815/2019. Úrskurður frá 10. september 2019
Úrskurður
Hinn 10. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 815/2019 í máli ÚNU 18100009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 25. október 2018, kærði A synjun Reykjavíkurborgar á beiðni um aðgang að gögnum. Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 1. október 2018, óskaði kærandi eftir afritum af öllum minnisblöðum sem gerð voru á vegum embættis borgarlögmanns á tímabilinu 6. júní 2006 til 5. júní 2007. Erindinu var svarað þann 8. október 2018 og kæranda veittur aðgangur að 21 skjali. Í svarbréfi til kæranda var tekið fram að honum hafi verið synjað um aðgang að nokkrum minnisblöðum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Í kjölfarið ritaði kærandi embætti borgarlögmanns bréf og óskaði eftir upplýsingum hvort leitað hafi verið afstöðu þeirra sem upplýsingarnar varði til afhendingu gagnanna og hvort tekin hafi verið afstaða til aukins aðgangs, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Með tölvupósti, dags. 11. október, svaraði embætti borgarlögmanns því að minnisblöðin væru vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og því væri embættinu ekki skylt að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Þá var ítrekað að gögnin geymdu upplýsingar um viðkvæm persónuleg málefni og fjárhagslegar upplýsingar, málefni starfsmanns og hugleiðingar um skaðabótaskyldu tilgreindra aðila. Tekið var fram að ekki hafi verið leitað eftir afstöðu þeirra sem upplýsingarnar varða.Kærandi telur að embætti borgarlögmanns hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar embættið ákvað að afhenda ekki gögn á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem ekki hafi verið óskað eftir afstöðu þeirra sem gögnin varða. Þá telur kærandi líklegt að ákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um alla hluta gagnanna og beri embættinu að afhenda þá hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Kærandi bendir auk þess á að öll gögnin séu eldri en átta ára og því hafi takmarkanir á upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. fallið niður sbr. 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu því ekki lengur vinnugögn sem heimilt sé að undanþiggja upplýsingarétti.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 29. október 2018, og veittur kostur á að koma athugasemdum á framfæri og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 13 nóvember 2018, kemur fram að borgin hafi tekið til endurskoðunar ákvörðun um aðgang að minnisblöðunum og afhent kæranda, með bréfi dags. 9. nóvember, afrit af þeim minnisblöðum sem synjað hafi verið um. Þó hafi verið afmáðar upplýsingar um fjárhæð og tímafjölda lögmannskostnaðar aðila í minnisblaði, dags. 13. júní 2006 og upplýsingar um framgang starfsmanns í starfi í minnisblaði, dags. 18. september 2006. Þá hafi kærandi verið upplýstur um tilvist minnisblaðs sem ekki hafi verið tilgreint í bréfi til kæranda, dags. 8. október 2019, og að tekin hafi verið ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að minnisblaðinu á þeim grundvelli að í því sé að finna umfjöllun um hugsanlega refsiverða háttsemi tilgreindra einstaklinga.
Vísað er til þess að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. frumvarpsins komi m.a. fram að engum vafa sé undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt 9. gr. laganna. Þá sé talið upp í dæmaskyni m.a. upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað. Þá leiði af 22. gr. laga um lögmenn nr. 77/1998 að lögmenn séu bundnir þagnarskyldu um störf sín og sé því því rétt að upplýsingar um fjárhæð og tímafjölda lögmannskostnaðar einstaklinga séu afmáðar. Jafnframt segi í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga að lögin taki ekki til upplýsinga um málefni starfsmanna og framgang þeirra í starfi. Með vísan til þessa telur Reykjavíkurborg að úrskurðarnefndinni beri að staðfesta ákvörðunina.
Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. nóvember 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 26. nóvember 2018, fer kærandi fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurði um það hvort Reykjavíkurborg beri að afhenda sér minnisblöðin í heild sinni. Þá fer kærandi fram á að nefndin úrskurði um hvort afhendingarháttur á minnisblöðum frá 13. júní 2006 og 18. september 2006 sé í samræmi við ákvæði upplýsingalaga.
Kærandi mótmælir því að Reykjavíkurborg sé óheimilt að veita aðgang að minnisblaði, dags. 15. júní 2006, vegna 9. gr. upplýsingalaga. Vísað er til þess að sveitarfélagið hafi ekki leitað afstöðu viðkomandi einstaklings til þess að minnisblaðið verði látið af hendi. Kærandi telur ekki hægt að skilja 9. gr. upplýsingalaga öðruvísi en svo að takmörkunarheimildinni verði aðeins beitt ef sá sem á í hlut veiti ekki samþykki sitt fyrir afhendingu gagnanna. Þar sem afstöðu þess sem upplýsingarnar varðar hafi ekki verið aflað sé málið ekki nægjanlega upplýst. Auk þess komi ekki fram í umsögninni hvort grunur um hugsanlega refsiverða háttsemi hafi leitt til kæru til lögreglu en hafi engin slík kæra verið sett fram sé það vísbending um að grunurinn hafi ekki verið á rökum reistur. Þá þurfi að hafa í huga að almennt séu undantekningarákvæði upplýsingalaga túlkuð þröngt. Kærandi segir enn fremur að hægt sé að veita honum aðgang að hluta minnisblaðsins og afmá persónugreinanlegar upplýsingar um viðkomandi sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Þá mótmælir kærandi því að Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að synja honum um aðgang að upplýsingum um fjárhæð og tímafjölda vegna vinnu lögmanna aðila í minnisblaði, dags. 18. september 2006. Kærandi telur vandséð hvernig unninn tímafjöldi eða tímagjald geti falli undir upplýsingar sem lögmönnum sé trúað fyrir í starfi sínu í skilningi laga um lögmenn. Þá sé um að ræða upplýsingar sem hafi verið hluti af samningaferli lögmanna fyrir hönd umbjóðenda sinna við Reykjavíkurborg og hafi lögmenn upplýst Reykjavíkurborg um tímafjöldann og fjárhæðir í þeim tilgangi að Reykjavíkurborg greiddi þessa vinnu. Hér sé því um að ræða forsendur fjárútláta opinberra aðila sem ekki séu bundnar trúnaði. Þá verði að líta til þess að þegar einkaaðili sendi opinberu stjórnvaldi upplýsingar sé hann að einhverju leyti að gera þær opinberar.
Kærandi gerir einnig athugasemdir við að embætti borgarlögmanns hafi afmáð upplýsingarnar úr minnisblaðinu með því að endurskrifa það í stað þess að yfirstrika upplýsingarnar. Vegna þessa sé erfitt að átta sig á því hvaða hlutar minnisblaðsins hafi verið afhentir og hvert sé umfang þeirra hluta sem ekki var veittur aðgangur að. Kærandi fer því fram á að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort þessi háttur á afhendingu gagns sé í samræmi við upplýsingalög.
Að lokum mótmælir kærandi því að afmáðar hafi verið upplýsingar um framgang starfsmanns í starfi úr minnisblaði, dags. 18. september 2006. Gerðar eru sömu athugasemdir við afhendingu upplýsinganna, þ.e. að ritað hafi verið nýtt skjal í stað þess að afmá upplýsingar úr minnisblaðinu.
Með bréfi, dags. 15. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu eins þess einstaklings sem fjallað var um í tengslum við refsiverða háttsemi í minnisblaði dags. 15. júní 2006. Viðkomandi svaraði þann 23. júlí og veitti ekki samþykki sitt fyrir afhendingu gagnanna.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að minnisblaði, dags. 15. júní 2006, sem kæranda var synjað um aðgang að í heild sinni og upplýsingum sem afmáðar voru úr minnisblöðum, dags. 13. júní 2006 og 18. september 2006. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Í málinu er í fyrsta lagi er deilt um hvort Reykjavíkurborg sé óheimilt að veita kæranda aðgang að minnisblaði, dags. 15. júní 2006, í heild sinni vegna einkahagsmuna þeirra sem upplýsingar í minnisblaðinu varða, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þeir einkahagsmunir sem Reykjavíkurborg telur standa aðgangi í vegi eru upplýsingar um að tilteknir einstaklingar hafi legið undir grun um refsiverðan verknað. Eins og fyrr hefur komið fram leitaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu eins þeirra aðila sem fjallað er um með þessum hætti í minnisblaðinu og veitti hann ekki samþykki fyrir afhendingu gagnanna. Ekki er unnt að veita upplýsingar um aðra einstaklinga sem fjallað er um með þessum hætti í minnisblaðinu án þess að veita um leið upplýsingar um þann einstakling sem ekki veitti samþykki sitt.
Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að 9. gr. frumvarpsins feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdunum segir einnig að það sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar megi t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geti talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunni einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geti til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.
Með lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga var gerð sú breyting að upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað teljast ekki lengur til viðkvæmra persónuupplýsinga. Í 12. gr. laganna er þó að finna sérreglu um vinnslu og miðlun slíkra upplýsinga. Í athugasemdum við ákvæði 12. gr. í frumvarpi segir m.a. að ljóst sé að um slíkar upplýsingar gildi um margt sérstök sjónarmið, t.d. almannahagsmunir af því að hafa vitneskju um sakaferil manna í tengslum við ráðningu í störf og að starfrækt sé sakaskrá, að kæra til lögreglu geti verið nauðsynleg til að vekja athygli á refsiverðri háttsemi o.s.frv.
Eins og rakið var hér að framan var gengið út frá því við setningu upplýsingalaga að upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað teldust almennt til einkamálefna sem sanngjarnt og eðlilegt væri að færu leynt samkvæmt 9. gr. laganna. Hins vegar þarf að meta í hverju tilfelli fyrir sig hvort slíkar upplýsingar séu svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir minnisblaðið, dags. 15. júní 2006. Þar er vikið að því að því að tilteknir einstaklingar kunni að hafa viðhaft refsiverða háttsemi, einkum sá sem ekki veitir samþykki sitt fyrir afhendingu gagnanna. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þær upplýsingar séu viðkvæmar upplýsingar um einkahagi einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Þá er það mat nefndarinnar að upplýsingarnar séu svo samofnar öðru efni minnisblaðsins að ekki sé unnt að afmá þær úr skjalinu og afhenda hluta þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Því verður að staðfesta synjun Reykjavíkurborgar á afhendingu minnisblaðsins með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.
2.
Í öðru lagi er deilt um hvort Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að afmá upplýsingar um tímafjölda og tímagjald vegna lögmannsþjónustu úr minnisblaði, dags. 13. júní 2006. Vísað var til 9. gr. upplýsingalaga og 22. gr. laga um lögmenn nr. 77/1998 til stuðnings ákvörðuninni.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að undir trúnaðarskyldu 22. gr. laga um lögmenn nr. 77/1998 geta fallið upplýsingar um hvort tiltekinn einstaklingur hafi leitað aðstoðar lögmanns. Þær upplýsingar sem afmáðar voru úr minnisblaðinu voru aftur á móti settar fram í tengslum við kröfu tiltekinna einstaklinga um að Reykjavíkurborg greiddi lögmannskostnað vegna ágreiningsmáls þeirra við borgina. Að mati nefndarinnar varða upplýsingarnar ekki samband lögmanns og umbjóðanda hans með þeim hætti að þær falli undir trúnaðarskyldu laga um lögmenn nr. 77/1998. Þá telur nefndin að upplýsingarnar, sem lúta að tímagjaldi tiltekinna lögmannsstofa árið 2006, varði ekki svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögmannsstofa að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að þeim vegna 9. gr. upplýsingalaga. Bæði er litið til aldurs upplýsinganna og þeirrar staðreyndar að lögmenn veita almennt öllum sem til þeirra leita upplýsingar um verð fyrir þjónustu sína. Mikið þyrfti til að koma svo að upplýsingar um verð fyrir þjónustu sem boðin er almenningi yrðu taldar til viðkvæmra upplýsinga um einkahagsmuni. Verður því að fella úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar að þessu leyti og leggja fyrir borgina að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum.
3.
Að lokum er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum sem afmáðar voru úr minnisblaði, dags. 18. september 2006 á þeim grundvelli að þær varði framgang starfsmanns í starfi og séu því undanþegnar upplýsingarétti vegna. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.Í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til skv. 2. gr., taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, segir:
„Með ákvæði 1. mgr. umræddrar frumvarpsgreinar er í fyrsta lagi lagt til að áfram verði fylgt þeirri stefnu sem mörkuð var með 4. tölul. 4. gr. gildandi laga að öll gögn máls um ráðningu, skipun eða setningu í opinbert starf verði undanþegin aðgangi almennings. Meðal gagna í slíkum málum eru umsóknir, einkunnir, meðmæli og umsagnir um umsækjendur, eins og nánar er rakið í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sem nú eru í gildi. Hér búa einkum að baki þeir hagsmunir hins opinbera að geta átt kost á hæfum umsækjendum um opinbert starf. Óheftur aðgangur almennings að gögnum um umsækjendur geti hamlað því að hæfir einstaklingar sæki um opinber störf ef hætta væri á að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra yrðu gerð opinber. Til þess að mæta sjónarmiðum um opna stjórnsýslu og stuðla að opinni umræðu um stöðuveitingar hjá opinberum aðilum er hins vegar lagt til að áfram verði skylt að veita upplýsingar um umsækjendur eftir að umsóknarfrestur er liðinn, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins. Í 1. mgr. eru einnig lögð til þau nýmæli að auk gagna í málum er varða umsóknir um opinbert starf skulu gögn í málum er snerta framgang í starfi og um starfssambandið vera undanþegin aðgangi. Að svo miklu leyti sem ákvörðun um framgang í opinberu starfi varðar réttindi og skyldur starfsmanns, sbr. t.d. flutning starfsmanna ráðuneyta úr einu ráðuneyti í annað, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og enn fremur flutning milli starfsstiga innan lögreglunnar, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og 14. gr. reglugerðar, nr. 1056/2006, um starfsstig innan lögreglunnar, gilda sömu sjónarmið og áður greinir um aðgang að gögnum í málum er varða umsóknir um opinber störf.“
Minnisblaðið frá 18. september 2006 ber heitið „Starfshópur um ný Leikskólasvið og Menntasvið – Ráðning í nýjar stjórnunarstöður“. Í því er rakið að nýtt starf hafi orðið til vegna skipulagsbreytinga og reifuð sjónarmið með því að tiltekinn starfsmaður verði færður til í starfi. Úr minnisblaðinu hefur verið afmáð efnisgrein með upplýsingum um viðkomandi starfsmann. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsinga mál var Reykjavíkurborg það heimilt með vísan til 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 enda liggur fyrir að upplýsingarnar varða framgang viðkomandi starfsmanns í starfi. Verður því staðfest synjun Reykjavíkurborgar á því að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum sem afmáðar voru í minnisblaði frá 18. september 2006.
4.
Í kæru óskar kærandi eftir því að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess hvort afhendingarháttur Reykjavíkurborgar á minnisblöðum, dags. 13. júní 2006 og 18. september 2006, standist upplýsingalög en kærandi telur upplýsingarnar hafa verið afmáðar úr minnisblöðunum með þeim hætti að þau hafi verið endurskrifuð. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur borið saman minnisblöðin sem afhent voru kæranda annars vegar og úrskurðarnefndinni hins vegar. Um er að ræða sömu skjölin en upplýsingar hafa verið afmáðar með hvítri yfirstrikun úr þeim minnisblöðum sem afhentar voru kæranda. Ekki eru efni til þess að gera athugasemdir við afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda að þessu leyti.Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að minnisblaði, dags. 15. júní 2006 og upplýsingum sem afmáðar voru úr minnisblaði, dags. 18. september 2006.Felld er úr gildi synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum sem afmáðar voru úr minnisblaði, dags. 13. júní 2006 og lagt fyrir borgina að veita kæranda aðgang að því.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson