Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN21040023

Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

í máli nr. SRN21040023

I. Málsmeðferð

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst kvörtun X, þann 9. apríl 2021, f.h. Samhjól, félags hjólhýsaeigenda á Laugarvatni (málshefjanda) vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins Bláskógabyggðar. Nánar tiltekið snýr kvörtun málshefjanda að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta rekstri hjólhýsabyggðar á Laugarvatni. Með kvörtuninni fylgdu ýmis gögn, þ.m.t. álitsgerð Lögmannstofu Reykjaness, dagsettri 29. mars 2021, sem unnin var að beiðni málshefjenda. Í álitsgerðinni kemur fram að það sé mat álitsbeiðanda að ákvörðun sveitarstjórnar um að hætta rekstri hjólhýsasvæðisins hafi verið ólögmæt og ógildanleg í skilningi stjórnsýsluréttar. Vísað er til þess að málefni byggðarinnar hafi ekki verið nægilega rannsökuð í stjórnsýslulegum skilningi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem sveitarstjórnin hafi ekki aflað lögbundinnar brunavarnaráætlunar áður en ákvörðun um að hætta rekstri hjólhýsabyggðarinnar var tekin. Þá segir að það sé mat álitsbeiðanda að ákvörðun sveitarstjórnar hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga og að óslitinn rekstur svæðisins yfir langan tíma hafi gefið leigutökum lóða ástæðu til réttmætra væntinga til áframhaldandi viðveru.

Kvörtun málshefjanda var lögð í þann farveg að lagt var á það mat hvort að hún gæfi tilefni til formlegrar umfjöllunar að hálfu ráðuneytisins, á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Óskaði ráðuneytið af þeim sökum eftir umsögn og frekari skýringum sveitarfélagsins á atvikum málsins á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga og barst svar sveitarfélagsins 25. maí sl. Í ljósi þess hvernig mál þetta var vaxið, var málshefjanda veitt færi á að koma að frekari sjónarmiðum sínum vegna skýringa sveitarfélagsins og barst umsögn Lögmannstofu Reykjaness, f.h. málshefjanda, þann 5. ágúst sl. Sveitarfélagið veitti ráðuneytinu jafnframt frekari skýringar vegna málsins með umsögn sinni dagsettri 17. nóvember sl.

II. Málsatvik

Sveitarfélagið Bláskógabyggð hefur starfrækt hjólhýsabyggð við Laugarvatn allt frá árinu 1970. Á svæðinu eru staðsett um 200 hýsi sem standa á grundvelli leigusamnings sveitarfélagsins við hvern og einn leigutaka en án sérstakra byggingarleyfa. Ljóst er af gögnum málsins að leigutakar hafa aldrei sótt um slík leyfi og hefur sú framkvæmd verið athugasemdalaus af hálfu sveitarfélagsins. Við flest hýsin hafa verið byggðir sólpallar og við sum þeirra skúrar og jafnvel gestahús. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að sveitarstjórn hafi tekið ákvörðun um að hætta rekstri svæðisins þann 17. september 2020 og að gildandi leigusamningar yrðu ekki endurnýjaðir þegar þeir rynnu út. Samningarnir eru almennt staðlaðir og eru til tveggja ára en innihalda framlengingarákvæði. Af skýringum sveitarfélagsins má jafnframt ráða að forsendur ákvörðunar sveitarstjórnar megi rekja til ábendinga frá eftirlitsaðilunum, þ.m.t. Lögreglustjóranum á Suðurlandi, Brunavarna Árnessýslu og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, þess efnis að öryggi fólks á hjólhýsasvæðinu væri ábótavant og að óheimilt væri að haga rekstri svæðisins með þeim hætti að þar væru staðsett hjólhýsi ætluð til íveru um allan ársins hring.

Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að eftir að sveitarfélagið kynnti hagsmunaaðilum ákvörðun sína, hafi því borist ýmsar tillögur að endurbótum á svæðinu og tilboð málshefjanda um þátttöku í framkvæmdum á hjólhýsasvæðinu. Sveitarfélagið hafi þá aflað sér sérfræðiráðgjafar varðandi lagalega stöðu málsins. Í minnisblaði Lögmanna Suðurlands sem unnið var fyrir sveitarfélagið, dagsettu 16. nóvember 2020, var komist að þeirri niðurstöðu að ekki væru lagaheimildir fyrir áframhaldandi rekstri hjólhýsasvæðisins með óbreyttu sniði en mögulegt væri að ráðast í umfangsmiklar breytingar á svæðinu svo brunavarnir yrðu fullnægjandi. Á fundi sveitarstjórnar þann 10. desember 2020 var ákveðið að fyrri ákvörðun sveitarstjórnar frá 17. september 2020 skyldi standa óbreytt og þann 12. janúar 2021 var öllum leigutökum send tilkynning um að rekstri hjólhýsasvæðisins yrði hætt og gildandi leigusamningar yrðu ekki endurnýjaðir. Eftir frekari samskipti við hagsmunaaðila á svæðinu, þar sem m.a. var farið yfir beiðni þeirra um að allir leigusamningar myndu halda gildi sínu þar til svæðinu yrði lokað, var málið aftur tekið fyrir hjá sveitarstjórn þann 20. apríl 2021. Sveitarstjórn ákvað að hafna beiðni um framlengingu samninga og einnig tilboði um úrbætur á svæðinu gegn því að svæðið yrði áfram starfrækt.

Í skýringum sveitarfélagsins frá 17. nóvember sl. kom fram að þann 18. ágúst sl. hafi á fundi sveitarstjórnar, verið tekin fyrir beiðni málshefjenda um endurskoðun ákvörðunar um lokun hjólhýsasvæðisins. Endanlegri afgreiðslu beiðninnar hafi verið var frestað og sveitarstjóra falið að skila sveitarstjórn minnisblaði um málið. Nýtt minnisblað Lögmanna Suðurlandi barst sveitarfélaginu þann 1. september og í því var m.a. fjallað um starfsgrundvöll heilsárs hjólhýsasvæða í öðrum sveitarfélögum vegna ábendinga um að önnur sveitarfélög starfræktu slík svæði. Þá var fjallað um þau atriði sem sveitarfélagið þyrfti að huga að ef horfið yrði frá ákvörðun um að loka svæðinu og ákveðið yrði að reka hjólhýsasvæðið með breyttu sniði þannig að dvöl yrði heimiluð leigutökum í allt að fjóra mánuði á ári.

