1043/2021. Úrskurður frá 19. október 2021.
Úrskurður
Hinn 19. október 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1043/2021 í máli ÚNU 21040003.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 9. apríl 2021, kærði A, f.h. Samtaka áhugafólks um spilafíkn, afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.Í kæru kemur fram að kærandi hafi þann 18. febrúar 2021 óskað eftir afritum af öllum innsendum erindum til dómsmálaráðuneytisins frá Íslandsspilum sf. eða Happdrætti Háskóla Íslands sem snúa að úrbótum eða tillögum að spilakortum á árunum 2010-2020. Einnig hafi verið óskað eftir afritum af öðrum erindum frá þessum leyfishöfum sem snúa að rekstri spilakassa.
Þann 1. mars 2021 hafi kærandi sent aðra beiðni og óskað eftir upplýsingum og gögnum er varði fyrirspurnir, beiðni eða mál sem borist hefðu ráðuneytum varðandi spilakassarekstur, þ.e. hvort rekstraraðilar hafi sent erindi eða ósk um undanþágu frá sóttvarnaraðgerðum. Einnig var óskað eftir upplýsingum um það hvort þeir hefðu óskað eftir eða krafist fjárstyrks vegna lokunar spilakassa. Loks var óskað eftir erindum er lytu að spilakortum eða úrbótum sem sneru að takmörkunum á fjárhæðum eða tímamörkum.
Kærunni fylgdi afrit af bréfi dómsmálaráðuneytisins til kæranda, dags. 22. mars 2021. Þar kemur m.a. fram að ráðuneytinu hafi borist erindi á því tímabili sem fyrri beiðni kæranda lýtur að. Athugun ráðuneytisins á þeim erindum varði öll markaðsmál eða hugsanlegar lagabreytingar og tilraunir til úrbóta á rekstri fyrirtækjanna. Þeim sé beint til ráðuneytisins sem fagráðuneytis í happdrættismálum sem fari með stefnumótun í málaflokknum. Í gögnunum komi einkum fram upplýsingar um stöðu félaganna á happdrættismarkaði, markaðshlutdeild og samkeppni og varði þær mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þessara aðila. Ráðuneytið hafi óskað eftir afstöðu Happdrættis Háskóla Íslands og Íslandsspila sf. til beiðni kæranda. Í svörum beggja aðila sé lagst gegn því að ráðuneytið verði við beiðninni. Ráðuneytið telji að umbeðin gögn séu upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt og heyri þar af leiðandi undir 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 12. apríl 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn ráðuneytisins barst þann 3. maí 2021. Þar kemur m.a. fram að mat ráðuneytisins sé að beiðnir kæranda séu fremur óskýrar en það skilji þær sem svo að verið sé að spyrja um innsend erindi er varði spilakassa og lúti annars vegar að spilakortum og hins vegar að öðrum innsendum erindum er snúi að úrbótum á rekstri spilakassa. Í tilefni af beiðnunum hafi ráðuneytið farið yfir þau mál Íslandsspila sf. og Happdrættis Háskóla Íslands á árunum 2010-2020 sem mögulega geti varðað atriði sem fyrirspurnir kæranda lúta að. Í samræmi við 17. gr. upplýsingalaga hafi verið talið rétt að leita álits þessara lögaðila áður en ákvörðun var tekin. Báðir aðilar hafi lýst sig mótfallna afhendingu gagnanna með hliðsjón af mikilvægum virkum fjárhags- og viðskiptahagsmunum fyrirtækjanna. Í kjölfarið hafi ráðuneytið lagt mat á hvert og eitt þeirra gagna sem tekin voru saman með tilliti til þess hvort rétt væri að undanþiggja þau aðgangi almennings. Það hafi verið mat ráðuneytisins að þau hefðu í öllum tilvikum að geyma það mikilvægar upplýsingar um virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögaðila, sem og samkeppnisstöðu þeirra, að þau heyrðu undir 2. málsl. 9. gr. laganna. Sú afstaða hafi ekki eingöngu byggst á afstöðu lögaðilanna.
Dómsmálaráðuneytið tekur fram í umsögn sinni að þegar betur sé að gáð lúti mörg þeirra gagna sem tekin hafi verið saman ekki að efni fyrirspurnarinnar. Þá geti ráðuneytið ekki fallist á það sjónarmið kæranda að fjárhags- eða viðskiptahagsmunir eigi ekki við um starfsemi þá sem hér um ræðir á þeirri forsendu að með starfsemi sinni afli lögaðilarnir fjár til góðra málefna. Til að ná sem bestum ágóða af rekstri fyrirtækjanna hljóti almenn viðskiptaleg sjónarmið að eiga við eins og um annan rekstur, auk þess sem samkeppni ríki á þessum markaði. Loks tekur ráðuneytið fram að við nánari yfirferð umbeðinna gagna hafi ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að afhenda beri kæranda hluta nokkurra skjala.
Umsögn dómsmálaráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 5. maí 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Af hálfu kæranda kemur m.a. fram að hann telji að þau skjöl sem ráðuneytið hafi veitt aðgang að séu ófullnægjandi. Þá eigi rök ráðuneytisins ekki við þar sem um sé að ræða fjáröflun góðgerðasamtaka og opinberrar stofnunar.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum dómsmálaráðuneytisins sem varða samskipti þess við tvo lögaðila, Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspil sf., um rekstur spilakassa. Beiðni kæranda var upphaflega synjað í heild sinni með vísan til þess að gögnin innihéldu upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni ákvað ráðuneytið hins vegar að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum að hluta.Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá er enn fremur tiltekið í greinargerðinni:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað þau gögn sem dómsmálaráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að með hliðsjón af þessum sjónarmiðum. Um er að ræða erindi sem Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspil sf. sendu dómsmálaráðuneytinu á tímabilinu 2010-2020 og varða úrbætur og rekstur spilakassa. Þá hefur ráðuneytið jafnframt tekið saman innsend erindi frá þessum aðilum sem varða önnur atriði en vegna afmörkunar kæranda á beiðnum sínum koma þau ekki til frekari skoðunar í máli þessu. Umbeðin gögn eiga það sameiginlegt að lúta að fjárhags- og viðskiptahagsmunum lögaðila í skilningi 9. gr. upplýsingalag. Til að ákvarða rétt kæranda til aðgangs að þeim kemur hins vegar til álita hvort þeir hagsmunir séu nægjanlega mikilvægir til að sanngjarnt teljist og eðlilegt að sá réttur verði takmarkaður, líkt og ákvæðið áskilur.
Í fyrsta lagi kemur til skoðunar minnisblað sem barst dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu frá Happdrætti Háskóla Íslands, dags. 2. nóvember 2010. Í minnisblaðinu er óskað afstöðu ráðuneytisins vegna svokallaðs greiðslumiðakerfis og breytinga á vottunarfyrirkomulagi og er svar ráðuneytisins dags. þann 8. nóvember 2010. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta minnisblaðið og svar ráðuneytisins ekki talist innihalda upplýsingar af því tagi sem fjallað er um í 9. gr. upplýsingalaga. Er þar litið til þess að þær takmörkuðu upplýsingar sem fram koma um starfsemi Happdrættis Háskóla Íslands eru um tíu ára gamlar og að upplýsingar um samstarf þess við erlendan aðila birtast á vef þess. Ekki verður þannig séð að upplýsingarnar geti valdið nokkru tjóni, komist þær á almannavitorð, og engar vísbendingar um slíkt verða ráðnar af umsögn ráðuneytisins eða afstöðu Happdrættis Háskóla Íslands til beiðni kæranda. Þessi gögn verða því ekki talin varða nægjanlega mikilvæga hagsmuni í skilningi 9. gr. upplýsingalaga til að réttur kæranda til aðgangs að þeim verði takmarkaður á grundvelli ákvæðisins.
Í öðru lagi kemur til skoðunar bréf Happdrættis Háskóla Íslands til innanríkisráðuneytisins, dags. 20. mars 2012. Bréfið ber þess vitni að vera svar við bréfi ráðuneytisins, dags. 7. mars 2012. Kæranda hefur verið veittur aðgangur að bréfinu að hluta en afmáðar hafa verið upplýsingar á þremur stöðum, þ.e. beinar tilvitnanir í bréf ráðuneytisins og viðbrögð Happdrættis Háskóla Íslands.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta slík viðbrögð og ábendingar fyrir um níu árum ekki talist til upplýsinga um mikilvæga og virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Happdrættis Háskóla Íslands í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, ekki síst þegar litið er til þess um hversu almenn atriði er að ræða. Ekki verður séð að afhending upplýsinganna til kæranda sé til þess fallinn að valda nokkru fjártjóni og lúta þær því ekki að mikilvægum hagsmunum í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.
Í þriðja lagi verður tekin afstaða til aðgangs kæranda að bréfi Íslandsspila sf. til innanríkisráðuneytisins, dags. 12. júní 2012. Bréfið varðar heimild félagsins til samtengingar söfnunarkassa og tillögur að lagabreytingum í því skyni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál getur umleitan af þessu tagi ekki talist til upplýsinga um mikilvæga og virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Íslandsspila sf. í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, einkum með hliðsjón af aldri upplýsinganna og þeirrar staðreyndar að ekki er að finna vísbendingar um viðskiptaleyndarmál eða önnur viðkvæm atriði í bréfinu. Sú staðreynd að félagið hafi talið sig standa höllum fæti gagnvart öðrum aðilum vegna samtengingar spilakassa getur ekki raskað samkeppnisstöðu þess og í bréfinu eru engar aðrar upplýsingar sem samkeppnisaðilar félagsins eða aðrir geta hagnýtt sér á kostnað þess.
Í fjórða lagi kemur til skoðunar bréf Íslandsspila sf. til innanríkisráðuneytisins, dags. 14. mars 2013, þar sem óskað er eftir heimild til að hækka vinninga og hækka verð. Kæranda hefur verið veittur aðgangur að bréfinu að hluta en afmáðar hafa verið upplýsingar um tekjur Íslandsspila sf., mat félagsins á ólíkum heimildum til starfsemi spilakassa og ósk félagsins eftir heimild til að dreifa leikjum sínum á vefnum.
Að mati úrskurðarnefndarinnar er í öllum tilvikum um of almennar upplýsingar að ræða til að þær geti talist lúta að mikilvægum og virkum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum félagsins í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Er þar einnig litið til aldurs upplýsinganna og þeirrar staðreyndar að upplýsingar um tekjur Íslandsspila hafa birst opinberlega, t.d. í svörum ráðherra við fyrirspurnum þingmanna. Ekki verður séð að það geti valdið félaginu tjóni þótt kæranda verði veittur aðgangur að bréfinu í heild sinni.
Í fimmta lagi kemur til skoðunar bréf Íslandsspila sf. til innanríkisráðherra, dags. 13. nóvember 2013, ásamt fylgiskjali. Bréfið varðar ósk félagsins um að staða þess á happdrættismarkaði verði tekin til endurskoðunar og því til stuðnings fylgir minnisblað frá JURIS lögmannsstofu, sem kæranda hefur verið veittur aðgangur að með útstrikunum.
Með hliðsjón af þeim röksemdum sem raktar hafa verið um önnur gögn hér að framan er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hvorki bréfið né fylgiskjalið innihaldi upplýsingar sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Sem fyrr er fallist á það með dómsmálaráðuneytinu að upplýsingarnar varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni Íslandsspila sf. að nokkru marki en að mati úrskurðarnefndarinnar hefur ekki verið lagt rétt mat á mikilvægi þeirra hagsmuna eins og ákvæðið gerir ráð fyrir.
Í ljósi þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir dómsmálaráðuneytið að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum í heild sinni eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Dómsmálaráðuneytinu er skylt að veita kæranda aðgang að eftirfarandi gögnum:1. Minnisblaði frá Happdrætti Háskóla Íslands til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 2. nóvember 2010.
2. Bréfi Happdrættis Háskóla Íslands til innanríkisráðuneytisins, dags. 20. mars 2012.
3. Bréfi Íslandsspila sf. til innanríkisráðuneytisins, dags. 12. júní 2012.
4. Bréfi Íslandsspila sf. til innanríkisráðuneytisins, dags. 14. mars 2013.
5. Bréfi Íslandsspila sf. til innanríkisráðherra, dags. 13. nóvember 2013, ásamt fylgiskjali.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir