10. maí 2022%C3%9Arskur%C3%B0ir%20um%20sj%C3%A1var%C3%BAtveg%20og%20fiskeldi

Ákvörðun Fiskistofu um að synja beiðni um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörð.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 3. september 2021, frá [A ehf] f.h. [B] og [C] persónulega og fyrir hönd [D ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, um að synja kröfu kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [D ehf.] í Borgarbyggð en jörðin er á veiðisvæði Grímsár og Tunguár.

Kröfur kærenda

Kærendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, um að synja kröfu kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð, að lagt verði fyrir stofnunina að kalla eftir álitum Hafrannsóknastofnunar og Veiðifélags Grímsár og Tunguár og að fallist verði að því loknu á friðunarbeiðnina komi ekkert fram í máli umsagnaraðila sem geri friðun ómögulega.

Fiskistofa mótmælir kröfum kærenda og krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 27. gr. sömu laga.

Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi kærenda, dags. 25. mars 2020, til Fiskistofu var þess farið á leit við Fiskistofu að land kærenda yrði friðað fyrir fiskveiði. Töldu kærendur það vera í samræmi við 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, atvinnufrelsis- og eignarréttarákvæði 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og sömuleiðis í samræmi við yfirstandandi aðgerðir þeirra fyrir dómi sem miða að því að ná úrsögn úr Veiðifélagi Grímsár og Tunguár, þar sem þau hafa skylduaðild samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Þá var vísað til þess að það væri mat kærenda, eftir búsetu og rekstur ferðaþjónustu á svæðinu í hálfan annan áratug, að umgangur veiðimanna um árbakkasvæði á jörð þeirra sem og skylduaðild þeirra að veiðifélaginu samræmdist illa hagsmunum þeirra sem ferðarþjónustuaðila.

Með tölvupósti frá Fiskistofu, dags. 29. desember 2020, var óskað eftir upplýsingum og gögnum, ef þau væru tiltæk, um nauðsyn friðunar til þess að vernda hlutaðeigandi fiskstofn.

Í tölvupósti kærenda, dags. 17. maí 2021, kom fram að kærendur vísi til fyrri sjónarmiða en kærendur hafi ekki undir höndum gögn um nauðsyn verndunar hlutaðeigandi fiskstofns en byggi á því, sbr. athugasemdir við 24. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 61/2006, að heimilt sé að verða við beiðni um friðun þrátt fyrir að ekki sé þörf á alfriðun, heldur feli friðun í sér að dregið sé úr veiði, t.d. í hluta veiðivatns. Þá er í tölvupóstinum vísað til þess að með leyfinu yrði gætt að stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda og hann þannig varinn fyrir ónæði því sem af veiðinni hlýst og sé í ósamræmi við rekstur kærenda og nýtingu á jörðinni. Auk þess er bent á að kærendur hafi reynt að koma í veg fyrir veiði á landsvæði sínu með tilraun til úrsagnar úr veiðifélaginu, án árangurs. Þeir hafi því engan annan farveg en friðunarbeiðni til Fiskistofu til að gæta að eignarrétti sínum og til verndar fisks í landi þeirra á grundvelli laganna.

Með bréfi Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, til kærenda var beiðni þeirra um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð synjað á þeim grundvelli að ekkert benti til þess að nauðsyn væri á svæðisbundnum friðunaraðgerðum fyrir jörðinni [E] í Borgarbyggð til verndar fiskstofnum á veiðisvæði Grímsár og Tunguár. Þá var einnig vísað til þess að Fiskistofa hefði í desember 2020 óskað eftir upplýsingum og gögnum frá kærendum um nauðsyn friðunar til verndar fiskstofnum á veiðisvæðinu en kærendur hefðu ekki afhent slíkar upplýsingar eða gögn.

Með bréfi, dags. 3. september 2021, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð er framangreind ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, um að synja beiðni kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu um ofangreinda kæru með tölvupósti, dags. 22. október 2021 og barst umsögn Fiskistofu með tölvupósti, dags. 8. nóvember 2021.

Kærendum var með tölvupósti, dags. 9. nóvember 2021, gefinn kostur á að koma að andmælum vegna umsagnarinnar og bárust andmæli kærenda með tölvupósti, dags. 18. nóvember 2021.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kærenda

Kærendur byggja m.a. kröfu sína á því að þeim verði heimilað að friða land sitt fyrir fiskveiði með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði og atvinnufrelsis– og eignarréttarákvæða 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Eftir búsetu og rekstur kærenda á ferðaþjónustu í [E] í hálfan annan áratug sé það mat þeirra að umgangur veiðimanna um árbakkasvæðið á jörð þeirra, sem og skylduaðild þeirra að veiðifélaginu, samræmist illa hagsmunum þeirra sem ferðaþjónustuaðila. Kærendur telja hag sinn fólginn í því að gestir þeirra hafi óheft aðgengi að fallegu árbakkasvæði þeirra, m.a. í ljósi þeirrar ímyndar um náttúruparadís sem tengd sé við gistirekstur þeirra. Til að komast að ánni með bíl verði að aka þvert yfir göngusvæði og leggja ökutækjum á því miðju. Kærendur telji að núverandi krafa um bílaumferð alveg að ánni og sú staðreynd að veiðimenn telji að þeir hafi meiri rétt á bakkasvæðinu en aðrir gestir, brjóti í bága við stjórnarskrárvarinn rétt þeirra sem og 4. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, þar sem segir: „Ávallt skulu þeir sem aðgengis njóta gæta þess að valda sem minnstri röskun á hagsmunum félagsmanns.“ Kærendur sjái mikla möguleika á því að gera árbakkann að afar skemmtilegum viðkomu- og viðverustað og liggi fyrir fjöldi hugmynda um slíkt. Þá séu hagsmunir kærenda margfalt meiri af því að stunda og byggja upp ferðaþjónusturekstur á svæðinu heldur en að veita veiðimönnum aðgengi, aðstöðu og „friðhelgi“ á árbakkanum. Slíkt raski hagsmunum kærenda og takmarki uppbyggingarmöguleika þeirra og leiði til tekjutaps.

Kærendur telji að stjórn veiðifélagsins sé ekki tilbúin til að taka nægilegt tillit til hagsmuna þeirra sem lögbundinna félagsmanna og ferðaþjónustuaðila. Kærendur sjái því enga aðra leið en friðun á veiði til þess að tryggja eigna-, höfundar- og atvinnuhagsmuni sína og til að forðast árekstra og félagslegt mótlæti, sbr. einnig trú- og samviskufrelsi þeirra, sbr. 63. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu.

Í kærunni, dags. 3. september 2021, kemur fram að kærendur fallist ekki á túlkun Fiskistofu hvað varði 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði nr. 61/2006 og benda þeir á að umsókn þeirra uppfylli skilyrði 1. mgr. 24. gr. laganna þar sem fyrir liggi að almenn nauðsyn sé á að draga úr veiði og vernda þann fiskstofn sem um ræðir. Ekkert standi í vegi, hvorki í lax- og silungsveiðilögum né annars staðar, að gætt sé að þessari verndarþörf með því að fallast á beiðni einstakra veiðiréttarhafa um vernd í landi þeirra, heldur sé það í góðu samræmi við lögskýringargögn með ákvæðinu. Þá byggja kærendur á því að þeim sé persónulega nauðsynlegt að draga úr veiðinni í landi sínu, m.t.t. hagsmunna sinna, einkum atvinnu- og eignarréttarhagsmuna, þar sem núverandi krafa veiðifélagsins um veiði í landi þeirra fari í bága við stjórnarskrárvarinn rétt þeirra til nýtingar á eignum sínum. Þá er bent á að 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, kveði ekki á um hvers konar nauðsyn þurfi að standa til friðunar og byggja kærendur á því að einstaklingsbundin nauðsyn þeirra falli undir skilyrðið, þar sem lögskýringarreglur kveði á um að túlka skuli lagaákvæðið rúmt m.t.t. mannréttinda borgaranna.

Einnig yrði friðun í landi kærenda til verndar fiskstofnum, sbr. 24. gr. laganna, þar sem um minni veiði yrði að ræða og færri staði þar sem hún væri heimiluð. Þá kveði lögin ekki á um nokkra lágmarksverndarþörf til að beita megi 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði.

Kærendur telji einnig að rétt hefði verið að kalla næst eftir umsögn Hafrannsóknastofnunar og veiðifélagsins, sem sé skilyrði samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, til að kanna hvort þessir aðilar gætu komið með röksemdir um að ekki bæri að fallast á beiðni kærenda um friðun. Slíkt væri í samræmi við kröfur rannsóknarreglunnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá byggja kærendur einnig á því að Fiskistofu hefði í málsmeðferð sinni verið rétt við beitingu á 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, að láta mannréttindi njóta vafans svo sem stjórnvöldum sé skylt að gera þegar takmörk séu lögð við réttindum borgaranna, samkvæmt langvarandi dómaframkvæmd, í stað þess að beita þröngri textaskýringu. Hagnýting á eign kærenda njóti m.a. verndar af atvinnufrelsis- og eignarréttarákvæðum 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og trú- og samviskufrelsisákvæðum 63. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Við túlkunina hefði verið rétt að líta til þess að með stjórnvaldsákvörðun þessari var fjallað um eina möguleika kærenda að lögum til þess að kalla eftir friðun fyrir veiði í landi sínu og koma þannig í veg fyrir takmörkun á stjórnarskrárvörðum hagsmunum þeirra og hefði því átt að túlka ákvæði laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði rúmt.

Fiskistofu hefði, í ljósi þess að synjun á friðunarbeiðni takmarki hin ýmsu mannréttindi kærenda, verið skylt að framkvæma mat á því hvort takmörkun hennar stæðist kröfur t.a.m. eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu um lögmætt markmið, nauðsyn og meðalhóf. Slíkt mat hafi ekki verið framkvæmd við málsmeðferðina.

Þá hefði Fiskistofu verið rétt að líta til sjálfsákvörðunarréttar kærenda og þeirrar staðreyndar að með friðun væri gætt að hagsmunum þeirra og fiskstofnar verndaðir en ekki gengið á hlut nokkurra annarra aðila. Gætt væri að möguleikum veiðifélagsins til að sinna starfi sínu með mjög takmarkaðri friðunarráðstöfun en samtímis að hag og hugmyndafræði kærenda og væri það í góðu samræmi við meðalhóf.

Í athugasemdum kærenda sem bárust með tölvupósti, dags. 18. nóvember 2021, kemur fram að afstaða kærenda sé að hugtakið „nauðsyn á friðun“ í skilningi lax- og silungsveiðilaganna skuli ekki skilið jafn þröngt og Fiskistofa byggi á. Túlka beri ákvæðið í samræmi við þau mannréttindi sem skert séu með því að kærendum sé bönnuð friðun í landi sínu. Byggja kærendur á því að bæði í samskiptum sínum við Fiskistofu og þá enn frekar með kæru sinni hafi þau lagt fram upplýsingar og gögn um almenna nauðsyn á friðun í landi sínu, sem og persónulega nauðsyn sína.

Hvað varði rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá vísi kærendur til þess að þau séu einkaaðilar sem hafi ekki aðgang að rannsóknargögnum um stöðu fiskstofna, í veiðivötnum við land sitt eða annars staðar og þar sem Fiskistofa vilji byggja á að ákvörðun skuli taka á grundvelli þeirrar stöðu, hefði verið eðlilegt að Fiskistofa kannaði þá hlið málsins hjá sér, einkum hvaða gögn séu til um málið. Sömuleiðis benda kærendur á að eðlilegt næsta skref Fiskistofu hefði verið að afla umsagnar Hafrannsóknastofnunar og veiðifélagsins, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, en þessir aðilar, einkum veiðifélagið, gætu haft aðgang að skýrslum um málið ef Fiskistofa hafi þær ekki. Slíkt hefði verið auðvelt fyrir Fiskistofu og í betra samræmi við rannsóknarskyldu hennar sem stjórnvalds heldur en að loka málinu að svo búnu. Því telji kærendur að þeir hafi sinnt upplýsinga- og gagnaframlagningu sinni og að Fiskistofa hafi í ljósi lagatúlkunar sinnar og rannsóknarreglunnar átt að afla frekari gagna, í stað þess að synja beiðninni.

Sjónarmið Fiskistofu

Í ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, er vikið að markmiðsákvæði laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði og vísað til lögskýringargagna þar um. Að mati Fiskistofu verði að leggja þann skilning í 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, að Fiskistofa geti ekki gripið til þeirra ráðstafana sem þar sé mælt fyrir um nema nauðsyn krefji til verndar fiskstofnum. Slík ákvörðun verði því að byggja á fiskifræðilegu og sérfræðilegu mati viðkomandi stjórnvalda að teknu tilliti til markmiðs laganna. Í erindi kærenda sé ekkert sem gefi til kynna að nauðsyn sé á svæðisbundnum friðunaraðgerðum fyrir jörðina Fossatún í Borgarbyggð til verndar fiskstofnum á veiðisvæði Grímsár og Tunguár, heldur beri erindið með sér að friðun sé til að tryggja eigna-, höfundar- og atvinnuhagsmuni kærenda sem jarðareiganda, sem og félagafrelsi, auk trúar- og samviskufrelsis kærenda, sem séu stjórnarskrárvarin réttindi þeirra. Þar sem ekkert benti til þess að nauðsyn væri á svæðisbundnum friðunaraðgerðum fyrir jörðinni [E] í Borgarbyggð til verndar fiskstofnum á veiðisvæði Grímsár og Tunguár taldi Fiskistofa að ekki væru forsendur til þess að taka málið til frekari meðferðar og var beiðninni synjað.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 8. nóvember 2021, er bent á að mál þetta hafi hafist að frumkvæði kærenda með bréfi, dags. 25. mars 2020, þar sem kærendur óski eftir því að Fiskistofa setji reglur um svæðisbundna friðun gegn allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð, sem sé á veiðisvæði Grímsár og Tunguár, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Með tölvupósti, dags. 29. desember 2020, hafi Fiskistofa upplýst að til þess að geta metið hvort ákvæðið ætti við hafi verið óskað eftir upplýsingum og gögnum, ef tiltæk væru, um nauðsyn friðunar til þess að vernda hlutaðeigandi fiskstofna. Kærendur hafi svarað erindi Fiskistofu þann 17. maí 2021 og gátu á þeim tíma ekki afhent slíkar upplýsingar eða gögn.

Þá vísi Fiskistofa til þess að rannsóknarskylda 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvíli á stjórnvaldinu sem taki stjórnvaldsákvörðunina og meginreglan sé sú að stjórnvald afli þeirra gagna og upplýsinga sem nauðsynlegar séu.

Frá þessu sé þó sú undantekning að þegar málsaðili sé upphafsaðili málsins og sæki um eða óski eftir að stjórnvald taki ákvörðun sem sé ívilnandi fyrir hann eða honum til hagsbóta, geti stjórnvald lagt það á hann að veita upplýsingar eða skila inn þeim gögnum sem hann byggi á tilkall sitt til hinnar ívilnandi stjórnvaldsákvörðunar.

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, byggi á því að ekkert hafi komið fram frá kærendum um nauðsyn friðunar til verndar fiskstofnum á umræddu veiðisvæði. Því væru ekki forsendur til að taka málið til frekari meðferðar og hafi beiðninni verið synjað. Með hliðsjón af framangreindu og þeim rökstuðningi sem fram komi í ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Forsendur og niðurstaða

Úr stjórnsýslukæru má lesa að kærendur telji að ógilda beri ákvörðun Fiskistofu þar sem ákvörðunin hafi verið tekin án þess að kallað væri eftir álitum Hafrannsóknastofnunar og Veiðifélags Grímsár og Tunguár. Þá vísa kærendur til þess að Fiskistofu beri að heimila friðun á landi þeirra fyrir fiskveiði með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði og atvinnufrelsis- og eignarréttarákvæða 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Ber því sérstaklega að skoða hvort málsmeðferð Fiskistofu í máli þessu sé í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Í 10. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um rannsóknarreglu og þar segir: ,,Stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því“. Umrædd regla leggur þá skyldu á stjórnvald að það sjái til þess að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik svo málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin.

Í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er vikið nánar að því hvað felst í rannsóknarreglunni í 10. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir :

„Áður en hægt er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verður að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felst hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á því að stjórnvaldi ber á grundvelli 7. gr. að leiðbeina máls aðila um öflun umbeðinna gagna. Stjórnvald mundi síðan staðreyna eftir atvikum hvort upplýsingar, sem aðili hefði lagt fram, væru réttar til þess að tryggja að ákvörðun yrði tekin á réttum grundvelli.

Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Áður en stjórnvaldsákvörðun er tekin verður að undirbúa hana og rannsaka málið með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Einnig ber að kanna þær réttarreglur sem eiga við og beita ber í málinu. Af framangreindum texta í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er ljóst að almennt er viðurkennt að þegar stjórnsýslumál hefjast að frumkvæði málsaðila sé ríkari skylda lögð á aðila máls að leggja fram gögn máli sínu til stuðnings en þegar mál hefst að frumkvæði stjórnvalds. Þegar mál hefst að frumkvæði málsaðila getur stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann leggi fram gögn sem geta skipt máli auk þess að veita nauðsynlegar upplýsingar sem eðlilegt þykir að málsaðili geti lagt fram. Slíkar upplýsingar takmarkast þó við gögn er teljast ekki íþyngjandi fyrir málsaðila. Við það mat skal stjórnvald líta til eðlis mála og afstöðu málsaðila. Stjórnvöld geta því leitað til málsaðila eftir upplýsingum sem hann kann að búa yfir eða hefur möguleika á að afla enda er það í höndum stjórnvalds að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst. Ef stjórnvald hefur leiðbeint aðila sem stofnaði til stjórnsýslumáls um nauðsynlega gagnaöflun og aðili sinnir því ekki, geta afleiðingarnar verið þær að hann verði látinn bera hallann af því. Þannig getur málsaðili átt á hættu að glata hluta réttar síns sem hann hefði að öðrum kosti átt rétt til vegna tómlætis en einnig getur málinu verið vísað frá vegna þessa eða umsókn málsaðila hafnað. Forsendur fyrir því að málsaðili glati rétti sínum á framangreindan hátt eru þær að stjórnvald hafi uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ef í lögum er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til að afla umsagnar eða álits áður en ákvörðun er tekin í máli er um að ræða lögbundna álitsumleitan. Þegar svo stendur á verður það álit eða umsögn mikilvægur hluti af gögnum stjórnsýslumáls enda felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og málefnaleg sjónarmið sem geta haft þýðingu við úrlausn þess. Slíkar umsagnir eru þó aðeins bindandi fyrir stjórnvöld þegar sérstaklega er mælt fyrir um það í lögum. Þegar lögbundið er að stjórnvald leiti umsagnar er því skylt að leita eftir slíkri umsögn, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Í 1. og 2. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði segir:

„Ef nauðsyn ber til að draga úr veiði eða friða heilt vatn eða hluta þess um tiltekinn tíma gegn allri veiði eða takmarka einstakar veiðiaðferðir í vatninu til verndar fiskstofnum þess getur Fiskistofa sett reglur um slíka friðun, að fenginni tillögu eða umsögn Hafrannsóknastofnunar. Áður en slíkar reglur eru settar skal jafnan leita umsagnar viðkomandi veiðifélags eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki er veiðifélag.

Með sömu skilmálum og greinir í 1. mgr. er Fiskistofu heimilt, að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunar, að setja reglur um friðun tiltekinna svæða í vatni, þar sem fiskur safnast saman til hrygningar, eða vegna fyrirstöðu á göngu, enda sé veiði á þeim stöðum skaðleg fiskstofnum vatnsins."

Með vísan til texta 24. gr. laga nr. 61/20026, um lax- og silungsveiði, verður friðun einungis beitt að fenginni tillögu eða umsögn Hafrannsóknastofnunar. Er því um lögbundna álitsumleitan að ræða og ef ekki liggur fyrir tillaga frá Hafrannsóknastofnun um friðun er Fiskistofu skylt að afla umsagnar frá Hafrannsóknastofnun áður en ákvörðun er tekin í málinu. Slík umsögn er mikilvæg til að allar nauðsynlegar upplýsingar liggi fyrir.

Lög nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, mæla ekki skýrt fyrir um hver geti lagt fram beiðni um friðunaraðgerðir og ekki eru í lagaákvæðinu takmarkanir hvað það varðar. Því geta fleiri aðilar en Fiskistofa og Hafrannsóknastofnun lagt fram beiðni um friðun enda verður í því samhengi sérstaklega að horfa til þess að landeigendur og veiðifélög eru þeir aðilar sem þekkja umrætt land og veiðisvæði best. Upphaf stjórnsýslumáls getur því verið hjá málsaðila í þessum málum en það verður að telja það íþyngjandi fyrir málsaðila að hann þurfi að afla umsagnar Hafrannsóknastofnunar. Auk þess er það skýrt í lögum nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði að lögbundin skylda er lögð á Fiskistofu að afla umsagnarinnar.

Hvað varðar öflun umsagnar frá viðkomandi veiðifélagi eða veiðiréttarhafa þar sem ekki er veiðifélag er nauðsynlegt að horfa til orðalagsins sem fram kemur í 24. gr. laganna en þar segir: „Áður en slíkar reglur eru settar skal jafnan leita umsagnar viðkomandi veiðifélags[…]“ Sá skilningur hefur verið lagður í orðalagið „jafnan“ að það feli í sér almenna skyldu stjórnvalds til þess að afla umsagnar. Umrætt orðalag felur því einnig í sér lögbundna skyldu stjórnvalds til að afla umsagnar frá veiðifélaginu og ekki er unnt að leggja þá skyldu á málsaðila.

Með vísan til framangreinds er það lögbundin skylda Fiskistofu að afla umsagna bæði frá Hafrannsóknastofnun og veiðifélagi þegar Fiskistofu berst beiðni um svæðisbundna friðun samkvæmt 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Í máli þessu óskaði Fiskistofa ekki eftir umsögn Hafrannsóknastofnunar og Veiðifélags Grímsár og Tunguár. Með vísan til þess var ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með því að synja beiðni kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð án þess að fyrirliggjandi hafi verið umsagnir Hafrannsóknastofnunar og Veiðifélags Grímsár og Tunguár og þar með nægilegar upplýsingar og gögn var ekki gætt að þeirri skyldu sem rannsóknarregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kveður á um. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Fiskistofu að taka mál kærenda til nýrrar meðferðar.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. ágúst 2021, um að synja beiðni [B] og [C], persónulega og f.h. [D ehf.] um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] í Borgarbyggð, er felld úr gildi.

Lagt er fyrir Fiskistofu að taka málið aftur til nýrrar meðferðar.