Nr. 256/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 10. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 256/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21030067
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 23. mars 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Íran (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. mars 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsóknin verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en að öðrum kosti með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 22. ágúst 2020. Með umsókn framvísaði kærandi ungversku ferðaskilríki með gildistíma til 6. júlí 2021 og ungversku auðkennisskilríki með gildistíma frá 7. október 2019 til 13. apríl 2022. Þann 1. desember 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Ungverjalandi. Í svari frá ungverskum yfirvöldum, dags. 3. desember 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt staða flóttamanns í Ungverjalandi þann 26. febrúar 2016, sú vernd sé enn í gildi og hafi kærandi síðast fengið útgefin ferðaskilríki þann 22. júlí 2020. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, þann 28. september 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 5. mars 2021 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 9. mars 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 23. mars 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 31. mars 2021 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn dagana 28. maí og 1. og 2. júní 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ungverjalands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ungverjalands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar í greinargerð sinni til viðtals hjá Útlendingastofnun og gagna málsins er varðar málavexti. Í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun hafi hann m.a. greint frá því að hann sé með járnplötu í fæti sem valdi honum daglegum verkjum. Þá sé kærandi með magasár og þjáist af viðvarandi kvíða og ótta vegna aðstöðu sinnar og vegna þess að hann hafi misst marga nákomna. Kærandi hafi greint frá aðstæðum sínum í Ungverjalandi sem hafi verið erfiðar en hann hafi ekki fengið fasta vinnu og ekki getað séð fyrir sér nema með fjárhagsaðstoð frá fjölskyldu sinni í heimaríki. Þá hafi kærandi greint frá því að óttast lögregluna vegna framkomu hennar við flóttafólk og að hann hafi upplifað fordóma af hálfu almennings. Frá komu kæranda til landsins hafi hann þurft að sækja sér heilbrigðisþjónustu en af framlögðum heilbrigðisgögnum megi sjá að hann hafi þörf fyrir aðgengi og þjónustu lækna en enn sé óljóst hvað valdi þeim einkennum sem hafi hrjáð hann, s.s. nætursviti, hósti, bakverkur, sjóntruflanir og fleira.
Kærandi krefst þess í greinargerð sinni að mál hans skuli tekið til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar hafi hann rakið aðstæður sínar en þar hafi hann m.a. greint frá því að hafa reynt að skapa sér líf í Ungverjalandi en ekki getað uppfyllt grunnþarfir sínar. Kærandi hafi greint frá erfiðleikum við að verða sér út um atvinnu og húsnæði auk þess sem að hann hafi ekki getað framfleytt sér. Þá hafi kærandi greint frá bæði andlegum og líkamlegum erfiðleikum. Kærandi óskar eftir endurmati kærunefndar á einstaklingsbundnum aðstæðum hans í Ungverjalandi en í hinni kærðu ákvörðun sé ekki að finna heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum hans þar í landi. Í greinargerð kæranda rekur hann nýlegar lagabreytingar í Ungverjalandi sem séu til þess fallnar að skerða réttindi flóttafólks auk þess að fjalla um útlendingaandúð þar í landi. Kærandi gerir athugasemdir við umfjöllun í hinni kærðu ákvörðun um möguleika kæranda á því að sækja um ungverskan ríkisborgararétt og aðgengi hans að húsnæði, heilbrigðisþjónustu, félagslegum stuðningi og atvinnu í Ungverjalandi. Kærandi telur að heimildir og frásögn hans bendi til þess að hann þurfi í raun að mæta óyfirstíganlegum hindrunum við að öðlast ríkisborgararétt og að flóttafólk mæti hindrunum við að nálgast húsnæði, heilbrigðisþjónustu, félagslegan stuðning og atvinnu í Ungverjalandi. Hvað varðar umfjöllun Útlendingastofnunar um möguleika kæranda til atvinnu gerir kærandi athugasemd við villandi framsetningu og að hvergi sé lagt einstaklingsbundið mat á vinnufærni hans. Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á möguleikum hans á að aðlagast samfélaginu og ná tökum á ungversku og vísar í því samhengi til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU18070005 og KNU18070022 frá 27. september 2018 og nr. KNU18100003 frá 6. nóvember 2018. Mat Útlendingastofnunar á aðstæðum kæranda í Ungverjalandi sé að þessu leyti í engu samhengi við fyrirliggjandi heimildir, umfjöllun stofnunarinnar sjálfrar og fyrrgreinda úrskurði kærunefndar. Þá gerir kærandi athugasemd við túlkun Útlendingastofnunar á 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 og telur ljóst að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar og hann geti vænst þess að staða hans verði verulega síðri en almennings í viðtökuríki. Með vísan til framangreinds auk neikvæðra afleiðinga Covid-19 faraldursins sé ljóst að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi.
Þá byggir kærandi á því að ekki sé tilefni til að víkja frá þeirri stjórnsýsluframkvæmd að mál þeirra sem hingað sæki eftir að hafa hlotið vernd í Ungverjalandi hljóti efnismeðferð. Sú framkvæmd byggi á úrskurðum kærunefndar útlendingamála frá 2017 og 2018. Engar breytingar hafi orðið á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga né reglugerð um útlendinga sem kalli á breytt mat á sérstökum ástæðum. Þá vísar kærandi til bréfs Útlendingastofnunar til kærunefndar, dags. 29. janúar 2021, þar sem fallist hafi verið á að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi ekki breyst til hins betra og því virðist eingöngu koma til greina hvort að á þeim tíma sem kærandi hafi dvalið í Ungverjalandi hafi hann haft tækifæri til að aðlagast ungversku samfélagi. Kærandi gerir athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar en stofnuninni hafi borið að rannsaka raunverulega aðlögun kæranda í Ungverjalandi til hlítar ef byggja eigi ákvörðun í máli hans aðallega á þeim þætti líkt og gert sé í hinni kærðu ákvörðun. Þá hafi engar breytingar orðið á aðstæðum flóttafólks í Ungverjalandi sem gefi tilefni til endurskoðunar á þeirri framkvæmd sem mótuð hafi verið með úrskurðunum. Þvert á móti beri skýrslur, fréttaflutningur og aðrar heimildir með sér að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi einungis versnað, viðhorf gagnvart flóttafólki í landinu fari stöðugt versnandi og að mismunun aukist. Kærandi fjallar í greinargerð sinni um úrskurð kærunefndar í máli nr. KNU20110061 frá 4. febrúar 2021 þar sem kærunefnd hafi komist að því að rökstuðningur Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvað varðar breytta framkvæmd stofnunarinnar. Að mati kæranda verði ekki séð að nein rannsókn hafi farið fram í máli þessu af hálfu Útlendingastofnunar um hvað hafi breyst til batnaðar í Ungverjalandi eða að stofnunin hafi gert grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem hafi legið til grundvallar breyttri framkvæmd stofnunarinnar. Kærandi geti fallist á það sjónarmið sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun að því lengri tíma sem flóttamenn dvelji í viðtökuríki því meiri möguleika eigi þeir almennt á að aðlagast samfélaginu. Þetta sé þó auðvitað háð þeirri meginforsendu að þeir njóti tiltekinna grundvallarréttinda. Útlendingastofnun hafi ekki lagt fram neitt viðmið um það hvað teljist vera dvöl til lengri tíma í tilteknu landi. Kærandi byggi því á því að hann verði ekki talinn hafa dvalið svo lengi í Ungverjalandi að hann verði talinn hafa haft tækifæri til þess að aðlagast ungversku samfélagi.
Kærandi gerir þá jafnframt athugasemd við ummæli sem fram komi í úrskurði kærunefndar í máli nr. KNU20110061 frá 4. febrúar 2021 þess efnis að rétt sé að líta til þess að kærunefnd útlendingamála sé fjölskipað stjórnvald og að breytt skipan og túlkun nefndarinnar geti haft þær afleiðingar að aðstæður sem áður hafi leitt til þess að mál hafi verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi ekki slíka þýðingu lengur. Kærandi telji rétt að árétta að breytt skipan fjölskipaðs stjórnvalds leiði ekki til þess að stjórnvald hafi heimildir til að víkja frá fyrri fordæmum sínum. Til þess að stjórnvald hafi heimild til að víkja frá fordæmum sínum þurfi að koma til breytinga á lögum eða breyttra forsendna sem fordæmin hafi verið byggð á.
Kærandi gerir þá einnig kröfu um efnislega meðferð á grundvelli 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Grundvallarreglan um bann við endursendingu (non-refoulement) endurspegli þá skyldu alþjóðasamfélagsins að tryggja að hver einstaklingur fái notið alþjóðlegra viðurkenndra mannréttinda, þ. á m. réttarins til lífs auk frelsis gegn pyndingum og annarri ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Kærandi muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum í Ungverjalandi og með því að senda kæranda til baka myndu íslensk stjórnvöld gerast brotleg við umrædda grundvallarreglu auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga og mannréttindasamninga sem Ísland eigi aðild að.
Kærandi lagði fram viðbótargögn í málinu þann 2. júní 2021 og ítrekaði að hann telji að þær upplýsingar sem fram komi í nótum sálfræðings séu ekki fullnægjandi til að draga neinar ályktanir um andlegt heilsufar hans. Kærandi gagnrýnir það að hér á landi virðist ekki fara fram nein greining á heilsufari umsækjenda um alþjóðlega vernd sem sæki sálfræðiþjónustu á Göngudeild sóttvarna heldur aðeins samtalsmeðferð. Kærandi telur því rétt að kærunefnd hlutist til um ítarlegri greiningu á andlegu heilsufari kæranda áður en ákvörðun sé tekin í máli hans í samræmi við lögbundna rannsóknarskyldu sem á henni hvíli.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kæranda verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Samkvæmt svari frá ungverskum stjórnvöldum, dags. 3. desember 2020, hlaut kærandi vernd í landinu þann 26. febrúar 2016, vernd hans sé enn virk og hafi hann síðast fengið útgefin ferðaskilríki þann 22. júlí 2020 eða rúmum þremur árum eftir að hann hlaut vernd í landinu.
Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Ungverjalandi virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður Ungverjalandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Ungverjalandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· 2020 Country Reports on Human Rights Practices - Hungary (U.S. Department of State, 30. mars 2021);
· Amnesty International Report 2020/21 – Hungary (Amnesty International, 7. apríl 2021);
· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union (EASO, 1. júlí 2020);
· Asylum in Hungary: Damaged Beyond Repair? ECRE‘s call for states to end transfers to Hungary under Dublin and bilateral arrangements (European Council on Refugees and Exiles, 2017);
· Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2020);
· Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, 15. apríl 2021);
· ECRI conclusions on the implementation of the recommendations in respect of Hungary subject to interim follow-up (European Commission against Racism and Intolerance, 15. maí 2018);
· Freedom in the World 2021 – Hungary (Freedom House, 2021);
· Hungary: Definition of hate crime according to Hungarian law; recourse available to victims (2015-March 2017) (Immigration and Refugee Board of Canada, 29. mars 2017);
· Hungary: Legal amendments to detain all asylum-seekers a deliberate new attack on the rights of refugees and migrants (Amnesty International, 9. mars 2017);
· Hungary as a country of asylum: Observations on restrictive measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (UNHCR, maí 2016);
· Hungary Immigration Detention Profile (Global Detention Project, september 2016);
· Hungary‘s Government Strengthens its Anti-NGO Smear Campaign (Human Rights Watch, 20. janúar 2018);
· Integration of Refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis (European Parliament, 20. desember 2017);
· Migration and Asylum: Commission takes further steps in infringement procedures against Hungary (European Commission, 19. júlí 2018);
· Report by Dunja Mijatović Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following her Visit to Hungary from 4 to 7 February 2019 (Council of Europe, 21. maí 2019);
· Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Hungary from 1 to 4 July 2014 (Council of Europe, 16. desember 2014);
· Report on the human rights situation covering 2019 (Amnesty International, 16. apríl 2020);
· Report to the Hungarian Government on the visit to Hungary carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 20 to 26 October 2017 (Council of Europe, 18. september 2018);
· Research on integration for beneficiaries of international protection in Hungary (The UN Refugee Agency, febrúar 2019);
· Response of the Hungarian Government of the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Hungary from 20 to 29 November 2018 (Council of Europe, 17. mars 2020);
· Ungarn: Situasjonen for personer med beskyttelse (Landinfo, 30. ágúst 2016);
· Upplýsingar af vefsíðu Hungarian Helsinki Committee (https://helsinki.hu);
· Upplýsingar af vefsíu OSCE – Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) (https://hatecrime.osce.org/hungary);
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 10. júní 2021);
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 10. júní 2021);
· Your social security rights in Hungary (European Commission, 2020);
· World Report 2020 – European Union (Human Rights Watch, 14. janúar 2020) og
· World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).
Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í apríl 2021 fá einstaklingar sem hljóta alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki útgefin dvalarleyfi heldur ungversk skilríki. Útgáfa framangreindra skilríkja taki a.m.k. einn mánuð frá því að ákvörðun um veitingu verndar hafi verið tekin og gildi skilríkin í sex ár frá útgáfu. Þá kemur fram að einstaklingar geti sótt um ótímabundið dvalarleyfi hafi þeir haft alþjóðlega vernd í landinu í að minnsta kosti þrjú ár. Í framangreindum skýrslum, m.a. skýrslu ECRE, kemur einnig fram að alþjóðleg vernd sæti kerfisbundinni endurskoðun á þriggja ára fresti þar sem útlendingastofnun Ungverjalands skoði hvort skilyrði verndar séu enn til staðar. Skuli slík endurskoðun ekki taka meira en 60 daga. Einstaklingurinn sé þá kallaður í viðtal og ef ekki sé grundvöllur fyrir afturköllun sé málsmeðferð hætt. Vernd sé ekki afturkölluð nema að tilteknum skilyrðum uppfylltum, s.s. hafi viðkomandi öðlast ríkisborgararétt, snúið aftur til heimaríkis eða framið alvarlegan glæp sem brjóti í bága við ungversk lög. Einstaklingur geti borið ákvörðun um afturköllun verndar undir dómstóla, sem geti þá fellt ákvörðunina úr gildi eða gert útlendingastofnun að taka málið til meðferðar að nýju. Þeir sem hlotið hafi réttastöðu flóttamanns geti sótt um ríkisborgararétt í landinu eftir þriggja ára dvöl en handhafar viðbótarverndar eftir átta ára dvöl að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi lagst gegn endursendingum umsækjenda til Ungverjalands en ekki endursendingum þeirra sem þegar hafi hlotið vernd í landinu.
Í skýrslu ECRE kemur fram að handhafar alþjóðlegrar verndar hafi heimild til að dvelja í flóttamannabúðum í allt að 30 daga frá verndarveitingu. Frá árinu 2016 hafi flóttamenn ekki notið frekari stuðnings ríkisins varðandi húsnæði eða framfærslu en eigi þó rétt á félagslegri aðstoð og aðgengi að húsnæðismarkaði til jafns við ungverska ríkisborgara þrátt fyrir að ýmsar hindranir geti staðið því í vegi að þeir geti nýtt sér þá aðstoð. Vegna almenns húsnæðisskorts í landinu sé leiguverð almennt hátt og þá gæti mismununar á leigumarkaði en talið sé að Ungverjar kjósi fremur að leigja öðrum Ungverjum húsnæði sitt en erlendum aðilum. Frjáls félagasamtök og kirkjur hafi veitt flóttafólki aðstoð, m.a. endurgjaldslausa gistingu. Flest gistiskýlin séu staðsett í Búdapest og dvelji því flestir flóttamenn í höfuðborginni. Þá hafi handhafar alþjóðlegrar verndar aðgang að félagslega kerfi landsins, s.s. atvinnuleysisbótum, veikindarétti og fæðingarorlofi, til jafns við ungverska ríkisborgara, þó krefjist sum sveitarfélög þess að viðkomandi hafi haft lögheimili á svæðinu í vissan árafjölda. Þá séu skilyrði atvinnuleysisbóta að viðkomandi einstaklingur hafi starfað í landinu í að lágmarki 365 daga á síðustu þremur árum. Í skýrslu ECRE kemur fram að handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafi aðgang að vinnumarkaðnum þar í landi til jafns við ungverska ríkisborgara, að undanskilinni starfsemi þar sem þess sé krafist í lögum að ungverskir ríkisborgarar sinni. Handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi glími þó við ýmsar hindranir á vinnumarkaðnum þar í landi, m.a. vegna tungumálaörðugleika og því standi margir í reynd frammi fyrir atvinnuleysi í Ungverjalandi. Þá hafi handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi sama aðgang að þjónustu vinnumálastofnunar þar í landi og ungverskir ríkisborgarar þó að erfitt geti verið í sumum tilvikum að finna enskumælandi þjónustufulltrúa.
Í skýrslu ECRE kemur einnig fram að handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafi, að sex mánuðum liðnum frá veitingu verndar, aðgang að heilbrigðisþjónustu til jafns við ungverska ríkisborgara en fram að þeim tíma njóti þeir sömu réttinda og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Í framangreindum skýrslum kemur þá fram að þegar einstaklingur hafi atvinnu í Ungverjalandi sé hann sjúkratryggður og eigi rétt á allri þeirri heilbrigðisþjónustu sem hann hafi þörf á, sem að meginstefnu til sé gjaldfrjáls, t.d. almennum læknisskoðunum, sjúkrahúsdvöl, lyfjum og tannlækningum. Í einhverjum tilvikum þurfi einstaklingar þó að greiða fyrir hluta sérfræðiþjónustu eða lyfja. Sé einstaklingur af einhverjum ástæðum ekki sjúkratryggður eigi hann rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Feli það í sér aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu, s.s. læknisskoðunum auk sérfræðilækninga í neyðartilfellum. Ýmsar hindranir séu þó við nýtingu þjónustunnar m.a. vegna tungumálaörðugleika, þekkingarleysis á ungverskum lögum og stjórnsýslu og mismununar af hálfu opinberra starfsmanna, þ.m.t. lækna og annars heilbrigðisstarfsfólks.
Af framangreindum skýrslum verður ráðið að ungversk yfirvöld hafi átt við margvíslegan vanda að etja við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd og hefur hæliskerfið í Ungverjalandi verið harðlega gagnrýnt. Í skýrslu European Parliament frá desember 2017 kemur m.a. fram að öfugt við grísk og ítölsk yfirvöld hafi ungversk yfirvöld lagt kapp á að takmarka aðgerðir og stuðning til handa flóttafólki. Því séu frjáls félagasamtök í landinu afar mikilvæg þessum hópi. Kemur þá m.a. fram í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 að í júlí 2018 hafi ungverska þingið samþykkt löggjöf sem geri það að verkum að lögmenn, ráðgjafar, sjálfboðaliðar og aðrir sem aðstoði m.a. umsækjendur um alþjóðlega vernd geti átt yfir höfði sér fangelsisrefsingu. Þá hafi ungverskum skattalögum verið breytt á þá leið að 25% skattur skuli lagður á starfsemi frjálsra félagasamtaka sem snúi að stuðningi við innflytjendur.
Í skýrslu United Nations Human Rights frá árinu 2019 kemur fram að á síðustu árum hafi umsóknum um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi fjölgað verulega en í kjölfarið hafi orðið vart við umburðarleysi og hatursorðræðu gagnvart þessum hópi, svo og flóttafólki og innflytjendum. Hatursglæpir og hatursorðræða séu refsiverð samkvæmt ungverskum hegningarlögum en eftirfylgni með löggjöfinni skorti. Í skjóli þess refsileysis sem viðgangist í málaflokknum hafi hatursorðræða rutt sér til rúms á opinberum vettvangi og ofbeldi gegn innflytjendum, umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki aukist til muna. Í skýrslunni kemur þó fram að í höfuðstöðvum lögreglu ríkisins hafi sérstök áhersla verið lögð á að uppfæra áætlun um hatursglæpi. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur þá jafnframt fram að yfirvöld í Ungverjalandi hafi vísað til þess að Covid-19 faraldurinn í landinu eigi m.a. rætur að rekja til fjölda innflytjenda þar í landi sem flestir komi frá ríkjum þar sem mikill fjöldi Covid-19 tilfella hafi greinst auk þess sem þeir einstaklingar geti borið með sér aðra sjúkdóma sem ekki séu lengur algengir í landinu.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] árs karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann sé með verk í baki og fæti ásamt eyrnavandamálum. Kærandi eigi erfitt með að standa og ganga og þá sé hann með magasár. Kærandi greindi jafnframt frá því að andlegt heilsufar hans sé slæmt en hann sé stöðugt stressaður og hræddur sem hafi áhrif á hans daglega líf. Þá greindi kærandi frá tilteknum atburðum í heimaríki sem hafi haft áhrif á andlegt heilsufar hans. Í framlögðum gögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 1. október 2020 til 1. júní 2021, kemur fram að kærandi sé búinn að vera með langvarandi hósta í 8-9 mánuði og sé með verk í efri hluta maga. Þá sé kærandi með verk í hægri fæti sem leiði upp í mjóbakið. Kærandi sé hár í þrýstingi og hafi fengið ráðleggingar varðandi mataræði og hreyfingu. Af samskiptaseðlum, dagana 27. apríl og 1. júní 2021, má sjá að kærandi hafi hitt sálfræðing og að honum líði ágætlega, hann sé í ágætri rútínu og reyni að vera virkur en sambýlismenn hans trufli svefn hans. Þá lagði kærandi fram heilbrigðisgögn frá heilsugæslunni Keflavík, dags. 19. október til 24. nóvember 2020, þar sem m.a. kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna hósta og verkja í fæti. Af röntgenmyndatöku megi sjá að kærandi sé með plötu og skrúfu í fæti og að líklega sé um að ræða samspil af settaugarbólgu (e. sciatica) og óþægindum frá festibúnaði. Þá hefur kærandi lagt fram ýmis gögn frá heilsugæslunni Efstaleiti, dags. 5. nóvember 2020 til 31. maí 2021. Kærandi lagði m.a. fram beiðni um sjúkraþjálfun frá heilsugæslunni þar sem fram kemur að einkenni kæranda bendi til brjóskútbungunar og að honum sé ráðlagt að fá sjúkraþjálfun og verkjastillingu. Þá lagði kærandi fram beiðni um myndgreiningu þar sem fram kemur að kærandi sé ekki bráðveikindalegur en hann hafi verið með hósta og nætursvita í nokkra mánuði og að hann hafi greint frá blóðhósta. Þá kemur fram í samskiptaseðli, dags. 5. janúar 2021, að kærandi hafi nýlega komið á heilsugæsluna vegna ýmissa einkenna, s.s. nætursvita, bakverkja og sjónbreytinga. Af samskiptaseðli, dags. 19. febrúar 2021, má sjá að kærandi hafi komið í eftirfylgd vegna tölvusneiðmyndar af lungum og hósta og mæði. Að mati læknis sé kærandi ekki veikindalegur og litarhaft eðlilegt og af gagninu megi sjá að fram hafi farið hjartahlustun, lungnahlustun og kviðskoðun. Samkvæmt samskiptaseðli, dags. 16. mars 2021, hafi kærandi leitað á heilsugæsluna vegna hósta og kviðverkja og óskað eftir lyfjum við bakflæði. Í tilvísun, dags. 31. maí 2020, til Meltingarsetursins er að finna beiðni um frekara mat vegna magaverkja.
