875/2020. Úrskurður frá 26. febrúar 2020
Úrskurður
Hinn 26. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 875/2020 í máli ÚNU 19050012.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 10. maí 2019, kærði A, blaðamaður hjá Viðskiptablaðinu, synjun Isavia ohf. á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með tölvupósti, dags. 3. maí 2019, óskaði kærandi eftir afritum af gögnum er lögð voru fram á stjórnarfundi Isavia ohf. nr. 147/2019 þann 21. febrúar 2019. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir gögnum sem fjallað var um undir liðum 14.1 (staða allra fjárfestinga) og 14.2 (staða fjárfestinga yfir 500 mkr.). í fundargerðinni. Isavia ohf. synjaði beiðninni, þann 10. maí 2019, með vísan til þess að um vinnugögn væri að ræða, sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Í kæru kemur fram að kærandi fallist ekki á það með Isavia að um sé að ræða vinnugögn.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Isavia ohf. með bréfi, dags. 14. maí 2019, og félaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Isavia ohf., dags. 29. maí 2019, kemur fram að um sé að ræða tvö skjöl undirbúin af starfsmönnum kærða fyrir stjórnarfund Isavia þann 21. febrúar 2019, annars vegar um „stöðu fjárfestinga“ og hins vegar um „stöðu fjárfestinga að fjárhæð yfir 500 milljónir króna“. Varðandi fyrra skjalið segir í umsögninni að á fundi stjórnar hafi verið farið yfir frávik frá áætlunum allra fjárfestingarverkefna. Engar bókanir séu við liðinn í fundargerð því verkefnin séu enn í gangi og málin ekki verið leidd til lykta, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Engar ákvarðanir hafi verið teknar á grundvelli gagnanna og því sé aðeins um undirbúningsgögn að ræða fyrir þann sem fari yfir áætlanirnar. Líta beri til þess í hvaða skyni gagnið hafi verið útbúið og hvers efnis það sé, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 716/2018.
Fram kemur að upplýsingarnar séu aðeins til glöggvunar fyrir stjórnarmenn og ræðumenn fundarins til að styðjast við og séu gögnin því útbúin fyrir stjórnina í eigin þágu. Þau séu ekki formleg skjöl notuð til annarrar birtingar eða í öðrum tilgangi. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 538/2014 þar sem nefndin byggði niðurstöðu sína um að gögn teldust vinnugögn á því að gögnin hefðu verið rituð af nefndarmanni/starfsmanni og að þau virtust samkvæmt efni sínu ætluð til eigin nota nefndar. Þá er vísað til úrskurðar nefndarinnar nr. 219/2005 þar sem fram komi að með vinnuskjölum sé einkum átt við skjöl sem rituð séu til eigin nota, svo og skjöl sem fari milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Jafnframt beri að líta til þess hvort upplýsingarnar snerti atriði sem kunni að breytast eða hafi breyst við nánari skoðun eða umfjöllun.
Í umsögninni segir einnig að fjárfestingarverkefnin og heimild til samþykktar þeirra komi fram í fundargerðum. Upplýsingar í gögnunum komi því fram annars staðar. Upplýsingar um fjárhæðir sem fram komi í gögnunum séu áætlaðar og vegna eðlis síns geti þær breyst á stuttum tíma. Því sé ekki um endanlegar upplýsingar að ræða og ekki tilefni til birtingar þeirra. Þrátt fyrir að fundargerðir geti verið vinnugögn, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 716/2018 þá hafi fundargerðin verið afhent án þess að tekin hafi verið afstaða til þess hvort hver og einn liður hennar kynni að falla að skilgreiningu 8. gr. upplýsingalaga. Fundargerðin kunni því eftir atvikum að hafa verið birt á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Þessu til stuðnings er bent á að ekki sé að finna bókun um málið, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar nr. 538/2014. Liðurinn í fundargerðinni þar sem fjallað sé um skjölin kunni að falla undir 8. gr. upplýsingalaga. Skjölin uppfylli því fyrsta skilyrði 8. gr. upplýsingalaga um að þau hafa verið rituð til undirbúnings.
Varðandi skjalið „staða fjárfestingarverkefna að fjárhæð yfir 500 milljónir króna“ vísar Isavia ohf. til þess að öll verkefnin sem þar sé fjallað um séu í vinnslu. Í skjölunum komi fram áætlaðar tölur en ekki endanlegar. Þá sé jafnframt um að ræða fjárfestingarheiti og vísun í stjórnsamþykktir sem komi fram í öðrum fundargerðum.
