Matsmál nr. 17/2019, úrskurður 17. desember 2020

Fimmtudaginn 17. desember 2020 var í matsnefnd eignarnámsbóta tekið fyrir matsmálið nr. 17/2019

Umhverfis- og auðlindaráðherra

gegn

Guðrúnu Maríu Valgeirsdóttur

R3 ehf.

Bryndísi Jónsdóttur

Sigurði Jónasi Þorbergssyni

Sigurði Baldurssyni

Garðari Finnssyni

Hilmari Finnsyni

og Gísla Sverrisyni

og kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r :

I

Skipan matsnefndar eignarnámsbóta:

Matsnefnd eignarnámsbóta er í máli þessu skipuð Valgerði Sólnes, dósent, formanni, ásamt þeim Daða Má Kristóferssyni, prófessor, og Sverri Kristinssyni, löggiltum fasteignasala, sem varaformaður kvaddi til starfans samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms.

II

Matsbeiðni, eignarnámsheimild, aðilar og matsandlag:

Með bréfi 4. nóvember 2019 fór meirihluti eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar í Skútustaðahreppi, nánar tiltekið eigendur lögbýlanna Reykjahlíðar I, Reykjahlíðar II, Reykjahlíðar III, Reykjahlíðar IV og Víðihlíðar (hér eftir matsþolar) þess á leit við matsnefnd eignarnámsbóta að hún ákveddi bætur þeim til handa á grundvelli 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd vegna friðlýsingar umhverfis- og auðlindaráðherra (hér eftir ráðherra) á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum (hér eftir friðlýsingin), í samræmi við auglýsingu 10. ágúst 2019 nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi - vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 26. sama mánaðar (hér eftir auglýsingin).

Um heimild til ákvörðunar bóta með mati matsnefndarinnar vísa matsþolar til 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013. Heimildin er í 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013, sbr. 6. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms.

Eignarhald 76,5625% hluta jarðarinnar Reykjahlíðar skiptist á hendur eftirgreindra matsþola í óskiptri sameign: Í fyrsta lagi Guðrún María Valgeirsdóttir, kt. […], eigandi jarðarinnar Reykjahlíðar I og 25% hluta jarðarinnar Reykjahlíðar. Í öðru lagi R3 ehf., kt. […], og Bryndís Jónsdóttir, kt. […], eigendur jarðarinnar Reykjahlíðar III og hvort um sig 8,3333% hluta Reykjahlíðar (samtals 16,6666%). Í þriðja lagi Sigurður Jónas Þorbergsson, kt. […], eigandi jarðarinnar Reykjahlíðar II og 17,7778% hluta Reykjahlíðar. Í fjórða lagi Sigurður Baldursson, kt. […], Garðar Finnsson, kt. […] og Hilmar Finnsson, kt. […], eigendur jarðanna Reykjahlíðar II-IV, og 7,7778%, 3,8889% og 3,8889% hluta Reykjahlíðar í áðurgreindri röð (samtals 15,5556%). Í fimmta lagi Gísli Sverrisson, kt. […], eigandi jarðarinnar Víðihlíðar og 1,5625% hluta Reykjahlíðar.

Matsandlagið er nánar tiltekið:

Landsvæði jarðarinnar Reykjahlíðar í Skútustaðahreppi á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum, sem samkvæmt matsþolum tekur til um 35% af heildarlengd árinnar, og friðlýst var með auglýsingunni 10. ágúst 2019. Í 4. gr. auglýsingarinnar er tiltekið að orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan marka svæðisins sé óheimil, ekki sé heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu á verndarsvæðinu vegna virkjunar fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira, svo og að fengnu samþykki Umhverfisstofnunar og undangenginni umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands sé heimilt að stunda yfirborðsrannsóknir á verndarsvæðinu.

III

Málsmeðferð:

Með bréfi matsnefndar 24. febrúar 2020 var þess farið á leit við ráðherra og lögmann matsþola að þeir skiluðu til matsnefndar athugasemdum um hvort mál þetta, samkvæmt beiðni matsþola 4. nóvember 2019, heyrði undir valdsvið nefndarinnar samkvæmt skilyrðum laga nr. 11/1973 og 42. gr. laga nr. 60/2013, svo og að gerðar yrðu athugasemdir við hæfi nefndarmanna matsnefndar. Með bréfum matsþola 11. mars 2020 og ráðherra 24. sama mánaðar var athugasemdum þeirra komið á framfæri við nefndina.

Með bréfi matsnefndar 14. maí 2020 var boðað til fyrstu fyrirtöku málsins samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 11/1973.

Mál þetta var fyrst tekið fyrir föstudaginn 22. maí 2020. Matsþolar lögðu fram kröfu um fyrirtöku samkvæmt fyrirmælum 6. gr., sbr. 5. gr., laga nr. 11/1973, og bréf 11. mars 2020 til matsnefndar ásamt 7 tölusettum fylgiskjölum. Ráðherra lagði fram bréf 23. mars 2020 ásamt einu fylgiskjali. Matsnefndin lagði fram afrit boðunarbréfa. Ekki var ágreiningur um skipan matsnefndar. Ákveðið var að vettvangsgöngu væri ekki þörf í málinu. Þá var málsaðilum gefinn frestur til að leggja fram greinargerð.

Með tölvubréfi matsnefndar 10. ágúst 2020 til lögmanna aðila var þess farið á leit við aðila að þeir tækju afstöðu til þess hvort og þá hvaða áhrif lög nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun og staða umþrætts landsvæðis í verndarflokki samkvæmt lögunum hefði fyrir úrlausn ágreinings um eignarnámsbætur og annað endurgjald fyrir matsnefndinni, sem ákveða ætti samkvæmt lögum nr. 11/1973. Svör við fyrirspurninni bárust frá ráðherra 13. ágúst 2020 og matsþolum 17. sama mánaðar.

Föstudaginn 2. október 2020 var málið tekið fyrir. Matsnefndin lagði fram afrit fundargerðar 22. maí 2020. Þá hafði matsnefndinni borist til framlagningar greinargerð ráðherra ásamt 23 tölusettum fylgiskjölum, greinargerð matsþola ásamt 8 tölusettum fylgiskjölum, athugasemdir ráðherra við greinargerð matsþola ásamt þremur tölusettum fylgiskjölum, athugasemdir matsþola ásamt tveimur tölusettum fylgiskjölum og viðbótarathugasemdir ráðherra ásamt tveimur tölusettum fylgiskjölum. Voru skjöl þessi lögð fram. Af hálfu matsþola var lagt fram málskostnaðaryfirlit. Var málið að því búnu flutt munnlega fyrir matsnefndinni og tekið til úrskurðar að málflutningi frágengnum.

Með tölvubréfi matsnefndar 14. desember 2020 til lögmanna aðila var þess farið á leit við aðila að þeir tækju á ný afstöðu til hæfis formanns nefndarinnar, þar sem samkvæmt málskostnaðaryfirliti lögmanns matsþola verður ráðið að Kristín Sólnes lögmaður hafi innt samtals 1,0 klst. vinnu af hendi í þágu matsþola í september 2019 og október sama ár. Svör við fyrirspurninni bárust sama dag og hvorugur aðila gerði athugasemd við skipan nefndarinnar.

IV

Valdsvið matsnefndar eignarnámsbóta:

Með bréfi 4. nóvember 2019 fóru matsþolar, sem eru eins og áður greinir meirihluti eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar í Skútustaðahreppi, þess á leit við matsnefnd eignarnámsbóta að hún ákveddi eignarnámsbætur þeim til handa á grundvelli 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 vegna friðlýsingar ráðherra á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum. Með bréfi 24. febrúar 2020 fór matsnefnd þess á leit við málsaðila að þeir skiluðu til nefndarinnar athugasemdum um hvort mál þetta heyrði undir valdsvið hennar samkvæmt skilyrðum laga nr. 11/1973 og 42. gr. laga nr. 60/2013.

Í svarbréfi ráðherra var bent á að það væri hans að taka afstöðu til kröfu um bætur vegna friðlýsingar samkvæmt 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 og að bótakröfu eignarnámsþola hefði verið hafnað með bréfi ríkislögmanns 14. janúar 2020 til matsþola. Ráðherra vísar til þess að í íslenskum rétti sé allvíða að finna heimildir sem leggi á takmarkanir á eignarrétt manna í því skyni að ná markmiðum umhverfisverndar og þá séu einnig allmörg dæmi í löggjöfinni um að eigendur þurfi að þola bótalaust eignarréttarskerðingar eða takmarkanir og sé þá ekki um eignarnám í skilningi 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 að ræða. Telur ráðherra að í ljósi þess að hann viðurkenni ekki bótarétt í málinu sé ljóst að ekki sé tilefni til að leitast við að ná samkomulagi við landeigendur um bætur eða ákveða bætur með eignarnámi í samræmi við ákvæði 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 og eigi það lagaákvæði ekki við að mati ráðherra. Sé það mat ráðherra að vísa beri frá beiðni matsþola um ákvörðun bóta þar sem skilyrði 42. gr. laga nr. 60/2013 séu ekki uppfyllt.

Í svarbréfi matsþola var talið að uppfyllt væri það skilyrði 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 að landeigendur, sem teldu sig eiga rétt til bóta, hefðu borið fram bótakröfu við ráðherra innan þriggja mánaða frá birtingu ákvörðunar um friðlýsingu og samkomulag hefði ekki náðst um bætur. Óumdeilt væri að matsþolar væru eigendur hluta þeirra landgæða sem friðlýsingin næði til, friðlýsingin hefði verið undirrituð og kynnt í fjölmiðlum 10. ágúst 2019 og birt með auglýsingu 26. sama mánaðar. Samkvæmt 6. gr. auglýsingarinnar hefði ríkissjóður tekið umráð eignarinnar í sínar hendur við útgáfu hennar og hefði umráðataka hins friðlýsta í síðasta lagi öðlast gildi við birtingu auglýsingarinnar. Með bréfi matsþola 18. ágúst 2019 til ráðherra hefðu matsþolar borið fram kröfu um bætur á grundvelli 2. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013, sem ráðherra hefði með áritun staðfest að hafa móttekið degi síðar, og skorað á ráðherra að ganga til samninga við matsþola um bætur. Með bréfi matsþola 18. september 2019 til ráðherra hefði verið upplýst af hálfu matsþola að þeir litu svo á að samkomulag um bætur hefði ekki náðst, að þeir ættu því ekki annarra kosta völ en að krefjast ákvörðunar bóta með eignarnámsmati samkvæmt 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 og hefði verið skorað á ráðherra að beina beiðni þess efnis til matsnefndar eignarnámsbóta. Með bréfi ráðherra 26. sama mánaðar til matsþola hefði ráðherra upplýst að hann ráðgerði að taka afstöðu til bótakröfunnar í samráði við ríkislögmann. Matsþolar hefðu talið öll skilyrði 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 uppfyllt og hefðu þeir því 4. nóvember 2019 beint málinu til matsnefndar á grundvelli 5. og 6. gr. laga nr. 11/1973. Með bréfi ríkislögmanns 14. janúar 2020 til matsþola hefði verið hafnað bótaskyldu vegna friðlýsingarinnar, sem staðfesti að samkomulag um bætur milli málsaðila hefði ekki tekist. Að öllu þessu virtu teldu matsþolar að málið heyrði undir valdsvið matsnefndar.

Í 1. málslið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 11/1973 segir að við ákvörðun bóta vegna eignarnáms, sem heimilað er í lögum, skuli gætt ákvæða laga þessara. Í 1. mgr. 2. gr. sömu laga segir að matsnefnd eignarnámsbóta skuli skera úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Í 1. málslið 4. gr. laga nr. 11/1973 segir að eignarnemi skuli, þegar hann neytir eignarnámsheimildar sinnar, senda matsnefnd eignarnámsbóta beiðni um að mat fari fram. Þá segir í 6. gr. sömu laga að nú hafi aðili, sem heimild hefur til eignarnáms, tekið umráð eignar og geti þá eigandi og aðrir rétthafar krafist fyrirtöku máls, sbr. 5. gr.

Í VII. kafla laga nr. 60/2013 eru ákvæði um friðlýsingu svæða. Þar er í 42. gr. kveðið á um rétt til bóta. Í 1. mgr. 42. gr. laganna segir að hindri friðlýsing eða ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 37. gr. fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast má til almennra takmarkana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétthafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verður fyrir og getur sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmarkanir sem má finna í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Í 2. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 segir að landeigendur og aðrir rétthafar sem telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr. skuli bera fram bótakröfu við ráðherra innan þriggja mánaða frá birtingu ákvörðunar um friðlýsingu eða ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 37. gr., svo og að ráðherra geti að beiðni hlutaðeigandi ákveðið að framlengja frestinn. Þá segir í 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 að ef ekki náist samkomulag um bætur skuli ákveða þær með eignarnámsmati.

Í auglýsingunni 10. ágúst 2019 er meðal annars kveðið á um það í 4. gr. að orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan marka þess svæðis, sem friðlýsingin tekur til, sé óheimil og að ekki sé heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu á verndarsvæðinu vegna virkjunar fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira.

Af auglýsingunni um friðlýsinguna verður ráðið að með henni séu landeigendum á verndarsvæði friðlýsingarinnar, þ. á m. matsþolum, bannaðar orkurannsóknir og orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan marka svæðisins. Það er álit matsnefndar að þar með hafi ráðherra í reynd svipt matsþola eignarréttindum sem felast í rétti þeirra til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW eða meira fyrir landi matsandlagsins, það er jarðar þeirra Reykjahlíðar innan marka verndarsvæðis friðlýsingarinnar. Í 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 er eins og áður greinir mælt fyrir um rétt til bóta fyrir fjárhagslegt tjón meðal annars vegna þess að friðlýsing hindrar fyrirhugaða landnýtingu landeiganda eða rétthafa lands að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skulu landeigendur og aðrir rétthafar sem telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr. bera fram bótakröfu við ráðherra innan tilgreinds frests og fyrir liggur að matsþolar hafa haft uppi bótakröfu við ráðherra í samræmi við þessi lagafyrirmæli sem ráðherra hafnaði. Eftir orðalagi 42. gr. getur matsnefndin ekki vikið sér undan því að taka mál fyrir sem beint er til hennar eftir 3. mgr. 42. gr., að því gefnu að landeigendur og aðrir réttarhafar telji sig eiga rétt til bóta eins og áskilið er í 2. mgr. sömu greinar. Við þær aðstæður er matsþolum heimilt samkvæmt 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013, sbr. 6. mgr. laga nr. 11/1973 að krefjast fyrirtöku máls fyrir matsnefnd.

Eftir ákvörðun matsnefndar eignarnámsbóta samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 11/1973 var málið að þessu virtu tekið til meðferðar fyrir nefndinni.

V

Sjónarmið ráðherra:

Af hálfu ráðherra er tiltekið að í friðlýsingunni felist ekki annað en hömlur gegn orkuvinnslu yfir tiltekinni stærð, því friðlýsingin taki ekki til orkuvinnslu undir 10 MW heldur aðeins stærri virkjunarframkvæmda. Fari matsþolar nú fram á bætur vegna friðlýsingarinnar, vegna ætlaðs tjóns sökum þess sem þeir kalli fyrirætlanir sínar um virkjunarframkvæmdir. Bendir ráðherra á að landsvæðið sem fellur undir friðlýsinguna afmarkist af vatnasviði ofan fyrri hugmynda um stíflumannvirki 12 Arnardalsvirkjunar og 13 Helmingsvirkjunar og meginfarveg og næsta nágrenni þar fyrir neðan. Hafi aðrar hugmyndir um virkjanir á svæðinu ekki komið til tals og komi þær því ekki til umfjöllunar í málinu. Þá bendir ráðherra á að þótt virkjunarframkvæmdir „komi fram“ geri það eitt og sér ekki líklegt að ráðist verði í virkjunarframkvæmdir á viðkomandi stað. Niðurstaðan á könnun áðurgreindra tveggja virkjunarhugmynda hafi t.d. orðið sú að óskynsamlegt væri að framkvæma þær. Telur ráðherra ljóst að slíkar framkvæmdir myndu hafa áhrif á umhverfið, mæta andstöðu almennings og hafa önnur þjóðfélagsleg áhrif vegna sérstöðu árinnar, rétt eins og ráðist yrði í virkjunarframkvæmdir sem áhrif hefðu á Gullfoss eða Geysi, og því sé óraunhæft og því sem næst útilokað að virkja Jökulsá á Fjöllum. Sé áin önnur lengsta á landsins, að mestu ósnortin af mannavöldum og hafi þá sérstöðu. Hafi áin sorfið Jökulsárgljúfur þar sem staðsettar séu nokkrar helstu perlur íslenskrar náttúru. Þá séu í ánni fossarnir Selfoss, Hafragilsfoss, Dettifoss og Réttarfoss. Hafi þrír fyrstgreindu fossarnir verið friðlýstir sem náttúruvætti 1993 og þeir ásamt nágrenni þeirra friðlýst til verndurnar fossa árinnar og næsta umhverfi þeirra. Dettifoss sé álitin aflmesti foss Evrópu.

Í málatilbúnaði ráðherra er ítarleg rakning á forsögu friðlýsingarinnar á Jökulsá á Fjöllum sem rætur eigi að rekja til rammaáætlunar íslenskra stjórnvalda um nýtingu vatnsafls og jarðvarma, svo og tildrögum að setningu laga nr. 48/2011. Því er og lýst hvernig Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum hafi með nánar tilgreindum rökstuðningi í þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða frá 14. janúar 2013 (hér eftir þingsályktunin) verið skipað í verndarflokk samkvæmt lögum nr. 48/2011. Þá er því lýst hvernig með 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011 hafi sú skylda verið lögð á stjórnvöld að hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem tilheyrðu verndarflokki samþykktrar verndar- og orkunýtingaráætlunar og hvernig friðlýsing vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, með auglýsingunni 10. ágúst 2019, sé afrakstur þess lögskylda ferlis. Hafi sú friðlýsing verið hin fyrsta á svæði í verndarflokki rammáætlunar en síðan þá hafi önnur svæði verið friðlýst og unnið sé að frekari friðlýsingum.

Ráðherra krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá matsnefnd eignarnámsbóta, til vara að hafnað verði kröfum matsþola fyrir nefndinni en að því frágengnu að matsþolum verði ákvarðaðar hæfilegar bætur fyrir ætlað eignarnám.

Fyrir aðalkröfu sinni um frávísun málsins frá matsnefndinni færir ráðherra þau rök að að ekkert eignarnám hafi átt sér stað og að málið sé vanreifað af hálfu matsþola þ. á m. um lögvarða hagsmuni þeirra af úrlausn málsins. Nánar tiltekið telur ráðherra að matsþolum hafi ekki tekist að sýna fram á að friðlýsingunni megi jafna til eignarnáms. Engin gögn liggi fyrir um eignarhald matsþola á því landi sem þeir kveðast eiga, afmörkun landsins, hlutdeild matsþola í þeim vatnsréttindum sem krafa þeirra byggi á, að þeir eigi yfirleitt þann rétt sem þeir haldi fram, né hafi gögn verið lögð fram um ætlað verðmæti þeirra réttinda sem tekin eigi að hafa verið eignarnámi. Hér vísar ráðherra til dóms Hæstaréttar 17. mars 1994 í máli nr. 136/1992. Þá heldur ráðherra því fram að friðlýsingin lúti ekki að takmörkun á nýtingu þess lands sem matsþolar vísi til að tilheyri þeim, því Reykjahlíð nái ekki til þess landsvæðis þar sem hugmyndir hafi verið um að reisa Helmingsvirkjun eða Arnardalsvirkjun, það er nái hvorki til inntöku/lóna, né virkjana og virkjunarhúsa þeirra. Svæðið sem falli undir friðlýsinguna afmarkist af vatnasviði ofan fyrri hugmynda um stíflumannvirki áðurgreindra tveggja virkjana og meginfarveg og næsta nágrenni þar fyrir neðan. Hagsmunir matsþola séu mjög óljósir, enda hafi þeir ekki frekar en hver annar forræði á því hvort ráðist verði í þessar virkjunarframkvæmdir og ekki beina lögvarða hagsmuni. Telur ráðherra að matsþolum hafi ekki tekist að gera það sennilegt að af virkjunarhugmyndunum hefði nokkurn tímann orðið þrátt fyrir að friðlýsingin hefði ekki verið gerð. Þá telur ráðherra óútskýrt hvernig matsþolar geti, sem eigendur 76,5625% hluta jarðarinnar Reykjahlíðar, staðið að málinu án tillits til annarra sameigenda. Augljóst sé að matsþolar gætu ekki ráðist í virkjunarframkvæmdir án tillits til annarra sameigenda eða annarra landeigenda og upp á þá standi að skýra hvernig þeim sé unnt að sækja bætur án tillits til afstöðu annarra sameigenda eða landeigenda. Telur ráðherra að sú staðreynd að sameigendur jarðarinnar standi ekki allir saman að málinu kunni að varða frávísun frá matsnefndinni. Áréttar ráðherra að matsþolar hafi ekki að hans áliti á fullnægjandi hátt gert gera grein fyrir því hvaða hlutdeild þeir telji sig eiga í ætluðum virkjunarréttindum og hvaða réttindi sé um að ræða. Er það álit ráðherra að til bótaskyldu hafi ekki stofnast og því standi ekki skilyrði til þess að matsnefndin taki bótakröfur matsþola til úrlausnar heldur beri að vísa málinu frá nefndinni, sbr. t.d. úrskurð matsnefndar eignarnámsbóta 28. mars 2007 í máli nr. 11/2006.

Af hálfu ráðherra er því mótmælt að ætlaðar virkjunarhugmyndir matsþola séu inni á landsvæði þeirra fyrir landi Reykjahlíðar. Í málatilbúnaði matsþola komi fram að reiknað sé með því að taka Jökulsá á Fjöllum úr farveginum í Reykjahlíðarlandi og leiða hana í jarðgöngum að virkjun neðan við fossinn, það er Dettifoss, og sé því nánast öll fallhæðin í landi Reykjahlíðar. Kveður ráðherra þessi sjónarmið tekin úr eldri gögnum sem séu úrelt og tilvitnaðar virkjunarhugmyndir matsþola séu löngu úreltar og hafi hvergi verið til formlegrar umfjöllunar a.m.k. ekki um áratugaskeið. Ekki hafi verið rökstutt hvernig eldri teikningar og hugmyndir geti haft þýðingu fyrir málið eða við mat á ætluðu tjóni matsþola og ráðherra telur þær ekki geta haft þýðingu við úrlausn málsins. Ráðherra vísar til þess að matsþolar byggi á að fyrirhuguð nýting þeirra á fallréttindum Jökulsár á Fjöllum felist í að hlutast til um virkjun alls mögulegs afls árinnar sem sé áætlað 4.000 GWh/ár sem nemi um 86% af orkuvinnslugetu Kárahnjúkavirkjunar. Ráðherra bendir á að slíka orku væri aðeins hægt að fá með því að ráðast í Arnardalsvirkjun og afl Helmingsvirkjunar sé tæplega helmingi minna. Báðar virkjanirnar, það er lón og stöðvarhús og allt fall, séu staðsettar utan lands matsþola og hluti mannvirkja Arnardalsvirkjunar sé að auki í annarri á, Jökulsá á Dal. Báðar virkjunarhugmyndir ráðgeri að veita vatni í Lagarfljót. Telur ráðherra ljóst að að ætluð réttindi matsþola verði hvorki miðuð við hugmyndir um virkjun Dettifoss né að allt fallið sé innan jarðar matsþola þar sem báðar virkjunarhugmyndirnar sem friðlýsingin taki til séu utan lands matsþola.

Hvað hlutdeild matsþola í ætluðum virkjunarréttindum varðar kveður ráðherra þá hvorki hafa skýrt að hve miklu leyti þeir eigi hlutdeild í fallréttindum Arnardalsvirkjunar eða Helmingsvirkjunar. Matsþolar hafi fullyrt að Jökulsá á Fjöllum renni um Reykjahlíðarland um svæði sem nemi 35% af heildarlengd árinnar en ráðherra kveður matsþola ekki hafa lagt fram gögn sem staðfesti þessa fullyrðingu. Matsþolar eigi aðeins land að ánni öðrum megin og hlutfallsleg réttindi þeirra til fallréttar í ánni, jafnvel þótt aðeins yrði litið til lands sem liggi að Jökulsá á Fjöllum, nemi því mun lægri tölu en 35% af lengd árinnar. Hvað Arnardalsvirkjun viðvíkur þyrfti einnig að taka tillit til hlutdeildar landeigenda við Jökulsá á Dal. Ráðherra mótmælir því að matsþolar eigi svo stóran hluta af fallréttindum Jökulsár á Fjöllum sem þeir hafa haldið fram í málinu. Þá bendir ráðherra á að algjörlega óljóst sé hvernig sanngjarnt væri og rétt að skipta bótum á milli matsþola og annarra landeigenda á hlutaðeigandi svæði, svo sem með tilliti til rennslis og falls innan hverrar jarðar. Komi til bótaskyldu á annað borð sé ljóst að afla þyrfti upplýsinga um þetta áður en mat væri lagt á verðmæti réttindi matsþola í málinu.

Fyrir varakröfum sínum byggir ráðherra á því sem áður var rakið um að matsþolar hafi ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni og að friðlýsingunni verði jafnað til eignarnáms.

Ráðherra byggir einnig á því að matsþolar hafi hvorki fært sönnur á að uppfyllt séu önnur skilyrði bótaákvæðis laga nr. 60/2013, né ætlað tjón.

Í málatilbúnaði ráðherra eru ítarlega rakin skilyrði skaðabótaábyrgðar samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013, sem ráðherra kveður virka í samspili við óskráðar reglur eignaréttar. Ráðherra telur að af ákvæði 1. mgr. 42. gr. leiði að mjög mikið þurfi að koma til svo til bótaskyldu geti stofnast á grundvelli þess og hafi matsþolar ekki fært sönnur á að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Byggir ráðherra á því að landeigandi þurfi að geta sýnt fram á að fjárhagslegt tjón hans sé verulega umfram þær takmarkanir sem finna megi í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Bendir ráðherra á að þessi áskilnaður sé nýmæli og að með ákvæðinu hafi verið horfið frá áskilnaði í bótaákvæði eldri náttúruverndarlaga um að framkvæmdaraðili þyrfti að hafa fengið útgefið leyfi til fyrirhugaðra framkvæmda fyrir tilgreint tímamark til að eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sitt af völdum ákvörðunar um friðlýsingu. Eigi að síður heldur ráðherra því fram með skírskotun til lögskýringargagna að ekki hafi verið um útvíkkun á bótaákvæðinu að ræða frá því sem áður var. Vísar ráðherra meðal annars til þess að samkvæmt lögskýringargögnum taki bótaréttur samkvæmt ákvæðinu aðeins til tjóns vegna eignarskerðinga sem jafnað verði til eignarnáms, en ekki þeirra sem falli undir almennar takmarkanir eignarréttar, svo og að bætur samkvæmt ákvæðinu komi aðeins til vegna erfiðleika við nýtingu ef um sé að ræða raunverulegt og verulegt óhagræði umfram það sem ætlast megi til að landeigandi eða rétthafi þoli og lagi sig að.

Ráðherra hafnar því að friðlýsingu verði jafnað til eignarnáms. Samkvæmt lögskýringargögnum laga nr. 48/2011 falli þær takmarkanir sem felist í lögunum, þ. á m. flokkun virkjunarkosta innan eignarlanda í bið- og verndarflokka, undir almennar takmarkanir eignarréttar án bótaskyldu enda uppfylli þær jafnræðissjónarmið og þjóni almannahagsmunum. Friðlýsing ráðherra leiði beinlínis af flokkun virkjunarhugmyndanna í verndarflokk. Eigi takmörkun á nýtingu virkjunarkosta sér raunar stað með samþykkt þingsályktunartillögu um að virkjunarkosturinn sé settur í verndarflokk á grundvelli laganna en ekki friðlýsingunni. Hafi verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt lögunum bindandi áhrif gagnvart skipulagsáætlunum frá gildistöku. Við samþykkt þingsályktunartillögunnar 14. janúar 2013 hafi möguleikar til að nýta virkjunarkosti Arnardalsvirkjunar eða Helmingsvirkjunar fallið niður. Telur ráðherra að því geti ekki stofnast nein bótaskylda vegna friðlýsingarinnar. Kveður ráðherra friðlýsingu ekki fela í sér varanlegri ráðstöfun en hvað annað. Þess utan heldur ráðherra því fram með rökstuddum hætti að um sé að ræða almennar takmarkanir sem matsþolar verði að þola bótalaust samkvæmt almennum viðmiðum sem dómstólar hafi litið til við úrlausn um hvort um eignarnám eða almennar takmarkanir sé að ræða.

Ráðherra hafnar því einnig að matsþolum hafi tekist að sanna að fyrirhuguð nýting þeirra sé raunhæf og ætlað fjártjón raunverulegt og áréttar að skilyrði um orsakatengsl þurfi að vera uppfyllt milli friðlýsingarinnar og tjóns matsþola. Engra gagna njóti við um fyrirætlanir matsþola heldur hafi þeir aðeins með almennum hætti vísað til þess að þeir fyrirhugi að nýta vatnsfall Jökulsár á Fjöllum til orkuframleiðslu. Áréttað sé að virkjunarkostir Arnardalsvirkjunar og Helmingvirkjunar séu í verndarflokki og aðrir virkjunarkostir séu ekki til umfjöllunar í málinu því aðrar hugmyndir um virkjanir á svæðinu hafi ekki komið fram. Þessir tveir virkjunarkostir séu á sama virkjunarsvæðinu og því aðeins hægt að ráðast í annan tveggja kosta. Sömuleiðis sé ljóst að ef ráðist yrði í þessar virkjanir yrði ekki ráðist í aðrar stórar virkjanir í ánni. Að mati ráðherra væri það aðeins á færi stórfyrirtækis að ráðast í áðurgreinda tvo virkjunarkosti og þá væntanlega vegna stóriðju, meðal annars að virtum samanburði við forsendur virkjunarkostanna tveggja og Kárahnjúkavirkjunar. Eina orkufyrirtækið á Íslandi sem ráðist gæti í slíka framkvæmd, Landsvirkjun, hafi árið 2008 tekið af vafa um að virkjun Jökulsár á Fjöllum væri ekki á dagskrá fyrirtækisins. Þá bendir ráðhera á að virkjunarkostirnir tveir hafi ekki verið fullrannsakaðir og því ríki óvissa um hvort unnt sé að ráðast í virkjanir þeirra og vísar í því samhengi til skýrslu Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen frá 2005 þar sem meðal annars komi fram að virkjunarhugmynd Helmingsvirkjunar sé tæknilega vandasöm. Þá liggi engin gögn fyrir um fjárhagslega hagkvæmni virkjunarkostanna. Telur ráðherra augljóst að þeir séu ekki raunhæfir. Þessu til viðbótar séu virkjunarkostirnir ekki raunhæfir út frá sjónarmiðum um skipulags- og umhverfismál, því orkuframleiðsla sé alltaf háð skipulagsáætlunum, mati á umhverfisáhrifum og ýmsum leyfum stjórnvalda eins og ítarlega er reifað af hálfu ráðherra. Ekkert þeirra sveitarfélaga sem Jökulsá rennur um eða þar sem nauðsynlegt væri að ráðast í framkvæmdir við virkjanirnar tvær hafi eða geri nú ráð fyrir virkjunarkosturunum í aðalskipulagsáætlunum sínum og þeir séu því óraunhæfir. Þá sé óljóst hvort virkjunarkostirnir séu raunhæfir því ekki liggi fyrir umhverfismat framkvæmda vegna virkjunarkostanna. Ráðherra kveður réttindin til að virkja Jökulsá á Fjöllum aldrei hafa verið til því friðlýsingin hafi engu breytt um áðurgreinda stöðu, engin réttindi hafi verið tekin af matsþolum með friðlýsingunni og landeigendur hafi aldrei mátt gera ráð fyrir að leyft yrði að ráðast í virkjunarframkvæmdirnar og aldrei getað haft réttmætar væntingar um að þær yrðu leyfðar.

Ráðherra hafnar því að matsþolar hafi sýnt fram á tjón sem sé umtalsvert meira en leiði af takmörkunum í sambærilegum friðlýsingum. Þurfi matsþolar að sýna fram á að friðlýsingin hafi sérstök áhrif á þá, umfram aðra í sambærilegri stöðu, og það hafi þeir ekki gert. Rúm túlkun þessa skilyrðis myndi leiða til þess að hvers kyns takmarkanir vegna náttúruverndar hefðu í för með sér bótaskyldu ríkisins þótt nýting væri mjög fjarlæg. Telur ráðherra að ætla verði að matsþolar þurfi að sýna fram á að friðlýsingin hafi áhrif á raunverulegar fyrirætlanir um virkjun og að matsþolar hafi eins og áður greini ekki gert það líklegt að veitt hefði verið leyfi til að ráðast í virkjunarframkvæmdirnar tvær ef friðlýsingin hefði ekki átt sér stað. Ráðherra bendir og á að fleiri svæði hafi verið friðlýst gegn orkuvinnslu eftir friðlýsingu þá sem málið varði, það er háhitasvæði Gjástykkis og háhitasvæði Brennisteinsfjalla, og að fyrir liggi tillögur ráðherra að friðlýsingu vatnasviðs Hólmsár, Jökulfalls og Hvítár í Árnessýslu, Markarfljóts og Tungnaár. Óháð öðru bendir ráðherra á að vegna þeirra áhrifa sem áðurgreindir tveir virkjunarkostir kæmu til með að hafa á Jökulsá á Fjöllum og umhverfið í kring megi ljóst vera að án tillits til friðlýsingarinnar hefðu hendur landeigenda verið verulega bundnar og hefðu matsþolar á engan hátt sýnt fram á líkindi þess að raunhæft hefði verið að ráðast í virkjunarframkvæmdir. Hafi friðlýsingin því síður en svo haft sérstök áhrif á matsþola umfram aðra í sambærilegri stöðu og sé með öllu ósannað að fjárhagslegt tjón matsþola væri nokkuð, hvað þá að það væri umtalsvert meira en leiðir af takmörkunum í sambærilegum friðlýsingum.

Hvað ætlað tjón matsþola varðar telur ráðherra eins og áður greinir að matsþolum hafi ekki tekist sönnun um tjón.

Ráðherra hafnar sjónarmiðum matsþola um frjálsa verðmyndun á raforku hér á landi, að virkjun vatnsréttinda til framleiðslu raforku af þessari stærðargráðu sé orðinn raunhæfur möguleiki eftir tilkomu Landsnets ohf., að fyrirhugað sé að tengja raforkukerfi landsins við raforkukerfi Evrópu um sæstreng sem styrki þennan möguleika, og hafi þriðji orkupakkinn vægi í því samhengi, svo og að allt þetta hafi áhrif við verðmat ætlaðra virkjunarréttinda matsþola. Þessu hafnar ráðherra með vísan til dóms Hæstaréttar 18. október 2012 í máli nr. 233/2011 og kveður hann staðfesta að virkjunarhugmyndir af þeirri stærðargráðu sem matsþolar boði séu háðar því að framkvæmdaraðili hefði í hyggju að ráðast í framkvæmdirnar og að tiltekinn kaupandi (stórnotandi) væri að þeirri raforku sem framleidd yrði með virkjun fallvatns. Forsendur þessa séu þær að fyrir lægju tæknilega mögulegir og fjárhagslega hagkvæmir virkjunarkostir, en sýnt hafi verið fram á hvorugt af hálfu matsþola. Þá séu virkjunarkostir Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar ekki á færi annars en stórfyrirtækis. Ráðherra telur ljóst að matsþolar gætu ekki hlutast til um þær virkjunarframkvæmdir sem málatilbúnaður þeirra byggi á. Þá telur ráðherra rangt að fyrirhugað sé að tengja íslenska raforkukerfið við raforkukerfi Evrópu með sæstreng og hafnar því að tilkoma Landsnets ohf. og samþykkt þriðja orkupakkans breyti þeirri niðurstöðu að frjáls verðmyndun með raforku í þágu stóriðju sé ekki til hér á landi. Ráðherra mótmælir því einnig að byggingarkostnaður raforkuvera sé vel þekkt stærð hér á landi og það geti orðið grundvöllur mats í málinu.

Þá bendir ráðherra á að með skýrslu Þróunarfélags Íslands 28. júlí 2020 um mat á verðmætum vatnsréttinda Jökulsár á Fjöllum hafi matsþolar í fyrsta sinn í málinu sett fram sjónarmið um verðmæti ætlaðra réttinda. Telur ráðherra að skýrslan geti ekki haft þýðingu í málinu þar sem hennar hafi verið einhliða aflað af matsþolum. Samt sem áður mótmælir ráðherra efnislega því sem fram komi í skýrslunni með ítarlegum hætti, kröfum matsþola og málsástæðum sem að þessu snúi. Ráðherra bendir á að skýrslan athugi þrjár leiðir við að verðmeta fallréttindi Jökulsár á Fjöllum; mat á núvirði virkjunar út frá vegnum kostnaði og tekjuliðum LCOE (Levelized Cost of Energy), mat á mögulegu tekjuflæði í samræmi við nýlega samninga og í tengslum við Geitdalsárvirkjun og mat á verðmætum út frá samningum um Kárahnjúkavirkjun og dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 sem heimfært sé á Arnardalsvirkjun (ekki Helmingsvirkjun). Heldur ráðherra því fram að tveimur fyrrgreindu aðferðunum hafi verið hafnað með tilvitnuðum dómi Hæstaréttar og þriðja aðferðin sé sögð í samræmi við dóminn en sé það á hinn bóginn ekki. Að mati ráðherra hafa matsþolar ekki fært fram nein sjónarmið sem styðji það að líta beri til annarra viðmiða við mat á fallréttindum vegna virkjana en hingað til hafi verið gert í réttarframkvæmd og vísar þar einkum til áðurgreinds dóms Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 og úrskurðar matsnefndar 10. ágúst 1992 um mat vegna Blönduvirkjunar. Þá sé sá grundvallarmunur á að í tilviki Kárahnúkavirkjunar og Blönduvirkjunar hafi virkjunarframkvæmdir verið hafnar og engin óvissa ríkt um virkjunaráform þegar til kom mat á verðmæti vatnsréttindanna, en sú sé ekki raunin í tilviki friðlýsinginarinnar sem málið varði. Um rétt til bóta á grundvelli friðlýsingar og um almennar takmarkanir eignarréttar vísar ráðherra einnig til sjónarmiða úr norskum rétti, sbr. Rt. 1918 s. 403 (Hjemfallssaken), Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvannet), Rt. 2008 s. 1747 (Hopen) og Rt. 1988 s. 890 (Jærstrenden), þar sem bótaskyldu hafi í öllum tilvikum verið hafnað. Um hliðstæð sjónarmið um almennar takmarkanir eignarréttar úr íslenskum rétti, sem ráðherra telur gilda fullum fetum í málinu, vísar hann til dóms Hæstaréttar 27. september 2007 í máli nr. 182/2007. Ráðherra áréttar því að ekki geti komið til mats á ætluðum eignarnámsbótum því skilyrði standi ekki til greiðslu slíkra bóta.

Komi til bótaskyldu telur ráðherra rétt að verðmat taki mið af dómi Hæstaréttar máli nr. 233/2011 og úrskurði matsnefndar 10. ágúst 1992 um mat vegna Blönduvirkjunar. Ráðherra dregur á hinn bóginn í efa þá niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 að rétt væri að líta til stærðar og hagkvæmni til hækkunar bóta til vatnsréttarhafa og telur að stærð virkjunar hljóti að hafa áhrif til lækkunnar eignarnámsbóta. Að mati ráðherra yrði alltaf að taka mið af stærð virkjunar til lækkunar bóta, líkt og gert hafi verið í mati vegna Blönduvirkjunar. Þá standi rök til þess að sú staðreynd að rekstrarkostnaður Arnardalsvirkjunar yrði nokkuð hærri en Kárahnjúkavirkjunar, líkt og gengið hafi verið út frá í skýrslu Þróunarfélags Íslands 28. júlí 2020, hafi áhrif til lækkunar bóta. Þá byggir ráðherra á að sú óvissa sem alla tíð hafi verið uppi vegna hugmynda um virkjanir í Jökulsá á Fjöllum hljóti að leiða til stórfelldrar lækkunar bóta, því aldrei hafi legið fyrir heimild til þeirra virkjunarframkvæmda sem friðlýsingin taki til og hamli. Þá bendir ráðherra á að í úrskurði matsnefndar vegna Blönduvirkjunar hafi verið miðað við helmingi lægri stuðul en í tilviki Kárahnjúkavirkjunar og hljóti stuðullinn a.m.k. að vera mun lægri í því tilviki sem hér um ræði. Hliðstæð óvissa um virkjunarframkvæmdir hafi ekki verið uppi í tilviki Kárahnjúkavirkjunar og Blönduvirkjunar og það sé breyta sem ætti að hafa veruleg áhrif.

Hvað ætlað tjón matsþola varðar bendir ráðherra og á að verðmæti jarðar matsþola kunni að aukast sökum friðlýsingarinnar, sem eitt og sér kunni að leiða til þess að ekki geti komið til greiðslu eignarnámsbóta. Tryggt hafi verið að landsvæðið verði til framtíðar náttúrugersemi og í því felist verðmæti fyrir matsþola sem landeigendur og aðra. Með friðlýsingunni sé verið að viðhalda óbyggðum landsvæðum sem séu fágæt í heiminum og tryggja að unnt sé að vernda þær náttúruperlur sem í Jökulsá á Fjöllum felist og hún hefur mótað. Það auki virði landsins og skapi möguleika til tekjuöflunar sem felist meðal annars í ásókn ferðamanna í landsvæðin vegna sérstöðu þeirra. Umtalsverðar tekjur sé hægt að hafa af starfsemi sem tengist náttúruperlum beint og óbeint. Telur ráðherra að ávallt yrði að taka tillit til þessa og virða það til lækkunar bóta vegna ætlaðs tjóns, ef til bótaskyldu komi. Jafnframt verði við ákvörðun um fjárhæð bóta að taka tillit til þess að breytist forsendur síðar, t.d. sjónarmið um náttúruvernd eða aðrar forsendur, verði náttúruauðlindin sem krafist sé bóta fyrir enn til staðar.

Ráðherra mótmælir sérstaklega því sem fram kemur í málatilbúnaði matsþola að nokkrir vankantar séu á auglýsingu um friðlýsingu, að friðlýsingin valdi skerðingu umfram almennar takmarkanir eignarréttar sem leiði til bótaréttar þeim til handa og að ráðherra hafi borið að vinna útreikninga við undirbúning á ákvörðun friðlýsingar. Þá mótmælir ráðherra sjónarmiðum landeigenda um ákvörðun bóta.

VI

Sjónarmið matsþola:

Matsþolar kveðast verða fyrir fjárhagslegu tjóni af friðlýsingunni og eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013.

Matsþolar hafna þeirri kröfu ráðherra að málinu verði vísað frá matsnefnd eignarnámsbóta. Sú krafa ráðherra byggi á því að málið sé vanreifað af hálfu matsþola, engin gögn liggi fyrir um eignarhald matsþola, afmörkun landsins, og hlutdeild matsþola í vatnsréttindum sem krafa þeirra snúi að og engin staðfesting á því að þeir eigi yfirleitt þann rétt sem þeir haldi fram að þeir eigi. Kveða matsþolar augljóst að þeir sem komið hafi að undirbúningi friðlýsingarinnar hafi heldur ekki þekkt staðreyndir málsins um þetta efni eða kannað þær og upplýst ráðherra um þær. Um staðsetningu Reykjahlíðarjarðarinnar og landamerki og þar með hlutdeild jarðarinnar í vatnsréttindum í Jökulsá á Fjöllum vísa matsþolar til friðlýsingarinnar sjálfrar og gagna sem með henni fylgdu, uppdrátta og annarra gagna sem þeir hafi lagt fram í málinu, svo og úrskurðar óbyggðanefndar 6. júní 2008 í máli nr. 1/2007, þar sem greinir að austurmörk jarðarinnar Reykjahlíðar í Mývatnssveit séu Jökulsá á Fjöllum. Sé eignarhald matsþola í öllum tilvikum samkvæmt þinglýstum heimildum. Kveðast matsþolar vera handhafar eignarréttar að um 75% hluta jarðarinnar Reykjahlíðar. Þá telja þeir það vanrækslu af hálfu ráðherra að athuga ekki eignarrétt annarra að því vatnsfalli sem friðlýsingin tekur til og að af málatilbúnaði ráðherra verði helst ráðið að hann viti ekki hvaða eignarrétt íslenska ríkið eigi sjálft yfir sama vatnsfalli.

Hvað varðar landsréttindi matsþola, sem sæta friðlýsingu ráðherra, benda matsþolar á að andlagi friðlýsingarinnar sé lýst í auglýsingunni um friðlýsinguna. Uppspretta árinnar sé Vatnajökull og árós hennar Öxarfjörður en lengd vatnsfallsins 206 kílómetrar, meðalrennsli 183 rúmmetrar á sekúndu og vatnasviðið 7.380 ferkílómetrar. Halda matsþolar því fram að afl Jökulsár á Fjöllum sé um 600 MW eða 86% af uppgefnu afli Kárahnjúkavirkjunar, sem sé 690 MW. Renni Jökulsá um Reykjahlíðarland matsþola um svæði sem sé um 35% af heildarlengd árinnar. Telja matsþolar, á grundvelli gagna sem þeir hafa lagt fram í málinu, að fallþungi Dettifoss, sem liggi að Reykjahlíðarlandi, vegi þyngst og að í gögnunum sé reiknað með að taka ána úr farveginu í landi Reykjahlíðar og leiða hana í jarðgöngum að virkjun neðan við fossinn og sé nánast öll fallhæðin því í landi matsþola. Komi auglýsingin alfarið í veg fyrir að matsþolar geti nýtt vatnasvið Jökulsár á Fjöllum til orkuvinnslu með raunhæfum hætti. Benda matsþolar á að upplýsingar um staðbundinn rétt þeirra til vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum liggi fyrir í málinu, t.d. í úrskurði óbyggðanefndar í máli nr. 1/2007, og að réttur þeirra sé nánar skilgreindur í lögum, t.d. í ákvæðum vatnalaga.

Matsþolar hafna staðhæfingu ráðherra þess efnis að skilyrði bótaréttar samkvæmt 42. gr. laga nr. 60/2013 séu ekki uppfyllt og að friðlýsingin valdi ekki bótaskyldu. Matsþolar benda í því samhengi á að friðlýsingin eigi aðeins við um tiltekið vatnsfall, Jökulsá á Fjöllum, sé sértæk ákvörðun en ekki almenn og teljist þegar af þeirri ástæðu ekki til almennra takmarkana eignarréttar, svo sem ráðherra hafi haldið fram. Þá beinist friðlýsingin aðeins að raforkunýtingu á vatnasviði árinnar en ekki orkunýtingu á sama landsvæði af öðrum toga, svo sem með vindmyllum. Matsþolar hafna því að sjónarmið um almennar takmarkanir eignarréttar í norskum rétti, þ. á m. Rt. Rt. 1918 s. 403 (Hjemfallssaken), eigi við í málinu. Kveðast matsþolar eiga rétt til hæfilegra bóta fyrir eignarnámið samkvæmt stjórnarskrá. Sönnunarbyrði um hið gagnstæða hvíli á ráðherra og sönnun þess liggi ekki fyrir. Matsþolar hafna því sem fram sé komið af hálfu ráðherra um að friðlýsingin geti ekki valdið bótaskyldu heldur sé það samþykkt þingsályktunartillögu um að skipa virkjunarkosti í verndarflokk sem sé til þess fallin að takmarka nýtingu. Telja matsþolar að rammaáætlun sé í eðli sínu breytileg og lögum samkvæmt sæti hún endurskoðun en friðlýsingin sé viðvarandi ástand og varanleg í þeim skilningi.

Matsþolar hafna einnig þeirri staðhæfingu ráðherra að þeir hafi ekki sýnt fram á neitt fjárhagslegt tjón, sér í lagi ekki tjón sem sé umfram tjón samkvæmt öðrum ótilgreindum friðlýsingum svo sem ráðherra hefur haldið fram. Matsþolar telja sig hafa gert ráðherra grein fyrir því tjóni sem þeir hafi orðið fyrir við friðlýsinguna enda þótt ítrustu bótakröfur þeirra hafi upphaflega ekki verið settar fram tölulega. Matsþolar telja að matsnefndin hafi fulla heimild til að ákveða fjárhæð bóta á grundvelli þeirra útreikninga sem nefndin telur rétta þótt matsþolar hafi ekki reiknað þá fjárhæð út tölulega eða gert kröfu um tiltekna fjárhæð og greini hér á milli kröfugerða í venjulegum dómsmálum og matsmálum.

Matsþolar vænta þess að fyrir liggi útreikningar vegna fjárhagslegra afleiðinga friðlýsingar á hagsmuni þeirra sem friðlýsingin beinist að, sbr. 38. og 38. gr. laga nr. 60/2013, enda sé slík athugun þáttur í undirbúningi ákvörðunar um friðlýsingu, þótt matsþolar efist um að athugunin hafi farið fram enda hafi útreikningar ekki verið kynntir þeim tölulega. Það hafi valdið matsþolum erfiðleikum að ráðherra hafi ekki fengist til að ræða efnislega og tölulega um í hverju fjárhagslegt tjón matsþola sé falið heldur fullyrt að þeir verði ekki fyrir bótaskyldu tjóni og alfarið hafnað bótakröfunni.

Byggja matsþolar rétt sinn til bóta á því að þeir eigi þann rétt til orkuvinnslu í Jökulsá á Fjöllum sem friðlýsing samkvæmt auglýsingu ráðherra komi algjörlega í veg fyrir að þeir geti nýtt með raunhæfum hætti og sé sá réttur þeirra varinn af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Fyrirhuguð nýting matsþola á fallréttindum árinnar felist í því að hlutast til um virkjun alls mögulegs afls árinnar eins fljótt og kostur sé, og sé aflið áætlað 4.000 GWh/ár, sem sé því sem næst 86% af orkuvinnslugetu Kárahnjúkavirkjunar. Vísa matsþolar til þess að frjáls verðmyndun á raforku sé orðin til hér á landi, með þeim áhrifum að fjárhagsleg verðmæti vatnsréttinda og réttur til virkjunar þeirra réttinda sé orðinn viðurkennd staðreynd. Séu upplýsingar um frjálst markaðsverð raforku, sem byggi á frjálsri verðmyndun markaðarins á hverjum tíma, aðgengilega á vefsíðum Landsvirkjunar, Netorku ehf., Orkusölunnar ehf. og annarra dreifingar- og söluaðila raforku hér á landi. Þá sé virkjun vatnsréttinda til framleiðslu raforku af þeirri stærðargráðu sem hér um ræði einnig orðinn raunhæfur möguleiki hér á landi eftir tilkomu Landsnets ohf. og sá möguleiki styrkist enn frekar við það að nú sé fyrirhugað að tengja raforkukerfi landsins við raforkukerfi Evrópu um sæstreng, ásamt því að samþykkt þriðja orkupakkans á Alþingi hafi vægi í því samhengi. Byggingarkostnaður raforkuvera sé vel þekkt stærð hér á landi, fordæmin mörg og fjölbreytt og lífaldur raforkuvera vel þekktur og vísa matsþolar t.d. til skýrslu iðnaðarráðherra 2007 um kostnað við Kárahnjúkavirkjun í því samhengi.

Matsþolar vísa til þess að af hálfu ráðherra hafi því verið haldið fram að eina takmörkunin sem felist í friðlýsingunni sé sú að orkuvinnsla fallvatna með uppsett afl 10 MW eða meira sé óheimil innan marka svæðisins og að þetta virðist vera rökstuðningur ráðherra fyrir því að friðlýsingin hindri ekki eða skerði nýtingarrétt matsþola. Hér benda matsþolar á að óumdeilt sé í málinu að afl virkjunar Jökulsár á Fjöllum nemi 600 MW og þannig þyrfti 60 virkjanir af þeirri stærðargráðu sem ráðherra talaði um til að nýta afl árinnar. Sé slíkur virkjunarfjöldi óraunhæfur möguleiki af augljósum ástæðum. Friðlýsing samkvæmt auglýsingunni beinist því í reynd að öllum rétti til orkuvinnslu á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum og komi alfarið í veg fyrir að matsþolar geti nýtt vatnasvið árinnar til raforkuframleiðslu. Sé matsþolum þannig meinað að taka þátt í uppbyggingu raforkumarkaðar.

Matsþolar vísa til þess að reynt hafi á matsverð vatnsréttinda í dómum Hæstaréttar, en í lykildómum réttarins hafi verið byggt á þeirri forsendu að frjáls verðmyndun raforku í þágu stóriðju hafi ekki verið til staðar á Íslandi, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 233/2011, sem nú sé breytt samkvæmt áðurgreindu. Kveðast matsþolar hafa áætlað fjárhagslegt tjón sitt undir meðferð málsins fyrir nefndinni og séu útreikningarnir umfangsmiklir, svo sem skýrsla iðnaðarráðherra 2007 um kostnað við Kárahnjúkavirkjun vitni um. Þá benda matsþolar á að þeir hafi ekki yfir jafn öflugum mannafla að ráða og ráðherra.

Matsþolar vísa á bug þeirri fullyrðingu ráðherra að virkjun Jökulsár á Fjöllum sé óraunhæf. Telja matsþolar að ekki fáist betur séð en að ráðherra hafi ekki látið kanna hagkvæmni þess að virkja ána og að það sé ámælisvert af hans hálfu. Slík könnun sé lögskyldur undirbúningur friðlýsingar árinnar. Telja matsþolar allt tal ráðherra um fjárhæðir marklaust, hafi slík könnun ekki verið framkvæmd. Þá hafna matsþolar þeirri fullyrðingu ráðherra að Landsvirkjun sé eina fyrirtækið á Íslandi sem hafi bolmagn til að virkja Jökulsá á Fjöllum og halda því fram að sú fullyrðing kunni að hafa átt rétt á sér á fyrri hluta 20. aldar en eigi ekki við í dag.

Með raforkulögum nr. 65/2003 hafi grundvallarbreyting verið gerð á löggjöf um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku. Með lögunum hafi verið lagður grunnur að markaðsbúskap í raforkukerfi landsins í samræmi við tilskipun 96/92/EB um innri markað raforku og hafi sú tilskipun verið tekin upp í EES-samninginn. Stefna stjórnvalda eftir gildistöku raforkulaga hafa mótast af þessari stefnumörkun löggjafarinnar. Þá hafi samkeppni á sviðinu verið virkjuð með setningu samkeppnislaga. Rafmagn og aðrir orkugjafar teljist vörur í merkingu samkeppnislaga nr. 44/2005 og hafi takmarkanir á framleiðslu raforku verið felldar undir misnotkunarákvæði b. liðar 2. mgr. 11. gr. sömu laga. Viðurlög við því að virða ekki bannákvæði 11. gr. sé að finna í 37. gr. laganna. Auglýsingin um friðlýsingu og bann við orkuvinnslu matsþola á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum feli í sér takmörkun á fyrirhugaðri framleiðslu þeirra á raforku. Það bann sé til þess fallið að verða neytendum raforku til tjóns og gagnist einkum helsta samkeppnisaðila matsþola við raforkuframleiðslu, einkafyrirtæki ríkisins, Landsvirkjun. Fyrirtækið sé markaðsráðandi á sviðinu og lykilaðili að fjármögnun væntanlegs Þjóðarsjóðs. Af þessu telja matsþolar ljóst að forsendur á íslenskum raforkumarkaði hafi breyst frá því sem gilti um þau atvik sem á reyndi í dómi Hæstaréttar um vatnsréttindi Kárahnjúkavirkjunar í máli nr. 233/2011.

Matsþolar benda og á að friðlýsing Jökulsár á Fjöllum til orkuvinnslu sé í ósamræmi við yfirlýsta stefnu Íslands um nýtingu endurnýtanlegra orkugjafa landsins en í samræmi við stefnu núverandi ráðherra svo og markmið Landverndar, sbr. t.d. úrskurð Héraðsdóms Reykjavíkur 5. júlí 2018 í máli nr. E-3628/2016.

Matsþolar hafna sem röngum röksemdum ráðherra um þýðingu reglna um skipulag, mat á umhverfisáhrifum og leyfisveitingar stjórnvalda og um ætlaðar lögfylgjur í þá veru að virkjun árinnar hafi aldrei verið raunhæf og að friðlýsing breytti engu þar um.

Matsþolar hafna þeirri fullyrðingu ráðherra sem rangri að matsþolar hafi ekki sýnt fram á tjón sem sé umtalsvert meira en leiðir af sambærilegum friðlýsingum. Telja matsþolar að matsnefndin muni taka bótakröfu þeirra til meðferðar og að framhald málsins ráðist af niðurstöðu nefndarinnar um það efni. Sé matsnefndin venju samkvæmt til þess bær að verðmeta þau réttindi sem um sé að ræða með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum og vitneskju matsmanna. Þá eru matsþolar ósammála þeirri staðhæfingu ráðherra að friðlýsingin feli í sér verðmætaauka og telja þvert á móti að yfirlýstar aðgerðir ráðherra í framhaldi af friðlýsingunni muni hafa skaðleg áhrif á þá náttúrugersemi sem Jökulsá á Fjöllum sé.

Matsþolar kveðast hafa ákveðnar hugmyndir um fjárhæð þess tjóns sem þeir verða fyrir við friðlýsingu ráðherra. Þeir hafi reiknað með því að ráðherra hefði látið reikna áætlað tjón landeigenda af friðlýsingunni en af málatilbúnaði ráðherra verði ráðið að það hafi hann ekki gert. Hafi matsþolar því leitað álits sérfræðings, Þróunarfélags Íslands ehf., og hafi Jónatan Smári Svavarsson verkfræðingur stýrt vinnunni. Hafi félagið unnið álit 28. júlí 2020, um nokkra mikilvægustu þætti við mat á verðmætum og útreikningum tengdum vatnsréttindum vegna virkjunar Jökulsár á Fjöllum, sem lagt hafi verið fyrir matsnefndina. Það sé álit félagsins að tjón matsþola, eigenda Jökulsár á Fjöllum, af völdum friðlýsingarinnar samkvæmt auglýsingunni, nemi samkvæmt nýlegum viðmiðum 10-15 milljörðum króna, með fyrirvara um að þær tölur kunni að hækka umtalsvert vegna aukinna krafna um græna raforku í náinni framtíð. Vísa matsþolar til þess að ljóst sé að eftirspurn eftir grænni raforku muni aukast gífurlega í Evrópu næstu árin og reikna megi með að Ísland muni leggja sæstreng til Evrópu innan 10-20 ára. Kveða matsþolar áætlað fjártjón samkvæmt álitinu lægra en þeir hafi átt von á og vænta þess að matsnefndin verði þeim sammála. Telja þeir hærri mörk álitsins í samræmi við áætlanir sínar um lægri mörk fjárhagslegs tjóns síns. Vekja matsþolar sérstaka athygli á að ráðherra hafi ekki lýst afstöðu sinni til verðmætis hinna friðlýstu réttinda heldur aðeins skírskotað í önnur möt og matsaðferðir að því er virðist til að hnekka því áliti sem matsþolar hafi aflað samkvæmt áðurgreindu. Það sé lágkúra af hálfu ráðherra að halda því fram fyrir matsnefndinni að réttindi matsþola séu einskis virði.

VII

Niðurstaða matsnefndar:

1

Ákvörðun matsnefndar á bótum fyrir landsréttindi matsþola, það er rétt þeirra til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW fyrir landi matsandlagsins, það er jarðarinnar Reykjahlíðar innan marka verndarsvæðis friðlýsingarinnar samkvæmt auglýsingunni 10. ágúst 2019, er til komin á grundvelli heimildar í 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013.

Með auglýsingunni 10. ágúst 2019 var vatnasvið Jökulsár á Fjöllum friðlýst gegn nánar tilgreindri orkuvinnslu. Í 1. gr. auglýsingarinnar segir að ráðherra hafi ákveðið, á grundvelli verndarflokks þingsályktunar 14. janúar 2013, að friðlýsa „vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun á Fljótsdalshéraði, í Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit“ gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013, svo og að verndarsvæðið sé 3.453 km² að stærð. Í 2. gr. auglýsingarinnar segir að tilgangur og markmið friðlýsingarinnar sé að vernda „vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun“ gegn orkuvinnslu. Í 3. gr. auglýsingarinnar segir að mörk verndarsvæðisins séu sýnd á meðfylgjandi korti og afmarkist af þeim hnitum sem gefin séu upp í ISN93 hnitakerfi í viðauka 1. Friðlýsingin nái til „alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegur árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði.“ Í 4. gr. auglýsingarinnar segir að orkuvinnsla fallvatna með uppsettu rafafli 10 MW eða meira innan marka svæðisins sé óheimil, að ekki sé heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu á verndarsvæðinu vegna virkjunar fallvatna með uppsett rafafl 10MW eða meira. Að fengnu samþykki Umhverfisstofnunar og undangenginni umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands sé heimilt að stunda yfirborðsrannsóknir á verndarsvæðinu. Í 5. gr. auglýsingarinnar segir að brot gegn friðlýsingunni varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, sbr. 90. gr. laga nr. 60/2013. Í 10. gr. auglýsingarinnar er kveðið á um að friðlýsingin öðlist þegar gildi.

Matsþolar kveðast eigendur 76,5625% hluta jarðarinnar Reykjahlíðar í Skútustaðahreppi. Með dómi Hæstaréttar 20. september 2012 í máli nr. 65/2012 var skorið úr um mörk eignarlands Reykjahlíðar til suðurs gagnvart þjóðlendu á Mývatnsöræfum og í Ódáðahrauni. Í dóminum er öðrum merkjum Reykjahlíðar lýst svo:

„Í landamerkjaskrá Reykjahlíðar 8. apríl 1891 er norðurmerkjum jarðarinnar lýst austan frá Dettifossi í Jökulsá á Fjöllum að Bóndhóli fyrir vestan Gæsafjöll og fylgja þau nánar tilteknum kennileitum, sem samkvæmt uppdráttum, sem óbyggðanefnd studdist við, mynda sem næst beina línu frá austri til vesturs, rúmlega 28 km að lengd. Á þeirri leið liggja þessi merki að jörðunum Svínadal, Ási og Þeistareykjum í sveitarfélaginu Norðurþingi. Frá hornpunkti að norðvestan ná merki Reykjahlíðar að landi Grímsstaða í Skútustaðahreppi á um 12 km leið suður til Ytriflóa í Mývatni eftir nánar tilgreindum kennileitum. Síðan nær land Reykjahlíðar að vatninu norðaustanverðu þar til komið er suður að jörðinni Vogum í sama hreppi, um 2,5 km í beinni loftlínu frá merkjum Reykjahlíðar og Grímsstaða á bökkum vatnsins, en á þessu svæði er bæjarstæði Reykjahlíðar. Í landamerkjaskránni er merkjum jarðarinnar á móti Vogum lýst þannig: „Að sunnan móti Vogum ræður fyrst Svínavogur og Kálfstjörn, þá Smáralág er Reykjahlíð á hálfa. Þaðan bein lína austur í Námakollu hina syðri; þaðan beint í þreingsli við Skessuhala, þrýtur þar Vogaland að austan.“ Syðri-Námakolla er um 5 km í austnorðaustur frá vatnsbakka, en þaðan eru síðan tæplega 12 km suðaustur til Þrengsla við Skessuhala. Um merkin þaðan segir eftirfarandi í landamerkjaskránni: „Fyrir sunnan Vogaland ráða fjallgarðar þeir til suðurs, er næstir liggja Mývatnssveit og frá þeim bein stefna suður í Bræðraklyf vestur af Herðibreið. Frá Bræðraklyfi ræður bein stefna austur í Jökulsá, sunnan við Herðibreiðartungu.“ Samkvæmt framlögðum uppdrætti, sem sýnir hluta af merkjum Reykjahlíðar eins og áfrýjendur telja þau vera eftir landamerkjaskránni, stefna þau rúmlega 7 km til suðvesturs frá Þrengslum norður fyrir Búrfell að Hvannfelli og þaðan um 3 km til suðurs í Stórahnjúk, en merkin þannig dregin snúa að landi Voga. Síðan fara þau um 8 km til suðvesturs í norðurenda Bláfjalls og þaðan um 4 km í tind þess. Á þessari leið liggja merki Reykjahlíðar samkvæmt uppdrættinum að landi Grænavatns í Skútustaðahreppi, en um merki jarðanna tveggja á þessu svæði mun standa ágreiningur, sem er máli þessu óviðkomandi. [...] Loks er austurmörkum Reykjahlíðar lýst þannig í landamerkjaskránni að Jökulsá ráði „alla leið norður að Dettifossi.“ Í beinni stefnu er fossinn um 77 km norðan við þann stað, sem áfrýjendur telja vera hornmark Reykjahlíðar til suðausturs á bökkum Jökulsár. Handan árinnar liggur syðst á um 5 km bili hluti af landsvæðinu Krepputungur, sem er þjóðlenda samkvæmt dómi Hæstaréttar 16. september 2010 í máli nr. 473/2009, en norðan við það svæði telst land austan Jökulsár til eignarlanda ýmissa jarða samkvæmt úrskurðum óbyggðanefndar 29. maí 2007 í málum hennar nr. 2/2005 og 5/2005.“

Í dómi sínum í máli nr. 65/2012 komst Hæstiréttur að niðurstöðu um að mörk eignarlands Reykjahlíðar til suðurs gagnvart þjóðlendu skyldu dregin eftir línu til austurs frá suðurenda Bláfjallshala til Bræðraklifs í Hafragjá og þaðan beint í Jökulsá á Fjöllum. Af þessu verður ráðið að miður farvegur Jökulsár á Fjöllum markar austurmörk jarðarinnar Reykjahlíðar og ná þau að norðan frá Dettifossi allt til punkts sem fundinn verður með því að draga áðurgreinda línu frá Bræðaklifi í Hafragjá og þaðan beint til árinnar.

Mál þetta snýr að ákvörðun á bótum fyrir landsréttindi matsþola, það er rétt þeirra til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW fyrir landi matsandlagsins, það er jarðarinnar Reykjahlíðar innan marka verndarsvæðis sem sætti friðlýsingu ráðherra með auglýsingunni 10. ágúst 2019. Mörk verndarsvæðis friðlýsingarinnar eru eins og áður greinir tilgreind í 3. gr. auglýsingarinnar, þar sem segir að mörk verndarsvæðisins séu sýnd á viðlögðu korti og afmarkist af þeim hnitum sem gefin séu upp í ISN93 hnitakerfi í viðauka 1, svo og að friðlýsingin nái til „alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegur árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði.“ Þótt kort það sem fylgdi auglýsingunni sé ónákvæmt verður af því ráðið að matsandlagið taki til lands sem nái til vesturbakka meginfarvegar Jökulsár á Fjöllum, það er frá miðjum farvegi Jökulsár á Fjöllum til vesturs í punkta, sem hnitsettir hafa verið og fylgdu auglýsingunni svo sem áður greinir, allt frá Dettifossi í norðri sem staðsettur er í því sem næst beinni línu í austur frá punkti milli Grjóthálss og Eilífs, eftir árfarveginum allt til suðurmarka jarðarinnar Reykahlíðar í punkti sem eins og áður greinir finnst með því að draga línu frá Bræðaklifi í Hafragjá og þaðan í austur beint til árinnar. Er síðastgreindur punktur nánar tiltekið staðsettur í ánni sunnan Lambafjalla en norðan Miðfells. Á þessu bili árinnar er auk Dettifoss í norðurpunkti matsandlagsins Selfoss nokkru sunnan fyrrgreinda fossins.

2

Í réttarframkvæmd hefur sú meginregla verið talin gilda við ákvörðun fjárhæðar eignarnámsbóta að miða beri bætur við sölu- og markaðsvirði eignar, nema útreikningur á grundvelli notagildis eignar leiði á hinn bóginn til hærri niðurstöðu en ætlað sölu- eða markaðsverð, svo og að í undantekningartilvikum geti eignarnámsþoli átt rétt á bótum sem ákvarðaðar eru á grundvelli enduröflunarverðs, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 og 10. apríl 2014 í máli nr. 802/2013. Með sölu- eða markaðsvirði eignar er átt við það verð sem ætla má að fengist fyrir eignina við sölu hennar. Þegar bætur eru ákveðnar á grundvelli notagildis er leitast við að staðreyna þann líklega arð sem eignin getur gefið af sér á ársgrundvelli að teknu tilliti til endingartíma og vaxta. Þá koma bætur á grundvelli enduröflunarverðs aðeins til greina í undantekningartilvikum, t.d. þeim sjaldgæfu tilvikum þegar svo hagar til að eignarnámsþola er skylt vegna fyrirmæla í lögum að halda áfram tiltekinni starfsemi sem hann hefur stundað á þeirri eign sem hann hefur verið sviptur.

Við úrlausn málsins er til þess að líta að miða ber eignarnámsbætur við sölu- og markaðsvirði eignar, nema sérstakar ástæður standi til þess að reikna bætur á grundvelli notagildis eða enduröflunarverðs. Þær sérstöku röksemdir liggja fyrir í málinu að með dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 var tekið af skarið um að mælikvörðum söluverðs og notagildis verði ekki beitt afbrigðalaust um fallréttindi og komist að niðurstöðu um hvernig meta skuli til verðs fallsréttindi og önnur orkunýtingarréttindi hér á landi. Er matsnefndin bundin af þeirri niðurstöðu við ákvörðun um fjárhæð bóta komi til hennar í málinu. Verður niðurstaða um bætur samkvæmt þessu reist á heildstæðu mati á þeim atriðum sem niðurstaða Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 byggir á, úrskurðum matsnefndarinnar sjálfrar í hliðstæðum málum og sérþekkingu sem nefndin býr yfir.

Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 var lagt til grundvallar að taka skyldi mið af hvernig verðmæti fallréttinda og annarra orkunýtingarréttinda hefðu verið metin til fjár á Íslandi frá því farið var að vinna raforku úr vatnsafli hér á landi. Var í því samhengi byggt á niðurstöðum matsnefndar Kárahnjúkavirkjunar og matsgerðar 10. ágúst 1992 um ákvörðun bóta fyrir fallréttindi Blöndu, svo og matsgerða um verðmæti vatnsréttinda jarðarinnar Úlfljótsvatns í Þingvallavatni, Sogi og Úlfljótsvatni vegna virkjunar Sogsins 28. maí 1929, verðmæti helmings vatnsréttinda jarðarinnar Efri-Brúar í Grímsnesi vegna Ljósafossstöðvar 18. desember 1935, verðmæti vatnsréttinda jarðanna Dynjanda, Borgar og Rauðsstaða í Vestur-Ísafjarðarsýslu vegna Mjólkárvirkjunar 22. desember 1961 og matsgerðar dómkvaddra manna um verðmæti vatnsréttinda jarðarinnar Króks í Ásahreppi í Þjórsá vegna fyrirhugaðrar Urriðafossvirkjunar sem á reyndi í dómi Hæstaréttar 19. janúar 2006 í máli nr. 388/2005, svo og til hliðsjónar gerðardóms 21. janúar 1976 um verðmæti jarðhitaréttinda við Svartsengi í nágrenni Grindavíkur og úrskurðar matsnefndar eignarnámsbóta 30. desember 1980 um bætur vegna eignarnáms Deildartunguhvers í Borgarfirði. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 var talið að vatnsréttindi væru réttindi sem nytu verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Af því leiddi að greiða skyldi fullt verð fyrir þau vatnsréttindi sem yfirtekin væru í þágu virkjunar og bætur miðuðust við fjárhagslegt tjón rétthafanna eingöngu en ekki þann ávinning sem orkufyrirtæki kynni að hafa af framkvæmdinni. Talið var að við verðmat réttindanna skyldi í fyrsta lagi líta til stærðar og hagkvæmni virkjunar, í öðru lagi samanburðar hennar við aðra virkjunarkosti, í þriðja lagi deifikerfis þeirrar orku sem til yrði, í fjórða lagi markaðar fyrir orkuna, í fimmta lagi að eðlilegt og sanngjarnt hlutfall þyrfti að vera milli verðs vatnsréttinda annars vegar og stofnkostnaðar virkjunar hins vegar og í sjötta lagi þess sérhags sem koma skyldi til frádráttar bótum samkvæmt 140. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Rétt væri að miða bætur vatnsréttarhafa ásamt öðru við hlutfall af stofnkostnaði virkjunar. Væru þessi viðmið í samræmi við þau sem nefnd væru í 5. mgr. 23. gr. raforkulaga og 3. mgr. 30. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, þar sem fram kæmi að taka bæri sérstakt tillit til óvissu um orkulindina og kostnaðar við þá framkvæmd sem eignarnámið grundvallaðist á. Gæfu þessi sjónarmið raunhæfa mynd af því, hvernig unnt væri við eignarnám að nálgast verðmat réttinda, sem í ljósi eðlis síns væri jafn örðugt að meta til fjár og fallréttindi, þannig að fullar bætur kæmu fyrir. Þar var einnig talið að gildistaka nýrra raforkulaga nr. 65/2003 hefði ekki leitt til þess að önnur sjónarmið en hingað til hefði verið stuðst við í framkvæmd hér á landi yrðu lögð til grundvallar verðmati fallréttinda né að sjónarmið úr norskum rétti gætu fengið þeim sjónarmiðum breytt.

3

Af hálfu ráðherra er fram komið að rekið sé dómsmál fyrir Héraðsdómi Austurlands vegna friðlýsingarinnar sem málið varðar, þar sem aðallega sé krafist ógildingar á ákvörðun ráðherra um friðlýsinguna. Telur ráðherra að ef fallist verði á þá kröfu landeigendanna í dómsmálinu, eigenda jarðanna Brúar 1 og Brúar 2 í Múlaþingi, yrði grundvöllur fyrir málatilbúnaði matsþola að engu. Varakrafa landeigenda í dómsmálinu snúi að viðurkenningu á bótarétti þeirra og þar með sé ljóst að sama álitaefni sé til úrlausnar dómstóla og matsnefndarinnar. Komi til misvísandi niðurstaðna dómstóla og nefndarinnar muni það skapa réttaróvissu. Fór ráðherra fram á að meðferð málsins fyrir matsnefnd yrði frestað af þessum sökum þar til niðurstaða lægi fyrir í dómsmálinu.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 er matsnefnd eignarnámsbóta falið að skera úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögunum, en eignarnámsþolum ber réttur til fulls verðs í tilefni eignarnáms samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í fyrsta málslið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 11/1973 segir að matsnefnd skuli kveða upp úrskurð um fjárhæð eignarnámsbóta til eignarnámsþola. Eiga þessi sjónarmið við að breyttu breytanda um bætur vegna ætlaðs tjóns matsþola af völdum friðlýsingarinnar, sbr. 3. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013. Er matsnefndin sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem bundin er af skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segir í 1. mgr. að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Áðurgreindar röksemdir ráðherra, fyrir því að fresta skuli meðferð málsins fyrir nefndinni, lúta aðallega að lögmæti ákvörðunar ráðherra um friðlýsingu en að því frágengnu að bótaskyldu vegna eignarskerðingar af völdum friðlýsingarinnar. Það fellur utan valdsviðs matsnefndar að taka afstöðu til lögmætis ákvörðunar ráðherra og hefur nefndinni eins og áður greinir verið falið með lögum að ákveða fjárhæð eignarnámsbóta sem henni ber að leysa af hendi innan hæfilegs tíma. Fyrir nefndinni liggur ákvörðun stjórnvalds sem er til þess bært að lögum. Matsnefndin hefur fallist á að lagaheimild sé til þess að bera mál þetta undir nefndina, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 11/1973, og ekki eru slíkir annmarkar á ákvörðuninni um friðlýsingu að frestun valdi á meðferð nefndarinnar í máli þessu.

4

Ráðherra krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá matsnefndinni og reisir þá kröfu sína einkum á að málið sé vanreifað af hálfu matsþola, þ. á m. um lögvarða hagsmuni þeirra af úrlausn málsins, og að ekkert eignarnám hafi átt sér stað.

Krafa ráðherra um frávísun vegna vanreifunar er einkum reist á því að óvíst sé um eignarhald matsþola á matsandlaginu, svo og að friðlýsingin lúti ekki að takmörkunum á nýtingu lands sem matsþolar telja að tilheyri þeim. Jörðin Reykjahlíð er eins og áður greinir í óskiptri sameign matsþola, sem kveðast eigendur 76,5625% hluta jarðarinnar, og annarra sameigenda þeirra. Samkvæmt óskráðum reglum um sérstaka sameign er það meginregla við ákvarðanatöku sameigenda að það dugi að meirihluti sameigenda samþykki tiltekna ráðstöfun eða hagnýtingu sameignarinnar. Það sé aðeins þegar ráðstöfun sé óvenjuleg eða mikils háttar að samþykki allra þurfi til. Þótt vera kunni að ákvörðun um að hagnýta jörðina Reykjahlíð á þann hátt sem matsþolar kveðast hafa haft í hyggju kunni að krefjast samþykkis allra svo sem ráðherra hefur borið við í málinu, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 11. febrúar 2016 í máli nr. 305/2015, varðar mál þetta ekki slíka ákvarðanatöku heldur þá ráðstöfun að krefjast skaðabóta á grundvelli bótaákvæðis í lögum vegna ætlaðrar skerðingar á eignarrétti fyrir friðlýsingu. Það er álit matsnefndar að sú ráðstöfun að krefjast skaðabóta á grundvelli bótaákvæðis í lögum vegna ætlaðrar skerðingar á eignarrétti fyrir friðlýsingu sé ekki ráðstöfun sem útheimti samþykki allra. Er frávísunarkrafa ráðherra ótæk á þessum grunni.

Varðandi kröfu ráðherra um frávísun á þeim grunni að matsþolum hafi ekki tekist að sýna fram á að friðlýsingunni megi jafna til eignarnáms er til þess að líta að ákvæði 1. mgr. 72 gr. stjórnarskrárinnar stendur vörð um víðtækan eignarrétt. Þann eignarrétt er heimilt að skerða ýmist á grundvelli eignarnáms, ef almenningsþörf krefst og þá gegn fullu verði og samkvæmt heimild í lögum eins og stjórnarskrárákvæðið áskilur, eða á grundvelli almennra takmarkana eignarréttar sem ómælt er um í ákvæðinu og eigendur þurfa að þola bótalaust. Friðlýsing er jafnan talin til þeirra viðamiklu almennu takmarkana sem eignarréttur fasteignareiganda sætir. Á hinn bóginn ræður það ekki niðurstöðu um hvort eiganda beri bætur fyrir eignarskerðingu samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar hvort hún nefnist eignarnám eða teljist til almennra takmarkana á borð við friðlýsingu heldur hvort hún skerðir eignarrétt eigandans á þann hátt að á honum bitni svo jafnað verði til eignarnáms. Á þessu byggir ákvæði 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 þar sem meðal annars segir að hindri friðlýsing fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast megi til almennra takmarkana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétthafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verði fyrir og geti sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmarkanir sem finna megi í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum.

Af auglýsingunni 10. ágúst 2019 verður glöggt ráðið að með henni hafi matsþolar verið sviptir rétti til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW fyrir landi jarðar sinnar Reykjahlíðar innan verndarsvæðis friðlýsingarinnar, það er innan marka matsandlagsins. Kveðast matsþolar hafa haft í hyggju að hlutast til um virkjun alls mögulegs afls árinnar eins fljótt og kostur væri og að friðlýsingin beindist í reynd að öllum rétti til orkuvinnslu á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum og kæmi alfarið í veg fyrir að matsþolar gætu nýtt vatnasvið árinnar til raforkuframleiðslu, því óumdeilt væri í málinu að afl virkjunar Jökulsár á Fjöllum nemi 600 MW og þannig þyrfti 60 virkjanir af þeirri stærðargráðu sem ráðherra hafi skírskotað til í því skyni að fullnýta afl árinnar. Væri slíkur fjöldi virkjana óraunhæfur möguleiki af augljósum ástæðum.

Í 2. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 er tiltekið að landeigendur og aðrir rétthafar sem telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr. sömu greinar skuli bera fram bótakröfu við ráðherra innan tilgreinds tíma. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar segir að ef ekki náist samkomulag um bætur skuli ákveða þær með eignarnámsmati. Ákvæði 42. gr. gerir þannig beinlínis ráð fyrir því að þegar landeigendur og aðrir rétthafar sem telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr., þ. á m. vegna þess að friðlýsing hindrar fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem telja megi til almennra takmarkana eignarréttar, skuli ákveða slíkar bætur með eignarnámsmati. Eins og áður greinir er það álit matsnefndar að af texta lagaákvæðisins verði ráðið að landeigandi eða rétthafi lands eigi rétt á bótum að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013, að landeigendur og aðrir rétthafar sem telji sig eiga rétt til bóta samkvæmt 1. mgr. skuli bera fram bótakröfu við ráðherra innan tilgreinds frests, sbr. 2. mgr. sömu greinar, og náist ekki samkomulag um bætur skuli ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Einnig að eftir orðalagi 42. gr. geti matsnefndin ekki vikið sér undan því að taka mál fyrir sem beint er til hennar eftir 3. mgr. 42. gr., að því gefnu að landeigendur og aðrir réttarhafar telji sig eiga rétt til bóta eins og áskilið er í 2. mgr. sömu greinar. Lögbundið valdsvið matsnefndar tekur til þess að ákveða fjárhæð eignarnámsbóta og eftir atvikum annarra bóta og það verkefni rækir nefndin með hliðsjón af skráðum og óskráðum reglum, t.d. óskráðum reglum eigna- og skaðabótaréttar og ákvæði 42. gr. laga nr. 60/2013 sem hefur að geyma bótaskilyrði eins og áður greinir. Telur matsnefndin þegar af þeirri ástæðu ekki unnt að taka til greina frávísunarkröfu ráðherra sökum þess að ekkert eignarnám hafi átt sér stað.

Er því hafnað aðalkröfu ráðherra um frávísun málsins frá matsnefndinni.

5

Kemur þá til úrlausnar matsnefndar ákvörðun um hvort matsþolum beri réttur til bóta úr hendi ráðherra, vegna friðlýsingarinnar á rétti til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW innan matsandlagsins, og þá hverrar fjárhæðar.

Í áðurgreindri 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 er að finna bótareglu þar sem segir meðal annars að hindri friðlýsing fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast megi til almennra takmarkana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétthafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verði fyrir og geti sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmarkanir sem finna megi í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Til bótaábyrgðar getur þannig komið sýni tjónþoli, landeigandi eða rétthafi lands, fram á að friðlýsing hindri fyrirhugaða nýtingu hans eða geri fyrirhuguðu nýtinguna til muna erfiðari, í báðum tilvikum umfram það sem teljast megi til almennra takmarkana. Tjónþoli þarf einnig að sýna fram á fjárhagslegt tjón af völdum friðlýsingarinnar og þá jafnframt að tjónið „sé verulega umfram þær takmarkanir sem finna megi í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum.“ Ómælt er í ákvæðinu um hvernig ákveða skuli fjárhæð bóta og fer um það eftir almennum reglum sem áður voru raktar.

Matsþolar krefjast þess að þeim verði úrskurðaðar bætur vegna þess að þeir hafi verið sviptir rétti sínum til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW fyrir landi matsandlagsins, en réttindin hugðust matsþolar nýta í framtíðinni. Þótt réttur eignarnámsþola til eignarnámsbóta sé ekki takmarkaður við tjón á verðmætum landgæðum sem þeir hafa þegar byrjað að hagnýta, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar 21. júní 1955 í máli nr. 51/1955 sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 431 og í máli nr. 233/2011, verða eignarnámsbætur einungis ákveðnar fyrir fjárhagslegt tjón eignarnámsþola á grundvelli sjónarmiða skaðabótaréttar sem í því samhengi áskilja að lágmarki sönnun um tjón, fjárhæð þess og orsakatengsl milli tjónsins og eignarnámsins. Eiga þessi sjónarmið við að breyttu breytanda um ætlað tjón matsþola af völdum friðlýsingarinnar. Við það bætist að í íslenskum rétti hefur verið byggt á því að til þess að unnt sé að meta framtíðarnýtingu til verðs þurfi hún að vera í senn raunhæf og líkleg.

Markmið laga nr. 48/2011 er að tryggja að nýting landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. 1. gr. laganna. Taka lögin til landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti til orkuvinnslu innan eignarlanda og þjóðlendna, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 3. gr. laganna segir að ráðherra leggi í samráði og samvinnu við þann ráðherra sem fer með orkumál eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Í slíkri áætlun skal í samræmi við markmið laganna lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ.m.t. verndunar, svo og tekið mið af vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála, sbr. 4. mgr. 3. gr. Á grundvelli þessara sjónarmiða er í verndar- og orkunýtingaráætlun mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar og samkvæmt því eru virkjunarkostir á viðkomandi svæðum flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk, sbr. 1. mgr. 3. gr. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. falla í verndarflokk virkjunarkostir sem ekki er talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu að teknu tilliti til sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. Stjórnvöldum er óheimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarkosta og landsvæða sem falla í verndarflokk og aðrar orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar eru einnig óheimilar þar, sbr. 2. mgr. 6. gr., þótt unnt geti verið að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum að heimila yfirborðsrannsóknir á svæðum í verndarflokki, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Í 4. mgr. 6. gr. segir meðal annars að stjórnvöld skuli þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þyki til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar og um slíka friðlýsingu vegna náttúruverndar fari samkvæmt lögum um náttúruvernd. Eins og áður greinir var virkjunarkostunum 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun í Jökulsá á Fjöllum skipað í verndarflokk með þingsályktuninni 14. janúar 2013. Í kjölfarið hlutaðist ráðherra til um friðlýsingu á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun á Fljótsdalshéraði, í Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit, samtals 3.454 km², gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013 með auglýsingunni 10. ágúst 2019. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 48/2011 segir meðal annars að að því marki sem virkjunarkostir sem séu innan eignarlanda séu ekki í eigu ríkisins kunni flokkun virkjunarkosta í bið- og verndarflokk að hafa áhrif á eignarréttindi einkaaðila og lögaðila. Þar segir einnig meðal annars:

„Frumvarpið mælir því í sjálfu sér eingöngu fyrir um ákveðna málsmeðferð og tryggir aðkomu Alþingis að mótun stefnu um landnýtingu og þar með samþættingu þeirra ólíku en ríku almannahagsmuna sem í húfi eru. Í því felst að ákvarðanir sem nú eru alfarið hjá stjórnvöldum færast að ákveðnu marki til Alþingis í formi almennrar stefnumörkunar að undangengnu samræmdu og faglegu mati á viðkomandi landsvæðum og virkjunarkostum. Með hliðsjón af því og þeim víðtæku takmörkunum sem heimild til orkuvinnslu innan sem utan eignarlanda hefur sætt og sætir enn og þeim ríku almannahagsmunum sem í húfi eru sem og því að áætlunin sætir reglubundinni endurskoðun verður ekki séð að frumvarpið feli í sér bótaskyldar takmarkanir á réttindum sem varin eru af 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki er þó útilokað að endanleg ákvörðun um friðlýsingu landsvæða sem tekin er með hliðsjón af verndar- og nýtingaráætluninni kunni í einhverjum tilvikum mögulega að leiða til bótaskyldu gagnvart landeiganda en þá aðeins ef landeigandi getur sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni.“

Undir meðferð málsins fyrir matsnefnd fór nefndin þess á leit við málsaðila að þeir tækju afstöðu til þess hvort og þá hvaða áhrif lög nr. 48/2011 og staða matsandlagsins í verndarflokki samkvæmt lögunum hefði fyrir úrlausn ágreinings um bætur fyrir nefndinni.

Af hálfu ráðherra var því svarað til að yrði litið svo á að takmörkun á nýtingu virkjunarkosta væri sérstök takmörkun á eignarréttindum hefði hún ekki átt sér stað með friðlýsingunni heldur með samþykkt þingsályktunartillögu þar sem viðkomandi virkjunarkostir hefðu verið settir í verndarflokk. Þegar við samþykkt þingsályktunarinnar 14. janúar 2013 hefði verið búið að fella niður þann möguleika að virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun eða Helmingsvirkjun yrðu nýttir. Það væri einungis í þeim tilvikum sem bætt væri við takmarkanir í friðlýsingu virkjunarkosta í verndaráætlun sem friðlýsing gæti leitt af sér einhvern rétt handa landeigendum, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Sú væri ekki raunin í tilviki friðlýsingarinnar sem málið varðaði. Gæti því ekki hafa stofnast til bótaskyldu vegna friðlýsingarinnar sem slíkrar og bæri að hafna kröfu landeigenda um bætur. Áréttar ráðherra, með skírskotun til lögskýringargagna með lögum nr. 60/2013, að friðlýsing svæða sem falli í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi hefur samþykkt njóti þeirrar sérstöðu að skylt sé að friðlýsa á þeim grundvelli og leiði friðlýsinguna beinlínis af flokkun landsvæðanna í verndarflokk samkvæmt lögum nr. 48/2011, á meðan aðrar friðlýsingar samkvæmt lögum nr. 60/2013 byggi á mati á grundvelli þeirra laga. Enn fremur taldi ráðherra að málið gæti ekki átt undir matsnefndina samkvæmt skilyrðum 6. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 11/1973, því enginn bótaréttur væri til staðar og að vísa bæri málinu frá nefndinni. Friðlýsingin hefði ekki hindrað ætlaða nýtingu innan matsandlagsins því þau réttaráhrif yrðu einungis leidd af verndarflokkun samkvæmt lögum nr. 48/2011.

Af hálfu matsþola kom fram að virkjunarkostir Jökulsár á Fjöllum fyrir landi Reykjahlíðar falli undir verndarsvæði friðlýsingar samkvæmt 3. gr. auglýsingar nr. 740/2019. Með þingsályktuninni 14. janúar 2013 hefðu Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum verði felldar í verndarflokk samkvæmt lögum nr. 48/2011. Í auglýsingunni um friðlýsingu hefði ekki verið rætt um aðra virkjunarkosti á vatnasviði árinnar en þessa tvo. Í 3. gr. auglýsingarinnar hefðu mörk verndarsvæðisins verið dregin um landsvæði austan árinnar, sem friðlýst hefði verið sem náttúruvætti árið 1996, og landsvæði vestan árinnar sem rætt væri um í 1. og 2. gr. hennar, þ. á m. matsandlagið innan marka Reykjahlíðarjarðarinnar. Kveða matsþolar bótaskyldu sjaldan stofnast af tillögugerð um flokkun landsvæða í verndarflokka samkvæmt lögum nr. 48/2011, því ráðherra beri að leggja tillögu um verndar- og orkunýtingaráætlun fyrir Alþingi á fjögurra ára fresti, sbr. 3. gr. laganna, og tillögurnar séu því í eðli sínu ekki varanlegar. Telja matsþolar að bótaskylda samkvæmt fyrirmælum 72. gr. stjórnarskrárinnar stofnist fyrst við ákvarðanatöku ráðherra um friðlýsingu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013, sbr. 3. mgr. 42. gr. sömu laga. Við friðlýsinguna verði refsiverð nýting landeigenda á eigninni sem fer í bága við friðlýsinguna og samhliða taki ríkið varanleg umráð eignarinnar. Hafna matsþolar því að lög nr. 48/2011 og staða réttinda í verndarflokki samkvæmt lögunum hafi áhrif á fjárhæð bóta í málinu, því tillögur og flokkun eigna í verndarflokka sé ekki varanleg og hafi því sem slík ekki áhrif á verðákvörðun matsnefndar. Telja matsþolar rétt að meta matsandlagið því verði sem það kynni að ganga kaupum og sölum á, óháð áætlunum eða flokkunum hins opinbera sem varða matsandlagið, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 1984, bls. 906 (mál nr. 220/1982).

Fallist verður á það með matsþolum að það hafi verið með friðlýsingunni sem landsréttindi þeirra hafi verið varanlega skert, en hér á undan komst matsnefndin að þeirri niðurstöðu að ráðherra hefði við það tímamark svipt matsþola eignarréttindum sem felast í rétti þeirra til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira fyrir landi matsandlagsins. Auðsætt er að matsþolar hafa með friðlýsingunni samkvæmt auglýsingunni 10. ágúst 2019 verið sviptir með öllu rétti sínum til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10MW eða meira fyrir landi matsandlagsins, það er því landi Reykjahlíðar sem fellur innan verndarsvæðis friðlýsingarinnar, og að sterk rök verði að því leidd að sú eignarskerðing geti óháð öðrum þáttum valdið matsþolum tjóni í framtíðinni.

Þótt matsnefndinni sé kunnugt um að orsök sé nauðsynlegt en ekki nægjanlegt skilyrði tjóns telur hún það ljóst eins og hér háttar til að margar aðrar orsakir en friðlýsingin kunni í framtíðinni að hindra að sama marki hina fyrirhuguðu nýtingu matsþola.

Um ætlaða framtíðarnýtingu sína hafa matsþolar meðal annars skírskotað til ritgerðar Svavars Jónatanssonar verkfræðings um virkjun Jökulsár á Fjöllum frá 28. október 1958, sem ber heitið „Die Wasserkrafte des islandischen Flusses Jökulsá á Fjöllum sollen energiewirtschaftlich gentuzt werden“, og skýrslu Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen sf. frá því í mars 1970, sem ber heitið „Austurlandsvirkjun og virkjun Jöklulsár á Fjöllum: Framhaldsskýrsla um athuganir á virkjunarmöguleikum á Norðausturlandi. Nokkrar samanburðaráætlanir. Gerð fyrir Orkustofnun“. Samkvæmt fyrrgreindu ritgerðinni var ráðgert að virkja fallréttindi árinnar, þá Hafragilsfoss, Dettifoss, Selfoss, Réttarfoss og Vígabergsfoss. Dettifoss og Selfoss eru innan matsandlagsins en hinir þrír fossarnir norðan marka þess. Í síðargreindu skýrslunni var ráðgert að nýta 365 metra fallhæð Jökulsár á Fjöllum í þremur orkuverum, við Dettifoss en einnig Lambafjöll og Vígabergsfoss. Í skýrslunni var um nánari lýsingu vísað til álitsgerðar sömu verkfræðistofu frá ágúst 1967 sem ber heitið „Jökulsá á Fjöllum. Frumdrög að mynzturáætlun“. Þessar heimildir eru komnar nokkuð til ára sinna. Í niðurstöðum 1. áfanga rammáætlunar frá því í nóvember 2003 er við það miðað að virkjun á öllu vatnasviði Jökulsár á Fjöllum skili 4.000 GW/ár, að stofnkostnaður á orkueiningu nemi 18,4 kr./kWh/ári og þar segir meðal annars:

„Vegna stærðar er virkjun Jökulsár með mikinn heildarhagnað og hún virðist einnig vel arðsöm. Rannsóknargögn og frumáætlanir um Jökulsá á Fjöllum og vatnasvið hennar eru komin til ára sinna og þau þyrfti að bæta. Jafnframt er rannsókn svæðisins mikilvæg vegna tillagna um stækkun þjóðgarðsins í Jökulsárgljúfrum og hugsanlegrar tenginar hans við Vatnajökulsþjóðgarð.“

Í skýrslu Þróunarfélags Íslands 28. júlí 2020, sem matsþolar öfluðu undir meðferð málsins, er um helstu stærðir í tengslum við virkjun árinnar skírskotað til stærða sem tilgreindar voru í áðurgreindum niðurstöðum 1. áfanga rammaáætlunar og af því verður helst ráðið, eins og ráðherra hefur bent á, að þar hafi virkjunaráform tekið mið af Arnardalsvirkjun.

Ekki hafa á nýliðnum árum komið til tals virkjunarframkvæmdir á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum aðrar en Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun, en hvorki mannvirki virkjananna né beinar íthlutanir í land í þágu þeirra yrðu staðsettar innan matsandlagsins, líkt og ráðherra hefur bent á, heldur sunnan og austan matsandlagsins. Aðeins fallréttindi Dettifoss og Selfoss heyra matsandlaginu til. Við það bætist að skaðabótum, þ. á m. eignarnámsbótum, er ætlað að gera tjónþola eins settan og ef tjónið hefði aldrei orðið. Það er álit matsnefndarinnar að þegar til friðlýsingarinnar kom hafi matsþolar hvað sem henni líður ekki getað vænst þess að hrinda í framkvæmd fyrirhugaðri nýtingu sinni á matsandlaginu, meðal annars vegna stöðu þess í verndarflokki samkvæmt lögum nr. 48/2011. Þótt síðastgreind skipan mála sæti reglulega endurskoðun lögum samkvæmt er ekki unnt að leggja til grundvallar að framtíðarnýting með þeim hætti sem matsþolar hafa haldið til streitu sé raunhæf og líkleg. Þá liggur ekkert fyrir um að handhafar opinbers valds hafi aðhafst nokkuð í fortíð eða nútíð sem gæti hafa gefið matsþolum tilefni til að vænta þess að fast væri í hendi að ráðgerð framtíðarnýting matsþola gæti komið til framkvæmda þeim til tekna. Það er álit matsnefndarinnar að slík óvissa sé um fjárhagsleg áhrif friðlýsingarinnar á ætlaða framtíðarnýtingu matsþola að ófært sé að ákveða bætur fyrir ætlað tjón af þessum völdum, líkt og matsþolar hafa krafist, sbr. til hliðsjónar úrskurð matsnefndar eignarnámsbóta 10. október 2019 í máli nr. 8/2019.

Er því hafnað kröfu matsþola um að ákveðnar verði bætur þeim til handa úr hendi ráðherra vegna þess að með auglýsingunni 10. ágúst 2019 hafi matsþolar verið sviptir rétti sínum til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira fyrir landi matsandlagsins.

6

Í síðari málslið 11. gr. laga nr. 11/1973 segir að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar, sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Í málinu hefur af hálfu matsþola verið lagt fram málskostnaðaryfirlit vegna lögfræðiráðgjafar í þágu matsþola í þessu máli. Af málskostnaðaryfirlitinu verður ráðið að kostnaðurinn féll að hluta til vegna ráðgjafar sem matsþolar nutu vegna hagsmunagæslu fyrir umboðsmanni Alþingis, Orkustofnun og í fjölmiðlum og sá kostnaður matsþola verður ekki talinn til kostnaðar við rekstur matsmáls samkvæmt lögum nr. 11/1973, svo sem áskilið er í síðari málslið 11. gr. þeirra. Verður hæfilegt endurgjald til handa matsþolum í þessu máli þannig ákveðið að álitum.

Ráðherra skal greiða matsþolum óskipt 7.185.000 krónur, þar með talinn virðisaukaskatt, í kostnað vegna reksturs máls þessa fyrir nefndinni eins og greinir í úrskurðarorði.

Þá skal ráðherra greiða 2.000.000 krónur í ríkissjóð vegna starfa matsnefndar eignarnámsbóta í máli þessu.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hafnað er kröfu matsþola, Guðrúnar Maríu Valgeirsdóttur, R3 ehf., Bryndísar Jónsdóttur, Sigurðar Jónasar Þorbergssonar, Sigurðar Baldurssonar, Garðars Finnssonar, Hilmars Finnsonar og Gísla Sverrissonar, um bætur úr hendi umhverfis- og auðlindaráðherra vegna þess að með auglýsingu ráðherrans 10. ágúst 2019 nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi - vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar hafi matsþolar verið sviptir rétti sínum til orkurannsókna og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira fyrir landi jarðar þeirra Reykjahlíðar innan marka verndarsvæðis samkvæmt auglýsingunni.

Ráðherra skal greiða samtals 7.185.000 krónur málskostnað.

Þá skal ráðherra greiða 2.000.000 krónur í ríkissjóð vegna kostnaðar við matsnefnd eignarnámsbóta í máli þessu.

Valgerður Sólnes

            Daði Már Kristófersson                                             Sverrir Kristinsson