Í tölvubréfi til kærunefndar, dags. 2. júní 2021, er óskað eftir því að kærunefnd hlutist til um að fullnægjandi mat verði lagt á andlegt heilsufar kæranda. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram gögn um heilsufar, m.a. frá sálfræðingi á Göngudeild sóttvarna, dags. 27. apríl og 1. júní 2021. Kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 28. ágúst 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 27. maí 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu, t.a.m. heilsufarsgagna. Frekari gögn bárust frá kæranda dagana 28. maí og 1. og 2. júní 2021. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins. Að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 setur fram í dæmaskyni og heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda telur kærunefnd jafnframt að ekki sé þörf á að afla sálfræðimats.
Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, svo sem áskilið er í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Ungverjalandi verður ráðið að kærandi hafi aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi en eins og áður hefur verið rakið eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi að lögum sambærilegan rétt á heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum, og ríkisborgarar Ungverjalands, þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að nýta rétt sinn. Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að vera sjúkratryggður í Ungverjalandi og hafa leitað til læknis þar í landi. Þrátt fyrir að framangreindar skýrslur, s.s. skýrsla ECRE, bendi til þess að það kunni að taka tíma að virkja sjúkratrygginguna á nýjan leik eftir að aðili hafi yfirgefið landið þá verður ekki annað ráðið af framangreindum skýrslum en að kærandi komi til með að eiga rétt á heilbrigðisþjónustu í Ungverjalandi að því marki sem hann kunni að þurfa á henni að halda. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Þá hefur kærandi jafnframt greint frá því að aðstæður hans í Ungverjalandi hafi verið erfiðar, m.a. í ljósi skorts á félagslegri framfærslu og erfiðleikum við að finna húsnæði. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður í Ungverjalandi kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd þar í landi hafi heimild til að stunda atvinnu, hafi aðgang að húsnæðismarkaðnum og eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og ungverskir ríkisborgarar þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að sækja þá þjónustu, eins og áður segir. Þótt skýrslur um aðstæður í Ungverjalandi bendi til þess að aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar þar séu um margt lakari en aðstæður þeirra hér á landi, m.a. m.t.t. inntaks félagslegrar aðstoðar og aðgangs að félagslegum húsnæðisúrræðum, er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hann geti ekki borið sig eftir þeirri þjónustu og aðstoð sem hann á að lögum rétt á og þarf á að halda í Ungverjalandi. Þá hefur kærandi við meðferð málsins greint frá því að hafa haft heimild til að stunda atvinnu í Ungverjalandi og að hann hafi unnið þar í landi.
Kærandi hefur borið fyrir sig að hafa orðið fyrir fordómum í Ungverjalandi. Af framangreindum gögnum má ráða að flóttafólk hafi orðið fyrir fordómum og hatursorðræðu í Ungverjalandi. Í stjórnarskrá Ungverjalands er m.a. kveðið á um bann við mismunun minnihlutahópa, m.a. á grundvelli þjóðernis og þá er í hegningarlögum landsins kveðið á um refsingu fyrir það að svipta einstakling grundvallarréttindum sínum m.a. á grundvelli þjóðernis eða uppruna. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu OSCE – ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR)) kemur fram að árið 2019 hafi lögreglan í Ungverjalandi gefið út leiðbeiningar til að samræma framkvæmd verkefna er tengjast hatursglæpum. Samkvæmt leiðbeiningunum eigi yfirvöld að líta til og taka tillit til vísbendinga um fordóma og hlutdrægni þegar þau greini og rannsaki glæpi með það að markmiði að útrýma og bregðast á áhrifaríkan hátt við kynþáttafordómum, kynþáttamisrétti, útlendingahatri og tengdum glæpum. Á hverri lögreglustöð á að skipa sérstakan leiðbeinanda til að auðvelda rannsóknir á hatursglæpum og hver héraðslögregla skal skipa a.m.k. einn fulltrúa fyrir hatursglæpi sem aðstoði staðarlögreglu í störfum sínum. Þá geti einstaklingar leitað til hjálparsamtakanna Hungarian Helsinki Committee í Ungverjalandi en samtökin hafa það m.a. að markmiði að vernda minnihlutahópa gegn hvers konar mismunun og hatursorðræðu. Þá bjóði samtökin innflytjendum og flóttafólki upp á gjaldfrjálsa lögfræðiþjónustu og aðstoða við aðlögun að samfélaginu. Kærunefnd telur ljóst af framangreindum gögnum að kærandi geti leitað sér aðstoðar yfirvalda eða hjálparsamtaka verði hann fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar þar í landi. Má jafnframt ráða af fyrirliggjandi gögnum að óttist kærandi um öryggi sitt geti hann leitað til þar til bærra stjórnvalda sökum þess. Telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hann geti vænst þess að staða hans, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðstæður hans í viðtökuríki séu slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi.
Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem hafa verið og eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg ríki sett á ferðatakmarkanir og á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar, bæði einstaklinga með alþjóðlega vernd og á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verður komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Samkvæmt upplýsingasíðu Johns Hopkins háskólans í Bandaríkjunum og vefsíðu Sóttvarnarstofnunar Evrópu hefur nýgengi Covid-19 smita í Ungverjalandi sveiflast nokkuð en samkvæmt síðarnefndu vefsíðunni er nýgengi smita í Ungverjalandi síðustu tvær vikur það hæsta meðal EES ríkjanna. Yfirvöld í Ungverjalandi hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til að sporna við útbreiðslu veirunnar, m.a. með lokun landamæra, útgöngubanni á ákveðnum tíma dags, grímuskyldu á almenningsstöðum, í verslunum, heilbrigðisstofnunum og almenningssamgöngum, landamæraskimun og sóttkví. Þá eru bólusetningar komnar vel á veg í Ungverjalandi og hefur um þriðjungur íbúa landsins verið bólusettur. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu Hungarian Helsinki Committee eru skrifstofur útlendingastofnunar Ungverjalands opnar en panta þarf tíma fyrir hvers konar aðstoð áður en komið er á staðinn. Þá verður gildistími dvalarleyfa og skilríkja sem renna út á tímabilinu 4. nóvember 2020 til 22. maí 2021 framlengdur sjálfkrafa um 30 daga. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem eru við lýði vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar og komi ekki til með að hafa teljandi áhrif á stöðu kæranda þar í landi þegar takmörkunum hefur verið aflétt. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á fjórum tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 og að vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá hefur bólusetning hafist í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu líkt og að framan greinir.
Kærunefnd telur að verulega hafi dregið úr óvissu sem til staðar var í upphafi faraldursins m.a. um áhrif faraldursins á innviði viðtökuríkisins og hefur kærunefnd hér að framan lagt einstaklingsbundið mat á væntanlegar aðstæður kæranda í viðtökuríkinu í samræmi við stöðu mála þar í landi eins og þær horfa við nú um stundir. Kærunefnd telur með vísan til þeirra skýrslna og gagna sem nefndin hefur kynnt sér að ekkert bendi til þess að þjónusta til handhafa alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafi skerst á síðustu mánuðum vegna Covid-19 faraldursins þannig að það geti leitt til þess að taka eigi mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Þá lítur kærunefnd einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Ungverjalands geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU18070022 og KNU18070005 frá 27. september 2018 og KNU18100003 frá 6. nóvember 2018, telur kærunefnd að þrátt fyrir að um sama viðtökuríki sé að ræða sé ekki unnt að jafna aðstæðum kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum málum. Í framangreindum úrskurðum var fjallað um aðgerðir ungverskra stjórnvalda sem hafi verið til þess fallnar að takmarka möguleika umsækjenda um alþjóðlega vernd til aðlögunar en niðurstaða kærunefndar byggði m.a. á því að staða einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, sem væru af öðrum kynþætti en almenningur þar í landi og höfðu ekki aðlagast samfélaginu, væri verulega síðri en staða almennings þar í landi. Af framangreindum skýrslum má sjá að árið 2015 hafi orðið mikil aukning á umsóknum um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og að í kjölfarið hafi ungversk stjórnvöld gripið til hertra aðgerða í því skyni að sporna við þeirri þróun. Í framangreindum úrskurðum er fjallað um þessar aðgerðir sem hafi m.a. lýst sér í skerðingu á þjónustu við umsækjendur og aðgerðum til þess að draga úr möguleikum frjálsra félagasamtaka til að aðstoða einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi.
Kærunefnd hefur lagt einstaklingsbundið mat á aðstæður kæranda í viðtökuríkinu og við það mat einkum litið til þess hvort viðkomandi hafi og komi til með að hafa aðgang að grunnþjónustu í viðtökuríki sem sé grundvöllur fyrir aðlögun í viðkomandi ríki. Í framangreindum úrskurðum frá árinu 2018 komi fram að í júní 2018 hafi ungverska þingið samþykkt löggjöf sem hafi gert það refsivert að aðstoða umsækjendur um alþjóðlega vernd. Umrædd löggjöf lýtur einungis að umsækjendum um alþjóðlega vernd en ekki handhöfum alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi og þær heimildir sem kærunefnd hefur kynnt sér bera ekki með sér að viðurlögum hafi verið beitt gegn þeim sem aðstoði einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi frá því að lögin voru sett. Þá kemur fram að ungverskum skattalögum hafi verið breytt á þá leið að tiltekinn skattur hafi verið lagður á starfsemi frjálsra félagasamtaka. Með dómi Evrópudómstólsins í máli Framkvæmdastjórnarinnar gegn Ungverjalandi, nr. C-78/18, frá 18. júní 2020 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að umrædd löggjöf færi í bága við skuldbindingar Ungverjalands samkvæmt sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Í kjölfar dómsins hefur ríkisstjórn Ungverjalands lagt fram frumvarp þess efnis að afnema skuli lögin. Þá bera heimildir, s.s. skýrsla ECRE, og frásögn kæranda með sér að hjálparsamtök hafi verið starfrækt í viðtökuríki síðustu ár en kærandi hafi til að mynda notið aðstoðar hjálparsamtaka þar í landi þann tíma sem hann hafi dvalið í Ungverjalandi og hefur kærunefnd ekki forsendur til að ætla annað en að sú þjónusta standi honum enn til boða. Hér að framan var því lýst að handhafar alþjóðlegrar verndar hafi heimild til að dvelja í flóttamannabúðum í allt að 30 daga frá verndarveitingu en að frá árinu 2016 hafi flóttamenn ekki notið frekari stuðnings ríkisins varðandi húsnæði eða framfærslu en þeir eigi þó rétt á félagslegri aðstoð og aðgengi að húsnæðismarkaði til jafns á við ungverska ríkisborgara þrátt fyrir að ýmsar hindranir geti staðið þeim í vegi. Kærandi í því máli sem hér er til meðferðar hefur dvalið í Ungverjalandi í rúm fimm ár. Hann hafi að eigin sögn búið í athvarfi fyrir heimilislausa en hafi þó leigt herbergi annars staðar í einn til tvo mánuði í senn. Þá hafi kærandi haft heimild til að stunda atvinnu í Ungverjalandi og verið að vinna af og til en aldrei fengið fasta vinnu. Jafnframt greindi kærandi frá því að hafa haft sjúkratryggingu í Ungverjalandi. Þá hafi kærandi leitað til kirkjunnar og góðgerðarsamtaka og fengið pening frá þeim auk þess sem hann hafi getað rætt sín mál þar. Með vísan til alls framangreinds telur kærunefnd að réttindi hans þar í landi geti ekki talist verulega síðri en almennings. Líkt og áður hefur komið fram þurfa einstaklingar í vissum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir við að nýta sér þá þjónustu sem í boði er en samkvæmt framangreindum skýrslum og gögnum og framburði kæranda er ekki annað að sjá en að kærandi hafi haft aðgengi að nauðsynlegri grunnþjónustu þar í landi. Þá hefur kærunefnd fjallað um þessa málsástæðu kæranda í sambærilegum málum nefndarinnar í úrskurðum nr. KNU21020060, KNU21030010, KNU21030026 og KNU21030033 frá 3. júní 2021.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 28. september 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 22. ágúst 2020.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.
Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.
Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.
Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl.,99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann verði þar eða við flutninginn fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi,252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.
Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.
Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hans til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnun, þ. á m. við umfjöllun stofnunarinnar um aðstæður þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og við mat stofnunarinnar á stöðu hans. Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana.
Frávísun
Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 22. ágúst 2020. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og verða alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.
Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sandra Hlíf Ocares Bjarnveig Eiríksdóttir