Í umsögninni segir að engar af undanþágum 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin. Í gögnunum sé ekki að finna mikilvægar staðreyndir máls sem sé ekki að finna annars staðar en kunni að hafa haft áhrif á ákvarðanatöku, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 716/2018. Ekki hafi verið tekin ákvörðun á fundinum í tengslum við gögnin. Vinnuskjöl sem þessi beri ekki að skrá sérstaklega en um sé að ræða hjálpargagn til yfirferðar hjá stjórn. Isavia ohf. telji óumdeilanlegt að bæði skjölin uppfylli annað og þriðja skilyrði 8. gr. upplýsingalaga, þar sem þau séu rituð af starfsmanni og birt fyrir starfsmönnum sama félags.
Verði ekki fallist á að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 8. gr. upplýsingalaga telur Isavia ohf. upplýsingarnar vera þess eðlis að takmarka eigi aðgang að þeim vegna mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna Isavia ohf. og annarra fyrirtækja. Þær séu sóttar úr bókhaldi félagsins og hægt sé að áætla margt út frá tölunum, m.a. hvað verktakar séu að fá greitt fyrir ákveðin verkefni sem séu í gangi eða fyrirhuguð verkefni. Þar með sé hægt að sjá innkomu fyrirtækja fyrir ákveðin verk. Um sé að ræða viðkvæmar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar, bæði um Isavia ohf. og viðkomandi fyrirtæki.
Fram kemur að aðgangur að upplýsingunum geti valdið Isavia tjóni þar sem hægt sé að hagnýta þær í komandi útboðum. Þá sé um að ræða viðskiptalegar upplýsingar milli Isavia ohf. og viðskiptavina félagsins. Hægt sé að finna út kostnaðaráætlanir út frá upplýsingum í glærunum og geti því bjóðendur miðað við þær í innsendum tilboðum sínum án þess að upplýst afstaða hafi verið tekin hjá Isavia ohf. um hvort veita beri upplýsingar um kostnaðaráætlanir í útboðum. Þar með sé stuðlað að skorti á gegnsæi og brotið gegn jafnræði í útboðum. Upplýsingarnar varði því virka mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Isavia ohf. og annarra fyrirtækja og séu þær því undanþegnar upplýsingarétti skv. 9. gr. upplýsingalaga.
Umsögn Isavia ohf. var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. maí 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 11. júní 2019, segir að málið snúist um upplýsingar um opinbert hlutafélag og meðferð þess á fjármunum sínum. Af gefinni reynslu megi ætla að ef slík félög lendi í vandræðum sé ríkið tilbúið til að hlaupa undir bagga með þeim, bent er á Íslandspóst ohf. sem dæmi um slíkt tilvik. Kærandi telji því að almenningur eigi rétt á að vita hvernig félagið fari með fjármuni sína og til að fylgjast með framgangi mála eða að minnsta kosti að eiga möguleika á því að geta fylgst með framgangi mála. Séu einhverjar viðkvæmar upplýsingar um verktaka að finna í gögnunum fer kærandi fram á að gögnin verði afhent en nöfn umræddra verktaka afmáð.
Í ljósi þess að Isavia ohf. vísaði, í niðurlagi umsagnar sinnar, til 9. gr. upplýsingalaga sendi úrskurðarnefndin, þann 29. janúar 2020, bréf til Isavia ohf. þar sem óskað var nánari skýringa varðandi þann hluta synjunarinnar. Spurt var hvaða upplýsingar í gögnunum gætu skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Isavia ohf. og með hvaða hætti. Þá var þess óskað að Isavia ohf. upplýsti um hvaða fyrirtæki gætu orðið fyrir tjóni yrði aðgangur veittur að gögnunum og að hvaða leyti það gæti skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja.
