Úrskurður nr. 18/2021
Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 18/2021
Þriðjudaginn 7. desember 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með kæru, dags. 31. ágúst 2021, kærði […] (hér eftir kærandi), málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli á hendur henni. Kærandi krefst þess að viðurkennt verði að embætti landlæknis hafi brotið í bága við stjórnsýslulög nr. 37/1993 við meðferð málsins. Þá er gerð sú krafa að embætti landlæknis verði gert að ljúka meðferð kvörtunarmálsins án tafar.
Málið er kært á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins og málavextir.
Kæra í málinu var send embætti landlæknis til umsagnar en umsögn barst með bréfi, dags. 7. október 2021. Umsögnin var send til kæranda sem gerði athugasemdir þann 13. október. Í kæru kemur fram að þann 9. apríl 2019 hafi aðstandendur sjúklings, sem lést á […] (hér eftir A), kvartað til embættis landlæknis vegna meintrar vanrækslu kæranda sem hafi orðið til þess að sjúklingurinn hafi látist.
II. Málsástæður og lagarök kæranda.
Meðferð málsins er rakin í kæru en þar segir að kvörtun aðstandenda sjúklingsins hafi verið móttekin af embætti landlæknis þann 9. apríl 2019 en ekki verið send til umsagnar fyrr en 21. júní sama ár. Þann 29. júlí 2019 hafi kærandi ritað umsögn til framkvæmdastjóra lækninga á A sem hafi komið umsögninni, ásamt öðrum umsögnum og fyrirliggjandi gögnum, til embættis landlæknis fyrri hluta ágústmánaðar það ár. Tæpu ári síðar, eða 17. júlí 2020, hafi aðstandendur hinnar látnu skilað athugasemdum sínum við umsögn kæranda. Fram kemur að embætti landlæknis hafi ekki sent þeim greinargerð/umsögn kæranda fyrr en í júní 2020, tæpu ári eftir að kærandi hafi skilað umsögn sinni. Kærandi hafi tekið saman andsvör og skilað til A í ágúst 2020. Þegar ekkert hafi frést af afdrifum málsins frá embætti landlæknis í rúma átta mánuði frá skilum þeirra andmæla hafi framkvæmdastjóri lækninga hjá A spurst fyrir um málið hjá embætti landlæknis. Embætti landlæknis hafi svarað erindinu samdægurs, þann 3. maí 2021, þar sem fram hafi komið að niðurstaðan lægi ekki enn fyrir, að kynningarferli væri ennþá í gangi og að ekki væri búið að taka ákvörðun um hvort fenginn yrði óháður sérfræðingur í málinu eða ekki. Í kæru kemur fram að kærandi hafi farið í veikindaleyfi þann 5. maí sl. vegna málsins og að leyfið standi enn yfir.
Kærandi byggir á því að þær tafir sem orðið hafi á málinu séu ólíðandi og fram úr öllu hófi. Hinn langi málsmeðferðartími sé eingöngu embætti landlæknis að kenna en ekki málsaðilum, sem hafi skilað andmælum innan þeirra fresta sem veittir hafi verið. Með þessu hafi embætti landlæknis brotið gegn ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða, en svo virðist sem enn sé langt í að málið klárist, þrátt fyrir að kvörtun hafi verið borin fram fyrir tveimur og hálfu ári. Kveður kærandi að af atvikum og gögnum sem liggja fyrir í málinu verði ekki annað ráðið en að eiginleg rannsókn í málinu sé enn ekki hafin, heldur hafi umsagna og gagna aðeins verið aflað. Embættið hafi einnig vanrækt að skýra aðilum máls frá fyrirsjáanlegum töfum á afgreiðslu málsins og hvenær ákvörðunar væri að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Byggir kærandi einnig á því að embætti landlæknis hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, en embættið hafi t.a.m. ekki veitt kæranda neinar leiðbeiningar varðandi það hversu langan tíma venjulega tæki að afgreiða mál af þessum toga. Vísar kærandi einnig til 14. gr. stjórnsýslulaga um skyldu stjórnvalds til að vekja athygli á því að mál hans sé til meðferðar. Kvörtun aðstandenda hafi beinst að A og kæranda og hafi embættið því átt að beina öllum fyrirspurnum, gögnum og embættisbréfum til hennar um leið og gögnin hefðu borist. Embætti landlæknis hafi hins vegar ekki gætt að þessari frumkvæðisskyldu sinni.
III. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.
Í umsögn embættis landlæknis um kæru segir að greinargerðir og gögn hafi borist frá A þann 14. ágúst 2019 sem hafi verið kynntar fyrir aðstandendum þann 24. júní 2020. Í umsögninni biðst embætti landlæknis velvirðingar á þessum töfum og kveður flutning embættisins í nýtt húsnæði hafa raskað starfsemi þess. Þá hafi orðið breyting á umsýslu kvartanamála þar sem farið hafi verið yfir í pappírslaust umhverfi. Vinna í tengslum við Covid-19 faraldurinn hafi auk þess haft áhrif á málsmeðferð hjá embættinu. Þrátt fyrir að starfsmenn embættisins hafi gert sitt besta til að halda utan um öll mál og ferla hafi það ekki tekist í öllum tilvikum. Í framhaldinu er meðferð málsins frá júlí 2020 rakin, en þar kemur m.a. fram að embættið hafi óskað eftir gögnum frá A sem hafi borist 10. nóvember 2020. Þau gögn hafi verið send til aðstandanda með bréfi, dags. 14. apríl 2021. Með tölvupósti, dags. 31. maí sl., hafi embættið óskað eftir greinargerð tiltekins deildarlæknis sem hafi sinnt umræddum sjúklingi og hafi umsögn borist þann 23. júlí. Fram kemur að það sé mat sérfræðinga sem sinni kvartanamálum að þörf sé á umsögn óháðs sérfræðings í bráðalækningum og sé það í höndum lækna teymisins að finna viðeigandi sérfræðing sem geti tekið að sér málið.
Segir í umsögninni að 329 kvörtunarmál séu til meðferðar og rannsóknar og af 106 kvörtunum sem hafi borist árið 2018, sé sjö ólokið. Árið 2019 hafi 123 kvartanir borist, en þar af sé 61 kvörtun enn til rannsóknar. Að því er mál kæranda varði sé um að ræða vandasamt mál þar sem sjúklingur hafi látist. Á grundvelli málsgagna sé fyrirsjáanlegt að afgreiðsla málsins muni taka nokkurn tíma til viðbótar en ávallt sé lagt kapp á að rannsókn fari fram eins fljótt og mögulegt er, en algengur tími rannsóknar sé í dag 12-36 mánuðir. Vegna þess sem fram kemur í kæru um að kærandi sé í veikindaleyfi segir í umsögninni að embætti landlæknis sýni því skilning, en aðstæður séu íþyngjandi fyrir alla sem komi að málinu. Málið sé enn í hefðbundnum farvegi hjá embættinu, en í ljósi þess hvernig málið sé statt sé niðurstöðu ekki að vænta á þessu ári. Með vísan til framangreinds fellst embætti landlæknis ekki á að málshraðaregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin þótt töf hafi orðið á gagnakynningu.
IV. Athugasemdir kæranda.
Kærandi byggir á því að það geti á engan hátt talist eðlilegt að mál séu afgreidd á allt að þremur árum og að uppgefnar skýringar embættis landlæknis á töfum séu í engu afsakanlegar. Vísar kærandi til þess að fimm mánuðir hafi jafnframt liðið frá því að gögn hafi borist embætti landlæknis í nóvember 2020 þar til þau hafi verið send aðstandendum hinnar látnu til kynningar. Segir í athugasemdunum að embætti landlæknis gefi engar skýringar á því af hverju fyrst hafi verið leitað umsagnar deildarlæknis, sem hafi komið að málum hinnar látnu, rúmlega tveimur árum eftir að rannsókn málsins hafi hafist. Vísar kærandi í þessu sambandi til 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur ljóst að meðferð málsins muni taka um eða yfir þrjú ár og telur að slíkur málshraði hljóti að teljast vítaverður, ekki síst í ljósi þess hversu íþyngjandi málsmeðferðin hafi verið gagnvart henni.
V. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að kæru kæranda á málshraða og málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli.
Í II. kafla laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Fjallað er um kvörtun til landlæknis í 12. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit, þar sem embættið skuli tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu. Í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 er kveðið á um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra.
Í 9. gr. stjórnsýslulaga eru ákvæði um málshraða, en samkvæmt 1. mgr. skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Kveðið er á um í 2. mgr. ákvæðisins að þar sem leitað sé umsagnar skuli það gert við fyrsta hentugleika. Ef leita þarf eftir fleiri en einni umsögn skal það gert samtímis þar sem því verður við komið. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. ber stjórnvaldi að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í 4. mgr. 9. gr. laganna er kveðið á um að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.
Kæruheimild 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er afmörkuð þannig að aðeins er heimilt að kæra málsmeðferð embættis landlæknis í málum samkvæmt 12. gr. til ráðherra. Er það mat ráðuneytisins að líta verði svo á að kæranda sé heimilt að kæra meðferð málsins til ráðuneytisins að því er varðar meintar tafir á afgreiðslu málsins hjá embættinu, sbr. 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Á hinn bóginn telur ráðuneytið að ekki sé unnt að taka þær málsástæður kæranda, sem lúta að öðru en málshraða, til skoðunar nema að undangenginni kæru á málsmeðferð eftir útgáfu álits embættis landlækni í málinu. Verður þannig ekki tekin afstaða til atriða sem kærandi byggir á og varða t.a.m. meint brot gegn 14. gr. stjórnsýslulaga.
Í umsögn embættis landlæknis um kæru er meðferð málsins hjá embættinu rakin. Kemur þar fram að kvörtun hafi verið móttekin 9. apríl 2019 og að A hafi verið upplýst um hana með bréfi embættisins þann 21. júní sama ár, en með bréfinu hafi jafnframt verið óskað eftir greinargerð frá sjúkrahúsinu og gögnum málsins. Munu þau gögn hafa borist embætti landlæknis þann 14. ágúst 2019. Varð engin hreyfing á málinu fyrr en 24. júní 2020 þegar umrædd gögn frá A voru kynnt aðstandanda með bréfi embættisins þar að lútandi. Fór frekari gagnaöflun fram næstu mánuði og bárust embættinu m.a. gögn frá A þann 10. nóvember 2020. Voru þau gögn send aðstandanda til kynningar með bréfi dags. 14. apríl 2021. Kom fram í bréfinu að miklar tafir væru á afgreiðslu mála hjá embætti landlæknis og að beðist væri velvirðingar á þeim töfum.
Samkvæmt framangreindu liðu rúmir tveir mánuðir frá því að kvörtun barst og þar til A var upplýst um efni hennar og gagnaöflun hófst. Þá liðu rúmir 10 mánuðir frá því að gögn bárust frá A þar til að gögnin voru send aðstandanda til kynningar og loks liðu rúmir fimm mánuðir frá því að frekari gögn, sem bárust frá A, voru send til aðstandanda. Hefur meðferð málsins þannig tafist um hartnær 17 mánuði af ástæðum sem verða aðeins raktar til þess að embættis landlæknis hafi ekki framsent erindi og gögn til A og aðila málsins. Telur ráðuneytið að þau rök sem embætti landlæknis byggir á í umsögn og varða m.a. flutning í nýtt húsnæði og yfirfærslu í pappírslaust umhverfi hafi litla þýðingu í þessu sambandi. Er það mat ráðuneytisins að framangreindar tafir á meðferð málsins hjá embætti landlæknis séu ekki réttlætanlegar. Gerir ráðuneytið jafnframt athugasemd við að embætti landlæknis kallaði fyrst eftir umsögn deildarlæknis á A, sem mun hafa komið að þeim sjúklingi sem kvörtun til embættisins varðar, þann 31. maí 2021, eða rúmum tveimur árum eftir að kvörtunin barst. Ráðuneytið gerir athugasemdir við framangreindar tafir, sem eru ekki í samræmi við þau sjónarmið sem búa að baki 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða.
Í umsögninni kemur einnig fram að það sé mat embættis landlæknis að þörf sé á umsögn óháðs sérfræðings í bráðalækningum. Sé það í höndum lækna teymisins að finna viðeigandi sérfræðing sem getur tekið að sér málið. Í þessu samband bendir ráðuneytið á að samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknis að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þótt sú álitsumleitan, sem mælt er fyrir um í ákvæðinu, sé ekki lögbundin er ljóst að lagt er til grundvallar að embættið skuli að meginstefnu til afla umsagnar í þeim málum sem varða framangreind atriði. Bendir ráðuneytið í þessu sambandi á ákvæði 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um að þar sem leitað skuli umsagnar skuli það gert við fyrsta hentugleika. Eins og fram er komið lá kvörtun aðstandenda og greinargerð og gögn frá A fyrir þann 14. ágúst 2019. Hafi atvik málsins þá legið að mestu leyti fyrir og þannig hvort tilefni væri til að afla umsagnar óháðs sérfræðings í málinu, sbr. 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Hins vegar liggur fyrir að þegar embætti landlæknis skilaði umsögn um kæru til ráðuneytisins þann 7. október 2021 hafði embættið ekki enn óskað eftir umsögn óháðs sérfræðings um þau atvik sem kvörtun byggir á.
Að mati ráðuneytisins getur fjöldi kvörtunarmála sem eru til meðferðar hjá embætti landlæknis, eða almennur afgreiðslutími þeirra, ekki réttlætt þær miklu tafir sem hafa orðið á öflun umsagnar í málinu. Telur ráðuneytið að framangreindar tafir á öflun umsagnar samrýmist ekki 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Horfir ráðuneytið í þessu sambandi einnig til þess að álit landlæknis hefur að geyma niðurstöðu um hvort heilbrigðisstarfsmaður hafi gert mistök eða sýnt af sér vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu, í þessu tilviki þar sem sjúklingur lét lífið, og að óréttmætar tafir á málsmeðferð hafi í för með sér aukna bið sem geti verið íþyngjandi fyrir aðila málsins.
Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð embættis landlæknis, sem rakin er að framan, feli í sér brot gegn 1. og 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða. Samkvæmt því er embætti landlæknis því gert að ljúka meðferð málsins eins fljótt og auðið er.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar, sem barst 9. apríl 2019, var ekki í samræmi við 1. og 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir embætti landlæknis að ljúka málinu eins fljótt og auðið er.