Synjun um rétt til að nota starfsheitið kennari
Úrskurður 19.01.22 í stjórnsýslumáli nr. MMR21080094:
Kæra
Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst stjórnsýslukæra þann 19. ágúst 2021, dags. 13. maí 2021, framsend frá Menntamálastofnun á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kærð er ákvörðun Menntamálastofnunar, dags. 12. febrúar 2021, um að synja A (hér eftir nefnd „kærandi“) um rétt til að nota starfsheitið kennari samkvæmt 4. gr. og 9. gr. laga um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019.
Kæruheimild vegna ákvörðunar Menntamálastofnunar um synjun er að finna í 4. mgr. 10. gr. laga, nr. 95/2019. Af kærunni verður ráðið að kærandi fari fram á að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Menntamálastofnun verði gert skylt að gefa út leyfisbréf honum til handa.
Í VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 er fjallað um stjórnsýslukæru. Í 26. gr. laganna er kveðið á um almenna kæruheimild stjórnvaldsákvarðana, og í 27. gr. laganna er fjallað um kærufrest, en þar kemur fram að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Í athugasemdum við 27. gr. laganna er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að upphaf kærufrests miðast við að ákvörðun sé komin til aðila hafi honum verið tilkynnt hún skriflega. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um þegar kæra berst að liðnum kærufresti, en þar kemur fram að vísa skuli kæru frá berist hún að liðnum fresti nema að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr eða að aðrar veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Með vísan í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ætti að vísa kærunni frá, enda barst hún ráðuneytinu að liðnum kærufresti, en í þessu samhengi verður að horfa til fleiri þátta, meðal annars 7. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda. Í ákvæðinu birtist sú skylda sem hvílir á stjórnvaldi til leiðbeina um þau málefni sem undir þau heyra, þar með talið að framsenda erindi á réttan stað svo fljótt sem unnt er.
Ráðuneytið kannaði hvort að kæran hefði borist innan kærufrests. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi móttekið hina kærðu ákvörðun 16. febrúar 2021 og sent stjórnsýslukæru á rangan stað til Menntamálastofnunar 13. maí 2021 fyrir mistök, í stað þess að senda hana til æðra stjórnvalds, mennta- og menningarmálaráðuneytis. Kærandi fékk ekki viðbrögð frá Menntamálastofnun við erindi sínu og ítrekaði því erindið 29. júlí 2021. Í svari Menntamálastofnunar til kæranda 19. ágúst 2021 með afriti til mennta- og menningarmálaráðuneytis kemur fram að erindið hafi fyrir mistök hvorki verið tekið til skoðunar né framsent til úrlausnar hjá æðra stjórnvaldi. Þá fyrst bárust ráðuneytinu upplýsingar um kæruna og tekin afstaða til hennar í framhaldinu.
Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis barst kæran innan kærufrests, þ.e. innan þriggja mánaða eftir að ákvörðun Menntamálastofnunar barst kæranda. Litið er svo á að Menntamálastofnun hafi borið samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýsluslaga að framsenda erindið til ráðuneytisins eins fljótt og unnt var. Af framangreindum ástæðum telur ráðuneytið stjórnsýslukæruna tæka til meðferðar.
Málsatvik
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum lauk kærandi embættisprófi í guðfræði (Candidatus Theologiae) frá Háskóla Íslands árið 2003 og námi í kennslufræði til kennsluréttinda frá Háskólanum á Akureyri árið 2009. Kærandi hefur óskað eftir að fá útgefið leyfi til að nota starfsheitið kennari hér á landi og vísar kærandi í rétt sinn samkvæmt eldri lögum, en hann telur þann rétt enn til staðar. Menntamálastofnun synjaði kæranda um útgáfu leyfisbréfs samkvæmt 4. gr. laga um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019 með vísan í að kærandi uppfylli ekki skilyrði um þá almennu hæfni sem krafist er samkvæmt ákvæðinu, að miða skuli við að umsækjandi um leyfisbréf hafi lokið að lágmarki 60 námseiningum í uppeldis- og kennslufræðigreinum samkvæmt lögunum.
Málsmeðferð
Stjórnsýslukæran barst mennta- og menningarmálaráðuneyti eins og fram hefur komið þann 19. ágúst 2021, vegna ákvörðunar Menntamálastofnunar, dags. 12. febrúar 2021 um að synja kæranda um leyfisbréf til að nota starfsheitið kennari samkvæmt lögum um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019. Stjórnsýslukæran var tekin til meðferðar í ráðuneytinu eftir að hún barst og vísast til I. kafla þar að lútandi. Hin kærða ákvörðun fylgdi ekki með kærunni, en ráðuneytið kallaði eftir henni með bréfi, dags. 24. ágúst 2021. Endurrit hinnar kærðu ákvörðunar og önnur gögn kæranda bárust ráðuneytinu 30. ágúst 2021.
Ráðuneytið sendi kæranda bréf 24. ágúst 2021 þar sem honum var tilkynnt að kæran hefði verið tekin til efnismeðferðar og honum veitt tækifæri á að koma að viðbótargögnum eða athugasemdum máli sínu til stuðnings. Þá óskaði ráðuneytið eftir mati ENIC/NARIC skrifstofunnar á námi kæranda. Ráðuneytinu bárust viðbótargögn frá kæranda 1. september 2021 og mat ENIC/NARIC skrifstofunnar hér á landi 9. september 2021. Í framhaldinu var lagt mat á gögn málsins og úrskurðað í málinu.
Málsástæður
Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls og verða öll framkomin sjónarmið og málsástæður höfð til hliðsjónar við úrlausn þess svo og umsagnir sem liggja fyrir.
Málsástæður kæranda
Í stjórnsýslukæru vísar kærandi til þess að á þeim tíma er hann hóf nám sitt til embættisprófs í guðfræði hafi nemendur getað bætt við sig 30 einingum til viðbótar í kennslu- og uppeldisfræðum til að öðlast starfsleyfi kennara í samræmi við eldri lög. Kærandi segist auk þess þekkja til nokkurra guðfræðinga sem hafi fengið útgefið leyfisbréf að loknu námi á svipuðum tíma og kærandi lauk sínu námi, til að nota starfsheitið kennari. Í viðbótargögnum tekur kærandi fram að hann telji sig hafa átt rétt til útgáfu leyfisbréfs til að nota starfsheitið kennari og þau réttindi verði ekki tekin af honum.
Málsástæður Menntamálastofnunar
Í ákvörðun Menntamálastofnunar kemur fram að kærandi uppfylli ekki skilyrði 4. gr. laga, nr. 95/2019 um að hafa lokið 60 námseiningum í uppeldis- og kennslufræðigreinum. Menntamálastofnun leiðbeindi kæranda að leita til viðkomandi menntastofnunar um hvernig hann gæti öðlast þá almennu hæfni sem vantaði upp á og krafist er til útgáfu leyfisbréf samkvæmt 4. gr. laga, nr. 95/2019.
Umsögn ENIC/NARIC skrifstofunnar á Íslandi
Að mati ENIC/NARIC skrifstofunnar getur embættispróf í guðfræði (Candidatus Theologiae) frá Háskóla Íslands talist sambærilegt meistaraprófum frá íslenskum háskólum á þrepi 6.2 í hæfniramma um íslenska menntun (ISQF). Nám kæranda í kennslufræði frá Háskólanum á Akureyri sem var alls 30 ECTS einingar á meistarastigi telst til þreps 6.1 (ISQF). Kærandi hafði því lokið 30 ECTS einingum í uppeldis- og/eða kennslufræðigreinum.
Sögulegt samhengi
Með lögum um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008 voru felld úr gildi lög um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, nr. 86/1996. Í 5. gr. laga, nr. 87/2008 var að finna nýmæli til að fá leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari sem kvað á um að viðkomandi skyldi hafa lokið meistaraprófi frá háskóla. Á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. og 23. gr. laganna áttu þeir rétt til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari og fá útgefið leyfisbréf í þeirri kennslugrein sem ráðherra viðurkenndi til kennslu á framhaldsskólastigi. Samkvæmt 1. tölul. máttu þeir fá útgefið leyfisbréf framhaldsskólakennara sem höfðu lokið meistaraprófi frá háskóla sem hlotið hafði viðurkenningu ráðherra á grundvelli laga um háskóla, nr. 63/2006, á fræðasviði sem ráðherra viðurkenndi til kennslu á framhaldsskólastigi og samkvæmt 2. tölul. höfðu lokið öðru námi sem jafngilti meistaraprófi samkvæmt 1. tölul. og ráðherra viðurkenndi til kennslu á framhaldsskólastigi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá árinu 2009 um áður útgefin leyfisbréf gaf ráðherra út leyfisbréf til kennslu til einstaklinga sem höfðu lokið guðfræði og bætt við sig 30 einingum í kennslu og uppeldisfræði við upphaf gildistöku laga, nr. 87/2007 með vísan í 5. gr. og 3 mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008.
Við gildistöku laga, nr. 87/2008 kom fram sérregla í 3. mgr. 23. gr. laganna að fram til 1. júlí 2011 skyldu þeir fá leyfisbréf til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum sem höfðu lokið bakkalárprófi og tilskildu námi í uppeldis- og kennslufræðum. Umsækjandi sem hafði lokið námi á háskólastigi sem taldi 180 einingar (ígildi bakkalárnáms) og að auki 60 einingum í kennslufræðum, eða ef umsækjandi hafði lokið námi á háskólastigi sem taldi 240 einingar (ígildi náms til meistaragráðu) og að auki 30 eininga námi í kennslufræðum til kennsluréttinda, taldist hafa lokið „tilskildu námi í uppeldis- og kennslufræðum“. Ef umsækjandi fullnægði þessum skilyrðum gat hann fengið leyfi til kennslu á framhaldsskólastigi á grundvelli sérreglunnar í 3. mgr. 23. gr. laga, nr. 87/2008. Með lögum, nr. 139/2011 sem tóku gildi 4. október 2011 var viðmiði 3. mgr. 23. gr. laga, nr. 87/2008 breytt. Eftir breytinguna hljóðaði ákvæðið svo: „Þeim sem innrituðust í 180 eininga bakkalárnám til kennslu í leik-, grunn- og/eða framhaldsskólum fyrir 1. júlí 2008 og áttu við lok vormissiris 2011 þrjátíu eða færri einingum ólokið til prófs veitist frestur til að sækja um útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leik-, grunn- og/eða framhaldsskóla til 1. júlí 2012. Sama gildir um þá sem innrituðust í 60 eininga diplómanám til kennslu í grunn- og framhaldsskólum fyrir lok 1. júlí 2010.“ Ákvæði þessu var svo aftur breytt með breytingarlögum, nr. 151/2012 sem tóku gildi 3. janúar 2013. Eftir þá breytingu hljóðaði ákvæðið svo: „Þeir sem innrituðust í fullgilt 180 eininga kennaranám, bakkalárnám, til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum á grundvelli laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, nr. 86/1998, og luku náminu fyrir 1. júlí 2012 eða áttu við lok vormissiris 2011 30 eða færri einingum ólokið til prófs eiga rétt á útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leikskólum, grunnskólum og/eða framhaldsskólum. Sama gildir um þá sem innrituðust í 60 eininga diplómanám til kennslu í grunn- og framhaldsskólum og luku náminu fyrir 1. júlí 2012.“ Þannig var veittur frestur til að sækja um útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskóla til 1. júlí 2012. Eftir þessa breytingu kvað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 ekki lengur á um þá opnu heimild að veita mætti leyfi til þeirra sem höfðu bakkalárpróf auk „tilskilins náms í kennslu- og uppeldisfræðum“. Eftir breytinguna var heimildin sérstaklega afmörkuð við þá sem höfðu innritast í annaðhvort 180 eininga bakklárnám í kennslufræðum eða 60 eininga diplómanám á sviði kennslu fyrir gildistöku laga, nr. 87/2008 og áttu ákveðið mikið eftir af náminu. Af framangreindu leiðir að frá gildistöku laga, nr. 139/2011 var í reynd ekki lagastoð fyrir því að fallast á útgáfu leyfis til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari til einstaklinga sem höfðu lokið námi sem taldi 240 einingar (ígildi náms til meistaragráðu) og að auki 30 eininga námi í kennslufræðum til kennsluréttinda. Reglan var afmörkuð við þá sem höfðu innritast samkvæmt eldra námsfyrirkomulagi í 180 eininga bakkalárnám til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum fyrir 1. júlí 2008 eða höfðu, fyrir sama tímamark, innritast í 60 eininga diplómanám á sviði kennslu, og höfðu náð ákveðið langt í því námi. Lög nr. 87/2008 voru felld úr gildi með gildandi lögum, nr. 95/2019.
Rökstuðningur niðurstöðu
Ný lög um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019, tóku gildi 1. janúar 2020. Í lögunum er nýmæli um að eitt leyfisbréf er gefið út fyrir starfsheitið kennari sem gildir fyrir skólastigin þrjú, leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, og hefur sá einn rétt til að nota starfsheitið kennari sem hefur til þess leyfisbréf, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna. Að auki er nýmæli í lögunum að fjallað er um hæfni kennara, sbr. 3.- 5. gr. laganna. Til að öðlast leyfisbréf samkvæmt gildandi lögum þarf umsækjandi annars vegar að búa yfir almennri hæfni samkvæmt 4. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 9. gr. sömu laga sem felur í sér að umsækjandi skuli hafa lokið að lágmarki 60 námseiningum í uppeldis- og kennslufræði og hins vegar sérhæfðri hæfni samkvæmt 5. gr. laganna. Í lögunum eru engar undantekningar lengur að finna um rétt þeirra sem luku eða hófu nám fyrir gildistöku laga, nr. 87/2008, til starfsréttinda.
Kærandi hefur lokið embættisprófi í guðfræði (Candidatus Theologiae) sem telst sambærilegt meistaraprófi frá íslenskum háskólum á þrepi 6.2 í hæfniramma um íslenska menntun (ISQF). Að auki hefur kærandi lokið námi í kennslufræði til kennsluréttinda frá Háskólanum á Akureyri sem telst til 30 ECTS eininga á meistarastigi.
Samkvæmt framansögðu uppfyllir kærandi ekki skilyrði gildandi laga, nr. 95/2019, fyrir útgáfu leyfisbréfs kennara samkvæmt 4. gr. laganna sem kveður á um að kennarar skuli hafa öðlast almenna lágmarkshæfni á meistarastigi í uppeldis- og kennslufræðigreinum sem eru 60 námseiningar í uppeldis- og kennslufræðum. Þótt að kærandi hafi átt rétt á útgáfu leyfisbréfs fram til 1. júlí 2011 eftir að hafa lokið námi sínu felur orðalag gildandi laga, nr. 95/2019, ekki í sér lengur rétt til að starfa sem framhaldsskólakennari á grundvelli háskólanáms á meistarastigi eða ígildi þess auk 30 námseininga í kennslu- og uppeldisfræðum. Hefur orðið m.a. sú breyting á löggjöf að í stað þess að einstaklingar gætu, á grundvelli sérstakra gildistökuákvæða eða bráðabirgðaákvæða við lög, nr. 87/2008, fengið útgefið leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari ef þeir höfðu lokið 30 námseiningum í kennslu- eða uppeldisfræðum. Núna ber þeim nú ávallt að ljúka 60 námseiningum á því sviði. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Í framkvæmd hefur þessi regla ekki verið talin setja ríkinu verulegar skorður um að binda ákvarðanir um leyfi til að stunda atvinnu eða um útgáfu starfsleyfa eða löggildingar við skilyrði um menntun eða hæfni, enda byggist þau skilyrði á sjónarmiðum um almannahagsmuni og komi með skýrum hætti fram í lögum. Með lögum, nr. 95/2019, eru lögbundin tiltekin skilyrði um hæfni sem einstaklingar þurfa að fullnægja til að geta notað starfsheitið kennari hér á landi. Þá eru ráðningar í kennarastörf almennt skilyrt við þá sem hafa öðlast slíkt leyfi, þótt undantekningar á því séu jafnframt heimilar fáist kennari ekki til starfa. Þær kröfur til kennara sem leiða af lögum, nr. 95/2019, varða af þessari ástæðu atvinnu einstaklinga í skilningi 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki verður séð að breytingar á lögum sem fólu í sér aukin skilyrði til að fá útgefið leyfisbréf til að nota starfsheitið kennari hafi ekki staðist lagaáskilnaðarreglu 75. gr. atvinnuréttindaákvæðis Stjórnarskrár íslenska lýðveldisins þannig að breytingin taki ekki einnig til þeirra sem ekki höfðu nýtt rétt sem þeir mögulega áttu samkvæmt eldri lögum. Hafi verið réttindi til staðar, standa þau ekki óhögguð eftir gildistöku nýrra laga sem gera auknar kröfur.
Hin kærða ákvörðun Menntamálastofnunar er staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Menntamálastofnunar frá 12. febrúar 2021 um að synja umsókn kæranda um útgáfu leyfisbréfs, er staðfest.