Í svari Isavia ohf., dags. 10. febrúar 2020, við fyrirspurn nefndarinnar kemur fram að birting upplýsinganna snerti margvíslega hagsmuni félagsins. Gögnin gefi meðal annars villandi mynd af stöðu mála því tölurnar og heimildir geti breyst. Birting upplýsinganna geti því haft áhrif á samningaviðræður félagsins við þriðju aðila og innkaupaferli. Félagið falli undir veitureglugerð nr. 340/2017 og útboð félagsins því opinberar upplýsingar. Staða fjárfestinga séu almennt ekki hluti þeirra upplýsinga sem veittar séu í útboðsferlum hjá félaginu og þar með ekki hluti útboðsgagna sem almenningur eða tilboðsgjafar eigi almennt rétt á aðgangi að í málum tengdum útboðum. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 552/2014. Isavia ohf. telji þau sjónarmið sem liggi að baki veitingu þeirra upplýsinga ekki eiga við hér. Mikilvægt sé að meginreglum innkaupalaga sé fylgt, sem séu m.a. jafnræði og gagnsæi. Það gæti orðið félaginu til tjóns ef aðeins hluti viðskiptavina hefði upplýsingarnar undir höndum og því sé mikilvægt að ákvörðun um upplýsingagjöf sé tekin með upplýstum hætti í innkaupaferli.
Þá segir að þar sem upplýsingarnar varði verk sem séu annars vegar í vinnslu og hins vegar óhafin kunni birting þeirra að valda félaginu tjóni. Verkin séu í vinnslu að því leyti að ekki sé búið að taka ákvörðun í þeim öllum; hver muni sinna þeim, tilboð ekki verið samþykkt, reikningar óútgefnir o.s.frv. Félagið verði fyrir tjóni ef aðgangur verði veittur að upplýsingum um fjárheimildir einstakra verkefna. Upplýsingarnar geti skaðað fjárhagshagsmuni félagsins að því leyti að viðskiptavinir geti hagað tilboðum, reikningum og vinnu sinni í samræmi við þær. Hagsmunir félagsins yrðu skertir þar sem innkaup yrðu byggð á öðrum sjónarmiðum en þeim sem til staðar eru í viðeigandi innkaupaferlum þar sem upplýsingarnar hafi ekki verið gerðar opinberar í upphafi. Því væri hægt að búast við viðbótarvinnu, viðbótarreikningum, hækkun reikninga og fleiru þar sem samningsstaðan væri orðin skökk, félaginu til tjóns. Birgjar hækki verð, verktakar auki vinnu út frá samþykktum fjárheimildum, með teljandi áhrifum á tekjumyndun félagsins.
Í bréfi Isavia ohf. kemur jafnframt fram að í sumum tilfellum sé innkaupum ólokið og afhending upplýsinganna geti því haft verðmyndandi áhrif á framtíðar útboð. Unnt sé að lesa úr upplýsingunum þann kostnað sem félagið áætli fyrir hvert verk en það geti haft verðmyndandi áhrif á útboð. Upplýsingarnar sé hægt að nota til að stilla af tilboð og fái félagið því ekki jafn hagstæð tilboð í verkin. Þar með séu fjárhagshagsmunir félagsins skertir og félagið verði fyrir tjóni þannig að rekstrarstaða félagsins sé lakari en hún þurfi að vera. Þessu til stuðnings sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 616/2016 þar sem fallist hafi verið á synjun á aðgangi að upplýsingum sem gætu haft verðmyndandi áhrif þegar kæmi til útboðs vegna ákveðinnar framkvæmdar. Einnig úrskurðar nr. 638/2016 þar sem staðfest hafi verið synjun á veitingu upplýsinga um áætlaðan kostnað vegna mannvirkja. Þá kunni verkefni að verða óframkvæmanleg verði tilboð hærri en ella hefði fengist með virkri samkeppni.
Upplýsingarnar séu jafnframt mat á framtíðarverkefnum félagsins og birting þeirra geti skaðað fjárhags- og aðra almenna hagsmuni tengda framtíðarverkefnum félagsins í innkaupamálum og þannig sömuleiðis haft áhrif á verð og jafnframt skapað væntingar. Þá séu allir umræddir hagsmunir virkir en þeir tengist að öllu leyti verkefnum sem sé ólokið. Ekki verði séð að almenningur hafi frekari hagsmuni en félagið af því að upplýsingarnar verði gerðar opinberar, að minnsta kosti ekki fyrr en öllum þeim verkefnunum hafi verið lokið að fullu.
Þá segir að aðgangur almennings að upplýsingum um stöðu verkefna geti skaðað viðkomandi fyrirtæki sem sinni verkefninu á þann máta að hægt sé að sjá þarfir þess fyrirtækis fyrir aðföng á markaði, hvort sem það sé í formi mannaflaþarfar, fjármuna eða byggingarefna. Í útboðsskyldum verkefnum sé hægt að sjá hvað þurfi til að sinna verkefninu og geti samkeppnisaðilar og viðskiptavinir fyrirtækjanna nýtt sér þær upplýsingar sem sé að finna í gögnunum í samningaviðræðum við fyrirtækin.
