Mál nr. 10/2014

Úrskurður yfirfasteignamatsnefndar 31. mars 2015 í máli nr. 10/2014.
Fasteign: Bíldshöfði [ ], Reykjavík, fnr. [ ].
Kæruefni: Gjaldflokkur fasteigna

Árið 2015, 31. mars, var af yfirfasteignamatsnefnd í máli nr. 10/2014 kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með erindi, dags. 26. maí 2014, kærði X fyrir hönd Y, kt. [ ], álagningu fasteignagjalda vegna Bíldshöfða [ ], Reykjavík, fnr. [ ]. Með tölvubréfi, dags. 13. júní 2014, var kæranda tilkynnt af starfsmanni yfirfasteignamatsnefndar að erindi hans hefði verið borið undir nefndina. Að beiðni yfirfasteignamatsnefndar var óskað eftir frekari upplýsingum og gögnum, þar á meðal húsaleigusamningum og yfirlýsingum annarra eiganda. Umbeðnar upplýsingar frá kæranda bárust nefndinni 15. janúar 2015.

Með bréfi, dags. 21. janúar 2015, óskaði yfirfasteignamatsnefnd eftir umsögn frá Reykjavíkurborg. Með tölvubréfi, dags. 9. febrúar 2015, óskaði sveitarfélagið eftir lengri fresti til umsagnar. Umbeðin umsögn barst frá Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 3. mars 2015.

Hinn 4. mars 2015 var umrædd umsögn send kæranda og honum gefinn kostur á að gera við hana athugasemdir. Engar athugasemdir bárust frá honum.

Hinn 16. febrúar 2015 var kæranda sem og Reykjavíkurborg tilkynnt um vettvangsgöngu um Bíldshöfða [ ], Reykjavík, þann 9. mars 2015. Yfirfasteignmatsnefnd gekk á vettvang umræddan dag og skoðaði eignina í fylgd umboðsmanna kæranda. Yfirfasteignamatsnefnd óskaði síðan eftir frekari gögnum frá kæranda. Umbeðin gögn bárust með tölvubréfum 18., 19. og 25. mars 2015.

Málið var tekið til úrskurðar 31. mars 2015.

Málavextir

Með kaupsamningi, dags. 26. nóvember 2013, festi kærandi kaup á tilteknum eignarhluta í Bíldshöfða [ ], fnr. [ ]. Samkvæmt Þjóðskrá Íslands er framangreindur eignarhluti skráður sem skrifstofa, og álagning fasteignagjalda hefur verið samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Kærandi kveðst hafa byrjað að breyta eignarhlutanum í 11 íbúðir í janúar 2014. Ekki liggur fyrir hvenær þeim framkvæmdum lauk.

Með erindi til Reykjavíkurborgar, dags. 9. febrúar 2014, óskaði kærandi eftir því að álagning fasteignagjalda væri samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Kærandi tók fram að ekki væri óskað eftir breyttri notkun húsnæðisins með vísan til 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki heldur eingöngu breytingu á gjaldflokki Bíldshöfða [ ]. Reykjavíkurborg hafnaði erindi kæranda að svo stöddu með tölvubréfi, dags. 12. febrúar 2014.

Kærandi vill ekki una framangreindri ákvörðun stjórnvaldsins og hefur því kært hana til yfirfasteignamatsnefndar líkt og að framan greinir.

Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Reykjavíkurborgar verði breytt þannig að samþykkt verði að eignarhlutur Bíldshöfða [ ], Reykjavík fnr. [ ], verði flokkaður líkt og íbúðarhúsnæði og fasteignaskattur lagður á samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Samkvæmt erindi kæranda til yfirfasteignamatsnefndar nær krafa kæranda frá 9. febrúar 2014 þegar óskað var eftir breytingunni við Reykjavíkurborg.

Kærandi hefur sett upp 11 misstórar íbúðir að Bíldshöfða [ ], flestar á bilinu u.þ.b. 20 til 30 m² en stærst u.þ.b. 50 m². Að sögn kæranda hafa þær verið leigðar til eins árs í senn en ekki hafi verið hægt að skrá lögheimili sitt þar á grundvelli skráningar húsnæðisins, þ.e. sem atvinnuhúsnæði. Mikil sátt sé meðal eiganda annarra eignarhluta sem og þeirra sem þarna eru búsettir. Áhersla hafi verið lögð á að fara eftir öllum reglum til að tryggja öryggi íbúa. Þannig hafi kærandi tilkynnt slökkviliði Reykjavíkur um fyrirhugaðar breytingar og óskað eftir ráðleggingum til að standast allar reglur ásamt því að senda slökkviliðinu teikningar af brunakerfi og flóttaleiðum. Kærandi hafi einnig rætt við skipulagssvið Reykjavíkurborgar um ætlun sína að útbúa leiguíbúðir og hafi fengið þau svör að hann mætti gera hvað sem er í sínu húsnæði ef reglum um öryggi væri fylgt auk þess ef samþykki annarra eigenda lægi fyrir. Slíkt samþykki hafi hann fengið.

Kærandi byggir á því að í úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar hafi raunveruleg notkun húsnæðis ráðið því undir hvaða staflið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga eign flokkist en ekki samkvæmt skráðri notkun þess, sbr. úrskurður yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 15/2010. Á þessa túlkun nefndarinnar hafi verið fallist í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 85/2006.

Kærandi óski ekki eftir breyttri notkun húsnæðisins samkvæmt 9. gr. laga um mannvirki, heldur eingöngu breytingu á gjaldflokki framangreindrar eignar.

Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 3. mars 2015, telur sveitarfélagið óumdeilt að fasteignaskattur fasteignarinnar Bíldshöfða [ ] hafi verið lagður á samkvæmt skráningu fasteignarinnar í fasteignaskrá líkt og ákvæði laga um tekjustofna sveitarfélaga gera ráð fyrir. Eignin hafi verið skráð sem atvinnuhúsnæði og skattlögð sem slík samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. þeirra laga.

Samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, lög nr. 33/1944 (hér eftir stjórnarskrá) sé kveðið á um að engan skatt megi leggja á, breyta eða afnema með lögum. Enn fremur að skattamálum skuli skipað með lögum og ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema.

Þá segi í a-lið 1. mgr. 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga að meðal tekjustofna sé fasteignaskattur og í 2. mgr. sömu greinar sé kveðið á um að fasteignaskattur skuli fara eftir ákvæðum fyrrnefndra laga um tekjustofna sveitarfélaga. Í 2. mgr. 3. gr. laganna sé enn fremur kveðið á um að stofn til álagningar fasteignaskatts skuli vera fasteignamat viðkomandi eignar og í 3. mgr. sömu greinar sé kveðið á um skatthlutfall.

Samkvæmt 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga skuli árlega leggja fasteignaskatt á allar fasteignir sem metnar séu í fasteignamati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá. Þá leggist fasteignaskattur á nýjar lóðir og mannvirki í hlutfalli við ársálagningu frá næstu mánaðarmótum eftir að þau séu skráð og metin í fasteignaskrá samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 4. gr. laganna. Við afskráningu mannvirkja í fasteignaskrá falli fasteignaskattur niður næstu mánaðarmót eftir að mannvirki hafi verið afskráð. Í 2. mgr. 3. gr. sömu laga sé enn fremur kveðið á um að stofn til álagningar fasteignaskatts skuli vera fasteignamat viðkomandi eignar og í 3. mgr. sömu greinar sé kveðið á um skatthlutfall. Við álagningu fasteignaskatts verði sveitarfélag, með vísan til 40. og 77. gr. stjórnarskrár, að miða við skráningu fasteigna í fasteignaskrá.

Þá rekur Reykjavíkurborg ákvæði 2. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna sem kveður á um að það skuli skrá allar fasteignir á landinu. Hugtakið fasteign sé síðan skilgreint í 3. gr. þeirra laga. Skráning á fasteignum skal samkvæmt 4. gr. sömu laga fela í sér nýjustu upplýsingar, sem á hverjum tíma séu tiltækar og fasteignina varði, auk nauðsynlegra greinitalna hverrar fasteignar.

Í 1. mgr. 5. gr. laga um skráningu og mat fasteigna komi fram að upplýsingar skv. 4. gr. laganna skulu skráðar og skráningu þeirra breytt þegar landstærðir breytast, notkun lands breytist, svo sem við gerð lóðarsamnings eða úthlutunar lóðar, en ella á byggingartíma mannvirkis, þegar mannvirki sé tekið í notkun og loks þegar mannvirki sé breytt eða eytt. Í 2. mgr. segi að upplýsingar skuli einnig skráðar við eignaskipti eða breytingu á notkun eignar svo og umráðum eignar.

Enn fremur segi í 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. þess ákvæðis. Ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi.

Af öllu framangreindu virtu sé ljóst að sækja þurfi um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, hvort sem atvinnuhúsnæði hafi verið breytt í íbúðarhúsnæði, íbúðarhúsnæði í gististað, verslunar- og skrifstofuhúsnæði í veitingastað og svo framvegis. Sú skylda sé til staðar þó breytt notkun kalli ekki á breytingar á húsnæðinu sjálfu. Þegar sótt hafi verið um byggingarleyfi beri byggingaryfirvöldum skylda til að meta hvort hin breytta notkun samræmist skipulagsáætlun svæðisins og hvort húsnæðið uppfylli ákvæði gildandi byggingarreglugerðar vegna hinnar breyttu notkunar.

Þá bendir Reykjavíkurborg á að í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé að finna fjögur ákvæði sem fjalla sérstaklega um breytta notkun þegar byggðra mannvirkja, sbr. 6.1.5. gr., 8.1.3. gr., 10.1.2. gr. og 12.1.12. gr. reglugerðarinnar. Með tilkomu byggingarreglugerðarinnar hafi kröfur sem gerðar séu til breytinga á notkun mannvirkis verið stór auknar.

Með tölvupósti, dags. 9. febrúar 2014, hafi kærandi óskað eftir breytingu á gjaldflokki fasteignagjalda og sérstaklega getið þess að ekki væri að óska eftir breyttri notkun húsnæðisins í samræmi við 9. gr. laga um mannvirki. Með vísan til framanritaðs sé ljóst að breytt notkun sé háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa og jafnframt að hvergi í lögum um tekjustofna sveitarfélaga væri gert ráð fyrir að heimilt sé að óska eftir breytingu á gjaldflokki fasteignarinnar. Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi byggingarfulltrúi átt að leiðbeina kæranda um að breytt notkun væri háð byggingarleyfi og jafnframt tilkynna honum að byggingarfulltrúa væri heimilt að stöðva ólöglega notkun eignarinnar í samræmi við 1. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga, ef ekki yrði látið af hinni ólöglegu notkun.

Af 40. og 77. gr. stjórnarskrár leiði að ákvörðun um álagningu fasteignaskatts, hvort heldur skattstofns eða skattflokk, þurfi að vera ákvörðuð með lögum og þeirri álagningu má ekki breyta nema með heimild í lögum. Sveitarfélögum sé skylt samkvæmt II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga að leggja fasteignaskatt samkvæmt skráningu í fasteignaskrá á hverjum tíma. Í III. kafla laga um skráningu og mat fasteigna sé tilgreint hvaða upplýsingar skuli koma fram í fasteignaskrá, en þar á meðal sé notkun fasteignar. Þá leiði af 9. gr. mannvirkjalaga að breyting á skráðri notkun fasteignar sé háð leyfi byggingarfulltrúa.

Þá áréttar Reykjavíkurborg að í lögum um tekjustofna sveitarfélaga sé ekki að finna neina heimild til fyrir sveitarfélög til að breyta álagningu fasteignarskatts, enda kemur síðari málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár í veg fyrir að sveitarfélögum sé veitt heimild til að ákvarða hvort skattur sé lagður á, honum breytt eða hann afnuminn. Reykjavíkurborg sé því skylt, á grundvelli lögmætisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar, við álagningu fasteignaskatta að fylgja lögum og með öllu óheimilt að leggja á annað hlutfall skatts á tilteknar fasteignir en það hlutfall, eða eftir þeim flokki, sem löggjafinn hafi markað. Af því leiðir að Reykjavíkurborg og öðrum sveitarfélögum sé með öllu óheimilt að leggja á fasteignir fasteignaskatt samkvæmt öðrum gjaldflokki 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, en þeim sem viðkomandi fasteign sé skráð í fasteignaskrá. Leiði það hvort tveggja af 40. og 77. gr. stjórnarskrár, sem og 10. gr. laga um skráningu og mat fasteigna, 9. gr. mannvirkjalaga og ákvæðum byggingarreglugerðar.

Hvað varði dóm Hæstaréttar frá 5. október 2006 í máli nr. 85/2006 telur Reykjavíkurborg niðurstöðu dómsins hafa byggt á tveimur meginsjónarmiðum, annars vegar á stjórnarskrávörðum rétti manna til að velja sér búsetu og hins vegar á því að raunveruleg nýting fasteignar ráði skattlagningu hennar.

Hvað varði fyrra atriðið þá hafi Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu í dómi Hæstaréttar frá 14. apríl 2005 í máli nr. 474/2004 að tilteknir einstaklingar hefðu í skjóli 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár rétt til að ráða búsetu sinni og að ekki væru til staðar heimildir í lögum til að synja um búsetu í frístundabyggð. Í kjölfar dómsins voru gerðar nokkrar breytingar á lögum nr. 21/1990 um lögheimili. Samkvæmt 1. og 2. mgr. þeirra laga telst lögheimili vera sá staður sem maður hefur fasta búsetu. Maður telst hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann sé ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Með breytingarlögum nr. 149/2006 og 67/2007 hafi verið bætt við 3. mgr. 1. gr. laganna að dvöl í skipulagðri frístundabyggð og skipulögðu iðnaðar-, athafna- og hafnarsvæði og öðru svæði innan þéttbýlis sem skipulagt sé fyrir atvinnustarfsemi teljist ekki ígildi fastrar búsetu, en fyrir hafði dvöl í gistihúsi, fangelsi, vinnuhæli, sjúkrahúsi, athvarfi, heimavistarskóla, verbúð, vinnubúðum eða öðru húsnæði, sem jafna megi til þessa, ekki talist ígildi fastrar búsetu. Með breytingunum sé ljóst að einstaklingar geti ekki skráð lögheimili sitt í fasteignir sem skráðar og ætlaðar séu undir atvinnustarfsemi. Þar með hafi löggjafinn ákveðið að takmarka rétt manna til þess að velja sér búsetu og þar með þann rétt sem leiða megi af 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt gögnum málsins hafi enginn fengið lögheimili sitt skráð í eigninni auk þess sem ljóst sé að eigandi fasteignarinnar, sem sé fyrirtæki, geti ekki borið fyrir sig 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til framangreinds séu ekki til staðar sambærileg sjónarmið og byggt hafi verið á í máli Hæstaréttar Íslands nr. 85/2006 hvað varðar búsetu og stjórnarskrárvarinn rétt manna til þess að velja sér búsetu.

Hvað varði síðara atriði, þ.e. að raunveruleg nýting fasteignar ráði skattlagningu hennar, þá bendir Reykjavíkurborg á að óumdeilt sé að fasteignaskattur telst skattur í skilningi stjórnarskrár. Samkvæmt fræðimönnum og dómaframkvæmd hafi hugtakið skattur verið skilgreint sem greiðsla sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verði að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum, efnislegum mælikvarða  og án sérstaks endurgjalds frá hinu opinbera. Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skattamálum skipað með lögum og ekki megi leggja skatt á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu til sem ráði skattskyldu. Þá segi í 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar að óheimilt sé að veita stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann, þó með þeirri undantekningu sem felst í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þess efnis að tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir séu nýttir. Fasteignaskattur sé einn af tekjustofnum sveitarfélaga, sbr. II. kafli laga nr. 4/1995.

Af 40. gr., 77. gr. og raunar 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sé ljóst að álagning fasteignaskatts skuli skipað með lögum. Samkvæmt II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga sé sveitarfélögum skylt að leggja fasteignaskatt samkvæmt skráningu í fasteignaskrá á hverjum tíma. Í III. kafla laga um skráningu og mat fasteigna sé tilgreint hvaða upplýsingar skuli koma fram í fasteignaskrá, þar á meðal notkun fasteignarinnar. Samkvæmt 19. gr. sömu laga sé sveitarfélag ábyrgt fyrir því að Þjóðskrá Íslands berist upplýsingar um lönd og lóðir og breytingar á þeim, svo og um öll mannvirki, sem gerð séu í umdæmum þeirra hvers um sig, og um breytingar á þeim og eyðingu þeirra og skal upplýsingagjöf að jafnaði vera í höndum byggingarfulltrúa. Þá leiði af 9. gr. mannvirkjalaga að breyting á skráðri notkun fasteignar sé háð leyfi byggingarfulltrúa. Með þessu móti hafi löggjafinn uppfyllt þann lagaáskilnað stjórnarskrárinnar til skattlagningar.

Þá vísar Reykjavíkurborg til álits Umboðsmanns Alþingis nr. 4843/2006 þar sem umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að ummæli í lögskýringargögnum gætu ekki uppfyllt þau skilyrði sem gerð væru til lagafyrirmæla um skattlagningu. Slík ummæli í lögskýringargögnum geti engu þokað um þær kröfur sem gerðar séu til lagafyrirmæla um skattlagningu í 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Telur Reykjavíkurborg að með tilkomu 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar sé ekki hægt að byggja innheimtu fasteignaskatts á óljósum ummælum í lögskýringargögnum líkt og niðurstaða Hæstaréttar Íslands í máli nr. 85/2006 byggir á.

Reykjavíkurborg telur kæranda ekki geta borið fyrir sig stjórnarskrárvörnum rétti til að velja sér búsetu þegar horft sé til þess að álagning fasteignaskatts verði ekki byggð á öðru en lögum í samræmi við 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar verði að draga í efa að dómur Hæstaréttar frá 14. apríl 2005 í máli nr. 474/2004 hafi nokkuð fordæmisgildi í málinu. Þá draga þær auknu kröfur sem gerðar hafa verið til mannvirkja fordæmisgildi dómsins enn frekar í efa.

Óumdeilt sé að notkun fasteignarinnar sé ekki skráð í fasteignaskrá sem íbúð eða íbúðarhúsnæði. Þá falli fasteign kæranda ekki undir þær fasteignir sem taldar séu upp í b-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Kæranda beri því, líkt og öðrum eigendum fasteigna með sambærilega skráningu í Reykjavík, að greiða fasteignaskatt sem reiknaður sé út frá c-lið 3. mgr. 3. gr. fyrrgreindra laga. Þá sé ljóst að sú breyting sem orðið hafi á notkun fasteignarinnar frá skráðri notkun hennar sé ólögleg enda hafi ekkert byggingarleyfi verið veitt fyrir henni. Skilyrði byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samrýmist skipulagsáætlun á svæðinu. Bíldshöfði [ ] standi á svæði sem hafi verið skilgreint í aðalskipulagi sem athafnasvæði og ekki hafi verið gert ráð fyrir íbúðarbyggð. Sú staðreynd að kærandi hafi breytt notkun fasteignarinnar í trássi við ákvæði mannvirkjalaga, byggingarreglugerðar og skipulagslaga nr. 123/2010 geti vart skapað honum rétt til þess að greiða fasteignaskatt í samræmi við hina ólöglega notkun.

Reykjavíkurborg krefst þess að skattlagning fasteignarinnar Bíldshöfða [ ], Reykjavík, verði staðfest.

Lýsing fasteignar

Notkun umrædds húsnæðis er skráð skrifstofa í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum frá 29. september 2009 er sá hluti 3. hæðar Bíldshöfða [ ] sem er í eigu kæranda skipulagður sem skrifstofur. Hver skrifstofa er sýnd með snyrtingu og kaffiaðstöðu. Bíldshöfði er á svæði sem er skilgreint sem athafnasvæði í aðalskipulagi. Ekki er gert ráð fyrir íbúðarbyggð.

Á 3. hæð Bíldshöfða [ ] í eignarhluta kæranda hafa verið innréttaðar 11 íbúðir, hver með baði og eldhúsi. Íbúðunum fylgir sameiginlegt þvottahús ásamt geymsluplássi og sameiginlegur gangur. Gólfefni er almennt plastparket en flísar eru á baðherbergjum sem og í sameiginlegu  þvottahúsi. Milliveggir eru gifsklæddir. Á rýmingaruppdrætti sem til er af hæðinni er fólki bent á flóttaleið um stigahús og jafnframt vísað á björgunarop út á skyggni sem er án handriða eða stiga.

Niðurstaða

Kærandi gerir þá kröfu að álögð fasteignagjöld vegna Bíldshöfða [ ], Reykjavík, fnr. [ ], skuli frá 9. febrúar 2014 vera samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga.

Í málatilbúnaði kæranda er vísað í dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 85/2006 sem og úrskurði yfirfasteignamatsnefndar þar sem byggt er á því að raunveruleg notkun húsnæðis ráði því undir hvaða staflið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga eign flokkist en ekki skráð notkun þess í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands.

Dómur Hæstaréttar í máli nr. 85/2006 byggir annars vegar á stjórnarskrárvörðum rétti manna til að velja sér búsetu og hins vegar á því að raunveruleg nýting fasteignar ráði skattlagningu hennar.

Í 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að allir, sem dveljast löglega í landinu, skuli ráða búsetu sinni og vera frjálsir ferða sinna með þeim takmörkunum sem eru settar með lögum. Í lögum um lögheimili er að finna takmarkanir á búseturétti einstaklinga. Í 2. mgr. 1. gr. laganna er dvöl á skipulögðu iðnaðar-, athafna og hafnarsvæði og öðru svæði innan þéttbýlis sem skipulagt er fyrir atvinnustarfsemi ekki ígildi fastrar búsetu nema búseta sé þar heimil samkvæmt lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Samkvæmt framangreindu er skráning lögheimilis í slíku húsnæði af þeirri ástæðu óheimil nema umræddar undanþágur eigi við.

Af gögnum málsins má ráða að leigjendur hafa ekki fengið lögheimili sín skráð að Bíldshöfða [ ] á grundvelli ofangreindra atriða og búseta hefur ekki verið heimiluð þar samkvæmt lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Yfirfasteignamatsnefnd tekur undir sjónarmið Reykjavíkurborgar um að einstaklingar geti ekki skráð lögheimili sín í fasteignum sem skráðar og ætlaðar eru undir atvinnustarfsemi. Löggjafinn hefur ákveðið að takmarka rétt manna til þess að velja sér búsetu og þar með þann rétt sem leiða má af 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár. Enn fremur getur fyrirtæki sem er eigandi fasteignar ekki borið fyrir sig 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár þar sem réttur til að ráða búsetu sinni er stjórnarskrárvarinn réttur einstaklinga en ekki fyrirtækja.

Í fimm málum yfirfasteignamatsnefndar hafa fyrirtæki óskað eftir breytingu á gjaldflokki með vísan til raunverulegrar notkunar, sbr. úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 9/2008, 9/2012, 10/2012, 12/2013 og 5/2014.

Í máli nr. 9/2008 lá fyrir að leigjendur höfðu verið með skráð lögheimili í viðkomandi íbúðum og þær höfðu verið í leigu í þó nokkurn tíma. Þá hafði í málum nr. 9/2012 og 10/2012 húsnæði í eigu tveggja fyrirtækja í sömu fasteign verið í notkun sem íbúðir um árabil þegar málin komu til úrlausnar yfirfasteignamatsnefndar árið 2012. Áréttað skal að í þessum málum var um að ræða breytingar sem áttu sér stað fyrir gildistöku núgildandi laga um mannvirki sem og gildistöku byggingarreglugerðar nr. 112/2012, en með framangreindum lögum og reglugerð hafa meðal annars verið gerðar auknar kröfur en áður um öryggi mannvirkja.

Í máli nr. 12/2013 hafði eigandi fyrirtækis fengið atvinnuhúsnæði breytt í íbúð og var umsóknin samþykkt í byggingarnefnd. Kæran snerist um hvort raunveruleg notkun hófst áður en breytingin var samþykkt. Í máli nr. 5/2014 kærði eigandi fyrirtækis gjaldflokka fasteignar í eigu þess. Um var að ræða íbúðir sem höfðu verið í útleigu til flestra einstaklinganna í mörg ár og voru þeir með lögheimili sín þar. Íbúðirnar voru staðsettar í íbúðahverfi. Jafnframt var heimild til þess að breyta húsnæðinu í íbúðir til staðar enda lá fyrir skilyrt deiliskipulag um að breyta allri fasteigninni í einu í íbúðir en allir eigendur hefðu þurft að standa að þeirri breytingu saman. Breytingar höfðu því verið samþykktar og einvörðungu átti eftir að hrinda þeim í framkvæmd í samræmi við ákvæði deiliskipulagsins. Í báðum síðarnefndum tveimur tilvikum var um að ræða breytingar sem samþykktar voru af hálfu sveitarfélagsins og því voru einstaklingar skráðir með lögheimili sín þar. Þá var í máli Hæstaréttar nr. 85/2006 um að ræða einstaklinga sem voru eigendur atvinnuhúsnæðis sem höfðu búið og verið með skráð lögheimili sín í umræddu húsnæði í nokkur ár og byggðu á stjórnarskrávörnum rétti sínum.

Í þessu máli eru því ekki til staðar sambærileg sjónarmið um búseturétt einstaklinga og voru uppi í framangreindum úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar og í máli Hæstaréttar nr. 85/2006. Sjónarmið um búsetu og stjórnarskrárvarinn rétt manna til þess að velja sér búsetu eiga því ekki við hér. Þá skal það áréttað að flest þeirra mála sem hafa borist yfirfasteignamatsnefnd og lúta að raunverulegri notkun áttu sér stað fyrir gildistöku nýrra laga nr. 16/2012 um mannvirki og byggingarreglugerður nr. 112/2012, en eins og áður greinir voru gerðar auknar kröfur með setningu þeirra.

Síðara sjónarmiðið sem Hæstiréttur byggði á í máli nr. 85/2006 var að raunveruleg notkun ráði skattlagningu eignar.

Fyrir liggur að kærandi hóf að innrétta 11 íbúðir í húsnæðinu í byrjun árs 2014 og voru þær ætlaðar til útleigu. Samkvæmt framlögðum ellefu undirrituðum leigusamningum eru íbúðirnar leigðar til árs í senn. Elstu samningar eru frá 1. apríl 2014 en sá nýjasti frá 10. október 2014.

Óumdeilt er að fasteignin er skráð í fasteignaskrá Þjóðskrá Íslands í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti sem skrifstofuhúsnæði. Þá hefur kærandi ekki sótt um byggingarleyfi til breyttrar notkunar í samræmi við III. kafla laga um mannvirki og 2.3. kafla gildandi byggingarreglugerðar. Með erindi til Reykjavíkurborgar, dags. 9. febrúar 2013, óskaði kærandi einvörðungu eftir breytingu á gjaldflokki samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaga en sótti ekki um að fá byggingarleyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins í samræmi við lög um mannvirki og gildandi byggingarreglugerð. Eins og áður greinir hafnaði Reykjavíkurborg erindi kæranda að svo stöddu á grundvelli þess að engar upplýsingar lægju fyrir um að í þessum matshluta væru fullbúnar íbúðir sem fullnægðu ákvæðum byggingarreglugerðar. Slíkar upplýsingar væru forsenda þess að mögulega væri hægt að breyta skattflokki. Af hálfu Reykjavíkurborgar var þess því óskað að lögð yrði fram staðfesting frá löggiltum hönnuði þess efnis að rýmið uppfyllti kröfur byggingarreglugerðar auk staðfestingar Þjóðskrár Íslands á búsetu í rýmunum og hve lengi búseta hafi verið. Enn fremur var gerð krafa um að húsnæðið yrði tekið út af hálfu byggingarfulltrúa.

Í málatilbúnaði kæranda er byggt á því að umræddar íbúðir uppfylli allar þær reglur til að tryggja öryggi íbúa sem og að hann hafi verið í samskiptum við slökkvilið höfuðborgarsvæðisins. Jafnframt hafi kærandi fengið þau svör frá skipulagssviði Reykjavíkurborgar að hann mætti gera hvað sem er ef reglum um öryggi væri fylgt og samþykki annarra eigenda lægi fyrir. Kærandi hefur lagt fram ósamþykkta rýmingaráætlun en engin önnur gögn þeirri staðhæfingu til stuðnings að íbúðirnar uppfylli reglur um öryggi hafa verið lögð fram. Að mati yfirfasteignamatsnefndar er ekki ljóst að íbúðirnar uppfylli skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá hefur kærandi lagt fram yfirlýsingu þess efnis að hann hafi samþykki annarra eigenda fyrir því að vera með útleiguíbúðir í eignarhluta sínum. Sú yfirlýsing er dagsett 3. september 2014, og hefur ekki verið undirrituð af öllum eigendum Bíldshöfða [ ].

Það skal áréttað að með tilkomu núgildandi mannvirkja- og skipulagslaga sem og byggingarreglugerðar nr. 112/2012 með síðari breytingum hafa verið gerðar auknar kröfur til veitingar byggingaleyfa sem og faglegs undirbúnings mannvirkjagerðar og virks eftirlits með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt. Breytingar á mannvirkjum eða notkun þeirra eru byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, sbr. 9. gr. framangreindra laga, sbr. 2.3.1. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Markmið þeirra er að tryggja að ákvæðum reglugerðarinnar um öryggi séu uppfyllt, svo sem um burð, lagnir, raflagnir, brunavarnir, flóttaleiðir, hollustu, heilsu og umhverfi og loks öryggi við notkun. Leyfi byggingarfulltrúa þarf til að ráðast í slíkar breytingar, sbr. 5. lið 3. gr. laga um mannvirkja, sbr. 19. lið 1.2.1. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012.

Samkvæmt framansögðu er óheimilt að ráðast í slíkar breytingar nema fyrir liggi byggingarleyfi. Sú skylda að afla leyfis er til staðar þó breytt notkun kalli ekki á breytingar á húsnæðinu sjálfu. Kærandi getur því eðli máls samkvæmt ekki gert hvað sem er jafnvel þó reglum um öryggi sé fylgt og samþykki annarra eigenda liggi fyrir enda áskilnaður um annað í framangreindum lögum. Ef ætlun kæranda er að breyta notkun húsnæðisins á þennan hátt er því ekkert til fyrirstöðu að fylgja leiðbeiningum Reykjavíkurborgar sem og ákvæðum þeirra laga og reglna s.s. byggingarreglugerðar sem gilda um slíkt.

Samkvæmt framlögðum leigusamningum liggur fyrir að útleiga húsnæðisins hófst í fyrsta lagi 1. apríl 2014, þ.e. eftir að erindi kæranda var hafnað að svo stöddu af hálfu Reykjavíkurborgar. Kæranda mátti því vera ljóst hvaða kröfur væru gerðar til þess að breyta notkun húsnæðisins sem og þá gjaldflokki fasteignarinnar. Þær breytingar sem kærandi hefur framkvæmt á umræddu húsnæði voru gerðar eftir að fyrrnefnd lög um mannvirki og byggingarreglugerð tóku gildi án þess að ákvæðum þeirra um öflun leyfis hafi verið fylgt.

Flestir úrskurðir yfirfasteignamatsnefndar á þessu sviði hafa tekið til breyttrar notkunar húsnæðis fyrir gildistöku núgildandi laga um mannvirki sem og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Í þeim úrskurðum nefndarinnar, sem kveðnir hafa verið upp eftir gildistöku fyrrgreindra laga og reglugerðar, hafa þó legið fyrir samþykktir fyrir breytingu húsnæðisins sem og einstaklingar verið með skráð lögheimili sín þar. Að því leyti eru ekki sömu sjónarmið uppi hvað varðar kröfur til breyttrar notkunar mannvirkja. Eins hafa kærendur í flestum tilvikum verið einstaklingar sem hafa byggt á stjórnarskrárvörnum rétti sínum til búsetu og fengið lögheimili sín þar skráð. Þá var dómur Hæstaréttar í máli nr. 85/2006 kveðinn upp fyrir gildistöku núgildandi laga um mannvirki, núgildandi skipulagslaga og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Svo virðist sem að dóminum hafi verið ætlað að tryggja sanngirni í álagningu fasteignagjalda á fasteign sem þegar hafði verið breytt í íbúðarhúsnæði og einstaklingar höfðu búið í og skráð lögheimili sín. Með hliðsjón af því fordæmi megi ekki ráða að dóminum hafi verið ætlað að gefa lögaðilum sem væru eigendur atvinnuhúsnæðis möguleika á að breyta húsnæði sínu í íbúðir til útleigu án leyfis byggingaryfirvalda og fara þannig framhjá gildandi lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Sama gildir um fyrrgreinda úrskurði yfirfasteignamatsnefndar.

Með hliðsjón af framangreindu telst álagning fasteignaskatts árið 2014 vegna Bíldshöfða [ ], Reykjavík, fnr. [ ], réttilega ákvörðuð samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga.

Úrskurðarorð

Álögð fasteignagjöld samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga vegna Bíldshöfða [ ], Reykjavík, fnr. [ ], árið 2014 eru staðfest.

__________________________________

Inga Hersteinsdóttir

   ______________________________           ________________________________

   Ásgeir Jónsson                                  Hulda Árnadóttir