Úrskurður nr. 19/2022

Úrskurður 19/2022

Miðvikudaginn 7. september 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 22. febrúar 2022, kærði [...] (hér eftir kærandi) ákvörðun embættis landlæknis, dags. 4. nóvember 2021, um að svipta hann starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur.

Mál þetta er kært til ráðuneytisins á grundvelli 6. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Barst kæra utan þriggja mánaða frá því að ákvörðunin var birt kæranda.

I. Málavextir og málsmeðferð ráðuneytisins.

Gögn málsins bera með sér að kærandi hafi verið sviptur starfsleyfi til bráðabirgða með ákvörðun embættis landlæknis þann 18. ágúst 2021. Byggði ákvörðunin m.a. á grun um lyfjastuld, uppflettingum í sjúkraskrá án heimildar auk vafa á því að kærandi væri faglega hæfur til að starfa sem hjúkrunarfræðingur. Með ákvörðuninni var kæranda gert að gangast undir rannsókn sérfræðinga til að meta hvort hann væri hæfur til að starfa sem hjúkrunarfræðingur, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Í hinni kærðu ákvörðun, þar sem kærandi var sviptur starfsleyfi að fullu, er vísað til samskipta embættis landlæknis við kæranda varðandi starfshæfnismatið, en kærandi, sem hefur íslensku ekki að móðurmáli, hafi óskað eftir því að matið færi fram á ensku. Embætti landlæknis hafi svarað því til að prófið væri á íslensku en að kæranda væri heimilt að skrifa svörin á ensku. Kærandi hafi svarað embættinu á þann veg að hann gæti aðeins tekið prófið ef hann fengi aðstoð við þýðingar, ella gæti hann ekki svarað á fullnægjandi hátt. Segir í hinni kærðu ákvörðun að embætti landlæknis hafi skilið svör kæranda á þann hátt að hann ætlaði sér ekki að gangast undir starfshæfnismatið og að hann mótmælti því ekki að starfsleyfi hans yrði mögulega afturkallað. Í ákvörðuninni segir að í ljósi þess að kærandi hygðist ekki gangast undir starfshæfnismat hafi ekki verið hjá því komist að svipta hann starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Ráðuneytinu barst ákvörðun embættis landlæknis í málinu þann 8. mars 2022. Þar sem ljóst var að kæra hefði borist utan kærufrests var kæranda veitt tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum vegna þess, með hliðsjón af 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Athugasemdir og tölvupóstar bárust frá kæranda þann 11. apríl 2022. Þann 23. maí 2022 sendi ráðuneytið bréf til embættis landlæknis þar sem það óskaði eftir skýringum vegna tiltekinna atriða í málinu. Embættið svaraði ráðuneytinu með bréfi, dags. 13. júní sl., sem var sent kæranda til athugasemda. Bárust athugasemdir kæranda þann 17. sama mánaðar. Lauk þá gagnaöflun í málinu.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Kærandi byggir á því að hann hafi kært seint þar sem hann hafi enn verið í samskiptum við embætti landlæknis vegna málsins. Embættið hafi gefið honum tvo kosti, annars vegar að gangast undir starfshæfnismatið eða kæra ákvörðunina til ráðuneytisins. Fram kemur að kærandi hafi viljað taka prófið en ósamræmi hafi verið í svörum embættis landlæknis til hans. Hann hafi ákveðið að kæra ákvörðunina eftir að samskiptin hafi verið fullreynd. Þá hefur komið fram af hálfu kæranda að hann hafi verið erlendis á meðan kærufresti stóð.

III. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að kæru á ákvörðun embættis landlæknis um að svipta kæranda starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Hefur ráðuneytið til skoðunar hvort taka beri kæruna til meðferðar.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Ákvörðun telst bindandi þegar hún er komin til aðila, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að það sé ekki gert að skilyrði að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila. Hefur umboðsmaður Alþings talið að þannig eigi að vera nægilegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt má búast við því að aðili geti kynnt sér hana, t.d. að bréf hafi verið afhent á heimili hans, sbr. álit frá 10. apríl 2015 í máli nr. 8140/2014. Málsmeðferð máls þess sem hér er til meðferðar var rafræn, en um þau mál gilda ákvæði IX. kafla stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 39 gr. laganna telst stjórnvaldsákvörðun birt aðila þegar hann á sér kost á að kynna sér efni hennar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 51/2003 um breytingu á stjórnsýslulögum (rafræn stjórnsýsla) segir að ef tölvuskeyti er t.d. aðgengilegt aðila hjá vefþjóni hans mundi skeytið teljast komið til hans í skilningi ákvæðisins. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að leggja megi til grundvallar að ákvörðun, sem send er á rafrænu formi til málsaðila, teljist birt þegar aðili hefur kost á að kynna sér efni hennar í tölvupósthólfi.

Í hinni kærðu ákvörðun, sem er dagsett þann 4. nóvember 2021, kemur fram að hún sé send í tölvupósthólf kæranda. Hófst þá þriggja mánaða kærufrestur, sem rann út þann 4. febrúar 2022. Kærandi kærði ákvörðunina ekki til ráðuneytisins fyrr en 22. þann mánaðar sem var utan þess kærufrests sem lagður er til grundvallar í stjórnsýslulögum. Athugasemdir kæranda um ástæðu þess að kæran barst of seint hafa þegar verið raktar, en þær lúta einkum að því að kærandi hafi verið í samskiptum við embætti landlæknis eftir töku hinnar kærðu ákvörðunar varðandi framkvæmd starfshæfnismatsins. Þegar þau samskipti hafi liðið undir lok, án niðurstöðu, hafi hann kært ákvörðun embættis landlæknis til ráðuneytisins.

Af hinni kærðu ákvörðun er ljóst að kæranda var leiðbeint um kæruheimild og kærufrest, sbr. 2. og 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Kærufrestur hafi þannig hafist við birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Ráðuneytið aflaði hluta þeirra samskipta fem fóru fram á milli kæranda og embættis landlæknis eftir að hann hafði móttekið ákvörðunina, en ekkert í þeim samskiptum bendir til þess að kærufrestur hafi átt að framlengjast um tiltekinn tíma í ljósi samskiptanna eða að kærandi hafi mátt draga þá ályktun. Leiða umrædd samskipti þannig ekki til þess að afsakanlegt verði talið að kæran hafi borist að liðnum kærufresti. Þá verður ekki heldur talið að þær ástæður, sem kærandi hefur vísað til og varða t.a.m. dvöl erlendis, valdi því að afsakanlegt verði talið að kærandi hafi borist of seint í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytinu ber jafnframt að taka til skoðunar hvort veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Við það mat horfir ráðuneytið m.a. til þess hvort málið geti haft þýðingarmikið fordæmisgildi eða hvort aðili hafi mikla hagsmuni af því að málið verði tekið til meðferðar, sem eru meiri en almennt á við í sambærilegum málum. Við það mat hefur umboðsmaður Alþingis einnig litið til þess hvort verulegir form- eða efnisannmarkar hafi verið á málsmeðferð hins lægra setta stjórnvalds, sbr. álit umboðsmanns frá 5. júní 2009 í máli nr. 5471/2008. Í ljósi framangreinds ákvað ráðuneytið að afla skýringa frá embætti landlæknis um tiltekin atriði málsins í því skyni að leggja fullnægjandi mat á hvort veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar.

Í bréfi ráðuneytisins til embættisins, dags. 23. maí 2022, vísaði ráðuneytið niðurstöðu embættis landlæknis um að það hafi verið forsenda fyrir því að embættið félli frá ákvörðun um starfsleyfissviptingu að kærandi gengist undir og stæðist fyrrgreint starfshæfnismat. Óskaði ráðuneytið eftir skýringum frá embætti landlæknis í fjórum liðum sem lutu m.a. að framkvæmd starfshæfnismatsins.  Embætti landlæknis svaraði bréfi ráðuneytisins þann 13. júní 2022. Í bréfinu kveður embætti landlæknis að endanleg svipting starfsleyfis hafi ekki eingöngu verið reist á því að kærandi hafi ekki gengist undir mat á starfshæfni. Það hafi hins vegar verið ein af forsendum þess að embættið félli frá fyrirhugaðri sviptingu að kærandi væri faglega hæfur. Hafi einnig leikið vafi á því að kærandi væri andlega og líkamlega hæfur til að starfa sem hjúkrunarfræðingur og að meta þyrfti andlega heilsu kæranda áður en hægt væri að taka endanlega ákvörðun um sviptingu starfsleyfis að fullu. Hefði það verið gert þegar og ef fagleg hæfni hans til að starfa sem hjúkrunarfræðingur hefði verið staðfest. Fram kemur í bréfinu að ósannað sé að kærandi hafi gerst sekur um þjófnað á lyfjaglösum en hann hafi játað uppflettingar í sjúkraskrá án heimildar. Leiði slík brot undantekningarlaust að lágmarki til áminningar. Segir í bréfinu að það hafi verið mat embættisins að framangreindir þættir, þ.e. skortur á faglegri hæfni kæranda, andleg og líkamleg veikindi hans, alvarleg brot á starfsskyldum og ákvæðum heilbrigðislöggjafar sem hafi leitt til þess að embættið hafi talið skilyrði starfsleyfissviptingar vera fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Fram kemur í bréfinu að ákvörðun um að starfshæfnismatið færi fram á íslensku hafi verið tekin með vísan til hæfnisviðmiða og faglegra krafna sem eðlilegt og sanngjarnt sé að gerðar séu til starfandi hjúkrunarfræðinga í samræmi við hæfniviðmið hjúkrunarfræðideildar HÍ og HÁ og tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, sem innleidd sé með lögum nr. 26/2010. Embættið hafi þó tjáð kæranda að með matinu væri ekki verið að prófa hann í íslensku og að honum væri heimilt að skrifa svörin á ensku, auk þess sem hann fengi aðstoð við að skilja spurningarnar. Í bréfi embættis landlæknis kemur einnig fram að embættið hafi haft samband, munnlega og skriflega, við þá vinnustaði sem embættinu hafi verið kunnugt um að kærandi hafi starfað hjá sem hjúkrunarfræðingur. Í flestum tilvikum hafi komið fram efasemdir um að kærandi hefði faglega hæfni til að gegna starfinu. Vísar embættið í þessu sambandi einkum til bréfs frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um kæranda. Tekur embættið einnig fram að það hafi upphaflega synjað kæranda um veitingu starfsleyfis þar sem ekki hafi verið staðfest með óyggjandi hætti að kærandi hefði hæfni og getu til að sinna sjúklingum svo öryggi þeirra væri tryggt. Sú ákvörðun hafi hins vegar verið felld úr gildi með úrskurði heilbrigðisráðuneytisins. Með vísan til framangreinds hafi embættinu ekki verið stætt að komast að annarri niðurstöðu en að svipta kæranda starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Kærandi kom á framfæri athugasemdum við bréf embættisins þann 17. júní sl. Kveðst hann ekki hafa gengist undir starfshæfnismat vegna andlegra erfiðleika og persónulegra aðstæðna. Í matinu hefði hann ekki fengið aðstoð við þýðingar, svo sem í gegnum síma eða tölvu, og hafi hann talið matið lið í því að fá ákvörðun sviptingu framgengt. Kveður kærandi að hann hafi þegar beðist afsökunar á þeim þætti málsins sem hafi varðað barnsmóður hans, sem sé óskylt atriði. Hann gangist við mistökum en telji ákvörðun embættis landlæknis vera ósanngjarna.

Ljóst er að ákvörðun embætti landlæknis fól í sér mjög íþyngjandi ráðstöfun gagnvart kæranda, þ.e. sviptingu atvinnuréttinda og þar með möguleika hans á að starfa sem hjúkrunarfræðingur. Við mat á því, hvort veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar hefur skoðun ráðuneytisins m.a. beinst að því hvort málsmeðferð og ákvörðun í máli kæranda hafi verið haldin verulegum form- eða efnisannmörkum sem gætu leitt til ógildingar, enda hefur kærandi veigamikla hagsmuni af úrlausn um það hvort heimild hafi verið til að svipta hann starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur. Hefur mat ráðuneytisins í þessu sambandi m.a. lotið að því að kynna sér fyrirhugað starfshæfnismat, sem ráðgert var að kærandi gengist undir við meðferð málsins hjá embættinu.

Eins og rakið hefur verið var kærandi sviptur starfsleyfi til bráðabirgða vegna rökstudds gruns um þjófnað á lyfjum, rangra færslna í sjúkraskrá í tengslum við lyfjagjöf í því sambandi, ítrekaðra uppflettinga í sjúkraskrá barnsmóður sinnar og barns hennar án heimildar, auk þess sem vafi lék á því hvort kærandi væri faglega hæfur til að starfa sem hjúkrunarfræðingur. Vísaði embætti landlæknis einnig til þess að kærandi virtist þurfa meðferð vegna andlegra vandamála og verkja. Er þannig ljóst að svipting starfsleyfis kæranda til bráðabirgða byggði á margþættum ástæðum. Hefur embætti landlæknis komið því á framfæri við meðferð málsins hjá ráðuneytinu að svipting starfsleyfis að fullu hafi ekki einungis verið byggð á því að kærandi hafi ekki gengist undir starfshæfnismat, heldur einnig þeim atriðum sem vísað hafi verið til í ákvörðun um bráðabirgðasviptingu.

Eftir að hafa kynnt sér þau gögn sem liggja til grundvallar í málinu er það mat ráðuneytisins að ekkert bendi til þess að hin kærða ákvörðun hafi verið haldin verulegum form- eða efnisannmörkum. Þá telur ráðuneytið að málið hafi ekki fordæmisgildi í málum sem varða sviptingu starfsréttinda, enda sé um að ræða persónubundin atvik sem hafi leitt til sviptingar starfsleyfis. Sé enn fremur ljóst að kærandi hafi ekki meiri hagsmuni af því að fá málið til meðferðar en í sambærilegum málum sem varða sviptingu starfsréttinda. Við mat á því hvort 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við í málinu lítur ráðuneytið einnig til þess að kærandi getur sótt um endurveitingu starfsleyfis á grundvelli 17. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Getur þannig komið til að kæranda verði veitt starfsleyfi að nýju að því gefnu að hann uppfylli skilyrði síðastnefnds ákvæðis, en synjun á slíkri umsókn sætir kæru til ráðuneytisins.

Samkvæmt öllu framangreindu er það mat ráðuneytisins að undanþágur 1. og 2. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, fyrir því að taka kæru sem berst að liðnum kærufresti til meðferðar, eigi ekki við í máli kæranda. Verður kærunni því vísað frá ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru kæranda, dags. 22. febrúar 2022, er vísað frá ráðuneytinu.