Með vísan til alls framangreinds hafi félagið rökstutt af hverju birting upplýsinganna verði félaginu til tjóns þar sem þær geti gefið villandi mynd, hafi verðmyndandi áhrif í útboðum, hafi áhrif á aukaverk, viðbótargreiðslur, útgefna reikninga, geti skekkt þá upplýsingagjöf sem félagið hafi veitt og skapað óraunhæfar væntingar. Þá sé hægt að meta þarfir fyrirtækja í verkefnum og viðskiptavinir þeirra geti nýtt sér upplýsingar í samningaviðræðum við fyrirtækin.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að gögnum er lögð voru fram á stjórnarfundi Isavia ohf. nr. 147/2019 21. febrúar 2019. Annars vegar er um að ræða gögn sem fjallað var um undir lið 14.1 (staða allra fjárfestinga) og hins vegar gögn sem fjallað var um undir lið 14.2 (staða fjárfestinga yfir 500 mkr.). Isavia ohf. synjaði beiðninni á grundvelli þess að um vinnugögn væri að ræða, sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur jafnframt mikilvægt að líta til þess að Isavia ohf. er opinbert hlutafélag í eigu íslenska ríkisins, rekstur þess er að hluta til fjármagnaður af hinu opinbera, starfsemin er þjóðhagslega mikilvæg og því hefur almenningur hagsmuni af því að vita hvernig rekstri og fjárfestingum félagsins er háttað. Hafa verður hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga, til að mynda þeim að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum, og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, við mat á því hvort meginregla 1. mgr. 5. gr. laganna um rétt til aðgangs skuli víkja fyrir takmörkunarákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umbeðin gögn en um er að ræða yfirlit yfir fjárfestingarverkefni Isavia ohf. og fjárhagsstöðu hvers verkefnis fyrir sig, þ.e. fjárhæðir sem upphaflega voru áætlaðar í hvert verkefni samkvæmt samþykki stjórnar, svo og rauntölur og áætluð frávik. Fram hefur komið að Isavia ohf. telji gögnin vera vinnugögn þar sem um sé að ræða áætlaðar fjárhæðir sem vegna eðlis síns geti breyst á stuttum tíma og þar sem aðeins sé um að ræða undirbúningsgagn fyrir þann sem fari yfir áætlanirnar.
Þó að gögnin geti nýst við ákvarðanatöku í framtíðinni nægir það að mati nefndarinnar ekki til þess að gögn teljist vinnugögn. Til þess að gagn teljist vinnugagn verður það að vera undirbúningsgagn í reynd. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál bera gögnin ekki með sér að vera hluti af undirbúningi ákvörðunar eða annarra málalykta, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Ákvarðanir um fjárfestingarnar höfðu þegar verið teknar en upplýsingar um verkefnin sjálf og heimildir fyrir þeim er að finna í fundargerðum stjórnar Isavia ohf. Í gögnum þeim, sem hér er deilt um, koma fram upplýsingar um fjárhagsstöðu framkvæmda á þeim tíma sem skjalið var unnið og áætluð frávik frá samþykktum kostnaði. Í þeim er ekki að finna upplýsingar um fyrirhugaðar breytingar Isavia ohf. á verkefnunum, athugasemdir stjórnar eða annað sem gæti talist fela í sér undirbúning ákvörðunar, samnings eða annarra lykta máls.
Úrskurðarnefndin telur að ef hugtakið ,,vinnugögn” samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga væri skýrt svo rúmt að það tæki til umræddra gagna næði það í raun yfir öll gögn hjá hinu opinbera þar sem finna mætti upplýsingar um stöðu mála og verkefna og nýst gætu stjórnvöldum með einhverjum hætti til ákvarðanatöku. Í ljósi markmiða upplýsingalaga um aðhald almennings og fjölmiðla með opinberum aðilum getur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki fallist á svo rúma túlkun. Áréttar nefndin í því sambandi mikilvægi þess að almenningur geti fylgst með stöðu verkefna opinberra aðila, jafnvel þó að verkunum sé ekki að fullu lokið. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru umrædd yfirlit yfir fjárfestingarverkefni Isavia ohf. því ekki vinnugögn og verða þau því ekki undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
2.
Til skoðunar kemur hvort önnur ákvæði upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu gagnanna en Isavia ohf. vísar einnig til 9. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðunar um að synja kæranda um aðgang að gögnunum. Isavia ohf. telur að aðgangur almennings að upplýsingum í gögnunum geti skaðað félagið með því að gefa villandi mynd af fjárhagsmálefnum þess, haft verðmyndandi áhrif í útboðum sem og áhrif á aukaverk, viðbótargreiðslur og útgefna reikninga. Þá geti aðgangur að upplýsingunum skekkt þá upplýsingagjöf sem félagið hafi veitt og skapað óraunhæfar væntingar. Auk þess geti aðgangur að upplýsingunum einnig haft skaðleg áhrif á viðsemjendur Isavia ohf., en út frá þeim sé unnt að meta þarfir fyrirtækjanna og geti viðskiptavinir þeirra nýtt sér upplýsingarnar í samningaviðræðum við þau.Í þessu samhengi bendir úrskurðarnefnd á að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga tekur til hagsmuna hvers konar lögaðila sem komið hefur verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli og eru í eigu einkaaðila. Þannig tekur það t.d. til sameignarfélaga, samvinnufélaga og hlutafélaga. Hins vegar verndar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga viðskiptahagsmuni opinberra aðila, þar með talið einkaréttarlegra fyrirtækja sem eru í opinberri eigu. Vísast um þetta meðal annars til úrskurðar nefndarinnar nr. 767/2018.
Samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á.
Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt veður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja.
Í 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:
„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.
Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 862/2020, 845/2019, 823/2019, 813/2019, 764/2018, 762/2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013, A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.
3.
Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki sé útilokað að gögnin geti gefið vísbendingar um verkefni sem ekki hafa verið boðin út og að aðgangur almennings að þeim geti því haft verðmyndandi áhrif í útboði þannig að hagsmunir Isavia ohf. skaðist vegna þess, sbr. 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Á hinn bóginn hefur almenningur ríka hagsmuni af því að vita hvernig Isavia ohf. stendur að fjárfestingarverkefnum félagsins og geta með því veitt félaginu aðhald í rekstri, sbr. 3. tölul. 1. gr. upplýsingalaga. Þá áréttar nefndin að til þess að unnt sé að beita undanþáguákvæði 9. gr. upplýsingalaga verða upplýsingar að hafa raunverulega þýðingu fyrir viðskipta- eða fjárhagshagsmuni fyrirtækja eða lögaðila sem ekki eru í eigu opinberra aðila og vera til þess fallnar að valda þeim tjóni verði aðgangur veittur að þeim.Í rökstuðningi Isavia ohf. hefur ekki verið gerður greinarmunur á stöðu einstakra verkefna þannig að úrskurðarnefnd um upplýsingamál sé kleift að leggja mat á afleiðingar þess að aðgangur verði veittur að gögnunum. Isavia ohf. hefur þannig ekki veitt nefndinni upplýsingar um hvort innkaupum vegna einstaka verkefnis sé lokið eða rökstutt það að öðru leyti hvaða verkefni séu þess eðlis að félagið eða viðsemjendur þess geti orðið fyrir tjóni verði aðgangur veittur að þeim upplýsingum sem fram koma í yfirlitinu.
Í þessu samhengi tekur nefndin fram að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. er aðilum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga skylt að veita aðgang að þeim hlutum umbeðinna gagna sem ekki eru háðir takmörkunum samkvæmt 6.-10. gr. laganna. Skyldan nær þannig bæði til þess að meta rétt kæranda til aðgangs að hluta og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að Isavia ohf. hafi tekið afstöðu til þess hvort unnt sé að veita kæranda aðgang að hluta gagnanna, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þannig að kæranda verði veittur aðgangur að upplýsingum í gögnunum sem ekki eru til þess fallnar að valda Isavia ohf. eða viðsemjendum félagsins tjóni.
Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Isavia ohf. að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Meðferð máls þessa hefur tafist vegna anna í störfum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Nefndin biðst velvirðingar á þeirri töf og beinir því til Isavia ohf. að nýrri meðferð málsins, þar sem tekið verði tillit til framangreindra sjónarmiða, verði hraðað eins og kostur er.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Isavia ohf., dags. 10. maí 2019, um að synja kæranda, A, blaðamanni hjá Viðskiptablaðinu, um aðgang að yfirlitum yfir fjárfestingarverkefni, er lögð voru fram á stjórnarfundi Isavia ohf. nr. 147/2019 þann 21. febrúar 2019, er felld úr gildi og lagt fyrir Isavia ohf. að taka málið til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir