Leiðbeiningar og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN20030095
Leiðbeiningar og álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins skv. 1. tl. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011
í máli nr. SRN20030095
I. Málsatvik og forsaga
1.1 Ábendingar um meinta ólögmæta stjórnsýslu Borgarbyggðar
Mál þetta má rekja til þess að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu hafa borist ýmsar kvartanir og ábendingar um meinta ólögmæta stjórnsýslu sveitarfélagsins Borgarbyggðar á sviði skipulags- og mannvirkjamála. Snúa kvartanirnar m.a. að því að sveitarfélagið hafi ekki gætt að almennum reglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu mála á þessu tiltekna sviði og að meðferð mála hafi jafnframt ekki verið í samræmi við önnur lög. Telur ráðuneytið rétt að reifa helstu málavexti umræddra ábendinga, að því leyti sem þær snúa að úrlausnarefni þessa álits.
Kvörtun A.
Ráðuneytinu barst þann 9. desember 2019 kvörtun A en atvik málsins eins og þeim var lýst í kvörtuninni voru að A óskaði eftir breytingu á deiliskipulagi á grundvelli skipulagslaga, nr. 123/2010, vegna fyrirhugaðrar stækkunar á svæði fyrir smáhýsi á landareign sinni. Var beiðnin lögð fram í samræmi við leiðbeiningar frá byggingarfulltrúa sveitarfélagsins og dagsett 16. nóvember 2017. Í maí 2018 óskaði A eftir upplýsingum um afgreiðslu málsins og kvaðst A hafa verið upplýst um að ekki væri þörf á frekari gögnum.
Í byrjun árs 2019 lagði A inn umsókn til Sýslumannsins á Vesturlandi um ótímabundið rekstrarleyfi fyrir félagið á grundvelli 11. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, nr. 85/2007, en fyrra rekstrarleyfi félagsins sem var til fimm ára, átti að renna út 14. mars 2019. Hlutverki sveitarfélaga vegna umsókna um rekstrarleyfi veitingastaða og gististaða er lýst í 10. gr. nefndra laga. Þar kemur fram að sýslumaður skuli afla umsagnar sveitarfélags áður en hann veitir rekstrarleyfi og í umsögninni sveitarfélagsins skal m.a. koma fram að starfsemi fari fram í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála, sbr. a-lið 1. tl. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þá liggur fyrir að sýslumanni er óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef umsagnaraðili leggst gegn útgáfu leyfisins, sbr. 4. mgr. 10. gr. laganna.
Í kvörtun A er rakið að eftir að umsókninni um ótímabundið rekstrarleyfi hafi verið skilað inn til sýslumanns, hafi A borist tilkynning frá sýslumanni að byggingarfulltrúi sveitarfélagsins hafi lagst gegn umsókninni þar sem þörf væri á frekari gögnum í tengslum við umsókn félagsins um breytingu á deiliskipulagi frá 16. nóvember 2017. Hafi byggingarfulltrúi því einungis samþykkt að veita þriggja mánaða bráðabirgðarekstrarleyfi. A kvaðst hafa skilað umbeðnum gögnum til sveitarfélagsins og þá lá fyrir í málinu tölvupóstur byggingarfulltrúa sveitarfélagsins til Sýslumannsins á Vesturlandi, dags 6. júní 2019, þar sem staðfest var að úttekt hafi farið fram en deiliskipulagsbreytingum væri ekki lokið. Þá sagði að A hafi óskað eftir því að rekstrarleyfið yrði framlengt um þrjá mánuði og varð sýslumaður við þeirri beiðni.
Í lok ágúst sama ár, kvaðst A ítrekað hafa reynt að ná sambandi við byggingarfulltrúa sveitarfélagsins til að óska eftir upplýsingum um framgang málsins, án árangurs. Þann 16. september óskaði sveitarfélagið eftir að A skilaði inn frekari gögnum vegna umsóknarinnar sem A kvaðst hafa afhent degi síðar. Í kvörtuninni segir svo að þann 19. september hafi A borist tilkynning frá lögreglunni á Vesturlandi um að lögreglan hygðist loka rekstri félagsins samdægurs þar sem félagið hefði ekki rekstrarleyfi. Ekki náðist samband við starfsmenn sveitarfélagsins til að láta í ljós afstöðu sína um framlengingu leyfisins þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir. Til stóð því að loka rekstrinum en í kvörtuninni segir að sýslumaður hafi að lokum fallist á að gefa út bráðabirgðaleyfi til þriggja mánaða. Byggingarfulltrúi sveitarfélagsins hafi síðan veitt samþykki sitt fyrir bráðabirgðarrekstrarleyfi í desember 2019 og aftur í febrúar 2020. Lokaúttekt á rekstrinum fór fram 29. apríl 2020 og sýslumaður gaf út ótímabundið rekstrarleyfi í kjölfarið.
Ráðuneytið lauk skoðun sinni á málinu með bréfi, dags. 4. ágúst 2020, og var það niðurstaða ráðuneytisins að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefði beint eftirlit með þeim atvikum málsins sem A taldi vera ámælisverð á grundvelli skipulagslaga og laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Taldi ráðuneytið að eftirlit framangreindra aðila tæki bæði til efni ákvarðana og forms þeirra og yrði því ekki skilið á milli eftirlits þeirra á því hvort sveitarfélagið hafi gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins eða hvort sveitarfélagið hafi beitt þeim lagareglum sem fram koma í skipulagslögum og lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með réttum hætti. Var það því niðurstaða ráðuneytisins að atvik málsins féllu fyrir utan eftirlit þess eins og því er lýst í 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Ráðuneytið taldi þó ástæðu til þess að árétta við sveitarfélagið að því bæri ávallt gæta að leiðbeiningarskyldu sinni og reglunni um forsvaranlegan málshraða við afgreiðslu mála sem varða réttindi og skyldur einstaklinga og lögaðila.
Kvartanir B
Ráðuneytinu bárust tvær kvartanir frá B, 28. apríl 2019 og 22. mars 2020, vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins í málum er varða húsnæði í Borgarnesi.
Forsögu málsins má rekja til þess sveitarfélagið samþykkt umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsnæðinu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina á efri hæð. Útgáfa byggingarleyfisins var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum nr. 57/2013, frá 24. september 2015, að fella bæri leyfið úr gildi með vísan til þess að grenndarkynning hafi ekki farið fram í samræmi við 1. mgr. og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010.
Sveitarfélagið gaf út nýtt byggingarleyfi í kjölfar úrskurðarins, sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi einnig úr gildi með úrskurði sínum í máli nr. 93/2017, dags. 21. september 2018, á grundvelli þess að of langt var liðið frá því að grenndarkynning var afgreidd þar til byggingarleyfi var veitt, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga.
Í málinu lá einnig fyrir að Sýslumaðurinn á Vesturlandi hefði gefið út rekstrarleyfi fyrir gistiheimili í húsnæðinu og var rekstrarleyfið m.a. gefið út á grundvelli þess að sveitarfélagið hafði veitt jákvæða og athugasemdalausa umsögn vegna beiðninnar, þrátt fyrir að ákvarðanir þess um veitingu byggingarleyfis hefðu verið felldar úr gildi. Var rekstrarleyfið fellt úr gildi með úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í máli nr. ANR18080098 frá 8. júní 2020. Taldi ráðuneytið að byggingarfulltrúi Borgarbyggðar hafi ekki uppfyllt skyldu sína nægilega samkvæmt 5. tl. 10. gr. þágildandi laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, nr. 65/2007, og felldi úr gildi umrætt rekstrarleyfi.
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið lauk skoðun sinni með bréfi, dags. 4. ágúst 2020, og taldi að atvik málsins eins og þeim var lýst, heyrðu undir beint eftirlit annara stjórnvalda og félli þar með fyrir utan eftirlits ráðuneytisins skv. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.
Kvörtun C.
Þann 18. mars 2020 barst ráðuneytinu kvörtun C vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins Borgarbyggðar. Kom fram í kvörtuninni að viðkomandi hefði sent erindi til Borgarbyggðar þann 7. febrúar 2019 þar sem óskað var eftir svari sveitarfélagsins vegna misræmis í lóðarleigusamningi fasteignar í eigu C. Erindið var ítrekað í janúar og febrúar 2020, án þess að því hafi verið svarað. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins vegna kvörtunarinnar og var upplýst þann 20. júlí 2020 að erindinu hefði verið svarað. Ekki komu fram viðhlítandi skýringar á þeim töfum sem urðu á svörun erindisins.
Héraðsdómur Vesturlands nr. E-6/2019 frá 14. júlí 2020.
Ráðuneytinu barst ábending um dóm Héraðsdóms Vesturlands í máli nr. E-6/2019 frá 14. júlí 2020, sem birtur er á heimasíðu dómstólasýslunnar, en í málinu voru atvik með þeim hætti að sveitarfélagið veitti byggingarleyfi fyrir byggingu safns með stoð í deiliskipulagi. Komst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum frá 6. desember 2018 að umrætt deiliskipulag hefði ekki tekið gildi með lögformlega réttri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda og teldist því ógilt. Var byggingarleyfið því fellt úr gildi þar sem það átti hvorki stoð í gildu skipulagi, né hefði það sætt málsmeðferð í samræmi við undantekningarákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, um grenndarkynningu. Með dómi héraðsdóms var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarleyfishafa bæri að fjarlægja af lóðinni þær framkvæmdir sem fram hefðu farið á grundvelli hins ólögmæta leyfis.
1.2 Kerfisbundnar brotalamir
Umrædd mál gáfu ráðuneytinu sterka vísbendingu um að kerfisbundnar brotalamir hafi verið til staðar á því stjórnsýslusviði sveitarfélagsins sem annast skipulags- og mannvirkjamál og að almennt væri ekki gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar og vönduðum stjórnsýsluháttum við meðferð mála sem þar eru til meðferðar. Sveitarfélaginu var því sent bréf þann 4. ágúst 2020 þar sem tilkynnt var að ráðuneytið hygðist taka stjórnsýslu þess til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hygðist beina sjónum sínum að því hvort að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og/eða vandaða stjórnsýsluhætti og var sveitarfélaginu veittur kostur á að koma að umsögn sinni vegna málsins. Ráðuneytinu barst svar sveitarfélagsins þann 25. nóvember 2020 og er efni þess rakið síðar í álitinu.
II. Eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins
Kveðið er á um eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga í 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar segir að ráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum en eftirlit ráðherra takmarkast þó m.a. við stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
Eins og atvikum er hér háttað telur ráðuneytið að til álita komi hvort sveitarfélagið hafi gætt nægilega að þeim skyldum sem kveðið er á um í 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir m.a. að sveitarstjórn skuli sjá til þess að lögbundnar skyldur séu ræktar og að henni ber að hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags. Telur ráðuneytið að umrætt álitaefni falli undir eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, eins og því er lýst í 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 112. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið sjálft taka ákvörðun um hvort að það taki til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags og í verklagsreglum ráðuneytisins, sem birtar eru á vefsíðu þess, er fjallað um þau sjónarmið sem ráðuneytið lítur til þegar það tekur ákvörðun um hvort það taki stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar. Meðal þeirra atriða sem ráðuneytið lítur til er hvort vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags stangist á við lög, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar, hversu langt er um liðið frá því að atvik málsins áttu sér stað og hversu mikil réttaróvissa er á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
Ráðuneytið telur að mál þetta varði verulega hagsmuni íbúa sveitarfélagsins Borgarbyggðar og að þörf sé á frekari skýringum á þeim skyldum sem felast í 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Hefur ráðuneytið því tekið ákvörðun um að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins að þessu leyti og gefa út eftirfarandi leiðbeiningar og álit, sbr. 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Í leiðbeiningunum og álitinu er (a) fjallað um þær skyldur sem hvíla á sveitarstjórn að sjá til þess að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags skv. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga og (b) hvort að sveitarfélagið Borgarbyggð hafi gætt nægilega að þessum skyldum. Til skoðunar kemur einnig hvort að tilefni sé til ljúka álitinu með útgáfu fyrirmæla á grundvelli 3. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
III. Almennt um eftirlitsskyldu sveitarstjórnar og framkvæmdastjóra
3.1 Eftirlitsskylda sveitarstjórnar
Í 8. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um hlutverk og skyldur sveitarstjórnar sveitarfélags. Þar segir m.a. að sveitarstjórn fer með stjórn sveitarfélags samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra laga og hefur sveitarstjórn ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Þá eru lagðar þær kröfur á sveitarstjórn að sjá til þess að lögbundnar skyldur sveitarfélagsins séu ræktar og hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags. Af ákvæðinu er ljóst að það er að einhverju leyti matskennt hversu rík skylda sveitarstjórnar er til að hafa eftirlit með almennri stjórnsýslu sveitarfélagsins og með hvaða hætti sveitarstjórn skuli sinna þeirri skyldu. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð frumvarpsins sem varð að sveitarstjórnarlögum er að finna eftirfarandi umfjöllum um umrædda skyldu sveitarstjórnar:
„Sveitarstjórn skal enn fremur sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum í störfum sveitarfélagsins sé fylgt. […] Í frumvarpinu er ekki mælt nákvæmlega fyrir um það með hvaða hætti sveitarstjórn skal sinna þeirri skyldu sinni að fylgjast með stjórnsýslu sveitarfélagsins. Ljóst er að fjöldi mála kemur á borð sveitarstjórnar á fundum hennar. Sveitarstjórnarmenn eiga rétt á að fá fyrir fundi gögn sem eru nægjanleg til að þeir geti tekið upplýsta afstöðu til þeirra málefna sem þar á að taka fyrir. Þá leiðir af frumvarpinu að öðru leyti að ýmsar mikilvægar ákvarðanir svo sem um fjárheimildir og setningu samþykktar um stjórn og fundarsköp getur aðeins sveitarstjórnin tekið. Við töku ákvarðana á fundum og undirbúning þeirra eiga einstakir sveitarstjórnarmenn því gott færi á að öðlast innsýn í starfsemi sveitarfélagsins. Þá eiga sveitarstjórnarmenn einnig víðtækan rétt til aðgangs að gögnum og upplýsingum um málefni sveitarfélagsins, sbr. 28. gr. frumvarpsins. Ljóst er hins vegar að sveitarstjórnin, a.m.k. í hinum stærri sveitarfélögum, getur ekki haft innsýn í allar ákvarðanir sem teknar eru á vegum sveitarfélags. Í slíkum tilvikum þarf sveitarstjórnin að tryggja að uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins sé með þeim hætti að lögmæti starfseminnar sé tryggt, að hún fái vitneskju með skýrum hætti um vandamál í rekstri sveitarfélags, um álitamál eða fordæmisgefandi ákvarðanir sem sveitarfélag stendur frammi fyrir.“
Eins og fram kemur í framangreindri umfjöllun er ekki mælt nákvæmlega fyrir um með hvaða hætti sveitarstjórn skal fylgjast með eða hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélags. Að mati ráðuneytisins ber að túlka ákvæðið með hliðsjón af markmiði þess, sem er að tryggja að öll stjórnsýsla sveitarfélags skuli vera í samræmi við ákvæði laga, meginreglur stjórnsýsluréttar og vandaða stjórnsýsluhætti. Í því felst að mati ráðuneytisins með annars að:
a) Sveitarstjórn ber að tryggja að henni berist vitneskja um annmarka í stjórnsýslu sveitarfélagsins.
b) Ef það liggur fyrir að stjórnsýsluleg meðferð þeirra mála sem eru á borði sveitarfélagsins er almennt ófullnægandi, þá felst jafnframt í 8. gr. sveitarstjórnalaga að sveitarstjórn skuli grípa til nauðsynlegra aðgerða til úrbóta og athafnaleysi sveitarstjórnar í þessum efnum kann að brjóta í bága við umrætt ákvæði sveitarstjórnarlaga.
Er hér fjallað frekar um þessi atriði.
3.2 Upplýsingar um annmarka í stjórnsýslu sveitarfélags
Sveitarstjórn skal tryggja að henni berist allar upplýsingar um vandamál í rekstri og stjórnsýslu sveitarfélagsins. Nauðsynlegt er að sveitarstjórn kynni sér ábendingar eða kvartanir sem berast sveitarfélaginu um að meðferð mála á einstökum sviðum sveitarfélagsins sé ekki í samræmi við lög. Þá ber sveitarstjórn einnig skylda til að kynna sér álit eða úrskurði stjórnvalda eða niðurstöður dómstóla sem varða stjórnsýslu sveitarfélagsins. Ljóst er að mati ráðuneytisins að hlutverk framkvæmdastjóra sveitarfélags skiptir hér miklu máli, en honum ber samkvæmt sveitarstjórnarlögum að tryggja að sveitarstjórn geti tekið ákvarðanir sínar á upplýstum og faglegum grundvelli, sbr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Sveitarstjórn ber þó einnig mikla ábyrgð á því að upplýsingaflæði til hennar sé fullnægjandi, en hún skal m.a. tryggja að uppbygging, skipurit og verkferlar sveitarfélagsins séu með þeim hætti að nauðsynlegar upplýsingar berist til réttra aðila innan sveitarfélagsins.
Þá er rétt að hafa í huga að öllum sveitarstjórnarfulltrúum ber að gæta í hvívetna að almennum hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem og öðrum almannahagsmunum, sbr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því felst að mati ráðuneytisins að hver og einn sveitarstjórnarfulltrúi ber að gæta að því að stjórnsýsla sveitarfélagsins sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Til að vinna að því markmiði hafa sveitarstjórnarfulltrúar rétt á að kalla eftir gögnum og upplýsingum sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 28. gr. laganna, og rétt til að tekið verði á dagskrá hvert það málefni sem varðar verkefni sveitarfélagsins, sbr. 27. gr. laganna.
3.3 Athafnaskylda sveitarfélagsins
Þegar sveitarstjórn hefur verið upplýst um að verulegir annmarkar eru í stjórnsýslu sveitarfélagsins kann að koma til álita hvort og hver sé athafnaskylda sveitarstjórnar til að bæta úr þeirri brotalöm sem liggur fyrir. Það kann að vera atvikabundið hverju sinni hversu rík skylda sveitarstjórnar er, en ljóst má vera að ýmis sjónarmið eru uppi sem hægt er líta til þegar lagt er mat á athafnaskyldu sveitarstjórnar. Þau eru m.a.:
1. Hversu alvarlegir annmarkar í stjórnsýslu sveitarfélagsins
Ef fyrir liggur að sveitarfélagið hafi ekki farið eftir skýrum ákvæðum laga við meðferð máls eða mála, þá ber sveitarstjórn og framkvæmdastjóra þess að grípa til aðgerða til að koma stjórnsýslu sveitarfélagsins í lögmætt horf og að tryggja að ekki komi til þess að sambærileg mál verði afgreidd með sama hætti.
2. Hversu miklir hagsmunir eru í húfi
Það hvílir mjög rík skylda á sveitastjórn og framkvæmdastjóra þess að tryggja að málsmeðferð mála sem varða mikla hagsmuni íbúa sveitarfélagsins sé vönduð og í samræmi við lög.
3. Hversu víðtækir eru þeir annmarkar sem um ræðir
Ef vísbendingar eru uppi um að almennt sé ekki gætt nægilega vel að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar eða öðrum vönduðum stjórnsýsluháttum á tilteknum sviðum eða af einstökum starfsmönnum sveitarfélagsins, þá eykst athafnaskylda sveitarstjórnar.
Í athafnaskyldu sveitarstjórnar felst fyrst og fremst að grípa til nauðsynlegra aðgerða og úrbóta til að koma stjórnsýslu sveitarfélags í lögmætt horf. Það ræðst af atvikum máls hverju sinni hvaða aðgerðir teljast nauðsynlegar en þær geta m.a. falið í sér að breyta skipuriti sveitarfélagsins, sjá til þess að verkferlar séu yfirfarnir, vinna eftir mælanlegum markmiðum sem fela í sér góða stjórnsýsluhætti, leita aðstoðar sérfræðinga eða hafa eftirlit með því að framkvæmdastjóri sveitarfélagsins beiti starfsmönnum sem eiga í hlut viðeigandi úrræðum að starfsmannarétti.
Svigrúm sveitarstjórnar til að ákvarða hvaða aðgerða rétt er að grípa til er þó ekki ótakmarkað að mati ráðuneytisins. Það bryti t.d. í bága við skyldu sveitarstjórnar ef hún myndi grípa til aðgerða sem augljóslega myndu ekki ná því markmiði sem stefnt væri að og þá kunna atvik að vera með þeim hætti að sveitarstjórn ber að fylgja á eftir ákvörðun sinni, svo sem með því leggja mat á hvernig til hefur tekist. Þó er ljóst að sveitarstjórn hefur að öðru leyti töluvert svigrúm til að ákvarða og útfæra þær leiðir og úrbætur sem nauðsynlegar eru á grunni fjárstjórnarvalds hennar, sbr. 8. gr. og 58. gr. sveitarstjórnarlaga og sjálfstjórnarréttar sveitarfélagsins, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.
IV. Álit ráðuneytisins
Eins og rakið er að framan hefur ráðuneytinu borist ábendingar um tilteknar brotalamir í stjórnsýslu sveitarfélagsins Borgarbyggðar á skipulags- og mannvirkjasviði þess. Felast þær m.a. í því að ekki hafi verið gætt að leiðbeiningarskyldu við meðferð mála, afgreiðsla mála dragist úr hófi, erindum sem berast sviðinu sé ekki svarað og þá liggja fyrir úrskurðir úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og dómsniðurstaða þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að sveitarfélagið hafi ekki farið eftir lögum í stjórnsýslu sinni.
Þegar litið er til málsatvika þeirra mála sem reifuð eru í kafla I, telur ráðuneytið ljóst að sterkar vísbendingar séu um að almennir og kerfisbundnir annmarkar hafi verið í stjórnsýslu skipulags- og mannvirkjasviðs sveitarfélagsins á því tímabili sem var til skoðunar.
Þegar lagt er mat á hvort eðli og alvarleiki umræddra annmarka leiði til þess að sveitarstjórn beri skylda að grípa til aðgerða telur ráðuneytið rétt að horfa til nokkurra sjónarmiða. Fyrst ber að líta til þess að í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins varðandi fasteignina í Borgarnesi og í dómi Héraðsdóms Vesturlands, nr. E-6/2019, er að finna umfjöllun sem bendir til þess að afgreiðsla og málsmeðferð sveitarfélagsins í málinu hafi ítrekað ekki verið í samræmi við skýr lagaákvæði og sveitarfélagið hafi endurtekið ekki viðhaft grenndarkynningu við útgáfu byggingarleyfa.
Þegar jafnframt er horft til atvika þeirra mála hafa borist ráðuneytinu þar sem kvartað er undan að sveitarfélagið ekki hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu og málshraðareglu við afgreiðslu erinda sem hafi borist umræddu stjórnsýslusviði, og að sveitarfélagið hefur staðfest að ekki hafi náðst að afgreiða mál með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttar, er það mat ráðuneytisins að alvarlegir og kerfisbundnir annmarkar hafa verið í stjórnsýslu sveitarfélagsins sem sveitarstjórn beri skylda til að bregðast við grundvelli 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í bréfi Borgarbyggðar til ráðuneytisins, sem móttekið var 25. nóvember 2020, staðfestir sveitarfélagið að ekki hafi náðst að vinna eftir meginreglum stjórnsýsluréttar í máli er varðar erindi C frá 20 mars 2019. Var ráðuneytið jafnframt upplýst um margvíslegar aðgerðir sem sveitarfélagið hefur samþykkt að grípa til vegna þeirra brotalama í stjórnsýslu sveitarfélagsins sem hér hafa verið til umfjöllunar. Í bréfinu sagði:
„Sveitarfélagið hefur fengið sérfræðinga til að rýna stjórnsýslu sveitarfélagsins og skipurit sveitarfélagsins og hefur tekið ráðstafanir til að fylgja eftir tillögum að úrbótum og greiningu úttektar.
Úttekt og rýni stjórnsýslunnar byggja á viðtölum við starfsfólk ráðhússins og byggðaráðsfulltrúa og því eru tillögurnar unnar út frá þeim viðtölum. Í kjölfar úttektarinnar var samþykkt breytt skipurit sveitarfélagsins með breyttar áherslur. Áherslur verða lagðar á gæðastjórnun og ferlagerð, að bæta gæði stjórnsýslunnar í samræmi við stjórnsýslu- og sveitarstjórnarlög.
Þegar hefur verið hafin vinna við að auka yfirsýn yfir málaskrárkerfi sveitarfélagsins, að skilgreina betur hvernig skjöl skuli skráð innan málaskrárkerfis og hver beri ábyrgð á eftirfylgni mála. Enn fremur hafa skyldur starfsmanna til að fara að stjórnsýslulögum, þ.m.t. málshraða, jafnræðisreglunni og leiðbeiningaskyldu.
Þær breytingar sem hafa verið gerðar á skipuritinu eru ætluð til að efla starfsemi ráðhússins, fjölga starfsfólki, auka ábyrgð starfsfólks og bæta gæði stjórnsýslunnar.
Umhverfis- og skipulagssvið hefur verið sett undir nýtt svið, stjórnsýslu- og þjónustusvið. Nýr sviðsstjóri stjórnsýslu- og þjónustusvið er lögfræðingur með mikla þekkingu á stjórnsýslurétti. Enn fremur er verið að auglýsa eftir gæða- og mannauðsstjóra til að vinna á skrifstofu sveitarstjóra. Meginverkefni gæða- og mannauðsstjóra verður að útbúa gæðahandbók og verkferla fyrir stjórnsýslu sveitarfélagsins. Gæða- og mannauðsstjóri og sviðsstjóri stjórnsýslu- og þjónustusviðs mun vinna að bættu verklagi og bættri stjórnsýslu skipulags- og byggingarmála. Auk þessa er lögð aukin áhersla á að sett verði á laggirnar þjónustuver í ráðhúsinu, sem getur svarað mun fleiri fyrirspurnum í fyrstu snertingu en hefur verið. Ábyrgð verður efld og upplýsingagjöf virkari til þjónustuvers frá sviðum ráðhússins.
Unnið er að mælanlegum markmiðum fyrir sveitarfélagið en markmiðin eru enn í vinnslu innan teymis skipulags- og byggingarmála. Þau markmið sem eru í vinnslu og því ekki endanleg eru eftirfarandi:
1. 65% mála sem hægt er að leysa í fyrstu snertingu verði leyst í þjónustuveri. Markmiðinu skal náð fyrir árslok 2021.
2. Að jafnaði verði 2-3 færri málum vísað til sérfræðinga innan dags, þannig að skilvirkni í innra starfi hjá sérfræðingum í skipulags- og byggingarmálum eykst. Markmiðinu skal náð fyrir árslok 2021.
3. Ferlar verði gerðir sem leiði til þess að í árslok 2021 fari 80% mála í gegnum verkferil. Ferlarnir leiða til þess að undirbúningur mála sem lögð eru fyrir nefnd leiði til faglegri og skjótari ákvarðanatöku nefndarmanna.
4. Unnir verði 2 nýir skriflegir verkferlar um útgáfu byggingarleyfa og gerð deiliskipulags á mánuði sem styðja við faglegan undirbúning mála. Verkferlar skulu kláraðir um mitt ár 2021.
5. Öllum almennum fyrirspurnum verði svarað innan tveggja daga. Þessu verði náð fyrir 1. maí 2020.
6. 97% erinda sem koma fram í þjónustuveri séu annað hvort leyst strax eða fari í skilgreindan farveg. Markmiðinu skal náð í lok árs 2021.„
Í ljósi framangreindra upplýsinga um að gripið hafi verið til ýmissa aðgerða til að uppfylla skyldur sveitarstjórnar til að tryggja að stjórnsýsla sveitarfélagsins sé í samræmi 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til að ljúka þessu áliti með fyrirmælum um að koma stjórnsýslu sveitarfélagsins í lögmætt horf, sbr. 3. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Er því hins vegar beint til sveitarfélagsins að huga að þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu og fylgja eftir framvindu og árangri þeirra úrbótaaðgerða sem gripið hefur verið til.
V. Samantekin niðurstaða ráðuneytisins
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu hafa borist ábendingar og kvartanir um brotalamir í stjórnsýslu skipulags- og mannvirkjasviðs sveitarfélagsins Borgarbyggðar. Erindum sem þangað berast hafi ekki verið svarað, ekki sé gætt að málshraðareglu eða leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttar við meðferð mála og að afgreiðsla mála hafi ekki verið í samræmi við lög.
Af þessum sökum taldi ráðuneytið ástæðu til að hefja formlega umfjöllun, með vísan til 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga, hvort að sveitarstjórn hafi gætt nægilega vel að eftirlits- og athafnaskyldu sinni skv. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarstjórn skuli tryggja að stjórnsýsla sveitarfélags sé í samræmi við lög.
Í áliti ráðuneytisins eru veittar leiðbeiningar um hvað felst í eftirlitshlutverki sveitarstjórnar með stjórnsýslu þess og til hvaða sjónarmiða skuli líta þegar lagt er mat á hvort og hvenær skylda myndast hjá sveitarstjórn að grípa til aðgerða vegna ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Í álitinu kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að alvarlegir og kerfisbundnir annmarkar hafi verið í stjórnsýslu sveitarfélagsins hvað varðar mannvirkja- og skipulagssvið þess og að sveitarstjórn beri skylda til að kynna sér þau mál sem rakin eru í álitinu og grípa til viðeigandi aðgerða, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Í ljósi þess að sveitarfélagið hefur upplýst ráðuneytið um margvíslegar úrbætur sem eiga að koma í veg fyrir að slíkir annmarkar endurtaki sig, telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til að gefa sveitarfélaginu fyrirmæli um að koma stjórnsýslu sinni í lögmætt horf, sbr. 3. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Er því beint til sveitarfélagsins að huga að þeim sjónarmiðum sem fram koma í leiðbeiningum og áliti þessu og að sveitarstjórn tryggi jafnframt viðeigandi eftirfylgni með þeim aðgerðum sem samþykkt hefur verið að grípa til. Ráðuneytið mun fylgja eftir áliti þessu og kalla eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu í byrjun árs 2022 um stöðu þeirra úrbóta sem sveitarfélagið hefur gripið til og mati sveitarstjórnar á því hvort að til hafi tekist að koma í veg fyrir þá kerfisbundnu annmarka á skipulags- og mannvirkjasviði sveitarfélagsins sem lýst hefur verið í áliti þessu.