Úrskurður nr. 10/2021
Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 010/2021
Föstudaginn 27. ágúst 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 3. maí 2021, kærði [...] (hér eftir nefndur kærandi), niðurstöðu embættis landlæknis í eftirlitsmáli, dags. 2. mars 2021. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi eða henni breytt.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Þann 28. maí 2021 óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá embætti landlækni um ákveðið atriði í málinu. Svar landlæknis barst ráðuneytinu með bréfi, dags 9. júní 2021. Ráðuneytið sendi bréfið til kæranda sem gerði athugasemdir með bréfi, dags. 12. júlí 2021.
II. Málavextir.
Málið er að rekja til þess að kærandi kvartaði til embættis landlæknis vegna starfshæfnismats sem [...], sérfræðingur í [...], gaf út vegna kæranda. Fram kemur í niðurstöðu landlæknis að matið hafi verið gefið út að beiðni [...], sem hafi þá verið vinnuveitandi kæranda. Við meðferð málsins hjá landlækni var málið afgreitt sem eftirlitsmál á grundvelli 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, en ekki kvörtunarmál samkvæmt 12. gr. sömu laga. Þann 2. mars 2021 komst embætti landlæknis að þeirri niðurstöðu að við útgáfu starfshæfnismatsins hefðu skilyrði laga og reglna um útgáfu læknisvottorða, sbr. 19. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn, verið uppfyllt. Gerði embættið því ekki athugasemd við umrætt mat.
III. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru eru gerðar fjölmargar athugasemdir við útgáfu starfshæfnismatsins, en kærandi byggir m.a. á því að rannsókn læknis hafi verið ófullnægjandi. Þá gerir kærandi athugasemdir við niðurstöðu embættis landlæknis í málinu.
IV. Bréf embættis landlæknis og athugasemdir kæranda.
Meðal gagna málsins er tölvupóstur frá embætti landlæknis til kæranda þar sem honum er tjáð að hann geti kært málsmeðferð landlæknis í málinu til ráðuneytisins á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Óskaði ráðuneytið eftir skýringum frá embætti landlæknis á þessum leiðbeiningum í ljósi þess að málið var afgreitt á grundvelli 13. gr. laga sömu laga sem eftirlitsmál, en ekki sem kvörtunarmál samkvæmt 12. gr. laganna. Í bréfi landlæknis, dags. 9. júní 2021, segir um þetta að embættið hafi vakið athygli kæranda á rétti hans til þess að kæra málsmeðferðina á grundvelli ákvæðisins.
Ráðuneytið sendi bréf landlæknis til kæranda sem gerði athugasemdir við það með bréfi, dags. 12. júlí 2021. Í bréfinu gerir kærandi athugasemdir við að málið hafi ekki verið rannsakað á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Byggir kærandi á því að túlkun embættis landlæknis á ákvæðinu feli í sér brot á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Umræddur læknir hafi veitt kæranda heilbrigðisþjónustu í formi viðtals, skoðunar og útgáfu læknisvottorða sem ágreiningur málsins snúist um. Ákvæðið takmarkist ekki við það hvort heilbrigðisþjónusta hafi komið fyrir tilstuðlan þriðja aðila eða ekki.
V. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að niðurstöðu eftirlitsmáls hjá embætti landlæknis, sem tekið var til meðferðar vegna kvörtunar kæranda yfir útgáfu starfshæfnismats.
Í 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu eru ákvæði um kvörtun til landlæknis. Er greinin í II. kafla laganna sem fjallar um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. er landlækni skylt að sinna erindum er varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu og leiðbeina þeim sem til hans leita um málefni heilbrigðisþjónustunnar. Þá er heimilt, á grundvelli 2. mgr. ákvæðisins, að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg.
Samkvæmt gögnum málsins barst embætti landlæknis erindi frá aðilum tengdum kæranda þann 22. september 2018 þar sem kvartað var yfir starfshæfnismati sem [...] framkvæmdi á kæranda og gefið var út til [...] með bréfi, dags. 30. júlí 2018. Í starfshæfnismatinu er rakið að kærandi hafi [...]. Var niðurstaða matsins sú að kærandi [...], aðallega vegna [...]. Eins og fram er komið var það mat embætti landlæknis að efni kvörtunar kæranda félli ekki undir 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og var málið afgreitt á grundvelli 13. gr. laganna, sem fjallar um eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Telur ráðuneytið að taka verði afstöðu til þess hvort rétt hafi verið af embætti landlæknis að leggja málið í annan farveg en sem kvörtunarmál samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í því sambandi verði m.a. að leggja verði mat á hvort atvik í máli kæranda teljist veiting heilbrigðisþjónustu og að embætti landlæknis hafi þannig borið að skera úr um hvort mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við útgáfu starfshæfnismatsins.
Hugtakið heilbrigðisþjónusta er skilgreint í 2. tölul. 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sem hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsaþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Í 4. tölul. 2. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn er hugtakið skilgreint með sambærilegum hætti, en í lögunum segir hins vegar að þjónustan sé veitt í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma og endurhæfa sjúklinga. Fjallað er um vottorð, álitsgerðir, faglegar yfirlýsingar og skýrslur í 19. gr. þeirra laga.
Af skilgreiningu á hugtakinu heilbrigðisþjónusta í lögum um landlækni og lýðheilsu verður ekki ráðið hvort ákvæðið eigi aðeins við um heilbrigðisþjónustu sem veitt sé sjúklingi með beinum hætti í hans þágu eða hvort ákvæðið taki einnig til atvika eins og í máli þessu, þar sem vottorð er gefið út að beiðni þriðja aðila. Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er það þó mat ráðuneytisins að veiting heilbrigðisþjónustu feli almennt í sér bein samskipti milli sjúklings og heilbrigðisstarfsmanns eða heilbrigðisstofnunar sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis nr. 6767/2011.
Við mat á því hvort embætti landlæknis hafi borið að taka mál kæranda til meðferðar á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu má jafnframt líta til 1. mgr. 9. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, í II. kafla laganna um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt ákvæðinu skulu heilbrigðisstofnanir, sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmenn og aðrir sem veita heilbrigðisþjónustu halda skrá um óvænt atvik í þeim tilgangi að finna skýringar á þeim og leita leiða til að tryggja að þau endurtaki sig ekki. Með óvæntu atviki sé átt við óhappatilvik, mistök, vanrækslu eða önnur atvik sem valdið hafa sjúklingi tjóni eða hefðu getað valdið sjúklingi tjóni. Er ákvæðið sett til að tryggja eftirlit landlæknis með slíkum atvikum við veitingu heilbrigðisþjónustu, en senda skal embættinu reglulega yfirlit um öll óvænt atvik eftir nánari ákvörðun landlæknis, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Felur ákvæði 2. mgr. 12. gr. í sér annað þátt í eftirliti embættis landlæknis með atvikum í heilbrigðisþjónustunni sem kunna að hafa falið í sér meinta vanrækslu eða mistök, en í þeim tilvikum er það á forræði sjúklings að kvarta yfir slíkum atvikum.
Fram kemur í starfshæfnismatinu að það hafi verið byggt á viðtali [...] læknis við kæranda og gögnum sem hann hafi aflað um kæranda. Þótt samskipti hafi átt sér stað á milli kæranda og heilbrigðisstarfsmanns og að mat hafi verið lagt á líkamlegt ástand kæranda verður ekki talið að útgáfa matsins hafi verði liður í því að efla heilbrigði kæranda, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa hann. Horfir ráðuneytið einnig til þess að kærandi hafði þegar fengið greiningar á þeim líkamlegu vandamálum sem hrjáðu hann í kjölfar slyssins og fólst aðkoma læknis aðeins að því að leggja mat á hvort þau vandamál hefðu áhrif á getu hans til að starfa sem [...]. Er það mat ráðuneytisins, eins og atvikum í máli þessu er háttað, að útgáfa starfshæfnismatsins hafi ekki falið í sér veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, sbr. 2. tölul. 3. gr. laganna. Þá hafi atvik í málinu ekki verið þess eðlis að þau vörðuðu atriði sem embætti landlæknis beri skylda til að hafa eftirlit með á grundvelli II. kafla laga um landlækni og lýðheilsu um eftirlit með heilbrigðisþjónustu, en um hafi verið að ræða beiðni þriðja aðila á mati á heilsufari kæranda. Hafi embætti landlæknis þannig ekki borið að afgreiða mál á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laganna í samræmi við erindi kæranda.
Í 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu eru ákvæði um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum. Segir í 1. mgr. að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi. Fyrir liggur að embætti landlæknis tók erindi kæranda til afgreiðslu á grundvelli ákvæðisins með þeirri niðurstöðu að útgáfa starfshæfnismats um kæranda hefði verið í samræmi við lög og reglur sem gilda um útgáfu læknisvottorða, sbr. 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Hlaut erindi sem embætti landlæknis barst fyrir hönd kæranda þannig úrlausn hjá embætti landlæknis þar sem tekin var afstaða til þess hvort ákvæðum laga hafi verið fylgt við útgáfu vottorðsins. Kærandi var ekki aðili að málinu hjá landlækni og beindist niðurstaða málsins ekki að honum, en niðurstaða málsins virðist aðeins hafa verið send honum til upplýsinga. Þá er enga kæruheimild að finna í 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um að ráðuneytinu beri að endurskoða málsmeðferð eða niðurstöðu í máli sem hlotið hefur afgreiðslu hjá landlækni á grundvelli ákvæðisins. Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að unnt sé að kæra niðurstöðu embættis landlæknis í málinu til ráðuneytisins.
Eins og áður greinir fékk kærandi þær upplýsingar frá embætti landlæknis að hann gæti kært málsmeðferð embættisins í málinu til ráðuneytisins á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Er það mat ráðuneytisins, þegar horft er til þess að málið var afgreitt á grundvelli 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, að leiðbeiningarnar hafi ekki verið í samræmi við þann lagalega grundvöll sem málið var lagt í af hálfu embættisins. Upplýsingar um að kærandi gæti kært málsmeðferð embættisins til ráðuneytisins hafi því verið rangar. Geta rangar leiðbeiningar embættis landlæknis til kæranda þó ekki leitt til þess að ráðuneytinu beri að taka málið til meðferðar á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Beinir ráðuneytið þeim tilmælum til embættis landlæknis að hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið um kæruheimildir og gæta betur að leiðbeiningum um þau atriði í framtíðinni.
Með vísan til framangreinds verður kærunni vísað frá ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kæru á niðurstöðu eftirlitsmáls hjá embætti landlæknis, dags. 2. mars 2021, er vísað frá ráðuneytinu.