Úrskurður nr. 8/2022
Úrskurður nr. 8/2022
Miðvikudaginn 6. apríl 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með kæru, sem barst heilbrigðisráðuneytinu þann 24. janúar 2022, kærðu […] (hér eftir kærandi), kt. […], málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar sem kærandi lagði fram hjá embætti landlæknis 11. janúar 2022 og lauk með svari embættisins þann 17. janúar 2022. Í svari embættis landlæknis kom fram að kvörtun kæranda yrði ekki tekin til meðferðar samkvæmt 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.
Kærandi krefst þess að heilbrigðisráðherra leggi fyrir landlæknisembættið að taka erindið til efnislegrar meðferðar. Þá krefst kærandi þess að ráðherra leggi fyrir embætti landlæknis að taka til skoðunar þær fjölmörgu athugasemdir sem kærandi hafi gert við upplýsingagjöf sóttvarnalæknis. Til vara krefst kærandi þess að ráðherra taki málið til sjálfstæðrar efnislegrar meðferðar og fallist á kröfur hans.
Hefur ráðuneytið til skoðunar hvort taka beri kæruna til meðferðar.
I. Meðferð málsins og málavextir.
Við meðferð málsins óskaði ráðuneytið eftir skýringum frá embætti landlæknis sem bárust þann 9. mars 2022. Kærandi gerði athugasemdir við skýringarnar með bréfi, dags. 14. mars sl. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.
Í bréfi embættis landlæknis til kæranda, dags. 17. janúar 2022, kemur fram að kærandi hafi sent embættinu erindi þar sem þess hafi verið krafist að embættið legði fyrir sóttvarnalækni að stöðva bólusetningar 5-11 ára barna með bóluefninu Comirnaty þar til embættið hefði gert úttekt á áreiðanleika forsendna fyrir bólusetningunni. Þá hafi kærandi krafist þess að embættið tæki til skoðunar nánar tilgreindar athugasemdir sem samtökin hefðu gert við upplýsingagjöf sóttvarnalæknis. Fram kemur bréfinu að í erindinu sé vísað til 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um að heimilt sé að beina kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Var það mat landlæknis að fyrrgreind kröfugerð kæranda félli ekki undir veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Tók embætti landlæknis því kvörtunina ekki til meðferðar á grundvelli ákvæðisins.
II. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru vísar kærandi til þess sem fram kemur í fyrrgreindri kvörtun til embættis landlæknis. Hafi kærandi þar kvartað undan meintri einhliða og villandi framsetningar sóttvarnalæknis á gagnsemi þess að bjóða heilbrigðum 5-11 ára börnum bólusetningu gegn Covid-19 með Comirnaty bóluefninu. Þá hafi upplýsingagjöf sóttvarnalæknis einkennst af rangfærslum sem hafi miðað að því að skapa óraunhæfar væntingar til gagnsemi bóluefnisins og gert lítið úr þeirri áhættu sem fylgi bóluefninu til skemmri og lengri tíma. Byggir kærandi á því að virkni Comirnaty bóluefnisins gegn ómíkron-afbrigði kórónuveirunnar hjá börnum hafi ekki verið rannsökuð og að notkun þess feli í sér ólöglega tilraun til að kanna tilgátu sóttvarnalæknis um góða virkni bóluefnisins gegn þessu nýja afbrigði.
Í kæru er því haldið fram að engin rannsókn hafi staðfest að 5-11 ára börn hafi gagn umfram áhættu af bólusetningu með Comirnaty gegn ómíkron-afbrigðinu. Bólusetning án fyrirliggjandi rannsókna sem staðfesti gagnsemi umfram áhættu sé augljóslega tilraun til að kanna gagnsemina. Byggir kærandi á því að samkvæmt sóttvarnalögum beri embætti landlæknis ábyrgð á framkvæmd sóttvarnalaga ásamt heilbrigðisráðherra en embættið hafi auk þess sérstaka skyldu skv. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu til að taka á móti og rannsaka ábendingar sem berast um meint mistök í störfum sóttvarnalæknis jafnt sem annarra lækna. Embætti landlæknis beri þannig, ásamt heilbrigðisráðherra, lagalega ábyrgð á framkvæmd sóttvarna. Þeirri ábyrgð hljóti að fylgja skyldur til að leggja sjálfstætt mat á framkvæmdir og grípa til viðeigandi aðgerða frammi fyrir hættu á alvarlegu tjóni eða mistökum. Telur kærandi að slík athafnaskylda hvíli nú á herðum landlæknis.
III. Athugasemdir landlæknis og kæranda.
Við meðferð málsins óskaði ráðuneytið eftir skýringum frá landlækni á afstöðu til 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Kom fram hjá embættinu að það teldi sóttvarnalækni ekki vera að veita heilbrigðisþjónustu í skilningi ákvæðisins og því hafi embættinu ekki borið að taka kvörtun kæranda til meðferðar á þeim grundvelli, enda hafi kröfugerð samtakanna afmarkast við aðgerðir sóttvarnalæknis.
Í athugasemdum kæranda er fjallað um stjórnskipulega stöðu landlæknis sem forstöðumanns og æðsta yfirmanns stofnunarinnar og faglegu hlutverki hans. Kveður kærandi að landlæknir og sóttvarnalæknir hljóti að teljast opinberar þjónustustofnanir á sviði heilbrigðismála fyrir umbjóðendur sína. Byggir kærandi á því að á milli landa um landlækni og lýðheilsu og sóttvarnalaga séu augljós og náin efnisleg tengsl. Rekur kærandi í framhaldinu ákvæði laganna og telur að hafið sé yfir vafa að landlæknir hafi heimild og skyldu til að hlutast til um meðferð tiltekinna málefna sem falli innan valdsviðs hans sem séu ekki í samræmi við lög og faglegar kröfur. Telur kærandi ekki unnt að fallast á afstöðu landlæknis að hann hafi ekki heimild að lögum til að hlutast til um álitaefni varðandi bólusetningar.
Þá fjallar kærandi um orðasambandið „veiting heilbrigðisþjónustu“ í merkingu 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Vísar kærandi til 5. gr. sóttvarnalaga um að sóttvarnalæknir skuli skipuleggja og samræma sóttvarnaraðgerðir og ónæmisaðgerðir um land allt. Byggir kærandi á því að hugtakið ónæmisaðgerð taki ótvírætt til bólusetninga samkvæmt lögunum. Telur kærandi vandséð hvernig skipulagning og samræming í ónæmisaðgerð eins og bólusetningu geti talist eitthvað annað en veiting heilbrigðisþjónustu í merkingu laganna.
IV. Niðurstaða.
Mál þetta varðar kæru á málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar kæranda til embættisins, sbr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.
Meðal hlutverka embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Í II. kafla laganna er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Fjallað er um kvörtun til landlæknis í 12. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. laganna skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit, þar sem embættið skuli tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu. Í 6. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra.
Meðal gagna málsins er erindi frá kæranda til embættis landlæknis, dags. 11. janúar 2022, sem ber yfirskriftina „Kvörtun“. Í erindinu er kvartað yfir meintri einhliða og villandi framsetningu sóttvarnalæknis á gagnsemi þess að bjóða heilbrigðum 5-11 ára börnum bólusetningu gegn Covid-19 með Comirnaty bóluefninu. Þá segir að upplýsingagjöf sóttvarnalæknis hafi einkennst af rangfærslum sem miði að því að skapa óraunhæfar væntingar til gagnsemi bóluefnisins og gert lítið úr þeirri áhættu sem fylgi bóluefninu til skemmri og lengri tíma. Lutu kröfur kæranda að því að landlæknir legði fyrir sóttvarnalækni að stöðva bólusetningar 5-11 ára barna með Comirnaty bóluefninu þar sem embættið hefði gert úttekt á áreiðanleika þeirra forsendna sem sóttvarnalæknir legði til grundvallar. Þá var þess krafist að embætti landlæknis tæki til skoðunar þær athugasemdir sem gerðar hefðu verið við upplýsingagjöf sóttvarnalæknis og tilgreindar væru í erindinu. Hvað lagagrundvöll varðar var vísað til 4. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997 og 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.
Ljóst er að kærandi lagði fram kvörtun til landlæknis á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Með bréfi embættis landlæknis, dags. 17. janúar 2022, tilkynnti embættið kæranda að kvörtunin yrði ekki tekin til meðferðar enda félli fyrrgreind kröfugerð kæranda ekki undir veitingu á heilbrigðisþjónustu samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna. Freistar kærandi þess að fá endurskoðun ráðuneytisins á málsmeðferð embættis landlæknis í málinu, sbr. 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.
Með 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu hefur löggjafinn mælt fyrir um heimild til að kvarta til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Er heimildin sett í þeim tilgangi að veita sjúklingum, og eftir atvikum aðstandendum þeirra, færi á að upplýsa embætti landlæknis um atvik sem hafa að þeirra mati falið í sér vanrækslu og/eða mistök. Rannsókn á kvörtun og útgáfa álits á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er liður í eftirlitshlutverki embættisins og getur t.a.m. orðið til þess að heilbrigðisstarfsmaður sæti viðurlögum á grundvelli III. kafla laganna.
Í 1. málsl. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er eins og áður greinir kveðið á um að heimilt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 2. tölul. er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram kvörtun telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna hafi verið ótilhlýðileg. Þótt ekki sé kveðið á með beinum hætti um að „notendur heilbrigðisþjónustu“ geti beint kvörtun til landlæknis á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu telur ráðuneytið að líta megi til þess sem fram kemur í upphafi 2. málsl. ákvæðisins, um að notendum heilbrigðisþjónustu sé „jafnframt“ heimilt að kvarta vegna meintrar ótilhlýðilegrar framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Gefi orðalagið til kynna að hið sama gildi um 1. málsl ákvæðisins, þ.e. að notendum heilbrigðisþjónustu sé heimilt að kvarta undan meintri vanrækslu eða mistökum við veitingu heilbrigðisþjónustu.
Bendir ráðuneytið einnig á umfjöllun í nefndaráliti heilbrigðis- og trygginganefndar við meðferð frumvarps til laga um landlækni og lýðheilsu á Alþingi. Í áliti nefndarinnar segir að nokkur umræða hafi verið um 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins sem feli í sér heimild notenda heilbrigðisþjónustunnar og aðstandenda þeirra til að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu og ótilhlýðilegrar framkomu heilbrigðisstarfsmanna. Í áliti nefndarinnar segir einnig að nefndin telji ákvæðið heimila heilbrigðisstarfsmönnum, heilbrigðisstofnunum og opinberum aðilum að koma á framfæri ábendingum til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka heilbrigðisstarfsmanna. Telur ráðuneytið að af framangreindu megi ráða að heimild til að bera fram kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlæknis og lýðheilsu sé að meginstefnu til bundinn við sjúklinga og aðstandendur þeirra, en aðilar í heilbrigðiskerfinu og opinberir aðilar geti komið á framfæri ábendingum við landlækni. Að mati ráðuneytisins gefur framangreint til kynna að embætti landlæknis sé ekki skylt að taka kvörtun frá hverjum sem er til meðferðar á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.
Afgreiðsla kvartana á grundvelli 2.-6. mgr. 12. gr. er um margt ólík afgreiðslu hefðbundinna erinda til stjórnvalda og mun líkari þeim farvegi og málsmeðferð sem á við um stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir að kvartanamálum ljúki ekki með bindandi ákvörðun er umfang og rannsókn þeirra viðamikil og niðurstaða þeirra getur haft mikla þýðingu fyrir hvort tveggja umræddan notanda heilbrigðisþjónustunnar og viðkomandi heilbrigðisstarfsmann. Af þeim sökum er mælt fyrir um í 5. mgr. 12. gr. að embætti landlæknis beri að hafa hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð kvartana eftir því sem við á. Í þessu ljósi telur ráðuneytið að við frekara mat á því hvort aðrir en notendur heilbrigðisþjónustu og aðstandendur þeirra geti borið fram kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. sé rétt að líta til aðildar mála á grundvelli stjórnsýslulaga. Í almennum athugasemdum í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls verði að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta í máli. Þá hefur almennt verið lagt til grundvallar að viðkomandi þurfi að eiga sérstaka hagsmuni að gæta af úrlausn málsins, þ.e. að hagsmunirnir varði viðkomandi sérstaklega og umfram alla aðra.
Að þessu virtu telur ráðuneytið að svo kvörtun, sem lögð er fram af hálfu annarra aðila en að framan greinir, verði tekin til efnislegrar meðferðar á grundvelli 12. gr. laganna verði sá, sem ber fram kvörtun, að hafa hagsmuna að gæta af kvörtun, sambærilegum þeim hagsmunum sem aðili stjórnsýslumáls hefur af úrlausn þess. Hafi sá aðili, sem leggur fram kvörtun, engra sérstakra hagsmuna að gæta, þ.e. ekki frekar en flestir eða margir aðrir notendur heilbrigðisþjónustu almennt séð, sé embætti landlæknis ekki skylt að taka kvörtun til meðferðar á grundvelli ákvæðisins, enda hafi aðilinn þá ekki slíkra hagsmuna að gæta af áliti landlæknis um hvort mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustunnar.
Kvartandi í máli þessu eru samtök sem kenna sig við […], en sem áður greinir byggir kvörtun þeirra í málinu á aðgerðum sóttvarnalæknis í tengslum við bólusetningar barna gegn Covid-19 með bóluefninu Comirnaty. Í málinu er aðeins um að ræða almenna kröfugerð samtakanna um aðgerðir sóttvarnalæknis í því sambandi og að lagt verði fyrir sóttvarnalækni að láta af háttsemi sem samtökin telja fela í sér mistök eða vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samtökin geta eðli málsins samkvæmt ekki verið notandi heilbrigðisþjónustu og þá verður ekki ráðið að samtökin komi fram fyrir hönd einstaklinga sem notið hafi þeirrar heilbrigðisþjónustu sem kvörtunin beinist gegn, þ.e. bólusetningu, eða verið synjað um slíka þjónustu. Að mati ráðuneytisins verður því ekki séð að kærandi hafi lögvarinna og sérstakra hagsmuna að gæta af því að fá álit landlæknis um þau atriði sem kvartað er undan. Embætti landlæknis bar því ekki að taka kvörtun samtakanna til efnislegrar meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þá verður á grundvelli framangreinds ekki talið að kærandi geti átt kæruaðild hjá ráðuneytinu í málinu og að ráðuneytinu beri þannig að taka kæruna til meðferðar. Með vísan til alls framangreinds verður kærunni því vísað frá ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kæru kæranda, sem barst þann 24. janúar 2022, er vísað frá ráðuneytinu.