Leiðbeiningar og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN20020089

Leiðbeiningar og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins skv. 1. tl. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011

í máli nr. SRN20020089

I. Málsatvik og forsaga

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst upphaflega kvörtun sveitarstjórnarfulltrúa U-lista í sveitarstjórn Langanesbyggðar, dags. 11. febrúar 2019, vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins í tengslum við upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna. Nánar tiltekið sneri kvörtun sveitarstjórnarfulltrúanna að gögnum sem varða svonefnt Finnafjarðarverkefni. Sendi ráðuneytið bréf, dags. 5. mars 2019, þar sem því var beint að sveitarfélaginu að sveitarstjórnarfulltrúunum yrði hið fyrsta veittar umbeðnar upplýsingar og ítrekaði ráðuneytið beiðni sína með öðru bréfi, dags. 17. apríl 2019. Var ráðuneytið loks upplýst þann 6. maí 2019 að upplýsingarnar höfðu verið veittar og lauk ráðuneytið málinu með bréfi til sveitarfélagsins, dags. 16. maí 2019.

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst síðar önnur kvörtun sveitarstjórnarfulltrúa U-lista í sveitarstjórn Langanesbyggðar, dags. 24. febrúar 2020, þar sem var kvartað var yfir skorti á svörum frá sveitarfélaginu vegna skriflegrar beiðni sveitarstjórnarfulltrúanna um tilteknar upplýsingar og gögn í stjórnsýslu sveitarfélagsins.

Með vísan til eftirlitshlutverks ráðuneytisins með sveitarfélögum, sem fjallað er um í XI. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, óskaði ráðuneytið þann 2. apríl 2020, eftir upplýsingum og skýringum frá sveitarfélaginu um afgreiðslu þess á fyrirspurnum sveitarstjórnarfulltrúanna á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga og barst ráðuneytinu svar sveitarfélagsins þann 7. apríl 2020. Kom fram í skýringum sveitarfélagsins að unnið væri að svörum og að svarað yrði eins fljótt og mögulegt væri, en að sveitarfélagið teldi að einni fyrirspurn hafi þegar verið svarað. Þá veitti sveitarfélagið þar að auki þær skýringar að vegna stærðar sveitarfélagsins væri tafsamt að vinna svo yfirgripsmiklar fyrirspurnir, einkum í ljósi fjölda starfsmanna, og að rekja mætti tafir á svörum til fjarveru fyrrum sveitarstjóra sveitarfélagsins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 27. apríl 2020, var sveitarfélagið hvatt til þess að gæta að ákvæðum sveitarstjórnarlaga um rétt sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum og upplýsingum um mál sem til meðferðar eru í stjórnsýslu sveitarfélagsins, og jafnframt að upplýsa ráðuneytið um niðurstöðu málsins.

Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 12. maí 2020, var ráðuneytið upplýst um stöðu málsins. Þar sagði m.a. að sveitarfélagið teldi sig hafa svarað fyrirspurnum sveitarstjórnarfulltrúanna með fullnægjandi hætti og unnið væri að því að svara viðbótarfyrirspurnum sem bárust þann 4. maí 2020. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2020, var sveitarfélaginu tilkynnt að ráðuneytið teldi ástæðu til að taka málið til formlegrar umfjöllunar og gefa út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, og eftir atvikum álit á lögmæti athafna sveitarfélagsins, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sömu laga. Óskaði ráðuneytið jafnframt eftir frekari skýringum á eftirfarandi atriðum málsins á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga:

1. Nánari skýringum á því hvernig afgreiðsla fyrirspurnanna var háttað, m.a. að hvaða leyti fyrirspurnirnar voru umfangsmiklar og með hvaða hætti umbeðnar upplýsingar lágu fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Þar að auki var óskað eftir stuttri lýsingu á því vinnuframlagi sem fólst í afgreiðslu fyrirspurnanna.
2. Skýringum sveitarfélagsins á því að hvaða leyti fyrirspurn sveitarstjórnarfulltrúa U-listans frá 4. nóvember 2019 um frekari sundurliðun á sameiginlegum kostnaði var ekki nægilega afmörkuð eða rökstudd. Enn fremur óskaði ráðuneytið eftir skýringum á því hvaða réttarreglur sveitarfélagið taldi að kæmu í veg fyrir afgreiðslu á beiðni sveitarstjórnarfulltrúanna.

Ráðuneytinu barst umsögn sveitarfélagsins þann 1. september 2020 þar sem fram komu skýringar á þeim atriðum sem ráðuneytið hyggst taka til umfjöllunar, en fjallað er um bréf sveitarfélagsins síðar í álitinu. Telur ráðuneytið að málsatvik liggi nægilega ljós fyrir og mun veita álit sitt á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Kveðið er á um eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum skv. sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum í XI kafla sveitarstjórnarlaga, sbr. 109. gr. laganna. Samkvæmt 112. gr. laganna tekur ráðuneytið sjálft ákvörðun um hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar atvik í stjórnsýslu sveitarfélags sem fellur undir eftirlit ráðuneytisins. Samkvæmt verklagsreglum ráðuneytisins sem birtar eru á vef þess, ber ráðuneytinu að horfa til ýmissa þátta þegar lagt er mat á hvort að mál verði tekið til formlegrar umfjöllunar. Þeir eru m.a. hvort að vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags hafi stangast á við lög, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar, hvort kvartandi sé kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags og hversu mikil réttaróvissa sé á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf sé á leiðbeiningum ráðuneytisins.

Að mati ráðuneytisins er mál þetta með þeim hætti að tilefni sé til að taka það til formlegrar umfjöllunar. Lítur ráðuneytið til þess að málshefjendur eru kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags og jafnframt telur ráðuneytið að ástæða sé til að veita sveitarfélaginu leiðbeiningar um hvað felst í upplýsingaskyldu sveitarstjórnarmanna. Þá horfir ráðuneytið til þess að upplýsingaréttur sveitarstjórnarmanna er mikilvægur í ljósi þeirrar ábyrgðar á rekstri og stjórnsýslu sveitarfélags sem hvílir á herðum þeirra og hefur ráðuneytið fengið fleiri fyrirspurnir frá kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum á síðustu árum er varða þennan rétt sveitarstjórnarmanna. Telur ráðuneytið að mál þetta varði því mikilvæga almannahagsmuni og tilefni sé til að fjalla um það með formlegum hætti og gefa út álit og leiðbeiningar á grundvelli 1. tl. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

III. Almennt um upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna

Réttur sveitarstjórnarmanna til að vera upplýstir um starfsemi og stjórnsýslu viðkomandi sveitarfélags er grundvallarregla í sveitarstjórnarrétti og í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, er þessum rétti sveitarstjórnarmanna lýst með svofelldum hætti:

„Sveitarstjórnarmenn bera þá ábyrgð að tryggja lögmæta og hagkvæma starfsemi sveitarfélags. Þeir fara í störfum sínum með tiltekið forsvar almannahagsmuna. Starfsemi margra sveitarfélaga er á hinn bóginn umfangsmikil og ljóst að einstakir sveitarstjórnarmenn eiga þess ekki kost að setja sig inn í öll mál sem koma til kasta sveitarfélagsins. Þá er einnig ljóst að ekki kemur allt sem varðar málefni sveitarfélags með beinum hætti til afgreiðslu á fundum sveitarstjórnarinnar. Mikilvægt aðhald með stjórnsýslu sveitarfélags felst í því að einstakir sveitarstjórnarmenn eigi þess kost að afla sér upplýsinga um starfsemi þess. Oft og tíðum getur slíkur upplýsingaréttur einnig verið mikilvægur fyrir sveitarstjórnarmann til þess að hann geti á hverjum tíma sjálfur leitast við að tryggja að hann byggi einstakar ákvarðanir sínar eða afgreiðslur á sem bestum og gleggstum upplýsingum.“

Kveðið var á um upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna í eldri sveitarstjórnarlögum, sbr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, og 30. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, en regluna er nú að finna í 28. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Þar segir:

Vegna starfa sinna í sveitarstjórn á sérhver sveitarstjórnarmaður rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveitarstjórn.

Sveitarstjórnarmaður skal eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.

Sveitarstjórn skal í samþykkt um stjórn sveitarfélags mæla nánar fyrir um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhent afrit gagna sem falla undir 1. mgr. og um fyrirkomulag og framkvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum sveitarfélags skv. 2. mgr.

Sveitarstjórnarmenn skulu gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt ákvæðum X. kafla stjórnsýslulaga.

Ljóst er af lestri ákvæðisins að réttur sveitarstjórnarmanna til aðgangs að upplýsingum úr stjórnsýslu sveitarfélagsins er ekki takmarkalaus og er bundinn nokkrum matskenndum skilyrðum. Getur því reynt á túlkun ákvæðisins þegar lagt er mat á hversu ríkur réttur sveitarstjórnarmanna er til að kalla eftir tilteknum gögnum og hefur ráðuneytið fengið fyrirspurnir þar sem m.a. er óskað eftir leiðbeiningum um hvort að starfsmaður sveitarfélags geti hafnað því að taka saman gögn fyrir sveitarstjórnarfulltrúa og hvort sveitarstjórnarmaður geti kallað eftir gögnum sem krefst viðamikillar vinnu að útbúa, eins og við á að einhverju leyti í máli þessu. Er því ljóst að mati ráðuneytisins að þörf er á frekari túlkun á framangreindu lagaákvæði.

Þau atriði ákvæðisins sem skipta hér mestu máli þegar lagt er mat á upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna eru (a) að gögnin séu nauðsynleg vegna starfa sveitarstjórnarmanna, (b) að gögn og upplýsingar þurfa að liggja fyrir í stjórnsýslu sveitarfélags, og (c) að sveitarstjórnarmaður skal eiga „eðlilegan“ aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélags.

Gögn sem eru nauðsynleg vegna starfa sveitarstjórnarmanna

Samkvæmt 28. gr. sveitarstjórnarlaga er upplýsingaréttur sveitarstjórnarmanna bundinn við málefni sem eru nauðsynleg vegna starfa sveitarstjórnarmanna og geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Við túlkun á þessu orðalagi er rétt að hafa í huga að sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir að nánast öll málefni sem geta varðað sveitarfélagið geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn og sveitarstjórnarmenn bera ábyrgð á allri stjórnsýslu og rekstri sveitarfélagsins. Kæmi því hér helst til greina að þetta skilyrði feli í sér að mál sem varða viðkvæmar persónuupplýsingar einstaklinga sem eru haldin sérstökum lögbundnum trúnaði, séu undanskilin aðgangi sveitarstjórnarmanna. Í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er þessi skilningur staðfestur að einhverju leyti, en þar segir:

„Hann [upplýsingarétturinn] er samkvæmt ákvæðinu takmarkaður við þau málefni sem geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Þar er þó um að ræða nær allar þær upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags annað en það sem varðar málefni sem sérstakur trúnaður gætir um, svo sem ákveðnar upplýsingar frá félagsþjónustu sveitarfélags eða barnaverndarnefnd.“

Að mati ráðuneytisins verður ákvæðið þó ekki túlkað á þann hátt að í því felist algild regla um að viðkvæmar persónuupplýsingar séu undanskildar upplýsingarétti sveitarstjórnarmanna. Í þeim tilvikum þar sem til greina gæti komið að sveitarstjórn taki fyrir viðkvæm málefni til umfjöllunar á sveitarstjórnarfundi, kann að vera þörf á að sveitarstjórnarmenn séu upplýstir um málefni sem varða viðkvæmar persónuupplýsingar einstaklinga. Í slíkum tilvikum þarf jafnframt að hafa í huga að sveitarstjórnarmönnum ber að gæta trúnaðar um þau málefni sem þeim verða áskynja í starfi sínu, sbr. 4. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga, og að fundur sveitarstjórnar þar sem fjallað er um viðkvæm málefni ber að vera lokaður, sbr. 16. gr. sömu laga. Er því ekki útilokað að sveitarstjórnarmenn geti kallað eftir viðkvæmum persónuupplýsingum sem eru nauðsynlegar vegna starfa þeirra.

Óski sveitarstjórnarmaður eftir viðkvæmum gögnum og/eða upplýsingum, telur ráðuneytið hins vegar að rétt og eðlileg framkvæmd sé að honum verði gert að gera frekari grein fyrir beiðni sinni og rökstyðja sérstaklega með hvað hætti gögnin sem hann óskar eftir séu nauðsynleg vegna starfa hans og kunni að koma til umræðu á sveitarstjórnarfundi. Ef sveitarstjórnarmaður getur ekki sýnt fram á ástæðu þess að kallað sé eftir hinum viðkvæmu gögnum og/eða að verulega ólíklegt sé að málefnið komi á borð sveitarstjórnar, þá kann að vera rétt að neita sveitarstjórnarmanni um hin umbeðnu gögn.

Gögn sem liggja fyrir

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga á sveitarstjórnarmaður einungis rétt á gögnum sem liggja fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins, en af orðalagi ákvæðisins má þá gagnálykta að sveitarstjórnarmaður á ekki rétt á gögnum sem ekki eru til staðar  í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Að mati ráðuneytisins felst skilyrði ákvæðisins um að gögn verði liggja fyrir í sér að sveitarfélaginu er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn. Styðst sú túlkun m.a. við samræmiskýringu á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sem fjallar um upplýsingarétt almennings. Í umræddu ákvæði er stuðst við orðalagið fyrirliggjandi gögn og áréttað er í ákvæðinu sjálfu að það feli í sér að stjórnvaldi sé ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn. Að mati ráðuneytisins eru ekki rök fyrir því að túlka 28. gr. sveitarstjórnarlaga með öðrum hætti.

Upplýsingaréttur sveitarstjórnarmanna nær því ekki til þess að unnar séu ítarlegri upplýsingar úr fyrirliggjandi gögnum, en hafa verður í huga að ríkar skyldur hvíla á sveitarfélagi að vinna og skrá upplýsingar með fullnægandi hætti, svo sem á grundvelli meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga fjármálastjórn sveitarfélags og almennra reglna upplýsingalaga, nr. 140/2012 og laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Þá getur sveitarstjórnin sjálf samþykkt að ítarlegri upplýsingar verði unnar, bæði í einstökum málum sem eru til meðferðar og jafnframt getur hún hagað reglum sveitarfélagsins um upplýsingaaðgang sveitarstjórnarmanna með þeim hætti, sbr. 3. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í upplýsingarétti sveitarstjórnarmanna felst jafnframt að sveitarfélagið getur gert þær kröfur að sveitarstjórnarmaður tiltaki sérstaklega hvaða mál um ræðir eða hvaða tilteknu gögnum er kallað eftir. Sveitarfélagi er þannig heimilt að hafna aðgangsbeiðni sveitarstjórnarfulltrúa ef beiðnin er ekki nægilega afmörkuð við tiltekin gögn eða tiltekin mál. Að mati ráðuneytisins er hins vegar eðlileg framkvæmd að sveitarfélagið veiti sveitarstjórnarfulltrúa nánari leiðbeiningar og gefi honum færi á að afmarka beiðni sína nánar, eftir atvikum með því að afhenda honum lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að.

Eðlilegur aðgangur

Í 2. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarstjórnarmaður skuli eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins. Er um annað orðalag að ræða en í eldri sveitarstjórnarlögum, en þar sagði að sveitarstjórnarmaður skuli eiga óhindraðan aðgang að stofnunum sveitarfélagsins og starfsemi þess. Í frumvarpi því sem varð að núgildandi sveitarstjórnarlögum er ekki fjallað með beinum hætti um þessa orðlagsbreytingu en þó má ráða af skýringum við ákvæðið að tilgangur breytingarinnar hafi verið að koma í veg fyrir að upplýsingaréttinum yrði misbeitt. Í skýringum segir m.a.:

„Þótt ákaflega sjaldgæft sé að á það reyni er mikilvægt að upplýsingaréttinum sé ekki beitt þannig að það hafi takmarkandi áhrif á daglega stjórnsýslu og þjónustu sveitarfélagsins við íbúana. Í þessu sambandi reynir á túlkun þess hvað sveitarstjórnarmanni er þörf á vegna „starfa sinna“ skv. 1. mgr. og hvað felst í því að eiga „eðlilegan aðgang“ skv. 2. mgr.“

Hér vegast því á sjónarmiðin að annars vegar ber kjörnum fulltrúum að hafa aðgang að starfsemi sveitarfélagsins til að geta tekið upplýsandi ákvarðanir um rekstur þess og stjórnsýslu og hins vegar að viðhaldið sé daglegri stjórnsýslu og þjónustu sveitarfélagsins. Að teknu tilliti til lýðræðislegs hlutverks sveitarstjórnarmanna og þeirra opinberu hagsmuna sem því fylgja að rekstur og starfsemi sveitarfélaga sé í viðunandi og í lögmætu horfi, telur ráðuneytið að mikið þurfi að koma til þess að aðgangur sveitarstjórnarmanna að starfsemi sveitarfélagsins verði takmarkaður á þessum grundvelli. Þarf í slíkum tilvikum að leggja fyrirfram mat á hversu mikil vinna felst í safna gögnum saman og hvort að slík vinna sé óforsvaranleg með hliðsjón af þeim töfum sem verða á daglegri stjórnsýslu og þjónustu. Verður ekki séð að það dugi að tímafrekt sé að afgreiða beiðni sveitarstjórnarfulltrúa, heldur þarf liggja fyrir að verulegar og óeðlilegar tafir verði á daglegum verkefnum og þjónustu sveitarfélagsins. Ástæða er til að nefna sérstaklega nokkur atriði sem kunna að skipta máli við slíkt mat.

1. Leggja þarf mat á um hversu mikla hagsmuni er að ræða, en ljóst má vera að því veigameiri hagsmunir fyrir sveitarfélagið sem umbeðin gögn varða, því ríkari er upplýsingaskylda sveitarfélagsins.
2. Minni líkur eru á að sveitarfélagið geti borið fyrir sig að óforsvaranlegt sé að safna umbeðnum gögnum ef ástæðan fyrir því að fyrirsjáanlegt er að mikil vinna mun liggja á bakvið söfnun gagna er sú að sveitarfélagið hefur ekki gætt nægilega vel að skráningarskyldu sinni, þ.e. að skrá, flokka og varðveita skjöl í samræmi við 25. gr. upplýsingalaga og lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014.

Annað sjónarmið sem hér þarf að huga að er að skv. 55. gr. sveitarstjórnarlaga er framkvæmdastjóri æðsti yfirmaður starfsliðs sveitarfélagsins. Í því felst að einstakir sveitarstjórnarmenn hafa almennt ekki valdheimildir til að krefja starfsmenn um starfsframlag eða upplýsingar, eins og rakið er í skýringum við 28. gr. í frumvarpi því sem varð að núgildandi sveitarstjórnarlögum. Sveitarstjórn hefur þó til þess heimild en ákvörðun um slíkt skal eingöngu tekin á formlegum fundi hennar. Það væri t.d. ekki í samræmi við 28. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórnarfulltrúi mætti á skrifstofur sveitarfélagsins og færi fram á kynningu á starfsemi þess, heldur bæri honum að leggja þá ósk fram við framkvæmdastjóra sveitarfélagsins sem legði mat á hvort að beiðnin félli undir 28. gr. laganna. Hafni sveitarstjóri beiðni sveitarstjórnarmanns um upplýsingar gæti hann þá leitað til sveitarstjórnar og fengið beiðni sína samþykkta af henni. Áréttað skal að hvorki framkvæmdastjóra né sveitarstjórn er heimilt að takmarka aðgang sveitarstjórnarmanna að upplýsingum um starfsemi sveitarfélagsins umfram það sem kveðið er á um í 28. gr. sveitarstjórnarlaga. Aftur á móti væri þeim heimilt að auka aðgang sveitarstjórnarmanna umfram þá skyldu sem kveðið er á um í 28. gr., svo sem með því að útbúa ný skjöl og gögn eins og áður er getið.

Tímafrestir

Að mati ráðuneytisins felast jafnframt í upplýsingarétti sveitarstjórnarmanns skv. 28. gr. sveitarstjórnarlaga, þær grundvallarreglur að sveitarfélaginu ber að leggja mat á beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem auðið er og að upplýsa jafnframt um tafir sem verða á afgreiðslu beiðninnar og ástæðu þeirra.

IV. Stjórnsýsla Langanesbyggðar og sjónarmið sveitarfélagsins

Í máli þessu er deilt um aðgang sveitarstjórnarmanna Langanesbyggðar að tilteknum gögnum í starfsemi sveitarfélagsins. Til að leggja mat á hvort að sveitarfélagið hafi gætt nægilega að þeirri skyldu sem felst í 28. gr. sveitarstjórnarlaga, óskaði ráðuneytið eftir samantekt sveitarfélagsins á þeim fyrirspurnum sem sveitarfélaginu barst og afgreiðslu þeirra. Í bréfi sveitarfélagsins, dags 10. ágúst, er rakið að um sé að ræða alls átta fyrirspurnir á tímabilinu 25. október til 18. nóvember. Þá sagði í bréfinu:

„Þessar fyrirspurnir berast á um það bil þriggja vikna tímabili, á annasamasta tíma ársins, við gerð fjárhagsáætlunar, auk þess sem skrifstofan var undir mönnuð vegna veikindaforfalla. Þá var sveitarstjóri fjarverandi vegna veikinda frá miðjum desember 2019 til febrúar loka 2020, þegar hann lætur af störfum og fer í annað starf. Staðgengill sveitarstjóra gerði grein fyrir nokkrum fyrirspurna, sem ekki hafði verið svarað á 111. fundi sveitarstjórnar 12. mars 2020. Endanleg svör eru lögð fram á 113. fundi sveitarstjórnar 20. apríl 2020. Auk þess var lagt fram yfirlit um kostnað við byggingarframkvæmdir á leikskóla á 17. fundi byggðarráðs 9. janúar 2020. Umfang þeirra gagna sem aflað var og svör fylla því sem næst heilt bréfabindi. Tíminn sem til svara fór og í öflun gagna og úrvinnslu, er á að giska 10-15 vinnudagar. Að verkefninu komu auk fyrrverandi sveitarstjóra, núverandi sveitarstjóri, rekstrarstjóri, bókari og skólastjóri grunnskólans. Auk þess var leitað til lögfræðings og persónuverndarfulltrúa vegna álitaefna sem upp komu við úrlausn nokkurra atriða.

Yfirlit um feril nokkurra mála:

1. Byggingarkostnaður við leikskóla. Fyrirspurn berst 25. okt. 2019. Greinargerð með sundurliðun var lögð fram á 17. fundi byggðarráðs 9. janúar 2020. Erindinu var svarað á 113. fundi sveitarstjórnar. Þegar fyrirspurn barst lá endanlegt uppgjör ekki fyrir og því ekki hægt á þeim tímapunkti að svara fyrirspurninni.
2. Umbótaáætlun grunnskólans. Fyrirspurn berst 2. nóv. 2019. Gagnaöflun tók tíma þar sem leita þurfti bréfa o.fl. til ársins 2011, þegar áætlunin hófst. Afla þurfi gagna í tölvupóstum, núverandi og fyrrverandi skólastjóra, fyrrverandi sveitarstjóra og fleiri gögnum auk skjalasafna grunnskólans og skrifstofu. Gögn lögð fram á 113. fundi sveitarstjórnar 22. apríl 2020.
3. Kostnaður við rekstur á íþrótthúsi. Fyrirspurn barst 3. nóv. 2020. Fyrirspurn er svarað 4. nóv. 2019 og gögn send með tölvupósti
4. Kostnaður og gjöld vegna sameiginlegs kostnaðar. Fyrirspurn barst 4. nóv 2020. Nokkur tölvupóstsamskipti eiga sér stað. Leitað er álits lögfræðinga og persónuverndarfulltrúa á hvernig hægt er að svara fyrirspurninni. Endanleg gögn lögð fram á 113. fundi sveitarstjórnar og gerð aðgengileg á „Teams-vinnusvæði“ sveitarstjórnar.
5. Gögn vegna fjárhagsáætlunargerðar. Fyrirspurn berst 11. nóvember. Gögn og upplýsingar send með tölvupósti 12. nóvember 2019. Tekið skal fram að sveitarstjórnarmenn hafa beinan aðgang líka að endurskoðendum sveitarfélagsins sem hafa svarað framkomnum fyrirspurnum þeirra.
6. Upplýsingar um stöðu mála á Bakkafirði. Beiðni um upplýsingar send 18. nóvember 2019. Fyrirspurn var svarað á 113. fundi sveitarstjórnar 20. apríl 2020.
7. Viðskiptamannayfirlit 2018-2019. Fyrirspurn send 3. nóvember 2019. Yfirlit tekið saman af bókara, sent 4. nóvember 2020. Framhald fyrirspurnar var svarað 20. apríl 2020, eftir nánari samskipti við fyrirspyrjanda.
8. Samskipti Langanesbyggðar við landeigendur í Finnafjarðarverkefninu. Upprunalega fyrirspurn finnst ekki, en beðið var um öll samskipti við landeigendur. Öll gögn lögð fram á 113. fundi sveitarstjórnar 20. apríl 2020. Því sem næst öll gögn voru á tölvu þáverandi sveitarstjóra sem var í veikindaleyfi, eins og áður er getið og því ekki aðgangur að þeim fyrir annað starfsfólk skrifstofu.

Gögn vegna fyrirspurn sem svarað var á fundi 20. apríl eru öll á Teams-vinnusvæði sveitarstjórnarmanna. Til viðbóta bárust skrifstofu sveitarfélagsins fleiri fyrirspurnir, t.d. um allan kostnað Langanesbyggðar vegna Finnafjarðarverkefnisins á árinu 2019, fyrirspurn í fjórum liðum um stöðu á kostnaði vegna framkvæmda á húseign sveitarfélagsins að Langanesvegi 2.

Að ofangreindu verður að teljast nokkuð ljóst að löggildar ástæður eru fyrir að ekki er alltaf hægt að verða við „fimm daga svarreglunni“ sem er að finna í samþykktum sveitarfélagsins. Ræðst það af getu skrifstofu, umfangi gagna sem afla þarf, tímasetningu og magni fyrirspurna.

Nokkrum sinnum hafa sveitarstjórnarmenn beðið um dagskrárliði á fundi sveitarstjórnar með fyrirspurnum með stuttum fyrirvara. Oft eru þessar fyrirspurnir sendar inn um 1 ½ klst. áður en frestur rennur út til að senda fundarboð. Sem dæmi barst skrifstofu beiðni með upphaflega 5 dagskrárliðum kl. 16:06 (54. mín áður en frestur til boðunnar fundar rennur út) með 9 skjölum fyrir 105. fund sveitarstjórnar sem var haldinn 17. október 2019.

Ekki hefur verið haldið skrá um fjölda eða umfang fyrirspurna, innsendra eða framkomna á fundum, en þær skipta tugum. Þó að ekki sé dreginn í efa réttur sveitarstjórnarmanna og skylda til að setja fram fyrirspurnir á fundum eða til skrifstofu og fylgjast með rekstri sveitarfélagsins, eru ekki mikil merki um að framkomin svör eða gögn hafi leitt til framhaldsumræðu í sveitarstjórna eða byggðarráði, hingað til a.m.k. nema að óverulegu leyti. Augljóslega er ekki auðvelt að setja í reglur um hvað má spyrja um eða hvaða gagna má æskja. Álitamál verður alltaf um réttmæti slíkra reglna og hvar mörkin eru dregin. Hins vegar er augljóst að takmörk eru sett hve mikinn tíma starfsfólk sveitarfélaga getur sett í fyrirspurnir hvað það getur eða má taka mikinn tíma frá öðrum verkefnum sveitarfélagsins. Eins hvort aðrar leiðir séu ekki betur til fallnar að draga úr eða setja einhver mörk á umfang fyrirspurna. Reglur t.d. um aukið gegnsæi og framsetning ársreikninga, yfirlit um kostnað verkefna gætu auðvelda bæði meiri- og minnihluta þeirra störf og minnkað þörf á fyrirspurnum. […]“

V. Álit ráðuneytisins

Forsaga þessa máls er sú að minnihluti sveitarstjórnar Langanesbyggðar kvartaði ítrekað yfir því að fá ekki afhent gögn og upplýsingar um starfsemi sveitarfélagsins sem óskað var eftir með formlegum fyrirspurnum. Samkvæmt skýringum sveitarfélagsins hefur fyrirspurnum sveitarstjórnarmannanna nú verið svarað en álitaefni er hvort að sveitarfélagið hafi gætt nægilega vel að 28. gr. sveitarstjórnarlaga við meðferð málsins. Í máli þessu er um að ræða átta fyrirspurnir sem lagðar voru fram á tveggja mánaða tímabili og um fyrirspurnirnar gilda þær reglur sem kveðið er á um í 28. gr. sveitarstjórnarlaga, ásamt 20. gr. samþykktar um stjórn Langanesbyggðar, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda nr. 10/2019. Þar segir að:

Vegna starfa sinna í sveitarstjórn á sérhver sveitarstjórnarmaður rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélagsins og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveitarstjórn. Beiðni um slíkt skal beint skriflega til skrifstofu sveitarfélagsins. Tiltaka skal í beiðninni hvaða gögnum óskað er eftir og/eða um hvaða málefni þau fjalla. Miða skal við að aðgangur sé veittur innan 5 daga frá móttöku beiðninnar.

Ef gögn eru undanþegin upplýsingarétti almennings er óheimilt að taka af þeim afrit og fara með þau af skrifstofu, sbr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga, nema að höfðu samráði við sveitarstjóra eða viðkomandi sviðsstjóra.

Sveitarstjórnarmaður skal eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.

Í svari sveitarfélagsins kemur fram að ástæðu þess að ekki hafi tekist að svara fyrirspurnunum innan þeirra marka sem segir í samþykkt sveitarfélagsins megi rekja til ýmissa þátta. Meðal annars að tímafrekt hafi verið að taka saman umbeðin gögn, upplýsingar lágu ekki fyrir með aðgengilegum hætti auk þess sem mannekla og veikindi starfsmanna hafði áhrif á þann tíma sem tók að svara umræddum fyrirspurnum.

Í ljósi þess að sveitarfélagið hefur upplýst um að það hafi svarað öllum þeim fyrirspurnum sem um ræðir telur ráðuneytið að ekki séu forsendur til staðar til að leggja mat á lögmæti ákvörðunar sveitarfélagsins að  afhenda umbeðin gögn á grundvelli 28. gr. sveitarstjórnarlaga. Á grundvelli leiðbeiningarhlutverks ráðuneytisins telur það engu að síður rétt að reifa þau sjónarmið sem sveitarfélaginu bar að hafa í huga við meðferð málsins.

1. Að mati ráðuneytisins er ljóst að í einhverjum tilvikum voru fyrirspurnir sveitarstjórnarfulltrúanna þess eðlis að til álita gat komið hvort að umbeðin gögn lægju fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins í skilningi 28. gr. sveitarstjórnarlaga, eða hvort þörf væri á því að vinna ný gögn. Bar sveitarfélaginu því að leggja mat á hvort að framkomnar beiðnir fælu í sér ósk um fyrirliggjandi gögn eða að unnin væru ný gögn. Ef niðurstaða sveitarfélagsins hefði verið á þá leið að umræddar beiðnir fælu í sér vinnslu nýrra gagna, hefði því ekki borið skylda að verða við beiðni sveitarstjórnarfulltrúanna. Ekki verður séð í þessu máli að slíkt mat hafi farið fram. Rétt er þó að árétta að hafi lögbundin vinnsla og skráning gagna ekki farið fram að mati sveitarstjórnarfulltrúa, hefur hann þann kost á að vekja athygli framkvæmdastjóra eða sveitarstjórnar á þeim annmörkum, eða eftir atvikum eftirlitsaðilum. Ber framkvæmdastjóra og/eða sveitarstjórn skylda í slíkum tilvikum að leggja mat á hvort vinnsla og skráning gagna hafi verið fullnægjandi skv. lögum.
2. Í ljósi þeirra skýringa sveitarfélagsins að veruleg vinna hafi farið í það að hálfu starfsmanna þess að vinna umbeðin gögn, eða samtals 15 vinnudagar, gat komið til greina að hálfu sveitarfélagsins að leggja mat á hvort að beiðni sveitarstjórnarfulltrúanna fæli í sér eðlilegan aðgang að starfsemi sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga. Eins áður sagði telur ráðuneytið að ekki séu forsendur til staðar til að leggja mat á hvort að sú vinna sem sveitarfélagið hefur upplýst um að hafi farið í afgreiðslu erindisins að hálfu starfsmanna sveitarfélagsins hafi verið óforsvaranleg. Engu að síður telur ráðuneytið ástæðu til að geta þess að uppi virðast vera vísbendingar um að sveitarfélagið hafi ekki gætt nægilega vel að skráningarskyldu sinni, þ.e. að skrá og varðveita skjöl með viðeigandi hætti, sbr. lög um opinber skjalasöfn. Hefði sveitarfélaginu borið að taka tillit til þess við mat á því hvort að beiðni sveitarstjórnarfulltrúanna teldist eðlilegur aðgangur að stjórnsýslu sveitarfélagsins.
3. Samkvæmt 3. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn mæla nánar fyrir um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhend afrit gagna og fyrirkomulag og aðgang þeirra að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins. Í ljósi þess að mikill og viðvarandi ágreiningur virðist vera uppi um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum og starfsemi sveitarfélagsins, beinir ráðuneytið því til sveitarfélagsins að huga nánar að þessu ákvæði og mæla skýrar fyrir um fyrirkomulag upplýsingaréttar kjörinna fulltrúa.

Óumdeilt er í máli þessu að sveitarfélagið gætti ekki að því að afgreiða beiðnir sveitarstjórnarfulltrúanna um aðgang að gögnum innan þeirra tímamarka sem fram koma í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Í ljósi þess að sveitarfélagið lagði ekki mat á skyldu þess til að afgreiða umræddar fyrirspurnir, sbr. framangreint, þá leiðir jafnframt af 28. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarfélaginu bar að afgreiða þær svo fljótt sem auðið var og tilkynna um mögulegar tafir á því að umbeðin gögn yrðu afhend og ástæður þeirra. Eins og hefur komið fram telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla frekar um afgreiðslu sveitarfélagsins á fyrirspurnum sveitarstjórnarmannanna þar sem sveitarfélagið hefur tilkynnt ráðuneytinu að þeim hafi verið svarað.

VI. Samandregin niðurstaða

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu hafa borist kvartanir sveitarstjórnarfulltrúa Langanesbyggðar, vegna tregðu sveitarfélagsins við að svara beiðnum þeirra um aðgang að tilteknum gögnum sveitarfélagsins. Ráðuneytið taldi atvik málsins vera með þeim hætti að ástæða væri til að fjalla formlega um álitaefni þess og gefa út álit og leiðbeiningar um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 109. gr. og 1. og 2. tl. 1. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í álitinu eru veittar leiðbeiningar um túlkun 28. gr. sveitarstjórnarlaga, hvað felst í upplýsingarétti sveitarstjórnarmanna og þeim takmörkunum á upplýsingaréttinum sem fram koma í ákvæðinu. Fjallað er um skilyrði þess að gögn þurfa að liggja fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins og hvað telst vera eðlilegur aðgangur sveitarstjórnarfulltrúa að gögnum og starfsemi sveitarfélags. Jafnframt eru veittar frekari leiðbeiningar um þau sjónarmið sem sveitarfélaginu bar að hafa í huga við afgreiðslu málsins. Þá segir í álitinu að í ljósi þess að mikill og viðvarandi ágreiningur virðist vera uppi um aðgang að gögnum og starfsemi sveitarfélagsins, er því beint til sveitarfélagsins að huga nánar að ákvæði 3. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga og mæla skýrar fyrir um fyrirkomulag upplýsingaréttar kjörinna fulltrúa.

Fram kemur að þar sem sveitarfélagið lagði ekki mat á hvort að því bæri skylda til að afgreiða umræddar fyrirspurnir, sbr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga, bar sveitarfélagið að afgreiða þær svo fljótt sem auðið var og tilkynna um tafir á því að umbeðin gögn yrðu afhend, ástæður tafanna og hvenær gögnin yrðu tilbúin. Var meðferð sveitarfélagsins á fyrirspurnum sveitarstjórnarmannana að þessu leyti ekki í samræmi við 28. gr. sveitarstjórnarlaga eða 20. gr. samþykktar um stjórn sveitarfélagsins.

Er því beint til að sveitarfélagsins að huga að þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Í ljósi þess að sveitarfélagið hefur svarað umræddum fyrirspurnum telur ráðuneytið að ekki sé ástæða til að frekari aðgerða að hálfu þess.