Þann 16. september sl. var aftur tekin fyrir beiðni málshefjenda um endurskoðun ákvörðunar sveitarstjórnar um að loka hjólhýsasvæðinu á Laugarvatni. Í beiðninni var lagt til að rekstri hjólhýsasvæðisins við Laugarvatn yrði haldið áfram með breyttu sniði þannig að um yrði að ræða heimild leigutaka til viðveru í fjóra mánuði á ári og leyfi til þess að láta hýsi standa á afnotareitum, án viðveru, í annan tíma. Til umræðu komu þau atriði og sjónarmið sem rakin eru í minnisblaði Lögmanna Suðurlandi, dagsett 1. september sl., er vörðuðu aðgerðir vegna brunavarna, fækkun afnotareita, fyrirkomulag rekstursins og kostnað. Forsvarsmenn málshefjenda voru á fundinum og tóku þátt í umræðum um málið og gerðu grein fyrir sjónarmiðum er snerta leigutaka á svæðinu. Niðurstaða sveitarstjórnar var að fyrri ákvörðun um lokun hjólhýsasvæðisins stæði óbreytt og beiðni málshefjenda um fjögurra mánaða viðveru leigutaka yfir sumartímann og að hýsin fengju stöðuleyfi yfir vetrartímann var hafnað.

III. Almennt eftirlit ráðuneytisins með sveitarfélögum

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fer með almennt eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 1. mgr. 109. gr. laganna hefur ráðherra sveitarstjórnarmála eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Eftirlitið takmarkast hins vegar við sérstakt eftirlit annarra eftirlitsaðila, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef atvik máls eru með þeim hætti að þau heyra undir eftirlit ráðuneytisins, eins og því er lýst í 109. gr. sveitarstjórnarlaga, getur ráðuneytið tekið ákvörðun um að fjalla formlega um málið og gefa út álit eða leiðbeiningar um stjórnsýslu sveitarfélagsins, eða eftir atvikum gefið sveitarfélaginu fyrirmæli um að koma málinu í lögmætt form eða beitt öðrum úrræðum sveitarstjórnarlaga, sbr. 112. gr. laganna. Við mat á því hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins www.srn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið síðan atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun sé kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf sé á leiðbeiningum ráðuneytisins. 

Eftir ítarlega yfirferð á gögnum málsins telur ráðuneytið mál þetta vera þess eðlis að rétt sé að ráðuneytið taki það til umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og horfir ráðuneytið við þá ákvörðun fyrst og fremst til þeirra veigamiklu hagsmuna leigutaka sem eru til staðar í málinu. Umfjöllun ráðuneytisins er í formi álits um stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

IV. Álit ráðuneytisins

i. Afmörkun

Rekstur hjólhýsasvæða er ekki eitt af lögbundnum verkefnum sveitarfélaga heldur er um að ræða ólögbundið verkefni sem sveitarstjórn er heimilt að taka upp að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga (sjá nánar um þetta efni álit ráðuneytisins frá 24. janúar 2020 í máli nr. SRN18030116). Starfræki sveitarfélag hjólhýsasvæði ber því fyrst og fremst að gæta þess að starfsemin sé í samræmi við ákvæði laga sem eiga við um slíka starfsemi, svo sem lög um brunavarnir, nr. 75/2000, skipulagslög, nr. 123/2010, lög um mannvirki, nr. 160/2010, lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 og reglur sem settar hafa verið á grundvelli laganna.

Þar sem öðrum stjórnvöldum er falið beint eftirlit með framkvæmd framangreindra sérlaga, falla álitaefni er snúa að ákvæðum þeirra almennt utan eftirlits ráðuneytisins sbr. sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Í málinu kunna einnig að koma til skoðunar einkaréttarlegir samningar sveitarfélagsins við hjólhýsaeigendur en réttindi og skyldur samningsaðila ráðast í slíkum tilvikum fyrst og fremst af efni hvers samnings fyrir sig. Þar sem ráðuneytinu er eingöngu falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, fellur ágreiningur er varðar efni samninganna utan eftirlits þess.

Sveitarfélög eru hluti stjórnsýslunnar hér á landi og ber að fylgja almennum reglum, bæði lögfestum og ólögfestum, um starfshætti og ákvarðanatöku. Geta reglur stjórnsýsluréttar þannig komið til skoðunar við einkaréttarlegar ákvarðanir sveitarfélaga, t.d. við undirbúning máls, meðferð þess og val á viðsemjendum o.fl. Samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga fer ráðuneytið með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum skv. sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi sem varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að vísað sé til laga í rúmri merkingu, þ.e. settra laga og óskráðra grundvallarreglna, bæði hvað varðar form og efni ákvarðana, samninga og annarra athafna af hálfu sveitarfélaga. Að mati ráðuneytisins ber þá að túlka umrætt ákvæði með þeim hætti að undir eftirlit ráðuneytisins falli hvort sveitarfélag gætir meginreglna stjórnsýsluréttar við undirbúning og meðferð mála sem eru af einkaréttarlegum toga. Afmarkast skoðun ráðuneytisins í þessu máli því við það hvort sveitarfélagið hefur gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar við meðferð þess.

ii. Stjórnvaldsákvörðun

Í skýringum sveitarfélagsins er því haldið fram að ákvarðanir þess í málinu hafi ekki verið stjórnvaldsákvarðanir og því eigi ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, ekki við í málinu. Er hér vísað til þess að stjórnsýslulög gilda eingöngu um svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í álitsgerð Lögmannstofu Reykjaness frá 29. mars sl., sem unnin var fyrir málshefjendur, er því hins vegar haldið fram að með ákvörðunum sveitarfélagsins hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og má af því ráða að álitsgjafinn telur ákvarðanir sveitarfélagsins í málinu vera stjórnvaldsákvarðanir. Kemur því fyrst til skoðunar hvort ákvörðun sveitarfélagsins um að framlengja ekki umrædda leigusamninga, telst vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.  

Almenna reglan er sú að ákvarðanir stjórnvalds sem teknar eru á grundvelli einkaréttarlegra heimilda, sem almenningur getur einnig beitt, teljast ekki vera stjórnvaldsákvarðanir. Hér má nefna að ákvarðanir stjórnvalds um að ganga til samninga um leigu á húsnæði, bifreið eða öðru farartæki teljast ekki til stjórnvaldsákvarðana þar sem þær eru ekki teknar í skjóli stjórnsýsluvalds heldur á grundvelli tvíhliða samninga. Í vissum tilvikum geta ákvarðanir sem teknar eru í skjóli eignaréttar hins opinbera þó verið stjórnvaldsákvarðanir, t.d. þegar um er að ræða útleigu á fasteign þar sem slík útleiga tíðkast almennt (sjá Páll Hreinsson: Málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar 2013, bls. 122-124). Þá má einnig nefna að Hæstiréttur hefur byggt á því að úthlutun lóðar af hálfu sveitarfélags sé í senn stjórnvaldsákvörðun og einkaréttarlegur gerningur sbr. dóm réttarins frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010, sjá einnig dóm réttarins frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999.

Í máli þessu snýr álitaefnið að ákvörðun sveitarfélagsins um að endurnýja ekki leigusamninga um hluta úr lóð fyrir hjólhýsi, eða svokölluð stöðuleyfi. Um er að ræða ólögbundið verkefni sveitarfélagsins og að mati ráðuneytisins byggja ákvarðanir þess um úthlutun stöðuleyfa fyrst og fremst á einkaréttarlegum. Telur ráðuneytið þar með að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta starfseminni hafi almennt ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga af þeim sökum. Horfir ráðuneytið til þess að ákvarðanir sveitarfélagsins voru ekki teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, heldur á grundvelli tvíhliða samninga  um notkun á fasteign í eigu sveitarfélagsins. Þó kunna ýmis sérsjónarmið að eiga við um ákvörðun sveitarstjórnar. Hér má nefna að útleiga á hjólhýsastæðum tíðkaðist almennt hjá sveitarfélaginu, yfir langt tímabil var venja var fyrir því að samningar væru endurnýjaðir án athugasemda og ákvörðun sveitarfélagsins um að framlengja ekki samninga hafði verulega íþyngjandi afleiðingar fyrir leigutaka.

Að mati ráðuneytisins bar sveitarfélaginu því að a.m.k. að gefa sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti meiri gaum og þá sérstaklega rétti leigutaka til að tjá sig um efni málsins. Að öðru leyti bar sveitarfélaginu fyrst og fremst að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins. Eins og getið er um að ofan er því haldið fram í álitsgerð Lögmannstofu Reykjaness frá 29. mars sl., að ákvarðanir sveitarfélagsins hafi brotið gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, auk þess sem því er haldið fram að leigutakar hafi haft til þess réttmætar væntingar að umræddir samningar um stöðuleyfi yrðu framlengdir. Ljóst er að umræddar reglur eru einnig ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttar og gilda almennt um meðferð allra mála hjá stjórnvöldum. Telur ráðuneytið því rétt að fjalla um hvort sveitarfélagið hafi gætt að framangreindum meginreglum í málinu.

iii. Jafnræðis- og réttmætisregla

Jafnræðisreglan er grundvallarregla í íslenskum stjórnskipunar- og stjórnsýslurétti og m.a. lögfest í 11. gr. stjórnsýslulaga. Reglan hefur þó mun víðtækara gildi og ber stjórnvöldum almennt að gæta jafnræðis í öllum sínum athöfnum. Í reglunni felst að allir skulu njóta jafns réttar, gæta ber samræmis við lagaframkvæmd og allur greinarmunur við úrlausn mála byggður á ómálefnalegum sjónarmiðum er óheimill. Jafnræðisreglan skarast jafnframt á við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem einnig hefur víðtækt gildi, en í henni felst að stjórnvöldum er óheimilt að byggja ákvarðanir sínar á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Þegar kemur að skipulagsmálum hefur því sjónarmiði verið haldið fram, m.a. af dönskum fræðimönnum, að jafnræðisreglan hafi takmarkað gildi þar sem skipulagsákvarðanir séu mjög matskenndar og frjálst mat stjórnvalda víðtækt þegar að þeim kemur. Ekki er þó ómögulegt að jafnræðisreglan komi til skoðunar í slíkum málum en þá skiptir mestu að aðilum sé ekki mismunað á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. (Sjá nánar Elín Ósk Helgadóttir, Réttmætisregla stjórnsýsluréttar og samspil hennar við jafnræðisreglu – Í tengslum við matskenndar stjórnvaldsákvarðanir, Tímarit lögfræðinga, 1. tbl., 66. árg. 2016, bls. 171-175.) Að mati ráðuneytisins eru álitaefni málsins þess eðlis að sambærileg sjónarmið eiga við. Skiptir því höfuðmáli að leggja mat á hvort ákvörðun sveitarfélagsins um að framlengja ekki leigusamninga vegna hjólhýsa hafi byggt á málefnalegum grunni.

Af gögnum málsins má ráða að sveitarfélagið ákvað að hætta rekstri hjólhýsasvæðisins þar sem vísbendingar voru um að rekstur þess væri ekki í samræmi við þau lög sem gilda um slíka starfsemi. Byggði sveitarfélagið ákvörðun sína m.a. á athugasemdum frá eftirlitsaðilum, þ.m.t. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, Lögreglustjóranum á Suðurlandi og Brunavörnum Árnessýslu. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að athugasemdirnar hafi að mestu leyti snúið að brunavörnum á svæðinu, m.a. að ekki væri nægt rými milli allra hjólhýsa, sólpalla og of mikill gróður væri á milli lóða. Telur sveitarfélagið að afnotareitir leigutaka á svæðinu liggi of þétt og það þyrfti að fækka þeim eða stækka landsvæðið þannig að meira rými yrði á milli afnotareita og öryggiskröfum vegna brunavarna fylgt.

Þegar mat er lagt á hvort framangreindar forsendur ákvörðunar sveitarfélagsins hafi byggt á málefnalegum grunni ber að horfa til þess að starfræksla hjólhýsasvæðis er ekki lögbundið verkefni sveitarfélaga. Heimild sveitarfélags til að starfrækja slíkt verkefni byggir á grunni 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, sem fjallar um sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga. Önnur lagasjónarmið sem koma til skoðunar við mat á réttmæti ákvörðunarinnar, eru að sveitarstjórn er bundin af reglum um ábyrga og forsvaranlega fjármálastjórn sveitarfélagsins, sbr. VIII kafli sveitarstjórnarlaga og jafnframt þeim sérlögum sem kunna að gilda um slík svæði. Þá ber sveitarstjórn ábyrgð á því að viðeigandi reglum sé fylgt í störfum sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í þessu máli liggur fyrir að sveitarfélagið hefur fengið ábendingar og athugasemdir frá eftirlitsaðilum vegna starfrækslu hjólhýsasvæðisins á Laugarvatni eins og áður sagði. Í bréfi Lögreglustjórans á Suðurlandi og Brunavarna Árnessýslu til sveitarfélagsins, dagsettu 22. maí 2020, var sveitarfélagið upplýst um að það væri mat umræddra aðila að ástandið á hjólhýsasvæðinu, með tilliti til brunavarna og öryggis fólks, væri með öllu óviðunandi og að viðkomandi stofnanir legðu mikla áherslu á að sem allra fyrst yrði gripið til úrbóta svo að öryggi fólks yrði tryggt til frambúðar. Þá liggja fyrir í málinu leiðbeiningar eldvarnasviðs Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til sveitarfélagsins, þar sem fram kemur að reglur séu skýrar um að óheimilt er að hafa byggð með þeim hætti og starfrækt er á Laugarvatni. Í álitsgerð Lögmannsstofu Reykjaness sem áður hefur verið vísað til, er því hins vegar haldið fram ákvörðunarástæða sveitarfélagsins um að framlengja ekki leigusamninga hafi byggt á rangri lagatúlkun á þeim sérlögum sem að gilda um rekstur hjólhýsasvæðis og hafi því ekki verið réttmæt. Þá er bent á að sveitarfélagið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu við að leiða í ljós forsendur sem hefðu það í för með sér að eftirlitsaðilar byggðu athugasemdir sínar á lögvillu. 

Við úrlausn þessa álitaefnis ber, að mati ráðuneytisins, að líta til þess að samkvæmt 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum sé fylgt í störfum sveitarfélagsins. Á sveitarstjórn hvílir því rík skylda til að tryggja að starfsemi sveitarfélagsins sé í samræmi við lög og verði sveitarstjórn vör við að annmarka í stjórnsýslu sveitarfélagsins ber henni skylda til að koma starfseminni í lögmætt horf. Ráðuneytið telur ljóst að ábendingar eftirlitsaðila í málinu hafi verið þess eðlis að sveitarfélaginu hafi borið skylda til að grípa til aðgerða vegna þeirra, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Verður því ekki séð, að mati ráðuneytisins, að grundvöllur og forsendur ákvörðunar sveitarfélagsins um að hætta starfsemi hjólhýsasvæðisins, hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Í bréfi málshefjanda frá 5. ágúst sl. er einnig bent á að sveitarfélagið hafi ekki gætt að jafnræði í málinu þar sem það heimili sambærilegan rekstur á öðrum stað innan sveitarfélagsins. Leggur ráðuneytið þann skilning í framangreint sjónarmið málshefjanda, að slíkur rekstur feli í sér að afgreiðsla sveitarfélagsins hafi ekki verið sambærileg afgreiðslu þess í öðrum sambærilegum málum og þar með í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Af þessum sökum óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá sveitarfélaginu um það hvort sveitarfélagið starfrækti aðra sambærilega starfsemi. Í umsögn sveitarfélagsins frá 17. nóvember sl. kom fram að í Úthlíð, sem staðsett er í sveitarfélaginu, megi finna hjólhýsasvæði sem sé í höndum einkaaðila sem hafi lögbundið eftirlitshlutverk með starfseminni. Sú starfsemi fari fram á landsvæði í einkaeigu en starfsemin á Laugarvatni á svæði í eigu sveitarfélagsins. Að mati ráðuneytisins er því ekki um sambærileg mál að ræða og telur ráðuneytið þ.a.l. að ekki séu vísbendingar um að sveitarfélagið hafi afgreitt sambærileg mál með ósambærilegum hætti. Þá telur ráðuneytið rétt að nefna að sveitarfélög eru staðbundin stjórnvöld. Af því leiðir m.a. að það brýtur almennt ekki gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar ef eitt sveitarfélög heldur úti tiltekinni starfsemi á grundvelli ólögbundinna heimilda en ekki önnur sveitarfélög.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið andstöðu við jafnræðis- eða réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

iv. Rannsóknarregla

Í skýringum sveitarfélagsins hefur komið fram að ákvörðun þess um að hætta starfsemi hjólhýsasvæðisins, byggi m.a. á þeirri grundvallarforsendu að brunavörnum sé ábótavant á svæðinu. Samkvæmt 13. gr. laga um brunavarnir, nr. 75/2000 skal á hverju starfssvæði slökkviliðs liggja fyrir brunavarnaáætlun sem fengið hefur samþykki Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar. Í málinu liggur fyrir að ekki var getið um brunavarnir fyrir umrætt svæði í brunavarnaáætlun og í álitsgerð Lögmannsstofu Reykjaness er bent á að af þeim sökum hafi málið ekki verið nægilega rannsakað í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og áður hefur verið getið, var ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta starfsemi umrædds hjólhýsasvæðis ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og gilda stjórnsýslulögin því ekki um þá ákvörðun sveitarstjórnar. Í ljósi þess að einnig er um að ræða ólögbundið verkefni sveitarfélagsins, hefur það verulegt svigrúm til þess að ákveða útfærslu eða lok verkefnisins, sjá m.a. álit umboðsmanns Alþingis nr. 10623/2020 og 10624/2020. Rannsóknarregla stjórnsýsluréttar kemur því fyrst og fremst til athugunar í þessu máli þegar mat er lagt á það hvort sveitarfélagið hafði aflað nægilegra gagna til að jafnræðis og réttmætis yrði gætt í málinu. 

Ráðuneytið telur þó einnig rétt að nefna að í meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga og  forsvaranlega meðferð fjár, felst að almennt ber að afla nauðsynlegra gagna þegar kemur ákvarðanatöku sem varðar fjárútlát eða skuldbindingar sveitarfélags. Þá kemur fram í 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga að framkvæmdastjóri sveitarfélags skuli sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðarráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í því skyni að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst. Einnig er það almennt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að öll mál skuli vera nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í þeim. Þá er ljóst að vald sveitarstjórnar til ákvarðanatöku í málefnum sveitarfélagsins, byggir m.a. á því að sveitarstjórnarfulltrúar eru kjörnir og bera lýðræðislega ábyrgð á því að afgreiðsla mála sveitarfélagsins sé vönduð og nægilega upplýst. Hvíla því ýmsar skyldur á sveitarfélögum um að mál skuli vera nægilega upplýst, þótt að þeim ljúki ekki með töku stjórnvaldsákvörðunar í skilningi stjórnsýslulaga.

Í ljósi þess að um ræðir íþyngjandi ákvörðun sveitarfélagsins, telur ráðuneytið að það hefði verið í samræmi við framangreind sjónarmið ef sveitarfélagið hefði kallað eftir því að brunavarnaráætlun lægi fyrir vegna svæðisins áður en ákvörðun var tekin um lokun þess. Að mati ráðuneytisins er mál þetta þó þannig vaxið að ákvörðun sveitarfélagsins um að afla ekki slíkra upplýsinga leiðir ekki til ólögmætis ákvörðunarinnar. Er þá fyrst og fremst horft til þess að um ólögbundið verkefni sveitarfélagsins er að ræða og ákvörðunin hefur ekki í för með sér fjárhagslega skuldbindingu. Hefur sveitarfélagið þ.a.l. á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns verulegt svigrúm til að meta hvaða gagna skuli aflað í málinu og gerir ráðuneytið því ekki frekari athugasemdir við málsmeðferð sveitarfélagsins að þessu leyti.

v. Meðalhófsregla

Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar er lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga, en er jafnframt grundvallarregla sem hefur víðtækara gildi. Í reglunni felst að stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægari móti. Hafa málshefjendur bent á að sveitarfélagið hafi ekki gætt að framangreindri reglu þar sem það hefði getað gripið til vægari úrræða en að loka hjólhýsasvæðinu. Þegar tekið er til skoðunar hvort stjórnvald hefur gætt meðalhófs við málsmeðferð stjórnsýslumáls, er nauðsynlegt að greina annars vegar hvort stjórnvaldið stefndi að lögmætum markmiðum og hins vegar hvort stjórnvaldið hefði getað náð þeim markmiðum sem stefnt er að með öðru og vægara móti.

Við mat á því hvort og að hvaða leyti meðalhófsreglan á við um þetta mál, telur ráðuneytið að fyrst þurfi að taka til skoðunar hvort markmið sveitarfélagsins í málinu hafi verið lögmætt. Við slíkt mat þarf að líta til þess að starfræksla hjólhýsasvæðis er ekki meðal lögbundinna hlutverka sveitarfélaga heldur er sveitarfélögum heimilt að halda úti slíkri starfsemi á grundvelli 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, eins og áður hefur verið getið. Þá er sveitarstjórn bundin af reglum um ábyrga og forsvaranlega fjármálastjórn sveitarfélagsins við töku ákvörðunar um rekstur og starfsemi hjólhýsasvæðis auk þess sem sveitarfélaginu bar að fylgja bæði lögfestum og ólögfestum reglum um starfshætti og ákvarðanatöku í stjórnsýslunni. Telur ráðuneytið ljóst að hafi sjónarmiðum um réttmæti og jafnræði verið gætt, er ákvörðun sveitarfélags um breytingu eða lokun á slíku svæði á grundvelli framangreindra sjónarmiða almennt lögmætt markmið. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar virðist markmið sveitarfélagsins fyrst og fremst hafa verið að koma starfsemi sveitarfélagsins í lögmætt horf eftir að því bárust ábendingar eftirlitsaðila um að rekstur hjólhýsasvæðisins væri ekki í samræmi við lög. Telur ráðuneytið því auðsýnt að sveitarfélagið hafi stefnt að lögmætu markmiði.

Þegar mat er lagt á það hvort sveitarfélagið hefði getað náð umræddu markmiði með vægari hætti en með lokun hjólhýsasvæðisins, ber að hafa í huga að dómstólar hafa játað sveitarfélögum ákveðið svigrúm við að velja leiðir til að ná lögmætu markmiði í þessum skilningi, á grundvelli sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sjá m.a. dóm Hæstaréttar frá 13. febrúar 2013, í máli nr. 70/2002. Að mati ráðuneytisins kemur því eingöngu til greina að endurskoða mat sveitarfélags í slíkum tilvikum, ef bersýnilegt er að vægari leið stóð til boða og verður þá jafnframt að taka tillit til meginreglu sveitarstjórnarlaga um ábyrga fjármálastjórn sveitarfélaga. Á það sérstaklega við í málum sem snúa ekki að stjórnarskrárvörðum réttindum.

Telur ráðuneytið því rétt að horfa til þess, þegar mat er lagt á það hvort sveitarfélagið gætti meðalhófs við meðferð málsins, að hin umdeilda ákvörðun sneri ekki að stjórnarskrárvernduðum réttindum leigutaka heldur réttindum sem leiða má af samningi. Þá liggur fyrir að önnur niðurstaða í málinu en lokun svæðisins, myndi að öllum líkindum fela í sér aukin fjárútlát sveitarfélagsins. Ráðuneytið telur þó rétt að benda á að af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort sveitarfélagið gerði sérstaka kostnaðargreiningu á þeirri leið að halda starfsemi hjólhýsasvæðisins áfram innan marka laga. Liggur því ekki fyrir með skýrum og afdráttarlausum hætti úr hvaða leiðum sveitarfélagið hafði að velja í málinu. Í ljósi þess að um íþyngjandi ákvörðun var að ræða gagnvart mörgum leigutökum og sveitarfélagið hefur haldið því fram að forsenda hinnar umdeildu ákvörðunar hafi verið sú að starfsemin hafi ekki verið í samræmi við lög, hefði slík gagnaöflun, að mati ráðuneytisins, verið í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í umfjöllun ráðuneytisins um rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Á sama hátt er það einnig mat ráðuneytisins að annmarkar við öflun slíkra gagna leiði ekki til ólögmætis ákvörðunar sveitarfélagsins.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að það sé ekki bersýnilegt að sveitarfélagið hafi ekki gætt meðalhófs í málinu. Horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að stjórnarskrárbundinn réttur sveitarfélaga til að ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, veiti sveitarfélaginu verulegt svigrúm til ákveða þá leið sem snýr að því að koma starfsemi hjólhýsasvæðisins í lögmætt horf.

vi. Réttmætar væntingar

Í álitsgerð Lögmannsstofu Reykjaness, sem unnin var fyrir málshefjendur, er vísað til þess að leigutakar eigi réttmætar væntingar til þess að samningar um stöðuleyfi yrðu endurnýjaðir og telur ráðuneytið því ástæðu til að fjalla frekar um þetta sjónarmið. Meginregla stjórnsýsluréttar um réttmætar væntingar á við í samskiptum borgara og stjórnvalda vegna fyrirhugaðra ráðstafana þegar athafnir eða athafnaleysi stjórnvaldsins leiða til málefnalegra væntinga hjá borgaranum um niðurstöðu máls. Það ræðst síðan af reglunni um réttmætar væntingar hvort og hvernig stjórnvaldinu er skylt að taka tillit til þessara væntinga.

Við mat á því hvort aðili hefur málefnalegar væntingar til niðurstöðu máls er notast við hlutlægan mælikvarða, þ.e. hvað væntingar venjulegur maður gæti hafa öðlast af yfirlýsingum, aðgerðum eða aðgerðarleysi stjórnvaldsins. Í dómaframkvæmd hafa síðan myndast ákveðin viðmið og skilyrði um hvort og þá hvaða væntingar málsaðilar eiga að hafa við úrlausn mála. Ef komist er að því að borgari hafi réttmætar væntingar um niðurstöðu máls leiðir það að lágmarki til þess að taka ber tillit til þeirra við úrlausn málsins. Réttmætar væntingar geta þá haft áhrif á meðferð og úrlausn máls með ýmsum hætti og geta þær haft áhrif á túlkun málsmeðferðarreglna, þær geta leitt til þess að það stofnist skylda fyrir stjórnvald til að veita hlutaðeigandi aðila beinlínis þann rétt eða hagsmuni sem um ræðir og þær kunna jafnvel að leiða til bótaskyldu stjórnvalda að uppfylltum öðrum bótaskilyrðum. Hafa ber þó í huga að jafnvel þótt því sé slegið föstu að réttmætar væntingar njóti réttarverndar, leiðir það eitt og sér ekki til sjálfvirkrar niðurstöðu um hvernig og í hvernig formi réttarverndin mun birtast. Ef málsaðili hefur t.d. fengið leyfi sem er háð verulegum efnisannmarka eða þar sem veigamikil rök mæla með afturköllun leyfisins vegna hættu gagnvart lífi og heilsu manna, geta stjórnvöld jafnan afturkallað leyfið hvað sem réttmætum væntingum málsaðila líður. (Sjá nánar Páll Hreinsson, Réttmætar væntingar í stjórnsýslurétti, Tímarit lögfræðinga, 67. árgangur, 1. tbl., bls. 291-322).

Í álitsgerð Lögmannstofu Reykjaness er vísað til þess að óslitinn rekstur hjólhýsasvæðisins í hartnær 40 ár hafi gefið leigutökum ástæðu til réttmætra væntinga um áframhaldandi viðveru. Jafnframt er vísað til ákvæða laga um frístundabyggðir, nr. 75/2008, en skv. 4. gr. laganna er óheimilt að gera tímabundinn leigusamning um lóð undir frístundahús til skemmri tíma en 20 ára og er því haldið fram að sömu sjónarmið eigi við um hjólhýsaeigendur á skipulögðum hjólhýsasvæðum.

Að mati ráðuneytisins getur meginreglan um réttmætar væntingar ekki orðið til þess að það sveitarfélaginu verði skylt að framlengja umrædda samninga um stöðuleyfi. Hér skiptir máli að rekstur hjólhýsasvæðis er ekki lögbundið hlutverk sveitarfélaga og réttur leigutaka í málinu byggir fyrst og fremst á samningi sem er einkaréttarlegs eðlis. Þá liggur fyrir í málinu að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta rekstri hjólhýsasvæðisins er til komin m.a. vegna ábendinga eftirlitsaðila um að mikil hætta væri til staðar á svæðinu sökum þess að brunavörnum væri verulega ábótavant. Eru því til staðar veigamikil rök sem mæla gegn því að meginreglan um réttmætar væntingar leiði til þess að það stofnist skylda um framlengingu stöðuleyfisamninganna. Þá telur ráðuneytið einnig ljóst að ákvæði laga um frístundabyggðir geta ekki átt við um umrædda samninga, sjá m.a. þau sjónarmið sem rakin eru í úrskurði kærunefndar húsamála í máli nr. 69/2017 um þetta atriði.

Í máli þessu kemur því fyrst og fremst til skoðunar hvort meginreglan um réttmætar væntingar kann að leiða til þess að sveitarfélaginu beri að gefa öðrum málsmeðferðarreglum meiri gaum. Að mati ráðuneytisins ber í þessu sambandi að horfa til þess að venja var fyrir því að samningar væru endurnýjaðir án athugasemda og leigutakar höfðu ráðstafað svæðum sínum í samræmi við það, til að mynda með framkvæmdum á svæðinu. Þá má ráða af gögnum málsins að sveitarfélagið tók þátt í slíkum framkvæmdum á einhverjum tímapunkti. Telur ráðuneytið að meginreglan um réttmætar væntingar hafi það að minnsta kosti í för með sér að sveitarfélaginu hafi borið að gæta að því að veita leigutökum sérstakt færi á að tjá sig um ákvörðun sveitarfélagsins og meðferð málsins.

Þá telur ráðuneytið einnig rétt að nefna að sjónarmið um réttmætar væntingar hafa sérstaka þýðingu þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt. Taka þarf tillit til áhrifa slíkra breytinga á atvik og hagsmuni einstakra málsaðila sem þegar ættu í samskiptum við viðkomandi stjórnvöld á þeim tíma. Það teljast því vandaðir stjórnsýsluhættir að kynna breytinguna fyrir fram þannig að aðilar sem málið snertir geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Í máli þessu liggur fyrir að sveitarfélagið tilkynnti leigutökum um að það hygðist ekki endurnýja leigusamninga einum til tveimur árum áður en samningarnir runnu úr gildi. Gerir ráðuneytið því ekki athugasemd við þessa framkvæmd sveitarfélagsins.  

Að lokum kann að koma til skoðunar hvort meginreglan um réttmætar væntingar hafi leitt til þess að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta starfseminni hafi haft það í för með sér að til bótaskyldu sveitarfélagsins hafi stofnast. Eins og áður hefur komið fram falla slíkar einkaréttarlegar kröfur utan eftirlitshlutverks ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga eins og því er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga og er það fyrst og fremst í höndum dómstóla að skera úr um slíkan ágreining. Þá er ljóst að meginreglan um réttmætar væntingar er háð mati á aðstæðum hvers og eins leigutaka í þessu máli og kunna réttmætar væntingar að vera misjafnar á milli leigutaka í málinu. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að fjalla frekar um það álitaefni hvort og að hvaða leyti meginreglan um réttmætar væntingar á við í málinu.

vii. Andmælaréttur

Að fenginni þeirri niðurstöðu að ákveðin sérsjónarmið kunni að eiga við um ákvörðun sveitarfélagsins þess efnis að endurnýja ekki samninga um stöðuleyfi, auk þess sem meginreglan um réttmætar væntingar leiðir til þess að sveitarfélaginu bar að gæta sérstaklega að andmælarétti leigutaka, sbr. fyrri umfjöllun, telur ráðuneytið rétt að fjalla um hvort sveitarfélagið gætti að slíkum sjónarmiðum.

Í reglunni um andmælarétt, sem m.a. er kveðið á um í IV. kafla stjórnsýsluslaga, felst að ekki verður tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og hann hefur fengið færi á að tjá sig um málið. Í 102. gr. sveitarstjórnarlaga er jafnframt að finna þá reglu að sveitarstjórn skuli leitast við að tryggja íbúum sveitarfélagsins og þeim sem njóta þjónustu þess möguleika til að taka þátt í og hafa áhrif á stjórn sveitarfélagsins og undirbúning stefnumótunar. Þá telur ráðuneytið að krafan um vandaða stjórnsýsluhætti kunni að leiði til þess að sveitarfélagi beri að veita þeim aðilum sem hagsmuna kunna að eiga, færi til að tjá sig um afgreiðslur þess, þrátt fyrir að ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.

Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að sveitarfélagið tók ákvörðun um lokun svæðisins á fundi sínum þann 17. september 2017 og fundaði síðan með rekstraraðila svæðisins og fyrirsvarsmönnum málshefjenda um stöðu málsins 2. október 2020. Í kjölfar þess fundar lagði málshefjandi fram ýmsar tillögur að endurbótum á svæðinu og einnig tilboð um þátttöku í framkvæmdum á svæðinu. Málið var aftur tekið fyrir í sveitarstjórn þann 10. desember 2020, og ákvað sveitarstjórn að ákvörðun hennar um lokun svæðisins skyldi standa óhögguð. Var ákvörðun sveitarfélagsins síðan tilkynnt öllum leigutökum með bréfi, dagsettu þann 12. janúar 2021. Sveitarstjórn tók málið aftur fyrir þann 20. apríl, 6. maí og 16. september 2021 og hafnaði öllum umleitunum málshefjanda um endurskoðun eða breytingu á upphaflegri ákvörðun sveitarfélagsins um lokun hjólhýsasvæðisins.

Að mati ráðuneytisins virðist sem leigutökum hafi ekki verið veitt færi til að tjá sig um málið þegar hin upprunalega ákvörðun um lokun hjólhýsasvæðisins var tekin á fundi sveitarstjórnar þann 17. september 2020. Í kjölfarið fundaði sveitarfélagið hins vegar með málshefjendum um stöðu málsins og tók sveitarstjórn afstöðu til tillagna málshefjenda á fundi þann 10. desember 2020. Þá má ráða einnig ráða af gögnum málsins að málshefjendur hafa verið í töluverðum samskiptum við sveitarfélagið og hafa komið sjónarmiðum sínum á framfæri, m.a. með þátttöku í umræðum á sveitarstjórnarfundi. Ráðuneytið telur því að sveitarfélagið hafi veitt málshefjendum færi á að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun sveitarfélagsins. Þá er það mat ráðuneytisins að þótt annmarkar virðist hafi verið á því að leigutökum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um upprunalegu ákvörðun sveitarfélagsins, verður ekki annað séð en að sveitarfélagið bætt úr slíkum annmörkum á síðari stigum málsins.

viii. Eftirlitsskylda sveitarstjórnar

Í álitsgerð Lögmannstofu Reykjaness sem fylgdi erindi málshefjanda, er á það bent að svo virðist sem sveitarfélagið hafi um áratuga skeið ekki sinnt skyldum sínum gagnvart hjólhýsabyggðinni hvað varðar skipulag, brunavarnir, hollustuvarnir og öryggismál almennt. Á sama tíma hafi átt sér stað hröð uppbygging sem fylgdu auknar tekjur, bæði beinar tekjur af leigu lóða og óbeinar af umsvifum nýrra og tímabundinna íbúa.

Eins og fram hefur komið fellur það ekki undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins að taka til skoðunar lagaleg álitaefni sem falla undir beint eftirlit annarra stjórnvalda, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þetta atriði kann hins vegar að snúa að því hvort sveitarstjórn hafi gætt að skyldu sinni um að hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum sé fylgt í starfsemi sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Í ákvæðinu felst m.a. skylda sveitarstjórnar til þess að grípa til aðgerða þegar það liggur ljóst fyrir að starfsemi sveitarfélagsins er ekki í samræmi við lög.

Að mati ráðuneytisins eru vísbendingar um það í þessu máli, að sveitarfélagið hafi ekki gætt nægilega vel að því yfir langt tímabil að starfsemi hjólhýsasvæðisins við Laugarvatn væri í samræmi við þau sérlög sem gilda um slík svæði, svo sem skipulagslög, húsnæðis- og mannvirkjalög og lög um brunavarnir. Að mati ráðuneytisins er það hins vegar ljóst að möguleg vanræksla sveitarstjórnar á því að hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum sé fylgt í starfsemi sveitarfélagsins varðar ekki lögmæti þeirrar ákvörðunar sem sveitarfélagið hefur tekið í málinu um að framlengja ekki samninga um stöðuleyfi. Þá telur ráðuneytið rétt að líta til þess að markmið og tilgangur þeirra ákvarðana sem sveitarfélagið hefur nú tekið, er að tryggja að starfsemi sveitarfélagsins sé í samræmi við lög, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Jafnframt fellur það ekki undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins að leggja mat á bótaskyldu sveitarfélags vegna mögulegra athafna eða athafnaleysis eins og áður hefur komið fram. Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þennan þátt málsins að öðru leyti en hér hefur verið gert.

V. Samandregin niðurstaða

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst kvörtun Samhjól, félags hjólhýsaeigenda á Laugarvatni, vegna málsmeðferðar sveitarfélagsins Bláskógabyggðar í tengslum við ákvörðun þess um að hætta rekstri hjólhýsabyggðar á Laugarvatni, sem sveitarfélagið hafði starfrækt síðan 1970. Að mati ráðuneytisins eru atvik málsins með þeim hætti að tilefni er til að taka málið til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga og horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þeirra veigamiklu hagsmuni sem hjólhýsaeigendur hafa af niðurstöðu þess.

Í álitinu tók ráðuneytið fyrst til skoðunar hvort ákvörðun sveitarfélagsins í málinu er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það er mat ráðuneytisins að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta starfseminni feli almennt ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Horfir ráðuneytið þar fyrst og fremst til þess að ákvarðanir sveitarfélagsins eru ekki teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, heldur á grundvelli tvíhliða samninga um notkun á fasteign í eigu sveitarfélagsins. Þó kunna ýmis sérsjónarmið að eiga við um ákvörðun sveitarstjórnar og bar sveitarfélaginu því a.m.k. að gefa sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti meiri gaum og þá sérstaklega rétti leigutaka til að tjá sig um efni málsins, auk þess sem sveitarfélaginu bar að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð þess.

Ráðuneytið tók þá til skoðunar hvort málsmeðferð sveitarfélagsins er í samræmi við jafnræðis, réttmætis-, og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Að mati ráðuneytisins fer málsmeðferð sveitarfélagsins ekki í bága við umræddar reglur. Þá er það niðurstaða ráðuneytisins, að stjórnarskrárbundinn réttur sveitarfélaga til að ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, veitir sveitarfélaginu svigrúm til að ákveða þá leið sem snýr að því að koma starfsemi hjólhýsasvæðisins í lögmætt horf. Telur ráðuneytið að atvik málsins séu ekki með þeim hætti að bersýnilegt sé að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi farið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Ráðuneytið fjallaði um rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar í álitinu. Það er mat ráðuneytisins að það hefði verið í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti og almennar skyldur sveitarfélaga um að mál skuli vera nægilega upplýst, ef sveitarfélagið hefði aflað frekari gagna um brunavarnaráætlun um umrætt svæði. Einnig hefði sveitarfélagið, á grundvelli sömu sjónarmiða, getað látið gera kostnaðargreiningu á þeim leiðum sem voru í boði í málinu áður en ákvörðun var tekin um að hætta starfsemi hjólhýsasvæðisins. Að mati ráðuneytisins er mál þetta þó þannig vaxið að ákvörðun sveitarfélagsins um að afla ekki slíkra upplýsinga hefur ekki áhrif á lögmæti ákvörðunar þess. Er þá fyrst og fremst horft til þess að um ólögbundið verkefni er að ræða og ákvörðun sveitarfélagsins hefur ekki í för með sér fjárhagslega skuldbindingu þess. Hefur sveitarfélagið þ.a.l., á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns, svigrúm til að meta til hvaða gagna skuli aflað í málinu og gerir ráðuneytið því ekki frekari athugasemdir við málsmeðferð sveitarfélagsins að þessu leyti.

Í álitinu fjallaði ráðuneytið einnig um meginregluna um réttmætar væntingar. Ráðuneytið telur regluna fyrst og fremst leiða til þess í málinu, að sveitarfélaginu ber að gefa rétti leigutaka til að tjá sig um ákvörðun sveitarfélagsins meiri gaum og tók ráðuneytið því jafnframt til skoðunar hvort sveitarfélagið hafi gætt að andmælarétti leigutaka í málinu. Það er mat ráðuneytisins að þótt annmarkar virðast hafi verið á því að leigutökum hafi verið veitt færi á að tjá sig um upprunalega ákvörðun sveitarfélagsins, verður ekki annað séð en að sveitarfélagið hafi bætt úr þeim annmörkum á síðari stigum málsins.

Að mati ráðuneytisins eru vísbendingar um það í þessu máli, að sveitarfélagið hafi ekki gætt nægilega vel að því yfir langt tímabil að starfsemi hjólhýsasvæðisins við Laugarvatn væri í samræmi við þau sérlög sem gilda um slík svæði, svo sem skipulagslög, húsnæðis- og mannvirkjalög og lög um brunavarnir. Ráðuneytið telur þó rétt að líta til þess að markmið og tilgangur þeirra ákvarðana sem sveitarfélagið hefði nú tekið, er að tryggja að starfsemi sveitarfélagsins sé í samræmi við lög, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Af þeim ástæðum og öðrum sem rakin eru í álitinu telur ráðuneytið ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt málsins.

Er því beint til sveitarfélagsins að huga að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu en að öðru leyti telur ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða í málinu.