Úrskurður félagsmálaráðuneytisins nr. 002/2020
Miðvikudaginn 10. júní 2020 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. mars 2019, kærði […], hrl., fyrir hönd Manna í vinnu ehf., kt. 690598-3379, (hér eftir kærandi) ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 11. mars 2019, um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda á grundvelli 11. gr. b. laga nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum.
I. Málavextir og málsástæður.
Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 11. mars 2019, um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda með vísan til 11. gr. b. laga nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum, þar sem kærandi hafði að mati Vinnumálastofnunar brotið gegn upplýsingaskyldu sinni skv. 4. gr. laganna.
Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hann ákvörðunina til félagsmálaráðuneytisins með erindi, dags. 29. mars 2019, þar sem þess var krafist að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram það mat kæranda að hann hafi hingað til átt í góðu samstarfi við Vinnumálastofnun og að ekki hafi komið til ágreinings á milli aðila áður. Bendir kærandi meðal annars á að hann hafi margsinnis sent Vinnumálastofnun gögn á grundvelli 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur og hafi þau samskipti almennt farið fram með tölvubréfum. Þannig hafi Vinnumálastofnun kallað eftir gögnum með tölvubréfi sem kærandi hafi svarað með tölvubréfi og hafi Vinnumálastofnun ekki áður gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag að sögn kæranda.
Enn fremur kemur fram það mat kæranda að tilefni þess að Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun um umrædda stjórnvaldssekt sé annað en venjubundin beiting 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur. Í því sambandi rekur kærandi meðal annars aðdraganda þess að Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun um umrædda stjórnvaldssekt en að mati kæranda megi rekja upphaf málsins til fréttar sem birtist þann 7. febrúar 2019 í fréttartíma Stöðvar 2 þar sem fram hafi komið að hópur Rúmena væri í nauðungarvinnu hjá kæranda. Kærandi bendir meðal annars á að í umræddri frétt hafi ýmis ummæli verið látin falla sem enginn fótur hafi verið fyrir að mati kæranda. Í kjölfarið eða þann 9. febrúar 2019 hafi viðtal við forstjóra Vinnumálastofnunar verið birt í fréttatíma Ríkisútvarpsins þar sem forstjórinn hafi að mati kæranda haft uppi alvarlegar ásakanir á hendur kæranda. Telur kærandi ljóst að umrædd ummæli forstjóra Vinnumálastofnunar sem og annarra aðila í tengslum við umfjöllun um kæranda í fjölmiðlum hafi ekki átt við rök að styðjast en máli sínu til stuðnings vísar kærandi til þess að hann hafi stefnt forstjóra Vinnumálastofnunar fyrir ummæli sín um kæranda í fjölmiðlum.
Í erindi kæranda er jafnframt rakið að kæranda hafi borist bréf þann 25. febrúar 2019 frá Vinnumálastofnun, dags. 21. febrúar 2019, þar sem fyrirhuguð álagning stjórnvaldssektar hafi verið tilkynnt og kæranda veittur frestur til 28. febrúar 2019 til að koma að andmælum. Fram kemur að kærandi hafi samdægurs eða þann 25. febrúar 2019 sent Vinnumálastofnun tölvubréf þar sem meðal annars hafi verið greint frá því að nýr starfsmaður kæranda hafi gert mistök sem yfirmönnum starfsmannsins hafi ekki verið kunnugt um. Einnig hafi spurningum verið beint til Vinnumálastofnunar í umræddu tölvubréfi. Þar sem engin svör hafi borist frá Vinnumálastofnun hafi tölvubréfið verið ítrekað þann 12. mars 2019 en þrátt fyrir það hafi engin svör borist kæranda frá stofnuninni. Fram kemur að kæranda hafi í kjölfarið borist ákvörðun Vinnumálastofnunar í málinu, dags. 11. mars 2019, um álagningu stjórnvaldssektar á hendur honum sem hafi numið 2.500.000 kr.
Að mati kæranda felur ákvörðun Vinnumálastofnunar í sér valdníðslu og brot á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, sem og ákvæðum laga um starfsmannaleigur. Kærandi bendir í því sambandi á að yfirsjón hans hafi staðið yfir í mjög stuttan tíma eða tvo mánuði og hafi kærandi sýnt mikinn samstarfsvilja á því tímabili auk þess sem ekki sé um ítrekað brot að ræða að mati kæranda. Þá telur kærandi að líta beri til þess að brotið hafi ekki verið framið í þágu hagsmuna starfsmannaleigunnar og að engin brot á starfsmönnum hafi verið upplýst eftir að gögnin hafi verið afhent Vinnumálastofnun.
Það er því mat kæranda að ólögmæt sjónarmið hafi ráðið því að Vinnumálastofnun hafi tekið umrædda ákvörðun en í því sambandi bendir kærandi á fyrrgreinda umfjöllun í fjölmiðlum sem og fyrrnefnda stefnu kæranda á hendur forstjóra Vinnumálastofnunar. Enn fremur er það mat kæranda að umrædd ákvörðun um stjórnvaldssekt á hendur kæranda brjóti gegn ýmsum meginreglum stjórnsýsluréttarins, meðal annars 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem Vinnumálastofnun hafi ekki rannsakað málið með nokkrum hætti og ekki hafi verið gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þar sem ólíklegt sé að niðurstaðan hafi verið í samræmi við niðurstöður í sambærilegum stjórnsýslumálum. Þá hafi sá frestur sem Vinnumálastofnun hafi veitt kæranda til andmæla verið örstuttur eða einungis þrír dagar sem styðji málstað kæranda um að annarleg sjónarmið hafi ráðið ferðinni við ákvarðanatöku Vinnumálastofnunar í málinu.
Í greinargerð sinni krefst kærandi þess að ráðuneytið fari fram á að Vinnumálastofnun leggi fram gögn sem sýni hversu oft stjórnvaldssekt hafi verið beitt á grundvelli 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur og hversu háar sektir hafi verið í öðrum tilvikum. Þá bendir kærandi á að álagning stjórnvaldssektar í málinu sýni best fram á það hversu einbeittan og alvarlegan brotavilja forstjóri Vinnumálastofnunar hafi haft í málinu og bendir á að umræddu sektarákvæði hafi verið beitt með vægðarlausum hætti vegna smávægilegrar yfirsjónar starfsmanns kæranda sem engar afleiðingar hafi haft í för með sér. Að lokum gerir kærandi athugasemd við að Vinnumálastofnun hafi við meðferð málsins ekki gætt að ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga um starfsmannaleigur þar sem lögð sé skylda á stofnunina að leggja fram skriflega staðfestingu í hvert skipti sem stofnunin tekur á móti gögnum sem starfsmannaleigu sé skylt að afhenda.
Erindi kæranda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. apríl 2019, og var stofnuninni veittur frestur til 24. apríl 2019 til að veita ráðuneytinu umbeðna umsögn sem og umbeðin gögn. Með tölvubréfi, dags. 16. apríl 2019, óskaði Vinnumálastofnun eftir frekari fresti til að veita ráðuneytinu umbeðna umsögn sem og umbeðin gögn. Með tölvubréfi ráðuneytisins, dags. 17. apríl 2019, var Vinnumálastofnun veittur frekari frestur til 3. maí 2019.
Þann 17. apríl 2019 barst ráðuneytinu tölvubréf frá kæranda þar sem meðal annars kemur fram að kærandi hafi þann 10. apríl 2019 sent Vinnumálastofnun tölvubréf þar sem hann hafi óskað eftir svörum stofnunarinnar við tilteknum tölvubréfum. Jafnframt kemur fram að kærandi hafi ítrekað tölvubréfið með öðru tölvubréfi, dags. 17. apríl 2019, þar sem engin svör hafi borist frá Vinnumálastofnun. Þá kemur fram að Vinnumálastofnun hafi svarað kæranda með tölvubréfi, dags. 17. apríl 2019, þar sem stofnunin staðfestir að henni sé kunnugt um að tiltekin launagögn séu til skoðunar hjá viðeigandi stéttarfélagi og að stofnunin muni ekki aðhafast frekar í málinu að svo stöddu. Í tölvubréfi sínu til ráðuneytisins, dags. 17. apríl 2019, óskaði kærandi eftir að bréfið yrði hluti af gögnum málsins og var bréfið því sent Vinnumálastofnun með tölvubréfi ráðuneytisins til stofnunarinnar, dags. 23. apríl 2019.
Þar sem umsögn Vinnumálastofnunar barst ekki innan þess frests sem veittur hafði verið ítrekaði ráðuneytið beiðni sína um umsögn með bréfum til stofnunarinnar, dags. 6., 14. og 23. maí 2019.
Í umsögn Vinnumálastofnunar, dags. 31. maí 2019, kemur meðal annars fram að grunnforsenda þess að stofnunin geti rækt eftirlit sitt samkvæmt lögum um starfsmannaleigur nr. 139/2005 sé að mati stofnunarinnar að skráning starfsmannaleigna sé í samræmi við 4. gr. laganna. Í málinu liggi fyrir að í febrúar 2019 hafi Vinnumálastofnun orðið þess áskynja að misbrestur hafi verið í skráningu kæranda á starfsmönnum sínum hjá stofnuninni. Á grundvelli 6. mgr. 10. gr. laga um starfsmannaleigur hafi stofnunin því aflað upplýsinga frá skattyfirvöldum um starfsmenn kæranda á tveggja mánaða tímabili en um hafi verið að ræða desember 2018 og janúar 2019. Samkvæmt þeim upplýsingum hafi 86 starfsmenn starfað hjá kæranda á umræddu tímabili en þar af hafi 74 starfsmenn kæranda verið með öllu óskráðir hjá Vinnumálastofnun auk þess sem annmarkar hafi verið á skráningu sjö starfsmanna til viðbótar þar sem uppgefið starfstímabil þeirra hjá stofnuninni hafi ekki verið í samræmi við starfstímabil þeirra hjá kæranda samkvæmt umræddum upplýsingum frá skattyfirvöldum. Því hafi verið um mikinn meirihluta starfsmanna kæranda að ræða sem ekki hafi verið rétt skráður hjá Vinnumálastofnun á umræddu tímabili.
Í umsögn Vinnumálastofnunar kemur jafnframt fram að í kjölfarið hafi stofnunin upplýst kæranda um fyrirhugaða álagningu stjórnvaldssektar og hafi kæranda verið gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri áður en stofnunin tæki endanlega ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar. Fram kemur að í svari kæranda hafi kærandi upplýst að um mistök í verkferlum starfsmannaleigunnar hafi verið að ræða auk þess sem annmarkar hafi verið á þjálfun nýs starfsmanns sem hafi leitt til þess að 74 starfsmenn á vegum starfsmannaleigunnar hafi verið óskráðir hjá Vinnumálastofnun á umræddu tímabili.
Í umsögn Vinnumálastofnunar kemur jafnframt fram að með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum sem og sjónarmiðum kæranda hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að leggja stjórnvaldssektir á kæranda þar sem hann hafi ekki sinnt skyldum sínum samkvæmt 4. gr. laga um starfsmannaleigur enda hafi að mati stofnunarinnar verið um skýrt brot að ræða á ákvæðum laga um starfsmannaleigur. Stofnunin vekur jafnframt athygli á að kæranda hafi ítrekað verið veitt færi á að koma athugasemdum sínum á framfæri í málinu en fyrirliggjandi gögn hafi sýnt fram á að kærandi hafi veitt Vinnumálastofnun rangar og ófullnægjandi upplýsingar um starfsmenn sína hér á landi. Fyrir vikið hafi Vinnumálastofnun ekki verið kunnugt um starfstíma, ráðningarkjör eða starfsréttindi umræddra starfsmanna. Þá bendir stofnunin á að kærandi virðist ekki mótmæla framangreindu mati stofnunarinnar í greinargerð sinni en hann telji hins vegar að um hafi verið að ræða smávægilega yfirsjón af hans hálfu.
Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að stofnunin hafi ekki áður beitt heimild sinni til að leggja stjórnvaldssekt á starfsmannaleigu á grundvelli 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur en umrætt ákvæði hafi öðlast gildi í júní 2018. Hafi því ekki reynt á umrætt ákvæði áður hjá Vinnumálastofnun en eftir gildistöku ákvæðisins hafi sambærileg mál ekki komið upp hjá stofnuninni. Þá kemur fram að samkvæmt IV. kafla laga um starfsmannaleigur sé Vinnumálastofnun heimilt að beita viðurlögum þegar starfsmannaleigur fara ekki að ákvæðum laganna en í slíkum tilvikum komi til greina að beita dagsektum, stjórnvaldssektum eða tímabundinni stöðvun á rekstri hlutaðeigandi starfsmannaleigu. Að mati Vinnumálastofnunar séu stjórnvaldssektir í flestum tilvikum vægustu viðurlögin af framangreindum viðurlögum sem stofnuninni sé heimilt að grípa til. Vinnumálastofnun bendir í því sambandi á að í 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur sé kveðið á um að stofnuninni sé heimilt að leggja stjórnvaldssektir á starfsmannaleigu sem veitir stofnuninni ekki upplýsingar eða aðgang að gögnum á tilskyldum tíma og/eða veitir stofnuninni rangar eða ófullnægjandi upplýsingar að mati stofnunarinnar óháð því hvort um ásetning eða gáleysi hafi verið að ræða af hálfu starfsmannaleigunnar sem í hlut á. Það sé því afstaða Vinnumálastofnunar að ekki hafi verið völ á vægara úrræði en því sem gripið hafi verið til í máli þessu.
Þá kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að samkvæmt 2. mgr. 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur geti stjórnvaldssektir numið allt að 5.000.000 kr. Við ákvörðun stjórnvaldssekta skuli meðal annars taka tillit til alvarleika brots, hvað það hafi staðið lengi yfir, hvort um ítrekað brot hafi verið að ræða og samstarfsvilja hins brotlega aðila. Jafnframt skuli líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna hlutaðeigandi starfsmannaleigu. Í þessu sambandi bendir Vinnumálastofnun á að í ákvæðinu séu þau atriði sem stofnuninni beri að taka tillit til við ákvörðun stjórnvaldssektar ekki tæmandi talin. Með hliðsjón af alvarleika þess brots sem um ræðir og umfangs þess hafi það verið niðurstaða Vinnumálastofnunar að fjárhæð umræddrar stjórnvaldssektar hafi réttilega verið ákvörðuð 2.500.000 kr. Þá bendir stofnunin á að kærandi hafi rekið umrædda starfsmannaleigu frá því í september 2017 auk þess sem fyrirsvarmenn starfsmannaleigunnar hafi áður haft aðkomu að rekstri annarra starfsmannaleigna en að mati Vinnumálastofnunar megi varlega áætla að fyrrnefndir aðilar hafi komið að rekstri starfsmannaleigna síðastliðin þrjú ár. Í ljósi þess að meirihluti starfsmanna hjá kæranda hafi verið óskráður hjá Vinnumálastofnun á því tveggja mánaða tímabili sem um ræðir hafi það verið mat stofnunarinnar að umfang brots kæranda hafi verið verulegt og komið í veg fyrir að stofnunin hafi með góðu móti getað sinnt lögbundnu eftirliti sínu. Hafi það jafnframt verið mat Vinnumálastofnunar að kæranda hafi verið kunnugt um þær skyldur sem hann hafi borið samkvæmt lögum um starfsmannaleigur, þ.m.t. skyldu um skráningu starfsmanna hjá stofnuninni, og að umrætt brot hafi því falið í sér í það minnsta verulegt gáleysi af hálfu kæranda. Þá telur Vinnumálastofnun ekki haldbærar þær skýringar kæranda að um hafi verið að ræða mistök í verkferlum.
Með tölvubréfi ráðuneytisins til Vinnumálastofnunar, dags. 11. júní 2019, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um starfsmenn kæranda á umræddu tímabili auk þess sem ráðuneytið óskaði eftir afriti af þeim gögnum sem ekki hefðu þegar verið lögð fram í málinu, ef stofnunin hefði slík gögn undir höndum.
Með tölvubréfi frá Vinnumálastofnun, dags. 5. júlí 2019, barst ráðuneytinu yfirlit yfir starfsmenn kæranda á umræddu tímabili á grundvelli upplýsinga frá skattyfirvöldum þar sem meðal annars kemur fram hvort og þá hvenær þeir hafi verið skráðir hjá Vinnumálastofnun sem og hve lengi þeir hafi starfað hjá kæranda án þess að hafa verið skráðir hjá stofnuninni.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. júlí 2019, óskaði ráðuneytið eftir athugasemdum kæranda við umsögn Vinnumálastofnunar, dags. 31. maí 2019, sem og við yfirlit Vinnumálastofnunar yfir starfsmenn kæranda á umræddu tveggja mánaða tímabili á grundvelli upplýsinga frá skattyfirvöldum, sbr. tölvubréf Vinnumálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 5. júlí 2019, og var frestur veittur til 12. ágúst 2019. Þar sem svar barst ekki frá kæranda ítrekaði ráðuneytið fyrrnefnda beiðni sína um athugasemdir kæranda með bréfi til kæranda, dags. 15. ágúst 2019, og var frestur veittur til 23. ágúst 2019 auk þess sem ráðuneytið upplýsti að bærist ráðuneytinu ekki umbeðin gögn fyrir þann tíma myndi ráðuneytið ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli fyrirliggjandi gagna í málinu. Þar sem frekari athugasemdir hafa ekki borist ráðuneytinu frá kæranda mun ráðuneytið ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli fyrirliggjandi ganga.
II. Niðurstaða.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum, er heimilt að kæra til félagsmálaráðuneytisins ákvörðun Vinnumálastofnunar sem tekin hefur verið á grundvelli laganna. Í máli þessu er kærð ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 11. mars 2019, um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda að fjárhæð 2.500.000 kr. með vísan til 11. gr. b. laganna.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga um starfsmannaleigur gilda lögin um starfsmannaleigur á innlendum vinnumarkaði og starfsmenn þeirra. Fram kemur í 1. mgr. 1. gr. a. laganna að markmið laganna sé að tryggja að laun og önnur starfskjör starfsmanna starfsmannaleigna sem starfa á innlendum vinnumarkaði séu í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og kjarasamninga sem gilda á vinnumarkaði hérlendis. Þá er í 2. mgr. sama ákvæðis kveðið á um að markmið laganna sé jafnframt að tryggja að stjórnvöld geti fengið yfirsýn yfir eðli og umfang starfsemi starfsmannaleigna sem starfa á innlendum vinnumarkaði. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 75/2018, um breytingu á lögum um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra og fleiri lögum, kemur meðal annars fram að markmið frumvarpsins sé „að veita íslenskum stjórnvöldum betri yfirsýn yfir stöðuna á innlendum vinnumarkaði að því er varðar starfsemi erlendra þjónustuveitenda hér á landi sem og fjölda og stöðu erlendra starfsmanna er starfa hjá slíkum fyrirtækjum hérlendis. Enn fremur er markmiðið að styrkja það eftirlit sem tíðkast á íslenskum vinnumarkaði þannig að tryggja megi eins og kostur er að laun og önnur starfskjör erlendra starfsmanna sem sendir eru tímabundið hingað til lands á vegum erlendra fyrirtækja í tengslum við veitingu þjónustu hér á landi og erlendra starfsmanna er starfa á vegum starfsmannaleigna hérlendis séu í samræmi við ákvæði laga og gildandi kjarasamninga í viðkomandi starfsgreinum á því svæði þar sem vinnan fer fram. Er í því sambandi talið mikilvægt að áreiðanlegar upplýsingar um störf þeirra séu til hér á landi. Er frumvarpinu því jafnframt ætlað að stuðla að jafnri samkeppnisstöðu fyrirtækja sem starfa á innlendum vinnumarkaði, hvort sem þau eru innlend eða erlend, með því að koma í veg fyrir eins og frekast er unnt að fyrirtæki er virða ákvæði laga og gildandi kjarasamninga standi frammi fyrir því að eiga í samkeppni við fyrirtæki sem koma sér hjá því að fara að ákvæðum laga og gildandi kjarasamninga en slík brot bitna oft og tíðum ekki síst á starfsmönnum hlutaðeigandi fyrirtækja.“
Þá er í 1. mgr. 9. gr. laga um starfsmannaleigur kveðið á um að Vinnumálastofnun skuli hafa eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim. Fram kemur í 3. mgr. sama ákvæðis að berist Vinnumálastofnun upplýsingar sem gefa til kynna að starfsmannaleiga hafi brotið gegn ákvæðum laganna beri stofnuninni að kanna málið frekar. Komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að starfsmannaleiga hafi brotið gegn ákvæðum langanna skuli hún krefjast þess að viðkomandi stafsmannaleiga starfi í samræmi við lögin.
Samkvæmt 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur er Vinnumálastofnum heimilt að leggja stjórnvaldssektir á starfsmannaleigu sem veitir stofnuninni ekki upplýsingar og/eða aðgang að gögnum skv. 2. mgr. 3. gr. sem og 1., 2., 4. eða 5. mgr. 4. gr. laganna á tilskildum tíma og/eða veitir stofnuninni rangar eða ófullnægjandi upplýsingar að mati stofnunarinnar, óháð því hvort um ásetning eða gáleysi sé að ræða af hálfu starfsmannleigunnar. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis geta stjórnvaldssektir numið allt að 5.000.000 kr. Þá er í 3. mgr. ákvæðisins kveðið á um að við ákvörðun stjórnvaldssekta skuli meðal annars taka tillit til alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi yfir, hvort um ítrekað brot sé að ræða og samstarfsvilja hins brotlega aðila. Jafnframt skuli líta til þess hvort ætla megi að brotið hafi verið framið í þágu hagsmuna hlutaðeigandi starfsmannaleigu.
Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda þar sem kærandi hafði að mati Vinnumálastofnunar brotið gegn upplýsingaskyldu sinni skv. 4. gr. laga um starfsmannaleigur. Í ákvæðinu er meðal annars kveðið á um að starfsmannaleiga sem hyggst veita þjónustu hér á landi samtals lengur en tíu virka daga á hverjum tólf mánuðum skuli veita Vinnumálastofnun tilteknar upplýsingar og/eða aðgang að gögnum, eftir því sem við á, eigi síðar en sama dag og starfsemin hefst hér á landi. Í 1.–6. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna kemur nánar fram hvaða upplýsingar er um að ræða en þar á meðal er yfirlit yfir starfsmenn sem starfa munu á vegum starfsmannaleigunnar hér á landi, upplýsingar um dvalarstað þeirra og áætlaðan starfstíma sem og gildi atvinnuleyfa starfsmanna í heimaríki þegar um er að ræða starfsmenn sem ekki eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu eða EFTA-ríkja eða Færeyingar. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að gildandi lögum um starfsmannaleigur kemur meðal annars fram að tilgangur ákvæðisins sé að Vinnumálastofnun verði gert kleift að hafa yfirsýn yfir stöðuna á innlendum vinnumarkaði að því er varðar starfsemi starfsmannaleigna hér á landi sem og fjölda erlendra starfsmanna er starfa hjá slíkum aðilum.
Þá er í 1. mgr. 10. gr. laganna kveðið á um að starfsmannaleigu beri að láta Vinnumálastofnun í té þær upplýsingar og gögn er stofnunin telur nauðsynleg til að hafa eftirlit með framkvæmd laganna. Í 6. mgr. sama ákvæðis er kveðið á um að í þeim tilvikum þegar Vinnumálastofnun býr ekki yfir upplýsingum sem eru nauðsynlegar að mati stofnunarinnar til að hún geti haft eftirlit með framkvæmd laganna skuli stofnunin óska eftir upplýsingum frá stjórnvöldum eða eftirlitsfulltrúum samtaka aðila vinnumarkaðarins, sbr. lög um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, sem koma stofnuninni að gangi og ber hlutaðeigandi aðilum að veita stofnuninni umbeðnar upplýsingar, búi þeir yfir þeim.
Fram kemur í gögnum málsins að í febrúar 2019 hafi Vinnumálastofnun orðið þess áskynja að misbrestur hafi verið í skráningu kæranda á starfsmönnum sínum hjá stofnuninni. Stofnunin hafi því á grundvelli 6. mgr. 10. gr. laga um starfsmannaleigur aflað upplýsinga frá skattyfirvöldum um starfsmenn kæranda á tveggja mánaða tímabili en um hafi verið að ræða desember 2018 og janúar 2019. Enn fremur kemur fram í gögnum málsins að samkvæmt þeim upplýsingum sem Vinnumálastofnun hafi aflað hafi 86 starfsmenn starfað hjá kæranda á umræddu tímabili en þar af hafi 74 starfsmenn kæranda verið með öllu óskráðir hjá stofnuninni auk þess sem annmarkar hafi verið á skráningu sjö starfsmanna til viðbótar þar sem uppgefið starfstímabil þeirra hjá stofnuninni hafi ekki verið í samræmi við starfstímabil þeirra hjá kæranda samkvæmt umræddum upplýsingum frá skattyfirvöldum. Því hafi verið um mikinn meirihluta starfsmanna kæranda að ræða sem ekki hafi verið rétt skráður hjá Vinnumálastofnun á umræddu tímabili.
Í gögnum málsins kemur fram að Vinnumálastofnun hafi í kjölfarið upplýst kæranda um fyrirhugaða álagningu stjórnvaldssektar og hafi kæranda verið gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri áður en stofnunin tæki endanlega ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar. Þá kemur fram í gögnum málsins að kærandi hafi upplýst að um mistök í verkferlum starfsmannaleigunnar hafi verið að ræða auk þess sem annmarkar hafi verið á þjálfun nýs starfsmanns sem hafi leitt til þess að 74 starfsmenn á vegum starfsmannaleigunnar hafi verið óskráðir hjá Vinnumálastofnun á umræddu tímabili.
Ljóst er af gögnum málsins að á því tímabili sem um ræðir hafði kærandi ekki skráð meirihluta starfsmanna sinna hjá Vinnumálastofnun lögum samkvæmt auk þess sem annmarkar voru á skráningu sjö starfsmanna til viðbótar. Því hefur kærandi ekki mótmælt. Það er mat ráðuneytisins að kærandi hafi þar með brotið gegn 4. gr. laga um starfsmannaleigur með því að veita Vinnumálastofnun ekki þær upplýsingar sem honum ber, sbr. 4. gr. laganna. Þá verður að mati ráðuneytisins ekki séð að afsakanlegt verði talið eða veigamiklar ástæður liggi því að baki að kærandi hafi ekki uppfyllt fyrrnefnda skyldu sína, ekki síst í ljósi þess að um mikinn meirihluta starfsmanna umræddrar starfsmannaleigu var að ræða á umræddu tímabili sem ekki hafði verið rétt skráður hjá Vinnumálastofnun. Á það jafnframt við þrátt fyrir að verklagi og/eða þjálfun starfsmanna hjá hlutaðeigandi starfsmannaleigu kunni að hafa verið ábótavant enda um skýra lagaskyldu kæranda að ræða en fram kemur í gögnum málsins að kærandi hafi rekið umrædda starfsmannaleigu frá því í september 2017 auk þess sem fyrirsvarmenn starfsmannaleigunnar hafi áður haft aðkomu að rekstri annarra starfsmannaleigna. Í ljósi þess verður að mati ráðuneytisins að ætla að kæranda hafi mátt vera kunnugt um að hann bæri meðal annars skyldu til að veita Vinnumálastofnun tilteknar upplýsingar á grundvelli laga um starfsmannaleigur.
Ákvæði 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur tók gildi við gildistöku laga nr. 75/2018, um breytingu á lögum um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra og fleiri lögum, sem samþykkt voru á Alþingi 8. júní 2018. Fram kemur í umsögn Vinnumálastofnunar að ákvæðinu hafi ekki verið beitt áður af stjórnvöldum. Ekki eru því fyrir hendi fordæmi hvað varðar beitingu ákvæðisins í sambærilegum málum, meðal annars varðandi fjárhæð stjórnvaldssekta.
Líkt og að framan er rakið er í 3. mgr. fyrrnefndrar 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur meðal annars kveðið á um að við ákvörðun stjórnvaldssektar skuli taka tillit til alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi og hvort um ítrekað brot hafi verið að ræða svo dæmi sé tekið. Jafnframt hefur hér að framan verið rakið að um hafi verið að ræða mikinn meirihluta starfsmanna kæranda á umræddu tímabili eða 74 starfsmenn af samtals 86 starfsmönnum sem kærandi hafði ekki skráð lögum samkvæmt hjá Vinnumálastofnun auk þess sem annmarkar hafi verið á skráningu þeirra starfsmanna sem kærandi hafði skráð hjá stofnuninni. Enn fremur kemur fram í upplýsingum frá skattyfirvöldum, sem liggja fyrir í málinu, að þeir starfsmenn sem kærandi hafði ekki skráð hjá Vinnumálastofnun hafi hafið störf hjá kæranda á mismunandi tíma sem og að fjöldi starfsmanna kæranda hafði verið óskráður hjá Vinnumálastofnun í lengri tíma en umrædda tvo mánuði sem könnun stofnunarinnar í máli þessu tók til. Þessu hefur kærandi ekki mótmælt þrátt fyrir að ráðuneytið hafi ítrekað óskað eftir athugasemdum hans við umsögn Vinnumálastofnunar sem og umræddar upplýsingar frá skattyfirvöldum. Í ljósi alls framangreinds er það mat ráðuneytisins að um alvarleg og ítrekuð brot á upplýsingaskyldu kæranda skv. 4. gr. laganna hafi verið að ræða. Er það því jafnframt mat ráðuneytisins að fjárhæð umræddrar stjórnvaldssektar hafi verið hæfilega ákvörðuð 2.500.000 kr. í ákvörðun Vinnumálastofnunar.
Í ljósi framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi hafi ekki uppfyllt upplýsingaskyldu sína samkvæmt lögum um starfsmannaleigur og hafi þar með brotið gegn 4. gr. laga um starfsmannaleigur með því að veita stofnuninni ekki þær upplýsingar sem starfsmannaleigunni er skylt að veita samkvæmt umræddu ákvæði sem og með því að veita stofnuninni annars vegar rangar og hins vegar ófullnægjandi upplýsingar.
Fram kemur í erindi kæranda, dags. 29. mars 2019, að kærandi telji að umrædd ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda brjóti gegn ýmsum meginreglum stjórnsýsluréttarins, meðal annars 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem Vinnumálastofnun hafi ekki rannsakað málið með nokkrum hætti og ekki hafi verið gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga þar sem ólíklegt sé að niðurstaðan hafi verið í samræmi við niðurstöður í sambærilegum stjórnsýslumálum. Líkt og rakið hefur verið aflaði Vinnumálastofnun upplýsinga frá skattyfirvöldum þar sem stofnunin taldi þær upplýsingar sem hún hafði fengið frá kæranda ekki nægjanlegar. Í ljósi þessa er að mati ráðuneytisins ekki unnt að fallast á það með kæranda að Vinnumálastofnun hafi ekki rannsakað málið með nokkrum hætti. Enn fremur hefur komið fram að Vinnumálastofnun hafi ekki áður beitt heimild sinni til að leggja stjórnvaldssekt á starfsmannaleigu á grundvelli 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur og því er að mati ráðuneytisins ekki unnt að fallast á það með kæranda að ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi ekki verið í samræmi við ákvarðanir í sambærilegum málum þar sem slíkar ákvarðanir liggja ekki fyrir. Að mati ráðuneytisins er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessar athugasemdir kæranda.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði fyrir álagningu stjórnvaldssektar á kæranda að fjárhæð 2.500.000 kr., á grundvelli 11. gr. b. laga um starfsmannaleigur, með síðari breytingum, hafi verið uppfyllt í máli þessu.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 11. mars 2019, um álagningu stjórnvaldssektar á kæranda á grundvelli 11. gr. b. laga nr. 139/2005, um starfsmannaleigur, með síðari breytingum, skal standa.