Skýrsla
vinnuhóps um millidómstig

Unnin fyrir innanríkisráðuneytið
júní 2011
Efnisyfirlit

1.	Inngangur......................................................................................................4
2.	Samanburður á nokkrum þáttum í dómskerfum 
Íslands, Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar..................................................7
2.1  Kostnaður við dómskerfin ...........................................................................................7
2.2 	Fjöldi mála í hverju landi ............................................................................................8
2.3	Samanburður á fjölda dómstóla, dómara og annarra starfsmanna á öðru dómstigi...10
2.4	Fjöldi dómara í hverju máli og samsetning dóms á öðru dómstigi............................11
2.4.1	Ísland..............................................................................................................11
2.4.2	Danmörk.........................................................................................................11
2.4.3	Noregur...........................................................................................................12
2.4.4	Svíþjóð............................................................................................................12
2.4.5	Samantekt.......................................................................................................12
2.5	Eru dómstólarnir á öðru dómstigi eingöngu áfrýjunardómstólar...............................14
2.5.1	Ísland..............................................................................................................14
2.5.2	Danmörk.........................................................................................................14
2.5.3	Noregur. .........................................................................................................14
2.5.4	Svíþjóð............................................................................................................14
2.6	Nýlegar réttarfarsumbætur á Norðurlöndum..............................................................14
3. Málskotsrétturinn og takmarkanir á honum...........................................16
3.1	Almennt um málskotsrétt...........................................................................................16
3.2	Takmarkanir á málskotsrétti........................................................................................18
3.2.1	Ísland..............................................................................................................18
3.2.2	Danmörk.........................................................................................................18
3.2.3	Noregur...........................................................................................................19
3.2.4	Svíþjóð............................................................................................................20
3.2.5	Samantekt.......................................................................................................21
4.	Rétturinn til milliliðalausrar sönnunarfærslu..........................................22
4.1	Sönnunarfærsla og sönnunarmat fyrir áfrýjunardómstólum......................................24
4.1.1	Ísland..............................................................................................................24
4.1.2	Danmörk.........................................................................................................25
4.1.3	Noregur...........................................................................................................26
4.1.4	Svíþjóð............................................................................................................26
4.2	Samantekt um munnlega sönnunarfærslu og sönnunarmat á öðru dómstigi..............26
5. Framtíðarskipan íslenska dómskerfisins..................................................28
5.1	Helstu kostir og annmarkar á núverandi tveggja þrepa dómstólaskipan....................29 
5.1.1	Helstu kostir tveggja þrepa dómstólaskipunar...............................................29
5.1.1.1	Einfaldleiki.........................................................................................30
5.1.1.2	Málsmeðferðartími.............................................................................30
5.1.1.3	Hagkvæmni........................................................................................31
5.1.2	Helstu gallar tveggja þrepa dómskerfis samkvæmt lögum 
            og réttarframkvæmd hér á landi......................................................................32
5.1.2.1	Milliliðalaus málsmeðferð..................................................................32
5.1.2.2	Endurskoðun dóma í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði.......35
5.1.2.3	Staða Hæstaréttar................................................................................36
5.1.3	Samantekt.......................................................................................................40
5.2	Grunnhugmyndir vinnuhópsins um þriggja þrepa dómskerfi....................................40
5.2.1	Öll dómsmál hefjist á fyrsta dómstigi............................................................40
5.2.2	Einn dómstóll verði starfræktur á millidómstigi............................................41
5.2.3	Takmarkanir á málskotsheimildum af fyrsta dómstigi yfir á millidómstig....41
5.2.4	Málsmeðferð á millidómstigi.........................................................................41
5.2.5	Fjöldi dómara og annarra starfsmanna á millidómstigi..................................42
5.2.6	Málskot til Hæstaréttar og réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar.....................43
5.2.7	Fjöldi dómara í Hæstarétti eftir stofnun millidómstigs..................................44
5.2.8	Fjöldi héraðsdómara eftir stofnun millidómstigs...........................................44
5.3	Kostir og gallar þriggja þrepa dómskerfis í einkamálum og sakamálum...................45
5.3.1	Kostir þriggja þrepa dómskerfis í einkamálum og sakamálum......................45
5.3.1.1	Réttaröryggissjónarmið - Meginreglunni um 
               milliliðalausa sönnunarfærslu yrði betur fylgt.................................45
5.3.1.2	Vandaðri málsmeðferð í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði..47
5.3.1.3	Réttarskapandi hlutverk Hæstiréttar myndi styrkjast.........................47
5.3.1.4 Einfaldara að fylgja réttarfarsþróun í nágrannalöndunum..................49
5.3.1.5	Kerfisbundin ómerking héraðsdóma í sakamálum yrðu úr sögunni...49
5.3.2	Ókostir þriggja þrepa dómskerfis...................................................................50
5.3.2.1	Flóknara dómskerfi.............................................................................51
5.3.2.2	Málsmeðferðartími.............................................................................51
5.4	Kostir og ókostir millidómstigs sem tæki eingöngu til sakamála..............................53
5.4.1	Almennar forsendur vinnuhópsins um millidómstig í sakamálum.................54
5.4.2	Almennt um kosti og galla millidómstigs í sakamálum í samanburði 
við óbreytt tveggja þrepa dómskerfi...............................................................53
5.4.3	Kostir millidómstigs í sakamálum í samanburði við millidómstig bæði
Í sakamálum og einkamálum..........................................................................56
5.4.3.1	Brýnni þörf fyrir úrbætur á meðferð sakamála en meðferð
 einkamála.......................................................................................................56
5.4.3.2	Millidómstig í sakamálum er fjárhaglega hagstæðari kostur 
en millidómstig í einkamálum og sakamálum....................................56
5.4.3.3	Breytingar á meðferð einkamála umfangsmeiri en breytingar 
á meðferð sakamála............................................................................57.
5.4.3.4	Nýleg fjölgun dómara í Hæstarétti gerir breytingar torveldari..........57
5.4.4	Gallar á millidómstigi í sakamálum í samanburði við millidómstig 
í einkamálum og sakamálum..........................................................................57
5.4.4.1	Úrbætur á milliliðalausri sönnunarfærslu í einkamálum kæmu ekki 
til framkvæmda..................................................................................57
5.4.4.2	Ekki yrði unnt að kalla sérfróða meðdómsmenn til setu
 á áfrýjunarstigi í einkamálum............................................................58
5.4.4.3	Réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar yrði ekki bætt..........................58
5.4.4.4	Ósamræmi í dómstólaskipan milli einkamála og sakamála................58
5.4.4.5	Íslenska dómskerfið yrði áfram sér á báti...........................................58
5.4.5	Umdeilanleg atriði..........................................................................................58
6. Samanburður á kostnaði.............................................................................59
6.1	Áhrif millidómstigs á heildarfjölda dómara og annarra starfsmanna í dómskerfinu.60
6.2 	Húsnæðisþörf og húsnæðiskostnaður.........................................................................63
6.3	Annar rekstrarkostnaður millidómstigs......................................................................65
6.4	Sparnaður hjá héraðsdómstólum og í Hæstarétti við upptöku millidómstigs............65
6.5.	Önnur kostnaðaráhrif af stofnun millidómstigs.........................................................66
6.6	Stofnkostnaður...........................................................................................................66
7. Niðurstöður..................................................................................................69

1.	Inngangur

Fjögur stærstu fagfélög lögfræðinga á Íslandi, þ.e. Ákærendafélag Íslands, Dómarafélag Íslands, Lögfræðingafélag Íslands og Lögmannafélag Íslands efndu til málþings 8. október 2010 um stofnun sérstaks millidómstigs. Þar kom fram mikill einhugur um stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum. Þessi félög sendu í kjölfarið erindi til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins (nú innanríkisráðuneytið), þar sem skorað var á dómsmálaráðherra (nú innanríkisráðherra) að beita sér fyrir stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum. 

Ráðuneytið ákvað 13. desember 2010 að skipa vinnuhóp til að fylgja þessu erindi eftir. Fékk vinnuhópurinn þau fyrirmæli „að taka til skoðunar þörfina á að setja á fót hér á landi millidómstig sem taki bæði til sakamála og einkamála, kosti þess og galla og hvernig slíku milliómstigi væri best fyrir komið auk þess að leggja mat á þann kostnað sem slíku væri samfara.“ Þá skyldi vinnuhópurinn hafa samráð við fulltrúa framangreindra félaga við vinnu sína. Vinnuhópurinn er skipaður þeim Sigurði Tómasi Magnússyni, prófessor, Ásu Ólafsdóttur, lektor og hæstaréttarlögmanni, Benedikt Bogasyni, dómstjóra og dósent og Símoni Sigvaldasyni, héraðsdómara og formanni dómstólaráðs.

Vinnuhópurinn hefur fundað samtals átta sinnum frá því að hann tók til starfa. Formenn Ákærendafélag Íslands, Dómarafélag Íslands, Lögfræðingafélag Íslands og framkvæmdastjóri Lögmannafélagsins komu á fund vinnuhópsins 4. febrúar 2011. Þá kom Markús Sigurbjörnsson hæstaréttardómari og formaður réttarfarsnefndar á fund nefndarinnar hinn 11. mars 2011. 
 
Í þeim tilgangi að skapa samráð og samstöðu um hugmyndir varðandi stofnun og uppbyggingu millidómstigs kallaði vinnuhópurinn eftir athugasemdum frá almennum félagsmönnum í ofangreindum fjórum félögum og var sérstaklega óskað eftir hugmyndum og athugasemdum um efirfarandi atriði:
•	Kosti og óskosti við að koma á millidómstigi hér á landi.
•	Hvort öll mál eigi að byrja á fyrsta dómstigi. 
•	Hvers konar millidómstig á að innleiða?
•	Hvaða takmarkanir eigi að hafa á heimild til áfrýjunar og kæru upp á millidómstig og síðan til Hæstaréttar? 
•	Uppbygging, fjöldi dómara og annarra starfsmanna.
•	Samspil dómstiga í þriggja þrepa dómskerfi og hlutverk Hæstaréttar í slíku kerfi.
•	Hvers kyns endurskoðun ætti að fara fram á millidómstigi?
•	Hvaða reglur ættu að gilda um sönnunarfærslu og málsmeðferð á millidómstigi.

Ýmsar skriflegar og munnlegar athugasemdir bárust vinnuhópnum og komu þær að góðum notum. Þá gáfu þau Elín Sigrún Jónsdóttir framkvæmdastjóri Dómstólaráðs, Helgi I. Jónsson dómstjóri í Héraðsdómi Reykjavíkur, Þorgeir Ingi Njálsson dómstjóri í Héraðsdómi Reykjaness og Þorsteinn A. Jónsson skrifstofustjóri Hæstaréttar vinnuhópnum margar gagnlegar upplýsingar.

Í réttarsögu okkar Íslendinga höfum við lengst af búið við þrjú dómstig. Á fyrstu árum Alþingis hins forna virðist hafa verið til sérstakur dómstóll sem skjóta mátti til málum frá vorþingunum. Þegar dró nærri árinu 965 voru síðan fjórðungsdómar settir á Alþingi, en um var að ræða einn dóm fyrir hvern fjórðung og komu þeir í stað Alþingisdómsins. Til fjórðungsdóms mátti skjóta málum frá vorþingum. Um 1005 bættist svo þriðja dómstigið við, er fimmtardómur var settur. 

Þegar leið á þjóðveldistímann hættu höfðingjar landsins að virða dóma og dómstóla og var dómstólum m.a. varnað með vopnavaldi að dæma mönnum lög. Hófust þá utanstefnur mála. Síðan glataði þjóðin sjálfstæði sínu og seldi erlendum þjóðhöfðingjum dómsvaldið í hendur. Eftir lögtöku Jónsbókar árið 1281 urðu dómstigin tvö; héraðsdómur og lögrétta, en vorþingin voru lögð niður. Málum mátti svo reyndar skjóta frá lögréttu til konungs. Árið 1563 var stofnaður nýr dómstóll; yfirrétturinn, en þangað mátti skjóta málum frá lögréttunum. Dómaskipanin gerbreyttist síðan með tilskipun konungs frá 11. júlí 1800. Yfirrétturinn var þá lagður niður og stofnaður landsyfirréttur í Reykjavík sem var áfrýjunardómstóll. Dómum hans mátti skjóta til Hæstaréttar í Kaupmannahöfn. Dómsvald Hæstaréttar Kaupmannahafnar var síðan afnumið með lögum nr. 22/1919 sem gildi tóku 16. febrúar 1920. Hæstiréttur Íslands var þá stofnaður um leið og landsyfirrétturinn var lagður niður. Dómstigin urðu þá tvö í stað þriggja hér á landi og er svo enn þann dag í dag.  

Réttarfarslöggjöfin hér á landi var endurskoðuð í áföngum á árunum 1878 til 1951. Þeirri endurskoðun lauk þegar samin voru heildarlög um meðferð opinberra mála nr. 27/1951. Hinn 6. október 1972 skipaði Ólafur Jóhannesson, þá dómsmálaráðherra, nefnd til að endurskoða dómstólakerfi landsins. Var nefndinni ætlað að kanna og gera tillögur um hvernig breyta mætti reglum um málsmeðferð í héraði til þess að afgreiðsla mála yrði hraðari. Nefnd þessi, sem kölluð var réttarfarsnefnd, samdi frumvarp til lögréttulaga, sem fyrst var lagt fram á Alþingi á 97. löggjafarþingi 1975-1976. Frumvarpið gerði ráð fyrir að upp yrði tekið millidómstig, sem ýmist væri fyrsta dómstig í málum eða áfrýjunardómstig. Var þá samsvarandi dómstig Landsréttar í Danmörku haft að fyrirmynd. Í því tilviki að lögrétturnar væru áfrýjunardómstig yrði málum ekki skotið áfram til Hæstaréttar nema í undantekningartilvikum. 

Samkvæmt frumvarpinu skyldu lögrétturnar vera tvær, lögrétta suður- og vesturlands í Reykjavík og lögrétta norður- og austurlands á Akureyri. Skyldu embættisdómarar ekki vera færri en 12 í Reykjavík og ekki færri en 3 á Akureyri. Einn eða tveir embættisdómarar skyldu sitja í dómi en væri lögrétta annað dómstig skyldu þrír embættisdómendur sitja í dómi. Í tillögum sínum hafði réttarfarsnefnd aðallega stefnt að tvennu: hraðari meðferð dómsmála og auknum aðskilnaði dómsvalds og framkvæmdavalds. Voru þetta meginmarkmiðin og um þau fjallað nokkuð í greinargerð með lögunum. Í lok athugasemdanna er reyndar nefnt að þess megi geta að það skipti nokkru að málafjöldi fyrir Hæstarétti sé svo mikill að veruleg töf verði oft á því að mál séu flutt eða dæmd. Myndi það vafalaust breytast ef lögréttur yrðu settar á stofn. Hlaut frumvarpið ekki neina þinglega meðferð við framlagningu á þessu þingi. Var það lagt fram óbreytt á næsta þingi, 98. löggjafarþingi, en þá fór aðeins fram ein umræða um frumvarpið. Á 99. löggjafarþingi 1977-1978 var frumvarpið lagt fram í þriðja sinn en þá hafði verið gerð á því ein breyting sem fólst í því að yfirleitt yrði embættisdómari einungis einn í lögréttu ef fjallað væri um mál á fyrsta dómstigi, en áður hafði frumvarpið gert ráð fyrir að dómarar væru oftast þrír. Var þessum breytingum ætlað að draga úr kostnaði. Frumvarpið var afgreitt úr efri deild Alþingis og kom til fyrstu umræðu í neðri deild, en frekari afgreiðslu fékk frumvarpið ekki á þinginu. 

Réttarfarsnefnd gerði enn breytingar á frumvarpinu og var það næst lagt fyrir 102. löggjafarþing 1979-1980. Samkvæmt frumvarpinu skyldi lögrétta nú aðallega starfa í Reykjavík og umdæmi hennar vera landið allt. Frumvarp þetta kom þó aldrei til umræðu á 102. löggjafarþingi og var aldrei lagt fram eftir það. Vísast má telja að lítill pólitískur vilji hafi verið helsta ástæða þess að ekki reyndist færi á að koma á fót millidómstigi á þessum árum.

Á árinu 2008 skipaði dómsmálaráðherra nefnd til að fjalla um hvernig tryggja mætti sem best milliliðalausa sönnunarfærslu í meðferð sakamála. Nefndin skilaði skýrslu 1. október 2008 og voru helstu niðurstöður hennar eftirfarandi: 
•	Komið verði á millidómstigi í sakamálum þar sem fram fari sönnunarfærsla á nýjan leik. 
•	Til dómstólsins verði áfrýjað þeim sakamálum sem nú sæta áfrýjun til Hæstaréttar. 
•	Málum verði skotið þaðan til Hæstaréttar á grundvelli áfrýjunarleyfis, en eftirleiðis fjalli rétturinn einungis um lagaatriði og ákvörðun refsingar. Hins vegar verði ekki unnt að endurskoða niðurstöðu millidómstigs um mat á sönnun og sönnunargildi munnlegra framburða. 
•	Öllum ágreiningsmálum varðandi réttarfar og rannsóknaraðgerðir í héraðsdómi verði skotið til millidómstigsins með kæru. 
•	Við dómstólinn starfi að lágmarki sex dómarar auk annars starfsfólks og starfi dómstóllinn í tveimur þriggja manna deildum.
•	Almennt verði fallið frá fjölskipuðum dómi í héraði (á fyrsta dómstigi). 
•	Mál fyrir dóminum flytji ríkissaksóknari og saksóknarar við embætti hans, og hæstaréttarlögmenn.
•	Hið nýja millidómstig beri heitið Landsyfirréttur.

Líta má á störf vinnuhópsins sem framhald af vinnu framangreindrar nefndar. Þótt störfum vinnuhópsins hafi einkum verið beint að því hvort rétt væri að setja á fót millidómstig í einkamálum og sakamálum var talið nauðsynlegt að bera þann kost saman við aðra kosti svo sem áframhaldandi tveggja þrepa dómskerfi með lagfæringum og millidómstig sem eingöngu tæki til sakamála. Vinnuhópurinn taldi nauðsynlegt að saman ýmsa þætti í dómstólaskipan á Íslandi og í nágrannalöndunum sem varða millidómstig og tók sérstaklega til skoðunar málskotsrétt og takmarkanir á honum svo og milliliðalausa sönnunarfærslu jafnt í einkamálum og sakamálum. Jafnframt setti vinnuhópurinn fram grunnhugmyndir um tilhögun þriggja þrepa dómskerfis hér á landi og lagði mat á kostnaðarauka annars vegar við millidómstig í sakamálum eingöngu og hins vegar millidómstig í einkamálum og sakamálum. Helstu niðurstöður vinnuhópsins eru svo dregnar saman í kafla 7. 

2.	Samanburður á nokkrum þáttum í dómskerfum Íslands,               Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar

Afar erfitt er að bera saman dómskerfi og sérstaklega réttarframkvæmd milli landa þar sem hvert kerfi hefur sín séreinkenni sem eiga sér oft langa sögu og hafa ráðist af ytri aðstæðum, stjórnarskrám og annarri löggjöf. Slíkur samanburður hlýtur því í ýmsum efnum að vera ófullkominn og jafnvel rangur. Þó verður reynt að bera hér saman hvernig ýmsum mikilvægum atriðum varðandi annað dómstigið er fyrir komið í hverju dómskerfi fyrir sig. Þau atriði sem tekin verða sérstaklega til skoðunar eru kostnaður við dómskerfin í löndunum fjórum, fjöldi dómstóla á millidómstigi, fjöldi dómara, starfsmannafjöldi, þátttaka ólöglærðra dómara í dómstörfum, þ.m.t. sérfróðra meðdómenda, fjöldi mála og hvort millidómstigið er fyrsta dómstig í einhverjum málum. 

2.1  Kostnaður við dómskerfin

Um alla Evrópu hefur á síðustu árum verið reynt með ýmsum ráðum að bregðast við auknum málafjölda á öðru dómstiginu, enda hafa dómstólar ekki haft fjárveitingar til að bregðast við fjölguninni. Við breytingar á réttarfarslöggjöf í Danmörku, Noregi og Svíþjóð í upphafi 21. aldarinnar hefur í auknum mæli verið horft til skilvirkni og sparnaðar í rekstri dómstóla, t.d. með takmörkunum á aðgengi að öðru dómstiginu og breytingum á málsmeðferðarreglum. Við slíkar aðgerðir verður að gæta þess að réttarfarsreglur sem horfa til sparnaðar komi ekki niður réttlátri málsmeðferð og gæðum dómsúrlausna. Í þessu sambandi er gagnlegt að bera saman kostnað við rekstur dómskerfa í Danmörku, Íslandi, Noregi og Svíþjóð. Tölur eru teknar úr ársskýrslum dómstólanna í hverju landi fyrir sig fyrir árið 2009. Tölur frá Íslandi eru þó teknar úr fjárlögum. Upplýsingar um gengi DKR, IKR, NKR og SKR eru miðaðar við 31. desember 2009. Inni í tölunum er kostnaður við ólöglærða dómara og kostnaður við rekstur stjórnsýslustofnana á vegum dómstólanna, en ekki kostnaður vegna þóknunar til verjenda í sakamálum og ekki kostnaður við gjafsókn.

Tafla 1. Samanburður á kostnaði við dómskerfin á Norðurlöndum árið 2009

 	Íbúafjöldi 31/12 2009	Kostnaður í millj. í eigin mynt	Gengi ÍKR 31/12 2009	Kostnaður í millj. ÍKR	Kostnaður í millj. ÍKR pr. 100.000 íbúa	
Danmörk	5.534.738	1.841	24,243	44.631	806	
Ísland	317.639	1.217	1	1.217	383	
Noregur 	4.858.199	1.811	21,736	39.364	810	
Svíþjóð	9.340.682	4.820	17,566	84.668	906	

Samanburðurinn sýnir að þótt dómskerfin í Danmörku, Noregi og Svíþjóð séu talsvert ólík að uppbyggingu, er kostnaður við þau tiltölulega svipaður á hverja 100.000 íbúa. Stjórnsýsludómstólarnir í Svíþjóð eru væntanlega helsta ástæða þess að sænska dómskerfið er dýrast. Í öðrum löndum en Svíþjóð leysa stjórnsýslunefndir úr ýmsum þeim málum sem sænsku stjórnsýsludómstólarnir fá til meðferðar. Kostnaður við þessar nefndir telst ekki til kostnaðar við dómskerfið í hinum löndunum, en heildarkostnaður ríkisins kann að vera meiri. Rétt hefði verið að bæta kostnaði við rekstur sáttanefnda (n. forliksrådene) við kostnað við dómstólana í Noregi en ekki tókst að afla þeirra upplýsinga. Mikill kostnaður á hvert mál í Noregi ræðst væntanlega af því að innheimtumál og önnur einföld einkamál síast út í meðferð sáttanefndanna sem leiðir til þess að dómstólar á fyrsta dómstigi í Noregi fá til meðferðar fá en tiltölulega viðamikil dómsmál.

Samkvæmt framangreindum upplýsingum er kostnaður við dómskerfið á Íslandi á hverja 100.000 íbúa um 47% af sambærilegum kostnaði í Danmörku og Noregi en um 42% af sambærilegum kostnaði í Svíþjóð. Lítill kostnaður við dómstólana á Íslandi, í samanburði við nágrannalöndin, skýrist væntanlega einkum af því að dómstigin eru aðeins tvö, af lítilli þátttöku ólöglærðra dómara við dómsmeðferð og af bágri stöðu íslensku krónunnar eftir 2008. 

2.2 	Fjöldi mála í hverju landi

Í töflu 2 hér að neðan er að finna upplýsingar um fjölda innkominna dómsmála á fyrsta og öðru dómstigi og fjöldi dæmdra mála á æðsta dómstigi. Einnig er þar að finna upplýsingar um fjölda mála á þessum dómstigum á hverja 100.000 íbúa. Í fimmta dálki er að finna upplýsingar um hversu hátt hlutfall mála kemur til meðferðar á öðru dómstigi miðað við fjölda mála sem kemur til meðferðar á fyrsta dómstigi. Í níunda og tíunda dálki er að finna upplýsingar um hlutfallslegan fjölda mála sem dæmd eru á æðsta dómstigi, í samanburði við innkomin mál á hinum dómstigunum tveimur. Loks er þar yfirlit yfir fjölda mála þar sem áfrýjunarleyfi er ekki veitt. Tölurnar eru fengnar úr ársskýrslum dómstólanna fyrir árið 2009, en tölur um íbúafjölda eru sóttar á heimasíðu tölfræðistofnana landanna. Í sumum tilvikum þarf að fara krókaleiðir til að finna sambærilegar tölur. Þannig eru tölur frá sáttanefndunum (n. forliksrådene) ekki með í málafjölda í Noregi og ekki heldur tölur frá norsku landskiptadómtólunum (n. Jordskifteretterne). Gjaldþrotaskiptamál og dánarbússkiptamál eru inni í tölum frá öllum löndunum en ekki fógetaréttarmál. 
	
Hafa ber í huga að tölur um innkomin mál á öðru og þriðja dómstigi innihalda ekki mál þar sem áfrýjunarleyfi hefur verið hafnað. Þessi aðferð er notuð til að gera tölurnar sambærilegri þar sem sérstök nefnd (d. procesbevillingsnævnet) sem heyrir undir Dómstólaráð (d. Domstolsstyrelsen) fjallar um veitingu áfrýjunarleyfa í Danmörku. Inni í tölunum um innkomin mál á öðru dómstigi og dæmd mál á æðsta dómstigi eru áfrýjaðir dómar og einnig réttarfarsúrskurðir og aðrar ákvarðanir á lægri dómstigum sem skotið er á æðra dómstig.

Tafla 2. Samanburður á fjölda dómsmála á árinu 2009, flokkað eftir dómstigum 

	Innkomin mál á fyrsta dómstigi 	Innkomin mál á öðru dómstigi	Dæmd mál á æðsta dómstigi	
Land	Fjöldi mála	Á hverja 100.000 íbúa	Fjöldi	2/1 (%)	Á hverja 100.000 íbúa	Leyfi ekki veitt	Fjöldi	3/2 (%)	3/1 (%)	Á hverja 100.000 íbúa	Leyfi ekki veitt	
Danmörk	285.321	5.155	5.793	2,0	105	128	366	6,3	0,13	6,6	602	
Ísland	30.248	9.523	782	2,6	246	42	654	83,6	2,16	205,9	42	
Noregur 	87.221	1.795	7.878	9,0	162	2.215	137	1,7	0,16	2,8	2.016	
Svíþjóð	310.322	3.322	46.605	15,0	499	11.121	2.122	4,5	0,68	22,7	13.911	

Taflan sýnir að fjöldi dómsmála á hverja 100.000 íbúa er mjög mismunandi eftir löndum, t.d. eru innkomin mál fimm sinnum fleiri á Íslandi en í Noregi miðað við fólksfjölda, en sá munur skýrist fyrst og fremst af tilvist sáttanefndanna í Noregi. Athyglisverðara er hins vegar að hlutfallslega mun færri málum er skotið af fyrsta dómstigi yfir á annað dómstig í Danmörku og á Íslandi, en í Noregi og Svíþjóð. Lágt hlutfall á Íslandi skýrist væntanlega af fjölda innheimtumála sem lýkur með útivistardómi og hátt hlutfall í Noregi skýrist af því að búið er að vinsa frá einföldustu málin hjá sáttanefndunum. Hátt hlutfall í Svíþjóð er erfitt að skýra. Innkomin mál á öðru dómstigi, miðað við íbúafjölda, eru flest í Svíþjóð og einnig mjög mörg á Íslandi, en fæst í Danmörku. Þegar skoðað er hversu stór hluti af þeim málum sem koma til dómstólanna á fyrsta dómstigi fær efnislega umfjöllun á æðsta dómstigi kemur í ljós að það hlutfall er aðeins 0,13% (1/769) í Danmörku, 0,16 (1/625) í Noregi, 0,68% (1/147) í Svíþjóð en 2,16% (1/46) á Íslandi. Þegar skoðað er hversu mörg mál fá efnislega afgreiðslu á efsta dómstigi í löndunum fjórum kemur í ljós að hlutfallið er afar ólíkt eða frá 2,8 málum á hverja 100.000 íbúa í Noregi og upp í 205,9 mál á Íslandi. Hlutfallið er einnig mjög hátt í Svíþjóð eða 22,7 mál á hverja 100.000 íbúa, sem sýnir tiltölulega greiðan aðgang að úrlausn á æðsta dómstigi. Tölurnar frá Íslandi skýrast af því að þar er ekkert millidómstig.

2.3	Samanburður á fjölda dómstóla, dómara og annarra starfsmanna á öðru dómstigi

Í töflu 3 hér að neðan er borinn saman fjöldi dómstóla, ársverka og löglærðra dómara á millidómstigi og jafnframt fjöldi innkominna mála á hvern dómara og fjöldi mála sem hver dómari þurfti að jafnaði að taka þátt í að afgreiða á árinu 2009. Byggt er á upplýsingum á heimasíðum dómstólanna á Norðurlöndum.

Tafla 3. Fjöldi dómstóla, ársverka, dómara og mála á hvern löglærðan dómara á öðru dómstigi

	Fjöldi dómstóla	Fjöldi ársverka	Fjöldi dómara	Innkomin mál	Mál á hvert ársvek	Mál á hvern dómara	Mál sem hver dómari situr í	
Danmörk	2	254	120	5.793	23	48	145	
Ísland	1	20	9	782	39	87	304	
Noregur 	6	260	157	7.878	30	50	151	
Svíþjóð	10	1.250	320	46.605	37	146	437	

Þegar fjöldi dómara er skoðaður verður að hafa í huga að á öllum dómstólum á millidómstigi starfa lögfræðingar með ýmis starfsheiti, sem geta í sumum tilvikum tekið sæti í dómi eða tekið þátt í samningu dóma með ýmsum hætti. Mismunandi fjöldi þeirra eftir löndum getur skýrt að því er virðist mismunandi mikið vinnuálag dómara. Áberandi er hversu sænskir dómarar á millidómstigi eru fáliðaðir miðað við fjölda mála, eða 146 innkomin mál á hvern dómara í samanburði við 48-87 mál í hinum löndunum. Á móti kemur að fjöldi annarra starfsmanna er hlutfallslega mun meiri þar en í hinum löndunum. Staðan jafnast þannig mjög ef innkomnum málum er deilt á fjölda ársverka, en fjöldi mála á hvert ársverk er minnstur í Danmörku eða 23, 30 í Noregi, 37 í Svíþjóð og hæstur á Íslandi, eða 39. 

Til samanburðar er svo skoðað hvað hver löglærður dómari þarf að taka þátt í afgreiðslu margra mála á ári miðað við innkomin mál. Þá er miðað við öll innkomin mál og miðað við að þrír löglærðir dómarar taki þátt í afgreiðslu hvers máls en 3,5 að meðaltali á Íslandi þar sem 5 dómarar taka þátt í afgreiðslu stærri mála en þau eru um þriðjungur af munnlega fluttum málum við réttinn. Íslenskir hæstaréttardómarar taka samkvæmt þessu þátt í afgreiðslu um tvöfalt fleiri mála en dómarar á öðru dómstigi í Danmörku og Noregi. Hafa verður í huga að talsverðum fjölda mála lýkur með öðrum hætti en með dómum þannig að í raun taka dómarar væntanlega þátt í afgreiðslu nokkru færri mála en fram kemur í töflu 3. Þannig voru innkomin mál í Hæstarétti Íslands 782 á árinu 2009 en dæmd mál 654. Ef miðað er við dæmd mál tók hver dómari við Hæstarétt Íslands þátt í afgreiðslu 254 mála á árinu 2009. Fjöldi dæmdra mála í Hæstarétti Íslands á árinu 2010 voru 710 og tók því hver dómari að meðaltali þátt í afgreiðslu 276 mála á því ári. Svo virðist sem dómarar á öðru dómstigi í öllum löndunum taki þátt í afgreiðslu mun fleiri mála á ári en heppilegt má teljast. Á þetta sjónarmið sérstaklega við um dómara í Hæstarétti Íslands sem er æðsti dómstóll hér á landi.

2.4	 Fjöldi dómara í hverju máli og samsetning dóms á öðru dómstigi

Samanburður á fjölda dómara sem dæmir hvert mál á öðru dómstigi og þátttaka ólöglærðra dómara, þ.m.t. sérfróðra meðdómenda, í dómstörfum hefur talsverða þýðingu þegar hin ólíku dómskerfi eru skoðuð og hefur m.a. mikil áhrif á kostnað við rekstur dómstólanna. Sérfróðir meðdómendur annars vegar og leikmenn hins vegar gegna mjög ólíku hlutverki í réttarkerfinu og sjónarmið að baki þátttöku þeirra í úrlausn dómsmála eru mjög ólík. Hlutverk sérfróðra meðdómenda er fyrst og fremst að auka gæði dómsúrlausna í málum þar sem þörf er á sérfræðiþekkingu til að leysa úr máli og þar með að auka traust fagstétta og almennings á dómskerfinu. Þátttaka leikmanna í dómstörfum, hvort sem þeir taka þátt í afgreiðslu mála við hlið löglærðs dómara eða sitja í kviðdómi, gegnir hins vegar fyrst og fremst lýðræðislegu hlutverki, þ.e. að almenningur geti haft áhrif og þar með ábyrgð á framkvæmd dómsvalds eins og á öðrum þáttum ríkisvaldsins. Þá skiptir einnig máli hvernig hagað er þátttöku annarra lögfræðinga en skipaðra dómara í dómstörfum, þ.e.a.s. settra dómara dómarafulltrúa og löglærðra aðstoðarmanna. Hér verður þó ekki unnt að taka þann þátt til nákvæmrar skoðunar.

2.4.1	Ísland

Í Hæstarétti taka eingöngu löglærðir dómarar þátt í dómstörfum, jafnt í einkamálum sem sakamálum. Í flestum málum sitja þrír dómarar í dómi en alvarlegum sakamálum og einkamálum þar sem deilt er um mikla hagsmuni eða um stefnumarkandi mál er að ræða sitja fimm dómarar. Í sérlega mikilvægum málum geta þó sjö dómarar skipað dóm, sbr. 
7. gr. laga um dómstóla nr. 15/1998.

2.4.2	Danmörk

Í einkamálum sitja að jafnaði þrír löglærðir dómarar í hverju máli. Samkvæmt 1. og. 2. mgr. 
20. gr. dönsku réttarfarslaganna er heimilt að kalla til tvo sérfróða meðdómendur í máli sem dæmt er á fyrsta dómstigi í landsrétti ef sérfræðiþekking þykir skipta máli við úrlausn málsins. Hið sama gildir ef mál eru til meðferðar fyrir landsrétti á öðru dómstigi sem hafa verið dæmt af sérfróðum meðdómendum á fyrsta dómstigi.

Í sakamálum sitja að jafnaði þrír löglærðir dómarar í hverju máli. Að auki taka sæti í dómi 
9 ólöglærðir kviðdómarar (d. nævninger) ef mál hefur verið dæmt af kviðdómi á fyrsta dómstigi, þ.e. ef talið er að brot geti varðað 4 ára fangelsi eða meira og ágreiningur er um sönnun. Hins vegar taka sæti í dómi þrír ólöglærðir leikdómarar (d. domsmænd) ef málið hefur verið dæmt af kviðdómi á fyrsta dómstigi og ekki er ágreiningur um sönnun fyrir sekt ákærða, ólöglærðir leikdómarar hafa tekið þátt í meðferð sakamáls á fyrsta dómstigi eða álitamál er hvort brot eigi að varða þyngri refsingu en sekt eða mál þykir hafa sérstaklega mikla þýðingu fyrir ákærða eða varða mikla opinbera hagsmuni. Hafi tveir sérfróðir meðdómendur setið í dómi á fyrsta dómstigi, eins og heimilt er skv. 20.b gr. dönsku réttarfarslaganna í málum þar sem sérfræðiþekking á sviði sjómennsku getur haft þýðingu,  er heimilt að kalla til setu í landsrétti tvo sérfróða dómara á því sviði og koma þeir þá í stað ólöglærðra leikdómara, sbr. 4. mgr. 689. gr. dönsku réttarfarslaganna.

2.4.3. Noregur

Í einkamálum dæma að jafnaði þrír löglærðir dómarar í hverju máli. Í einstaka málaflokkum bætast við fjórir ólöglærðir dómarar. Þá geta aðilar í öðrum málum óskað eftir að tveir ólöglærðir dómarar sitji í dómi með þremur löglærðum. Þegar sérfræðiþekkingar er þörf við úrlausn mála skulu tveir sérfróðir dómarar taka sæti með þremur löglærðum dómurum. 

Í sakamálum er fjöldi dómara ákveðinn þannig að ef brot varðar lægri hámarksrefsingu en sex ára fangelsi og sönnunarmat er til endurskoðunar þá eiga þrír löglærðir dómarar og fjórir ólöglærðir dómarar (n. legdommere) að sitja í fjölskipuðum dómi (n. meddomsretten). Ef hámarksrefsing er sex ára fangelsi eða meira og sönnunarmat er til endurskoðunar, eiga  þrír löglærðir dómarar og 10 kviðdómarar (n. nævninger) að sitja í dómi (n. lagretten). Ef sakfellt er taka fjórir kviðdómaranna þátt í að ákvarða refsingu. Ef ákvörðun refsingar er eingöngu til endurskoðunar og brot varðar minna en sex ára fangelsi, dæma í málinu þrír löglærðir dómarar. Ef hámarksrefsing er sex ára fangelsi eða meira bætast við fjórir ólöglærðir dómarar. Í sakamálum þar sem eingöngu reynir á lagatúlkun dæma eingöngu þrír embættisdómarar. 

2.4.4 	Svíþjóð

Í Hovrätterna sitja í dómi í sakamálum vegna brota sem varðað geta fangelsisrefsingu þrír löglærðir og tveir ólöglærðir dómarar (s. nämndemän). Í einkamálum sitja í dómi þrír löglærðir dómarar en þó skulu þeir vera fjórir ef þrír dómarar hafa dæmt í máli á fyrsta dómstigi. Auk þeirra taka sæti í dómi tveir ólöglærðir í fjölskylduréttarmálum.  

Í Kammarrättene sitja þrír löglærðir dómarar í dómi í hverju máli en auk þeirra taka tveir ólöglærðir dómarar sæti í sumum málum.

2.4.5	Samantekt

Í öllum fjórum löndunum sitja að jafnaði þrír löglærðir dómarar í dómi á öðru dómstigi. Í sakamálum þar sem ekki er ágreiningur um sekt ákærða og í þeim sakamálum þar sem ekki liggur mjög þung refsing við broti, sitja ólöglærðir dómarar að jafnaði með hinum löglærðu. Kviðdómar eru síðan við hlið löglærðu dómaranna í Danmörku og Noregi í málum þar sem til meðferðar eru brot sem varða þungri refsingu og sök er neitað. Hlutverk kviðdómanna er hins vegar talsvert ólíkt í þessum tveimur löndum þar sem löglærðu og ólöglærðu dómararnir komast saman að niðurstöðu og kviðdómarnir geta ekki einir ráðið sakfellingu í Danmörku gagnstætt því sem er í Noregi. 

Sérfróðir meðdómendur taka þátt í dómstörfum þar sem sérfræðiþekkingar er þörf í einhverjum mæli í Danmörku, Íslandi og Noregi. Þátttaka þeirra í dómstörfum virðist vera algengust á Íslandi, bæði í einkamálum og sakamálum en þó aðeins á fyrsta dómstigi. Í Noregi taka sérfróðir meðdómendur því aðeins sæti í dómi á öðru dómstigi að sérfróðir meðdómendur hafi dæmt í málinu á fyrsta dómstigi. Í Danmörku taka sérfróðir meðdómendur sæti í afmörkuðum málaflokkum á fyrsta dómstigi og aðeins í sakamálum sem varða siglingar. Algengt er að meðdómendur sitji í dómi í Sjó- og verslunardómi. Nýlega var skerpt á heimild í lögum til að meðdómendur tækju sæti í málum á öðru dómstigi en slíkt er mjög fágætt í raun. 

Notkun sérfróðra meðdómenda á fyrsta og öðru dómstigi er eins og fyrr segir til þess fallin að stuðla að réttari niðurstöðu og þar með að auka gæði dómsúrlausna þar sem sérfræðiþekkingar er þörf til að leysa úr máli. Sé sérfróðra meðdómenda á annað borð þörf til úrlausnar máls á fyrsta dómstigi til að leysa úr tilteknum ágreiningi og áfram er deilt um sama sérfræðiatriði á millidómstigi má halda því fram að til þess að raunveruleg og trúverðug endurskoðun dómsúrlausnarinnar geti farið fram þurfi sérfróðir meðdómendur jafnframt að taka sæti á öðru dómstigi. Að öðrum kosti má draga það fullkomlega í efa að málsmeðferðin á millidómsstiginu sé fallin til þess að ná fram réttari niðurstöðu um hið umdeilda sérfræðilega atriði en dómur skipaður sérfróðum meðdómendum komst að í héraði. Þessi er einmitt staðan við meðferð Hæstaréttar Íslands á málum sem dæmd hafa verið af sérfróðum meðdómsmönnum á fyrsta dómstigi en án sérfróðra meðdómsmanna í Hæstarétti. Hæstiréttur hefur í slíkum tilvikum heimilað framlagningu nýrra matsgerða eða beinlínis kallað eftir nýjum sérfræðilegum gögnum og stundum snúið við slíkum héraðsdómum á grundvelli þeirra. Þessi málsmeðferð er engan vegin trúverðug og íslenskt réttarkerfi hefur sætt gagnrýni MDE vegna málsmeðferðar í einu slíku máli. Seta sérfróðra meðdómsmanna í dómi getur þó verið umdeilanleg. Þannig getur skapast mikill þrýstingur á dómara um að kalla til sérfróða meðdómsmenn í málum sem snúast um litla hagsmuni til þess að spara málsaðilum að afla sér kostnaðarsamra matsgerða. Halda má því fram að notkun sérfróðra meðdómenda í slíkum tilvikum sé misnotkun á þessu úrræði, þar sem hætt er við sérfróðir meðdómendur gangi án heimildar í hlutverk matsmanna og leyst sé úr sérfræðiatriðum málsins í dómaraherbergi án þess að málsaðilar fá tækifæri til að taka afstöðu til og mótmæla sjónarmiðum hinna sérfróðu meðdómenda. Tekist var á um þessi sjónarmið í tveimur dönskum dómum þar sem ágreiningur var um hvort sérfróðir meðdómendur ættu að taka sæti í dómi skv. 20. gr. dönsku réttarfarslaganna. 

2.5	Eru dómstólarnir á öðru dómstigi eingöngu áfrýjunardómstólar 

Rétt þykir að taka hér til skoðunar samspil millidómstigsins við fyrsta dómstigið og æðsta dómstigið. Í því sambandi verður sérstaklega skoðað hvort dómstólar á millidómstigi gegni eingöngu hlutverki áfrýjunardómstóla eða hvort þeir dæmi jafnframt einhver mál á fyrsta dómstigi.  

2.5.1	Ísland

Öll mál hefjast fyrir héraðsdómstólunum á fyrsta dómstigi. Hæstiréttur er eingöngu áfrýjunardómstóll. 

2.5.2	Danmörk

Dómstólar á millidómstigi eru tveir, Eystri og Vestri landsréttur (d. Østre Landsrett og Vestre Landsrett). Þeir eru fyrst og fremst áfrýjunardómstólar sem taka til endurskoðunar dóma og úrskurði sem kveðnir hafa verið upp á dómstólunum á fyrsta dómstigi. Dómstólarnir á fyrsta dómstigi geta þó vísað til landsréttar flóknum og umfangsmiklum einkamálum og eru þau þá dæmd í landsrétti á fyrsta dómstigi. 

2.5.3	Noregur

Dómstólar á millidómstigi (n. Lagmannsretten) eru sex talsins. Þeir eru fyrst og fremst áfrýjunardómstólar sem taka til endurskoðunar dóma og úrskurði sem kveðnir hafa verið upp á fyrsta dómstigi. Undantekningin er að lagmannsréttur fær til úrlausnar á fyrsta dómstigi mál frá Almannatryggingadómstólum (n. Trygderetten), sem eru úrskurðarnefndir innan stjórnsýslunnar.

2.5.4	Svíþjóð

Dómstólarnir á öðru dómstigi eru að meginstefnu áfrýjunardómstólar sem taka til endurskoðunar dóma og úrskurði sem kveðnir hafa verið upp á fyrsta dómstigi, sbr. 1. gr. 
2. kafla sænsku réttarfarslaganna. Refsimál eða skaðabótamál á hendur dómurum á fyrsta dómstigi vegna starfa þeirra eru þó fyrst tekin fyrir á millidómstiginu.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að með þeim breytingum sem gerðar hafa verið á dómstólaskipan og réttarfari á Norðurlöndum á síðustu árum hefur þróunin orðið sú að nær öll dómsmál hefjast fyrir dómstólunum á fyrsta dómstigi.

2.6	Nýlegar réttarfarsumbætur á Norðurlöndum

Á síðustu 10 árum hafa verið gerðar umtalsverðar breytingar á réttarfarslöggjöf í nágrannalöndum okkar og verður hér fjallað um þau nýmæli sem helst varða umfjöllunarefni vinnuhópsins.

Í gr. 1-1 (1) í norsku einkamálalögunum sem tóku gildi 1. janúar 2008 segir orðrétt svo um tilgang lagann: „Loven skal legge til rette for en rettferdig, forsvarlig, rask, effektiv og tillitskapende behandling av rettstvister gjennom offentlig rettergang for uavhengige og upartiske domstoler. Loven skal ivareta den enkeltes behov for å få håndhevet sine rettigheter og løst sine tvister og samfunnets behov for å få respektert og avklart rettsreglene.“ Þá segir í gr. 1-1 (2) „saksbehandlingen og kostnadene stå i et rimelig forhold til sakens betydning.“ 

Athyglisvert er hversu mikil áhersla er lögð á hraða, skilvirkni, sparnað og að málsmeðferðin hæfi hverri tegund mála og þjóni þörfum allra. Í lögunum er lögð sú skylda á dómara að þeir stýri málsmeðferðinni með virkum hætti, m.a. með því að gera áætlun um málsmeðferðina og tilhögun frestveitinga. Þannig segir m.a. í gr. 9-4 í lögunum: „Retten skal aktivt og planmessig styre saksforberedelsen for å oppnå en rask, prosessøkonomisk og forsvarlig behandling.“ Því hefur verið haldið fram að með notkun orðsins „forsvarlig“ í gr. 1-1 og víðar í lögunum sé jafnvel verið að slá af kröfum um gæði málsmeðferðarinnar þannig að hún þurfi ekki að vera fullkomin heldur aðeins nægilega góð. Kann það að vera umdeilanlegt.

Yfirskrift frumvarps að nýjum réttarfarslögum í Svíþjóð sem tók gildi 1. nóvember 2008 var: „En modernare rättegång.“ Í inngangskafla frumvarpsins kemur fram að tilgangur þess sé að skapa nútímalegt réttarfar fyrir almennu dómstólunum sem uppfylli kröfuna um réttaröryggi, skilvirkni og viðeigandi málsmeðferð. Lögð er áhersla á sveigjanleika þannig að unnt sé að laga málsmeðferðina að því sem hæfir hverju einstöku máli, auk þess sem meiri áhersla er lögð á ábyrgð málsaðila á framgangi málsins. 

Með breytingum á dönsku réttarfarslögunum sem tóku gildi 1. janúar 2007 var dómstólaskipaninni og réttarfarsreglum á sviði einkamála og sakamála breytt verulega. Markmið laganna var m.a. að gera réttarfarið nútímalegra, tryggja hagkvæmari nýtingu fjármuna í dómstólakerfinu og að Hæstaréttur gæti einbeitt sér að því að leysa úr stefnumarkandi málum. Þá voru lögfestar reglur sem áttu að stuðla að því að dómarar skipulegðu málsmeðferðina betur og reglur um smámálameðferð til að gera rekstur mála vegna minni krafna einfaldari og ódýrari.

Ljóst er samkvæmt framansögðu að við síðustu endurskoðun á réttarfarslöggjöf í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hefur verið lögð mikil áhersla á skilvirkni og að málsmeðferð hæfi hverju máli fyrir sig. 

3.	Málskotsrétturinn og takmarkanir á honum

Það má örugglega telja eina af helstu kröfum sem gerðar eru til góðs réttarfars í nútímasamfélagi að unnt sé að fá dóma sem kveðnir eru upp á fyrsta dómstigi endurskoðaða á æðra dómstigi. Rétturinn til að fá dóm endurskoðaðan hefur verið hluti af norrænni löggjöf í margar aldir. Þannig var það fært í lög á Íslandi upp úr árinu 1000 að unnt væri að skjóta dómum sem kveðnir höfðu verið upp í fjórðungsdómum til fimmtardóms á Alþingi. 

3.1	Almennt um málskotsrétt
Sterk almenn rök mæla með því að unnt sé að fá dómsúrlausn á fyrsta dómstigi endurskoðaða. Dómsúrlausnir geta eins og önnur mannanna verk verið ófullkomin og mistök geta átt sér stað hjá einum dómara sem dæmir mál á fyrsta dómstigi. Aðhald og eftirlit hvetur til vandaðri vinnubragða og dregur úr líkum á spillingu. Um dómúrlausnir gildir eins og annað að betur sjá augu en auga.

Í tilmælum ráðherraráðs Evrópuráðsins nr. 5/1995 koma þessi viðhorf til áfrýjunarleika dómsúrlausna skýrt fram en þar segir í 1. gr. :
„a. In principle, it should be possible for any decision of a lower court ("first court") to be subject to the control of a higher court ("second court").
b. Should it be considered appropriate to make exceptions to this principle, any such exceptions should be founded in the law and should be consistent with general principles of justice. “

Í þessum tilmælum kemur meðal annars fram að við setningu þeirra sé horft til vandamála vegna fjölgunar áfrýjana og lengingar málsmeðferðartíma á áfrýjunarstigi. Í samræmi við það eru lagðar til ýmsar takmarkanir á málskotsrétti í 3. gr. Þá eru í 4. gr. lögð til ýmis úrræði til að koma í veg fyrir misnotkun áfrýjunarúrræða, svo sem:
„a. requiring appellants at an early stage to give reasoned grounds for their appeals and to state the remedy sought;
b. allowing the second court to dismiss in a simplified manner, for example without informing the other party, any appeal which appears to the second court to be manifestly ill-founded, unreasonable or vexatious; in these cases appropriate sanctions such as fines may be provided for;“

Allar Norðurlandaþjóðirnar hafa fullgilt MSE og fest ákvæði hans í lög með einum eða öðrum hætti. Á Íslandi öðlaðist hann lagagildi með lögum nr. 62/1994. Það ákvæði sáttmálans sem mesta þýðingu hefur á sviði dómstóla og réttarfars er 6. gr., en inntak hennar var tekið upp í 1. mgr. 70. gr. íslensku stjórnarskrárinnar með stjórnskipunarlögum 
nr. 97/1995. Í 2. mgr. 7. viðauka MSE frá 22. nóvember 1984 er að finna eina ákvæði sáttmálans um áfrýjun dómsúrlausna en það er svohljóðandi: 
„1. Sérhver sá, sem dómstóll finnur sekan um afbrot, skal hafa rétt til að láta æðri dóm fjalla á ný um sakfellinguna eða refsinguna. Um beitingu þessa réttar skal gilda löggjöf, þar á meðal um tilefni þess að beita megi.
2.	Réttur þessi getur verið háður undantekningum þegar um er að ræða minni háttar brot, eftir því sem fyrir er mælt í lögum, eða þegar fjallað var um mál viðkomandi manns á frumstigi af æðsta dómi, eða hann var sakfelldur eftir áfrýjun á sýknudómi.“

Sambærilegt ákvæði er að finna í 5. mgr. 14. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966 en þar segir „Hver sá sem sakfelldur hefur verið fyrir glæp skal eiga rétt á að sakfelling hans og dómur séu endurskoðuð af æðra dómi samkvæmt lögum.“ 

Af orðalagi ákvæðisins verður ráðið að aðildarþjóðirnar geti ákveðið með lögum hvort rétturinn til áfrýjunar taki bæði til endurskoðunar á sakfellingu og ákvörðun viðurlaga eða til annars hvors atriðisins. Mannréttindadómstóll Evrópu virðist hafa túlkað 2. mgr. 7. gr. þannig að aðildarríkjunum sé veitt verulegt svigrúm til þess að ákveða með hvaða hætti endurskoðun dóms væri fyrir komið í lögum. Þó hefur það verið gert að skilyrði að ekki mætti takmarka réttinn í þeim mæli að hann væri í raun lítils virði. Þó hefur það verið gert að skilyrði að unnt sé að sækja um áfrýjunarleyfi og að um þá beiðni sé fjallað efnislega að hálfu hins æðra dóms. 

Rétturinn til að fá dómsúrlausn endurskoðaða á æðra dómstigi sætir hvarvetna ýmsum takmörkunum. Þessum takmörkunum er fyrst og fremst ætlað að takmarka álag á áfrýjunardómstólum og jafnframt að halda niðri kostnaði í dómskerfinu. Ætla má að of víðtækar takmarkanir á möguleikum að fá dómsúrlausir endurskoðaðar geti komið niður á gæðum dómskerfisins og jafnvel leitt til þess að málsmeðferðin verði ekki talin réttlát. Í þeim fjórum réttarkerfum sem hér eru til skoðunar eru ýmsar almennar skorður settar við heimild til áfrýjunar og þá yfirleitt með þeim hætti að ef hagsmunir í máli teljast tiltölulega litlir þarf sérstakt leyfi til að mega skjóta dómsúrlausn til æðra dómstóls.

Eftir þær réttarfarsbreytingar sem gerðar voru Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð á fyrsta áratug aldarinnar byrja nær öll mál byrja á fyrsta dómstigi og meginreglan er sú að unnt er að skjóta dómsúrlausnum af lægsta dómstigi til millidómstigsins, þar sem flestum málum lýkur. Æðstu dómstólar þessara landa hafa eftir breytingarnar fyrst og fremst það hlutverk að leiðrétta alvarlega réttarfarságalla á lægri dómstigum og kveða upp stefnumarkandi dóma. Leyfi þarf til að áfrýja málum til æðstu dómstólanna og það leyfi er í reynd torsótt. Að þessu leyti er dómskerfið á Íslandi aðeins frábrugðið öðrum dómskerfum að því leyti að Hæstaréttur gegnir í raun bæði hlutverki áfrýjunardómstós og stefnumarkandi hlutverki æðsta dómstóls.

3.2	Takmarkanir á málskotsrétti

Þótt það sé þannig meginregla í öllum þessum fjórum löndum að unnt sé að skjóta dómsúrlausnum til æðra dómstóls sætir sá réttur ýmsum undantekningum og takmörkunum eins og rakið var í kafla 3.6 hér að framan. Hér á eftir verður skoðað hvort þessar undantekningar standist þær alþjóðlegu skuldbindingar sem norrænu þjóðirnar hafa undirgengist og þær kröfur sem gerðar hafa verið og gera verður til góðs réttarfars, en þær koma m.a. fram í ýmsum grundvallarreglum sem endurspeglast í lögum og réttarframkvæmd.

3.2.1	Ísland

Dómum sem kveðnir eru upp í einkamálum fyrir héraðsdómstólunum er unnt að skjóta til Hæstaréttar ef krafan eða hagsmunirnir í málinu nema 648.482 IKR. eða meira, sbr. 1. og 
2. mgr. 152. gr. einkamálalaga nr. 91/1991. Hæstaréttur getur orðið við umsókn um áfrýjunarleyfi þótt hagsmunirnir nái ekki lágmarksáfrýjunarfjárhæð ef úrslit málsins hafa verulegt almennt gildi, úrslit málsins varða mikilvæga hagsmuni þess sem leitar áfrýjunarleyfis, eða ef ekki er útilokað samkvæmt fyrirliggjandi gögnum að dómi kunni að verða breytt svo að einhverju nemi, sbr. a-c liði 1. mgr. 152. gr. einkamálalaga. Kæruheimildir til Hæstaréttar eru mjög rúmar, sbr. 143. gr. einkamálalaga.

Heimilt er að áfrýja öllum dómum í sakamálum fyrir héraðsdómum þar sem ákærði er fundinn sekur og dæmdur til fangelsisrefsingar eða sektar sem nemur hærri fjárhæð en 648.482 IKR. Ákæruvaldinu er einnig heimilt að áfrýja öllum sýknudómum, sbr. 197. og 198. gr. sakamálalaga nr. 88/2008. Kæruheimildir til Hæstaréttar eru þannig mjög rúmar, sbr. 192. gr. sakamálalaga.

3.2.2	Danmörk

Heimilt er að áfrýja öllum dómum í einkamálum sem kveðnir eru upp af dómstólum á fyrsta dómstigi til landsréttanna ef hagsmunir eru yfir 10.000 DKR, sbr. 368. gr. dönsku réttarfarslaganna. Unnt er að sækja um áfrýjunarleyfi til áfrýjunarnefndar þótt hagsmunirnir séu minni, ef deilt er um grundvallaratriði eða sérstakar ástæður mæla að öðru leyti með því. Þá er unnt að áfrýja öllum dómum Sjó- og verslunardóms (d. Sø- og handelsretten) og dómum sem kveðnir eru upp í landsrétti á fyrsta dómstigi til Hæstaréttar án nokkurra takmarkana. Ekki er unnt að áfrýja til Hæstaréttar málum sem dæmd hafa verið af landsrétti á öðru dómstigi nema með samþykki áfrýjunarnefndar og því aðeins að um stefnumarkandi mál teljist að ræða. Mjög svipaðar reglur gilda um heimildir til að kæra úrskurði og ákvarðanir dómstóla á fyrsta og öðru dómstigi til æðra dóms, sbr. 389. gr. dönsku réttarfarslaganna. Þó þarf heimild Hæstaréttar til að kæra úrskurði og ákvarðanir Sjó- og verslunardóms og landsréttar í málum sem þar eru til meðferðar á fyrsta dómstigi til Hæstaréttar, sbr. 1. mgr. 292. gr. dönsku réttarfarslaganna.

Ákæruvaldinu er heimilt að áfrýja dómi í sakamáli til landsréttar ef við broti liggur þyngri refsing en sektir eða eignaupptaka. Ákærða er heimilt að áfrýja dómi í sakamáli til landsréttar ef refsingin nemur hærri sekt en 20 daglaunum (d. dagbøder), hærri sekt en 3.000 DKR eða eignaupptöku meiri verðmæta en sem því nemur. Unnt er að sækja um áfrýjunarleyfi þótt um minni hagsmuni sé að ræða ef ágreiningur er um grundvallaratriði eða sérstakar ástæður mæla að öðru leyti með því, sbr. 903. gr. dönsku réttarfarslaganna. Dómum Landsréttar í sakamálum er einungis unnt að áfrýja til Hæstaréttar með leyfi áfrýjunarnefndarinnar (d. Procesbevillingsnævnet) ef málið er stefnumarkandi eða sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 932. gr. dönsku réttarfarslaganna. Svipaðar reglur gilda um kærur á úrskurðum eða ákvörðun Landsréttar í áfrýjunarmálum og kærumálum til Hæstaréttar, sbr. 968. a. og 973. gr. dönsku réttarfarslaganna. Hæstiréttur getur ekki tekið niðurstöðu landsréttanna um sekt eða sakleysi ákærða til endurskoðunar. Samkvæmt framansögðu eru áfrýjunarheimildir mjög rúmar í Danmörku.

3.2.3	Noregur

Í Noregi er nú notað sama heitið (n. anke) yfir að skjóta dómum, úrskurðum og öðrum ákvörðunum dómstóls til æðra dóms, sbr. gr. 29-2 í norsku einkamálalögunum. Heimilt er að áfrýja dómum sem kveðnir eru upp á fyrsta dómstigi á annað dómstigið ef krafan eða hagsmunirnir teljast ná 125.000 NKR. Lagmannsréttur getur þó heimilað áfrýjun þótt hagsmunirnir séu minni og skal þá tekið mið af eðli sakarefnisins, þörf málsaðila fyrir endurskoðun og hvort veikleikar þykja á þeirri dómsúrlausn sem er áfrýjað eða á meðferð málsins. Heimilt er að hafna áfrýjun þótt hagsmunirnir nái 125.000 NKR ef lagmannsréttur telur ljóst að áfrýjun muni ekki bera árangur. Unnt er að áfrýja dómum sem kveðnir eru upp á fyrsta dómstigi beint til Hæstaréttar með leyfi Hæstaréttar ef um mikilvægt sakarefni er að ræða sem þarfnast skjótrar úrlausnar, sbr. gr. 30-2 í norsku einkamálalögunum. Leyfi Hæstaréttar (n. Høyesteretts ankeudvalg) þarf til áfrýjunar á úrskurðum og ákvörðunum lagmannsréttar. Einnig þarf leyfi Hæstaréttar til að áfrýja dómum og er samþykkið aðeins veitt ef um er að ræða álitaefni sem hafa mikla almenna þýðingu eða það er af öðrum ástæðum mjög mikilvægt að fá leyst úr ágreiningnum fyrir Hæstarétti, sbr. gr. 30-4 í norsku einkamálalögunum. Frekari takmarkanir á leyfi til áfrýjunar á úrskurðum og ákvörðunum er að finna í gr. 30-5 og 30-6 í lögunum.

Áfrýjun dóma, úrskurða og ákvarðana af neðsta dómstiginu í sakamálum til lagmannsréttar sætir ýmsum takmörkunum. Samþykki lagmannsréttarins þarf til áfrýjunar á dómi ef ákæruvaldið hefur ekki krafist áfrýjunar og ákærði hefur ekki sætt þyngri viðurlögum en greiðslu sekta, upptöku eigna eða sviptingu ökuréttinda. Samþykki skal ekki veita nema sérstakar ástæður mæli með því. Þá getur lagmannsrétturinn neitað að taka áfrýjunarmál til meðferðar ef rétturinn telur ljóst að áfrýjun muni ekki bera árangur. Einnig getur rétturinn neitað að taka til meðferðar áfrýjun af hálfu ákæruvaldsins sem ekki er ákærða til hagsbóta ef rétturinn telur að áfrýjunin hafi litla þýðingu eða ekki sé af öðrum ástæðum rétt að taka áfrýjunina til meðferðar. Rétturinn getur þó einungis neitað að taka til meðferðar áfrýjun ef brot varðar meira en 6 ára fangelsi, ef málinu hefur verið áfrýjað af ákæruvaldsins hálfu og ekki ákærða til hagsbóta. Rétturinn þarf að vera sammála um að synja um samþykki fyrir áfrýjun eða um að neita að taka áfrýjun til meðferðar. Unnt er að áfrýja tilteknum úrskurðum og ákvörðunum af fyrsta dómstigi til lagmannsréttar í samræmi við heimildir í lögunum, sbr. 377. gr. norsku sakamálaalganna. Niðurstöðum lagmannsréttar í slíkum áfrýjunarmálum verður aðeins skotið til Hæstaréttar í undantekningartilvikum, sbr. 388. gr. norsku sakamálalaganna. 

Samþykki Hæstaréttar Noregs (n. Høyesteretts ankeudvalg) þarf fyrir áfrýjun á dómum í sakamálum til réttarins. Samþykki skal aðeins veita ef áfrýjunin varðar álitaefni sem hefur almenna þýðingu eða það er af öðrum ástæðum sérstaklega mikilvægt að Hæstiréttur endurskoði málið. Ef ákærði hefur verið sýknaður á fyrsta dómstigi en sakfelldur á öðru dómstigi skal þó ekki hafna áfrýjun nema Hæstiréttur telji ljóst að áfrýjunin muni ekki bera árangur, sbr. 1. mgr. 323. gr. sakamálalaga. Hæstiréttur tekur ekki til endurskoðunar mat á sönnun um sekt ákærða. Hæstiréttur fjallar um áfrýjun vegna úrskurða og annara ákvarðana á lægra dómstigi, sbr. 7. gr. norsku sakamálalaganna. Í undantekningartilvikum er unnt með samþykki Hæstaréttar að áfrýja dómi af fyrsta dómstigi beint til Hæstaréttar ef um er að ræða sérstaklega mikilvægt álitaefni eða það þykir sérstaklega mikilvægt að niðurstaða fáist mjög fljótt í málinu. 

Telja verður að gengið sé nokkuð langt í norsku sakamálalögunum í þá átt að takmarka fjölda þeirra áfrýjunarmála sem fá fulla efnislega meðferð á öðru dómstigi. 

3.2.4	Svíþjóð

Eingöngu verður hér fjallað um áfrýjun mála hjá almennu dómstólunum. Almenna reglan er sú að áfrýjunarleyfi þarf til þess að fá að áfrýja dómi eða ákvörðun af fyrsta dómstigi á annað dómstig sbr. 13. gr. 49. kap. réttarfarslaganna nr. 1942:740. Í sakamálum er ekki þörf á leyfi til áfrýjunar nema um sé að ræða dóm sem kveður aðeins á um greiðslu sektar eða sýknudóm þar sem ákært hefur verið fyrir brot sem ekki varðar meira en sex mánaða fangelsisvist, sbr. 13. gr. 49. kap. réttarfarslaganna. Áfrýjunarleyfi ber að veita ef ástæða er til að draga í efa réttmæti hins áfrýjaða dóms, ekki er unnt að komast að niðurstöðu um réttmæti niðurstöðunnar nema með því að taka áfrýjunina til meðferðar, það hefur leiðsagnargildi fyrir réttarframkvæmd að dómurinn sé endurskoðaður eða það þykir af annarri ástæðu rétt að heimila áfrýjunina, sbr. 14. gr. 49. kap. réttarfarslaganna. 

Leyfi Hæstaréttar Svíþjóðar þarf almennt til að áfrýja dómum og öðrum endanlegum niðurstöðum á millidómstigi til réttarins, bæði í einkamálum og sakamálum, sbr. 9. gr. 
54. kap. réttarfarslaganna. Áfrýjunarleyfi ber að veita ef það hefur almenna þýðingu fyrir réttarframkvæmd að Hæstiréttur taki málið til endurskoðunar, eða það þykja sérstakar ástæður til slíkrar endurskoðunar t.d. vegna þess að ástæða sé til nýrrar skoðunar, um ranga lagatúlkun hafi verið að ræða eða að niðurstaða málsins ber merki um alvarlega vanrækslu eða alvarleg mistök, sbr. 10. gr. 54. kap. Í sumum tilvikum er áfrýjun þó ekki heimil sbr. t.d. 8. gr. 54. kap.

3.2.5	Samantekt

Það er sameiginlegt með löggjöf allra norrænu landanna að í réttarfarslögum er tilgreint í hvaða tilgangi má skjóta niðurstöðum dómstóla upp á næsta dómstig. Þá er einnig áskilið að í áfrýjunarskjali komi fram í hvaða tilgangi sé áfrýjað og þannig reynt að takmarka umfang endurskoðunarinnar og þar með álag á dómstólunum á öðru dómstigi. Jafnframt er í löggjöf allra landanna settar nokkrar takmarkanir við því hvaða dómsniðurstöðum er heimilt að skjóta til æðri réttar. Þessar takmarkanir eru almennt meiri í einkamálum en í sakamálum. Áfrýjunarleyfi þarf alltaf til að áfrýja einkamálum á annað dómstig í Svíþjóð. Í hinum löndunum er almennt heimilt að áfrýja einkamálum, en þó þarf áfrýjunarleyfi ef krafa eða hagsmunir ná ekki tiltekinni lágmarksfjárhæð. Sú fjárhæð er langhæst í Noregi eða 125.000 NKR sem verður að teljast nokkuð há fjárhæð. Almennt er ekki unnt að skjóta dómum þar sem refsing er aðeins sektir og svipting réttinda á annað dómstig nema með áfrýjunarleyfi. Lagmannsréttur í Noregi getur hafnað áfrýjun sakamáls þótt ákærði hafi verið dæmdur til fangelsisrefsingar ef rétturinn telur áfrýjun ekki líklega til árangurs. Um verulega hindrun virðist vera að ræða þar sem lagmannsréttur samþykkti aðeins 38,1% af áfrýjunum á árinu 2009.

Svo sem að framan greinir hefur komið fram talsverð gagnrýni í Noregi á takmarkanir á heimildum til áfrýjunar og þá sérstaklega hversu lagmannsréttur hafnar því oft að taka áfrýjuð mál til meðferðar. Þessi gagnrýni á m.a. rætur sínar að rekja til álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 17. júlí 2008 í málinu A.K.H.A gegn Noregi. Niðurstaða þess máls var í stórum dráttum sú að neitun lagmannsréttar um að taka áfrýjuð mál til meðferðar, á grundvelli 2. mgr. 321. gr. sakamálalaga, væri í andstöðu við 5. mgr. 14. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966 þar sem sú neitun hefði ekki verið rökstudd með neinum hætti. Í framhaldinu komst fullskipaður Hæstiréttur Noregs (n. Høyesterett i storkammar) að þeirri niðurstöðu að neitun um áfrýjun á grundvelli 2. mgr. 321. gr. sakamálalaga yrði að rökstyðja. Norski hæstaréttardómarinn Jens Edvin A. Skoghøj hefur fjallað um þennan dóm á opinberum vettvangi og benti sérstaklega á að í dóminum kæmi fram að kröfur til rökstuðnings yrðu að taka mið af eðli hvers máls. Eins og fram kom í dómi Hæstaréttar yrði rökstuðningurinn almennt að innihalda það sem nauðsynlegt væri til að sýna að raunveruleg endurskoðun hefði farið fram. 

Í MSE er ekki kveðið á um rétt til að áfrýja einkamáli til æðra dómstóls. Hins vegar hefur verið talið að ef mál er tekið til meðferðar á æðra dómstigi þurfi málsmeðferðin þar að samræmast 1. mgr. 6. gr. MSE. Í raun verða því að meginstefnu til gerðar að minnsta kosti jafn ríkar kröfur til málsmeðferðar á millidómstigi og á fyrsta dómstigi. Meginreglurnar um munnlega og opinbera málsmeðferð, milliliðalausa sönnunarfærslu, réttinn að fá aðgang að öllum framlögðum gögnum og tækifæri til að mótmæla málsástæðum og sönnunargögnum gagnaðila (princippet om kontradiktion) eiga því að jafnaði allar við á millidómstigi.

Lágmarksáfrýjunarfjárhæð er hæst í Noregi af Norðurlöndum eða 125.000 NKR en það virðist við fyrstu sýn talsvert hátt viðmið. Þegar það er hins vegar haft í huga að sáttanefndir eru í raun fyrsta dómstig í Noregi í málum um litla hagsmuni og tingsretterne áfrýjunardómstig virðist kröfunni um gott réttarfar fullnægt að þessu leyti í Noregi.

Varðandi danskan rétt er það helst umhugsunarvert að umsóknir um áfrýjunarleyfi til landsréttar eru teknar til afgreiðslu af sérstakri áfrýjunarleyfanefnd (d. Procesbevillningnævnet). Enda þótt þessi nefnd sé skipuð fimm lögfræðingum, þar af þremur dómurum, og starfi á vegum Dómstólaráðs (d. Domstolsstyrelsen) er synjun á leyfi til áfrýjunar ekki afgreitt af viðkomandi áfrýjunardómstóli eins og í hinum löndunum þremur. Þessi afgreiðsla getur því ekki talist fela í sér endurskoðun á æðra dómstigi heldur er um að ræða hreina takmörkun á áfrýjunarrétti.

Helsti ágallinn á íslensku réttfari hvað viðkemur áfrýjun einkamála er annars eðlis en hann felst í því að engin heimild er til að taka munnlegar skýrslur fyrir Hæstarétti, heldur eru munnlegar skýrslur sem teknar voru á fyrsta dómstigi endurritaðar og lagðar fram með gögnum málsins fyrir Hæstarétti. Ef aðilar kjósa að leiða fleiri vitni er eina ráðið að óska eftir að nýjar skýrslur verði teknar á fyrsta dómstigi eftir uppkvaðningu dóms og endurrit þeirra einnig lagðar fram í Hæstarétti. Þrátt fyrir þetta endurskoðar Hæstaréttur alla þætti málsins, bæði sönnunarhlið málsins og lögfræðileg atriði. Þessi framkvæmd brýtur nokkuð augljóslega gegn meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu.

4.	Rétturinn til milliliðalausrar sönnunarfærslu 

Eitt af afdrifaríkustu atriðunum og það sem vekur hvað mesta athygli við meðferð dómsmála er sönnunarfærslan og sönnunarmatið og á þetta ekki síst við um sakamál. Miklu skiptir því að vandað sé vel til þessara þátta í löggjöf og réttarframkvæmd. Ýmsar meginreglur hafa þróast um þessa þætti réttarfarsins, svo sem meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu. 

MDE hefur staðfest í fjölda dóma að til þess að um réttláta málsmeðferð geti talist vera að ræða fyrir dómi, í samræmi við 1. mgr. 6. gr. MSE, þarf sönnunarfærslan að vera milliliðalaus. Reglan er þannig orðuð í dómi MDE í málinu Lindqvist gegn Svíþjóð: „All evidence munt normally be produced in the presence of the accused at a public hearing with a view to adversarial argument.“ Þessi meginregla er talin gilda í norrænu réttarfari og er lögfest með ýmsum hætti í norrænum réttarfarslögum. Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu er hluti af meginreglunni um milliliðalausa málsmeðferð og felur í sér að öll sönnunargögn skuli færa fram meðan á málsmeðferðinni stendur fyrir þeim dómurum sem dæma málið. Meginreglan á að stuðla að því að mat á trúverðugleika vitna og sönnunargildi munnlegra framburða verði nákvæmara og réttara. Þessi meginregla tengist ýmsum öðrum meginreglum í réttarfari, svo sem meginreglunni um að aðilar eigi rétt á að fá aðgang að öllum framlögðum gögnum og tækifæri til að mótmæla málsástæðum og sönnunargögnum gagnaðila en því verður varla framfylgt á millidómstigi nema með því að heimila munnlegar skýrslur þar. Þessar meginreglur tengist einnig meginreglunni um jafnræði aðila, en mikilvægt er talið að málsaðilar njóti jafnræðis við sönnunarfærslu fyrir dómi. Einnig tengist reglan náið meginreglunum um munnlega og opinbera málsmeðferð. Ýmsar undantekningar hafa þó verið taldar heimilar frá meginreglunni enda framkvæmir MDE í mörgum tilfellum heildarmat á því hvort málsmeðferð teljist hafa verið réttlát. 

Einn mikilvægasti grundvöllur meginreglunnar um milliliðalausa málsmeðferð er þó að henni er ætlað að stuðla að réttri niðurstöðu í dómsmáli en það er reyndar sameiginlegur grundvöllur ýmissa meginreglna réttarfarsins, svo sem sannleiksreglunnar og hefur reyndar af sumum fræðimönnum verið talið sjálfstætt grundvallarviðmið í réttarfari og eitt það mikilvægasta.

Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu felur m.a. í sér að ef leggja á vitnaskýrslu til grundvallar sönnun í sakamáli verður vitnið að gefa skýrslu fyrir viðkomandi dómi undir meðferð málsins. Meginreglan hefur í meginatriðum verið talin gilda á öllum dómstigum, þannig að ef áfrýjunardómstóll á annað borð hefur heimild til að endurskoða mat á sönnunargildi munnlegs framburðar þá skal sönnunarfærsla fyrir þeim dómstóli vera milliliðalaus. Þessari meginreglu hefur verið fylgt mun betur eftir í sakamálum en í einkamálum og er það eðlileg afleiðing af ákvæðum 2. og 3. mgr. 6. gr. MSE sem kveða á um réttindi sakaðra manna, sbr. t.d. d-liður 3. mgr. 6. gr. sem fjallar um rétt sakbornings til að spyrja eða láta spyrja vitni sem leidd eru gegn honum. Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu er helsti aflvaki þeirra hugmynda sem uppi eru um breytingar á íslenskri dómstólaskipan. Eins og áður er komið fram eru ýmsir veikleikar á endurskoðun sönnunarfærslu fyrir Hæstarétti Íslands samkvæmt gildandi réttarfarslögum bæði að því er varðar einkamál og sakamál. 

4.1	Sönnunarfærsla og sönnunarmat fyrir áfrýjunardómstólum

Þótt löggjafanum og dómstólum beri að fylgja öllum framangreindum meginreglum er ljóst að sjónarmið um hraða málsmeðferð og kostnaðarsjónarmið hafa leitt til þess að reynt er að finna leiðir til að takmarka sönnunarfærslu eins og unnt er án þess að það komi niður á réttlátri málsmeðferð. Þetta á sérstaklega við um sönnunarfærslu á áfrýjunarstigi. Í nágrannalöndunum hefur verið reynt með markvissum hætti að sporna við því að hin munnlega sönnunarfærsla sé endurtekin að öllu leyti á öðru dómstigi. Hér á eftir verður skoðað hvernig skýrslutökur á fyrsta dómstigi eru kynntar og notaðar við sönnunarmat á öðru dómstiginu og hversu rúmar heimildir eru til að kalla til ný vitni eða fyrri vitni að nýju og endurtaka spurningar eða spyrja nýrra spurninga.

4.1.1	Ísland

Skýrslur í einkamálum og sakamálum sem gefnar eru í dómsal við aðalmeðferð máls eru ávallt hljóðritaðar. Ef dómum er áfrýjað eru skýrslurnar endurritaðar frá orði til orðs í þingbók. Skýrslutökur af börnum í kynferðisbrotamálum fara fram á rannsóknarstigi undir stjórn dómara í sérútbúnu húsnæði og eru teknar upp á myndband. Upptakan er sýnd við aðalmeðferð málsins í héraði. 

Munnleg sönnunarfærsla fer ekki fram í einkamálum fyrir Hæstarétti heldur byggir rétturinn á endurritum úr þingbók af hinum munnlegu skýrslum sem gefnar voru í héraði. Hæstiréttur endurmetur sönnun, þar með sönnunargildi munnlegra framburða. 

Við meðferð sakamála getur Hæstiréttur ákveðið að munnleg sönnunarfærsla fari þar fram í þeim mæli sem hann telur þörf, enda þyki honum í ljósi atvika ástæða til að ætla að sú sönnunarfærsla geti haft áhrif á úrslit máls, sbr. 2. mgr. 205. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála (sakamálalög). Samkvæmt 2. mgr. 208. gr. sakamálalaga getur Hæstiréttur ekki endurmetið niðurstöðu héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar nema hlutaðeigandi vitni eða ákærði hafi gefið skýrslu þar fyrir dómi. Ef Hæstiréttur telur líkur á að niðurstaða héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar fyrir dómi kunni að vera röng svo að einhverju skipti um úrslit máls og vitni eða ákærði sem eiga í hlut hafa ekki gefið munnlega skýrslu fyrir Hæstarétti getur rétturinn fellt úr gildi héraðsdóm, sbr. 3. mgr. 208. gr. sakamálalaga.

Hæstiréttur hefur aðeins einu sinni nýtt heimild í 2. mgr. 205. gr. til þess láta fram fara munnlega skýrslugjöf fyrir dóminum. Í því tilviki var málið fyrir Hæstarétti í annað skipti þar sem fyrri undirréttardómi í málinu um sýknu ákærða hafði verið áfrýjað til Hæstaréttar og dómurinn verið ómerktur og málinu vísað heim í hérað. Við endurtekna meðferð málsins í héraði var ákærði sýknað að nýju. Við síðari meðferð málsins í Hæstarétti var tekin skýrsla af ákærða og var hann í kjölfarið sakfelldur. 

Álag á Hæstarétti Íslands hefur verið óhemju mikið á liðnum árum og hafa dómarar réttarins talið að munnlegar skýrslutökur fyrir Hæstarétti kæmu niður á afköstum réttarins og yrðu til þess að lengja málsmeðferðartíma verulega. Hæstiréttur hefur hins vegar beitt 3. mgr. 208. gr. í talsverðum mæli og ómerkt héraðsdóma vegna annmarka á sönnunarmati. 

4.1.2	Danmörk

Um munnlega sönnunarfærslu í einkamálum á fyrsta dómstigi er fjallað í 18. kafla dönsku réttarfarslaganna og um skráningu skýrslna í 186. gr. Meginreglan er að skýrslur vitna skulu færðar í þingbók að því leyti sem dómurinn ákveður og skal dómurinn þá taka tillit til óska málsaðila ef skráningin getur haft þýðingu við síðari endurskoðun málsins. Dómurinn getur ákveðið skv. 3. mgr. 186. gr. að vitnaskýrslur séu teknar upp í hljóði eða mynd. Um sönnunarfærslu í einkamálum fyrir landsrétti er fjallað í leiðbeiningum um meðferð einkamála á millidómstiginu frá mars 2007. Þar er lögð rík áhersla á að skýrslutökum af aðilum og vitnum sé haldið í lágmarki. Ætlast er til að þörf fyrir ný vitni sé sérstaklega rökstudd og að vísað sé til fyrirliggjandi gagna í spurningum til þeirra. Þegar vitni hafa gefið skýrslu á fyrsta dómstigi er ætlast til að endurrit af fyrra framburði þeirra sé lesið upp og vitnin aðeins spurð viðbótarspurninga sé þess þörf. Ekki er ætlast til að munnlegar skýrslur séu teknar fyrir landsrétti nema þær hafi þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Lagt er til að aðilar komi sér þess í stað saman um að upplýsingar sem vitni búi yfir komi inn í málið í skjalaformi eða að aðilar komi sér saman um hvaða staðreyndir eigi að leggja til grundvallar niðurstöðu. Þá er heimilt að leggja til grundvallar dómi skriflegar yfirlýsingar í stað munnlegra ef því er ekki mótmælt eða rétturinn telur það rétt. Þótt haldið sé í meginreglurnar um munnlega og milliliðalausa sönnunarfærslu á millidómstiginu og mat á sönnunargildi munnlegra framburða sæti endurskoðun, er munnleg sönnunarfærsla í reynd takmörkuð eins og frekast er kostur. Það dregur augljóslega úr gæðum endurmats á munnlegri sönnunarfærslu á millidómstigi í Danmörku í einkamálum að skýrslur vitna á fyrsta dómstigi eru að jafnaði hvorki teknar upp í hljóði eða mynd heldur les dómari fyrir ritara endursögn af framburði aðila og vitna í einkamálum.

Samkvæmt 710.-712. gr. dönsku réttarfarslaganna eru mikilvægustu atriðin úr skýrslum af sakborningum og vitnum á fyrsta dómstigi í sakamálum rituð í þingbók. Dómarar geta þó að kröfu málsaðila ákveðið að skýrslur séu hljóðritaðar eða teknar upp á myndband. Slíkar skýrslur eru síðan endurritaðar í þingbók m.a. ef málsaðilar óska þess, máli er áfrýjað eða sótt er um áfrýjunarleyfi. Um sönnunarfærslu í sakamálum fyrir landrétti í Danmörku er fjallað í leiðbeiningum um meðferð sakamála við landsrétt sem tók gildi 1. janúar 2011. Hið sama gildir um sakamálin og einkamálin, að leiðbeiningarnar ganga út á að takmarka munnlega sönnunarfærslu á millidómstiginu eins og kostur er. Þegar um skýrslutökur af sakborningi er að ræða er endurrit af framburði ákærða að jafnaði lesið upp fyrir dómi og ákærði einungis spurður þeirra viðbótarspurninga sem taldar eru nauðsynlegar fyrir úrlausn málsins. Ef trúverðugleiki framburðarins í heild er dreginn í efa er heimilt að endurtaka skýrsluna en jafnframt er endurrit af skýrslu ákærða í héraði lesið upp í heyranda hljóði. Vitni eru aðeins kölluð fyrir dóm ef ákæruvaldið eða ákærði krefst þess og nauðsynlegt þykir að þau gefi nýja skýrslu eða svari viðbótarspurningum. Er þá byrjað á að lesa endurrit af framburði þeirra á fyrsta dómstigi og þau síðan spurð viðbótarspurninga eftir þörfum. Endurrit af skýrslum þeirra vitna sem ekki mæta fyrir dóm eru lesin upp fyrir dómi. 

Augljóst er að mun traustari grundvöllur er fyrir landsréttardómara að byggja á skýrslum sem gefnar hafa verið á fyrsta dómstigi ef þær hafa verið hljóðritaðar eða teknar á myndband og síðan endurritaðar í þingbók, en skýrslum sem ekki hafa verið hljóðritaðar og eru eingöngu byggðar á endursögn dómara. 

4.1.3	Noregur

Ef niðurstaða máls getur ráðist af munnlegum framburði aðila eða vitna eru skýrslur endurteknar að stærstum hluta fyrir lagmannsrétti. Á þetta bæði við um einkamál og sakamál.

4.1.4	Svíþjóð

Meginreglan er sú við munnlega sönnunarfærslu á almenna millidómstiginu (s. hovrätten) í Svíþjóð, jafnt í einkamálum sem sakamálum, að sá sem hefur gefið skýrslu á fyrsta dómstigi þarf að jafnaði ekki að gefa skýrslu á millidómstiginu í sama máli. Í stað þess er myndbandsupptaka af skýrslutökunni á fyrsta dómstigi sýnd við aðalmeðferðina á millidómstiginu. Við vissar aðstæður nægir að spila hljóðupptöku eða lesa upp úr hinum áfrýjaða dómi það sem haft er eftir vitninu eða aðila máls. Þeir sem gáfu skýrslu á fyrsta dómstigi þurfa þó að mæta við aðalmeðferðina á millidómstiginu og ef tilefni þykir til er unnt að spyrja þá viðbótarspurninga eftir að framburður þeirra hefur verið sýndur í réttinum. Unnt er að taka skýrslu fyrir millidómstiginu af vitni sem ekki gaf skýrslu á fyrsta dómstigi. 

4.2	Samantekt um munnlega sönnunarfærslu og sönnunarmat á öðru dómstigi

Svo virðist sem lengst sé gengið í Noregi í að endurtaka munnlega sönnunarfærslu á öðru dómstigi. Við endurskoðun dóma í einkamálum á Íslandi og í Danmörku virðist talsvert slakað á kröfunni um milliliðalausa sönnunarfærslu og er sönnun endurmetin á grundvelli endurrits úr þingbók af framburðum í héraði. Á Íslandi er stuðst við endurrit af hljóðrituðum skýrslum en í Danmörku ýmist endurrit af skýrslu sem dómari hefur látið færa í þingbók eða endurrit af hljóðrituðum skýrslum. Í Svíþjóð hefur verið farin hagkvæm leið sem virðist sætta mjög vel ýmis andstæð sjónarmið. Vikið er óverulega frá meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu, en kröfunni um réttláta málsmeðferð þó fullnægt þar sem myndbandsupptaka af vitni er sýnd fyrir dómi og lögmönnum og dómurum jafnframt gefinn kostur á að spyrja skýrslugjafa viðbótarspurninga og leiða ný vitni fyrir dóm. Þessi aðferð sparar vissulega ekki mikinn tíma á millidómstiginu, en gerir það hins vegar að verkum að endurskoðun sönnunarfærslu fer fram með tryggilegum hætti án þess að vitni þurfi að bera aftur um sömu atriði og á fyrsta dómstigi.  

Endurskoðun á sönnunargildi munnlegs framburðar á millidómstigi á Norðurlöndunum hefur áður verið lýst hér að framan. Munnleg sönnunarfærsla er hvergi endurtekin að öllu leyti á öðru dómstiginu. Tilslakanir í lögum og í réttarframkvæmd hafa fyrst og fremst gengið út á að byggja eins mikið og mögulegt er á skýrslum sem gefnar hafa verið á fyrsta dómstigi og að takmarka með ýmsum hætti fjölda nýrra vitna á millidómstigi og umfang spurninga til þeirra sem þegar hafa borið vitni. Þessar takmarkanir haft það að markmiði að gera málsmeðferðina greiðari, draga úr álagi á millidómstólunum og þar með úr kostnaði í dómskerfinu. Velta má því fyrir sér hvort umræddar tilslakanir standist að öllu leyti meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu. Mikilvægast er í því sambandi að skoða hvort þær eru til þess fallnar að minnka líkur á að rétt niðurstaða fáist og draga þannig úr trausti á dómstólum á millidómstigi. 

Sterk rök mæla gegn því að sakborningar, brotaþolar, málsaðilar eðag vitni séu yfirheyrð ítrekað fyrir dómi um sömu atriði. Í fyrsta lagi er almennt talið líklegra að fólk muni atburði og staðreyndir betur því skemur sem liðið er frá atburði og því ættu skýrslur á fyrsta dómstigi almennt að vera nær sannleikanum en skýrslur sem teknar eru mánuðum eða ári síðar á millidómstigi. Í öðru lagi er hætt við að nýr framburður á millidómstigi sé fyrst og fremst upprifjun skýrslugjafa á fyrri framburði. Í þriðja lagi getur endurtekin upprifjun brotaþola og vitna á erfiðri lífsreynslu verið sársaukafull og af þeirri ástæðu ekki rétt að endurtaka skýrslugjöf að nauðsynjalausu. 

Engu að síður er full ástæða til að vanda eins vel til verka og unnt er varðandi endurmat á sönnun sem byggð er á munnlegum framburðum. Þótt sú aðferð sem lögfest hefur verið í Svíþjóð, þ.e. að taka skýrslur á fyrsta dómstigi upp á myndband og spila í réttarsal á öðru dómstigi sé nokkuð kostnaðarsöm og tímafrek og fylgi ekki meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu út í hörgul, má fullyrða að hún fullnægi einna best því grundvallarmarkmiði meginreglunnar að stuðla að réttri niðurstöðu, auk þess sem hún kemur í flestum tilvikum í veg fyrir að endurtaka þurfi skýrslugjöf að öllu leyti. Með þeim hætti geta dómarar séð vitnið gefa skýrslu fyrir dómi og endurmetið framburðinn út frá því sem þeir sjá og heyra.. Þar sem málsaðilum og dómara gefst kostur á að spyrja viðbótarspurninga á millidómstiginu virðist réttlátri málsmeðferð ekki stefnt í hættu ef litið er til dómsframkvæmdar MDE. Í Noregi virðist meginreglan sömuleiðis vel tryggð, a.m.k. í þeim málum þar áfrýjun er á annað borð heimiluð. Um óþarflega mikla endurtekningu á munnlegum skýrslum virðist þó vera að ræða með tilliti til þess sem að framan greinir um minnkandi gæði endurtekinnar skýrslugjafar og aukins álags á vitni. Þótt að jafnaði virðist látið nægja í Danmörku að lesa endurrit af skýrslutökum af fyrsta dómstigi upp á millidómstigi, gefst tækifæri á að spyrja vitni viðbótarspurninga og að leiða ný vitni fyrir dóm. Ekki virðist vafi á að þessar aðferðir standist allar kröfur 1. mgr. 6. gr. MSE um réttláta málsmeðferð. Þannig var danska réttarframkvæmdin til skoðunar fyrir Mannréttindanefnd Evrópu í svokölluðu Hauschildtmáli. Þar tók nefndin til skoðunar hvort það teldist óréttlát málsmeðferð fyrir landsréttinum og þar með brot á MSE, að skýrsla af vitni á fyrsta dómstigi var lesin upp á millidómstiginu. Nefndin taldi að þar sem málsaðilum hefði verið gefinn kostur á að spyrja vitnið viðbótarspurninga fyrir landsrétti eftir að fyrri skýrsla þess var lesin upp teldist aðferðin við skýrslugjöfina ekki fela í sér óréttláta málsmeðferð. Það var þó talið draga úr sönnunargildi skýrslunnar að fyrri framburður var lesin upp.

Eins og síðar verður fjallað nánar um telur vinnuhópurinn að málsmeðferð fyrir Hæstarétti Íslands hvað varðar endurskoðun á mati á sönnunargildi munnlegra framburða gangi verulega á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu. Umrædd löggjöf og réttarframkvæmd er ekki til þess fallin að tryggja vandaða málsmeðferð hvorki í einkamálum né sakamálum og þarfnast tafarlausa úrbóta.

5.	Framtíðarskipan íslenska dómskerfisins

Hér að framan hefur verið fjallað almennt um málskotsrétt og takmarkanir á honum. Þá hefur verið fjallað um hversu erfiðlega hefur gengið að mæta kröfum meginreglunnar um milliliðalausa sönnunarfærslu á áfrýjunarstigi í hinu tveggja þrepa dómskerfi hér á landi. 

Vinnuhópurinn telur að þegar horft er til framtíðar skuli ekki einungis litið til þess að fullnægja þeim lágmarkskröfum sem við höfum undirgengist samkvæmt alþjóðasamningum, og þá einkum Mannréttindasáttmála Evrópu, heldur verði að líta til þess hvernig unnt sé að tryggja sem mest gæði og þar með réttaröryggi í dómskerfinu. Liður í því er að tryggja að endurskoðun á öðru dómstigi nái til allra þátta málsins og taki upphaflegu málsmeðferðinni fram að gæðum. Í þessum kafla verður fjallað um hvaða kostir eru í boði til þess að bæta úr þeim augljósu annmörkum sem eru á því að meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu sé fylgt á áfrýjunarstigi hér á landi og auka gæði í íslensku dómskerfi til framtíðar. 

Vinnuhópurinn telur að í meginatriðum séu þrjár leiðir í boði varðandi framtíðarskipan dómskerfisins hér á landi en þeir hafa mismunandi miklar breytingar í för með sér á lögum og réttarframkvæmd. 
1.	Óbreytt dómstólaskipan að öðru leyti en því að hæstaréttardómurum yrði fjölgað varanlega og tryggt að lagaheimildir til munnlegrar sönnunarfærslu verði nýttar í meira mæli fyrir Hæstarétti. 
2.	Að komið verði á millidómstigi sem tæki einungis til sakamála. 
3.	Að komið verði á millidómstigi í bæði einkamálum og sakamálum. 

Viðfangsefni vinnuhópsins hefur verið að bera saman kosti og galla hvers ofangreindra þriggja leiða. Síðar í skýrslunni verður borinn saman kostnaður af þessum þremur leiðum. Þessi samanburður er hins vegar nokkuð erfiður þar sem kostnaður ræðst af því hvernig fjölmörgum þáttum verður fyrir komið í löggjöf og réttarframkvæmd varðandi framtíðarskipulag millidómstigs og málsmeðferð þar. 

Kostnaður við dómskerfið á Íslandi er samkvæmt því sem fram kemur í kafla 2.1 hér að framan hlutfallslega mun minni en í nágrannaríkjum. Vísast um það til þeirra upplýsinga sem reifaðar hafa verið hér að framan. Þetta kemur ekki á óvart því samkvæmt skýrslu, nefndar á vegum Evrópuráðsins um skilvirkni í réttarkerfinu, frá árinu 2004 reyndist kostnaður við dómskerfið á Íslandi sá lægsti á Norðurlöndum miðað við íbúafjölda og var þá miðað við upplýsingar frá árinu 2002. Kostnaður við dómskerfið sem hlutfall af meðallaunum íbúa reyndist sá sjöundi lægsti á Íslandi af 40 þátttökuríkjum. Í sömu rannsókn vor tekinn til skoðunar málsmeðferðatími í einni tegund sakamála og einni tegund einkamála. Reyndist málsmeðferðartími í ránsmálum stystur á Íslandi af þeim 23 ríkjum sem skiluðu inn gögnum og sá níundi stysti í einkamálum vegna brottvikningar starfsmanns. Þessar upplýsingar eru sterk vísbending um að skilvirkni og málshraði fyrir dómstólum á Íslandi hafi verið í nokkuð góðu lagi á undanförnum árum þótt þar megi vissulega ávallt gera betur. 

Í sambærilegri skýrslu sömu nefndar frá árinu 2010, þar sem byggt var á upplýsingum frá árinu 2008, reyndist kostnaður í dómskerfinu hér á landi (gjafsóknarkostnaður og kostnaður við saksókn ekki innifalinn) vera um helmingur af meðaltalskostnaði á hvern íbúa á hinum Norðurlöndum eða 21,4 € á Íslandi, samanborið við 41,9 € að meðaltali á hinum Norðurlöndunum og 37 € að meðaltali í öllum aðildarlöndum Evrópuráðsins. Þess má geta að þessar skýrslur eru mjög ítarlegar og þar er að finna margvíslegan samanburð á ýmsum þáttum í réttarkerfum aðildarríkja Evrópuráðsins. Það dregur þó mjög úr notagildi skýrslunnar að mikið vantar upp á að tölulegum upplýsingum hafi verið skilað frá Íslandi og það þótt ýmsar þeirra megi nálgast með einföldum hætti hér á landi. Jafnframt virðast sumar upplýsingarnar ónákvæmar eða rangar.

5.1	Helstu kostir og annmarkar á núverandi tveggja þrepa dómstólaskipan 

Við breytingar á dómstólakerfinu er afar mikilvægt að tryggja að sá árangur sem náðst hefur í hagkvæmni og málshraða glatist ekki. Í raun og veru þarf að færa mjög sannfærandi rök fyrir breytingum á dómstólaskipaninni, sem hafa í för með sér aukinn kostnað. Því er mikilvægt að gera sér grein fyrir kostum og göllum núverandi dómstólakerfis, kanna hvaða leiðir eru færar til að bæta úr alvarlegustu ágöllunum og bera síðan saman kosti og ókosti þeirra breytinga sem helst eru taldar koma til greina.

5.1.1	Helstu kostir tveggja þrepa dómstólaskipunar

Ljóst er að dómskerfi á tveimur stigum, sem verið hefur hér á landi frá stofnun Hæstaréttar árið 1920, hefur ýmsa ótvíræða kosti. Kerfið er heldur ekki eins ólíkt dómskerfum nágrannaríkjanna eins og virðist við fyrstu sýn þar sem svo fá mál eru dæmd eru af æðstu dómstólum í þessum löndum að tvö dómstig eru í raun almenna reglan.. Aðilar dómsmáls geta sem sagt ekki reiknað með að fá mál endurskoðað nema einu sinni. Það sem ber hins vegar á milli og síðar verður fjallað betur um er að munnleg sönnunarfærsla fer aðeins fram á einu dómstigi hér á landi gagnstætt því sem er að meginreglu í nágrannalöndunum.

5.1.1.1	Einfaldleiki 

Gildandi dómstólaskipan hér á landi er einföld í sniðum og dómskerfið afar gagnsætt og auðskilið. Kostir þessa eru augljósir þar sem ágreiningur um lögsögu dómstóla er fátíður. Ljóst er að kerfið verður nokkru flóknara ef komið verður á þriggja þrepa dómstigi þótt tiltölulega fá mál verði væntanlega tekin til efnislegrar meðferðar og dæmd í Hæstarétti.

5.1.1.2	Stuttur málsmeðferðartími

Á ýmsu hefur gengið varðandi málsmeðferðartíma á Íslandi á undanförnum áratugum. Í kjölfar nýrrar dómstólaskipunar og gagngerra breytinga á réttarfarslöggjöf sem varð að veruleika 1. júlí 1992 styttist málsmeðferðartími hér á landi verulega. Tölfræði um málsmeðferðartíma er nokkuð brotakennd en þó er að finna á heimasíðu Dómstólaráðs upplýsingar um meðal málsmeðferðartíma hjá héraðsdómstólunum í munnlega fluttum almennum einkamálum og í sakamálum, sem höfðuð eru með ákæru, allt frá árinu 1999. Málsmeðferðartími í sakamálum frá þingfestingu til dómsuppsögu á hverju ári hefur verið á bilinu 54 til 71 dagur á þessu tímabili og þar af milli 62 og 69 dagar í 10 árum af 12. Meðalmálsmeðferðartíminn var 66 dagar bæði árið 2009 og 2010. Meðalmálsmeðferðartími í munnlegum einkamálum frá þingfestingu til dómsuppsögu hefur á sama tímabili verið á bilinu 233 til 300 dagar. 

Þannig er meðalmálsmeðferðartími í einkamálum verulega lengri en í sakamálum og meiri sveiflur milli ára. Málsmeðferðartíminn er að jafnaði heldur lengri á síðari hluta tímabilsins (282 dagar) en því fyrra (253 dagar) þannig að heldur hefur sigið á ógæfuhliðina. Þannig var meðalmálsmeðferðartíminn 299 dagar á árinu 2010.

Málsmeðferðartími í Hæstarétti var óhæfilega langur á áttunda og níunda áratug síðustu aldar eða allt að þremur til fjórum árum í einkamálum. Mikið átak var unnið í að stytta málsmeðferðartímann í upphafi tíunda áratugs liðinnar aldar og hefur hann verið í mjög góðu horfi frá þeim tíma. Sakamál eru tekin til flutnings nánast jafnharðan og þau eru tilbúin til flutnings og biðtími einkamála frá áfrýjun til málflutnings í Hæstarétti hefur verið örfáir mánuðir. Um þetta vitna ársskýrslur Hæstaréttar en þær sýna hversu fá mál bíða þar hlutfallslega afgreiðslu í árslok ár hvert.

Meðaltöl segja ekki alla söguna en engu að síður verður að telja málsmeðferðartíma mjög viðunandi hér á landi bæði í sakamálum og einkamálum. Í raun mun þriðja dómstigið hafa það í för með sér að úrslit máls sem dæmt hefur verið á millidómstigi verða ekki endanlega ráðin fyrr en eitthvað af eftirfarandi liggur fyrir;
•	áfrýjunarfrestur er liðinn án þess að óskað hafi verið eftir áfrýjunarleyfi, 
•	beiðni um áfrýjunarleyfi hefur verið hafnað,
•	mál hefur verið dæmt á þriðja dómstigi.

Það eitt að bæta þriðja dómstiginu við kemur augljóslega til með að lengja heildarmálsmeðferðartíma nokkuð í þeim fáu málum sem tekin verða til efnislegrar meðferðar á æðsta dómstigi. Ef gengið er út frá því að unnt verði að óska eftir áfrýjunarleyfi í öllum málum sem dæmd eru á öðru dómstigi stuðlar möguleg meðferð beiðni um áfrýjunarleyfi að nokkurri töf á því að endanleg úrslit slíkra mála liggi fyrir. Ætla má að endanleg úrslit mála sem áfrýjað er af fyrsta dómstigi gætu tafist um allt frá þremur mánuðum og jafnvel um meira en eitt ár. Jafnframt má ætla að málsmeðferðin á millidómstigi verði heldur tafsamari en nú er í Hæstarétti þar sem munnleg sönnunarfærsla mun kalla á lengri viðveru dómara í dómsal og endurskoðun sönnunarmats í sakamálum mun væntanlega kalla á meiri vinnu við dómasamningu.  

Þá má gera ráð fyrir að umfangsmiklar breytingar á dómskerfinu muni hægja á málsmeðferð tímabundið, meðan reynsla er að komast á málsmeðferðina. Þetta á sérstaklega við um mál sem tekin verða til meðferðar á þremur dómstigum. Jafnframt má gera ráð fyrir að látið verði reyna á ýmis réttarfarsatriði þegar kerfinu hefur verið komið á. Kann það að leiða til tímabundins aukins álags á dómstólana sem kann að lengja málsmeðferðartíma tímabundið.

Ýmis atriði gætu þó vegið upp á móti töfum sem leiða af þriðja dómstiginu. Þannig gæti það sparað verulegan tíma að taka allar skýrslur á fyrsta dómstigi upp á stafrænu formi í hljóði og mynd og sýna við áfrýjunarmeðferð á millidómstigi. Þá þyrfti ekki að endurrita allar skýrslur og bið eftir dómsgerðum myndi jafnframt styttast verulega. Þar með mætti stytta áfrýjunarfresti og fresti til gagnaöflunar á millidómstigi sem hvorutveggja hefði í för með sér að heildarmálsmeðferðartími myndi styttast. Þá mætti einfalda og stytta aðalmeðferð á millidómstigi með því að takmarka sönnunarfærslu með því til að mynda að sýna aðeins upptökur af þeim skýrslutökum á fyrsta dómstigi sem málsaðilar telja þörf á og vitni yrðu einungis kölluð aftur fyrir dóm ef þau hefðu ekki gefið skýrslu á fyrsta dómstigi eða gefið ófullnægjandi skýrslu um atriði sem reynir á við endurskoðun dóms á millidómstigi, líkt og gert er við dómsmeðferð á millidómstigi í Svíþjóð. Þá mætti í sama tilgangi gera meiri kröfur til málflytjenda um afmörkun ágreinings. Hvort og þá hversu mikið breyting yfir í þriggja þrepa dómskerfi muni lengja málsmeðferð mun þannig ráðast mest af því hvernig staðið verður að breytingunum og þá sérstaklega hversu vel dómstólar verða mannaðir. 

5.1.1.3	Hagkvæmni

Hafa verður í huga að dómskerfið á Íslandi hefur verið rekið með mjög litlum tilkostnaði í samanburði við dómskerfi nágrannaríkjanna eins og samanburður í töflu 1 í kafla 2.1 sýnir. Þá verður að hafa í huga að aukin gæði dómskerfis eru til þess fallin að hafa margvísleg jákvæð þjóðfélagsleg áhrif. Aukið réttaröryggi og betri gæði verða hins vegar ekki mæld svo auðveldlega á peningalegan mælikvarða.

Nokkur kostnaður mun óhjákvæmilega fylgja því að innleiða millidómstig. Um verulegan stofnkostnað yrði að ræða þar sem setja þyrfti á stofn nýja ríkisstofnun, innrétta nýja dómsali, útbúa vinnuaðstöðu fyrir starfsfólk og búa dómstólinn tækjum og búnaði. Þá mun rekstrarkostnaður væntanlega aukast nokkuð. Á móti kemur að kostnaður við rekstur Hæstaréttar mun minnka, m.a. vegna fækkunar dómara. Hugsanlega mætti einnig koma við sparnaði hjá héraðsdómstólum. Í kafla 6 hér á eftir verður gerður samanburður á kostnaði við þær leiðir sem vinnuhópurinn telur helst koma til greina varðandi framtíðarskipulag íslensks dómskerfis. Í raun þarf að taka kostnað við allt dómskerfið til skoðunar þar sem upptaka þriggja þrepa dómskerfis hefði áhrif á kostnað á öllum dómstigum. 

Þegar kostnaður við þriggja þrepa dómskerfi er skoðaður og borinn saman við kostnað við núverandi tveggja þrepa dómskerfi verður einnig að hafa í huga að íslenskir dómstólar hafa að mati vinnuhópsins fram til þessa verið talsvert undirmannaðir ef tekið er mið af málafjölda. Þannig var fjöldi héraðsdómara ákveðinn 38 með lögum nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Sá fjöldi dómara var einkum ákveðinn á grundvelli málafjölda næstu ára þar á undan. Síðan þá hefur dómsmálum fjölgað margfalt, dómsmál eru orðin til muna margbreytilegri, flóknari, umfangsmeiri og síðast en ekki síst hefur landsmönnum fjölgað um 30%. Í því ljósi verður að telja ólíklegt að tímabundin fjölgun héraðsdómara úr 38 í 48 og hæstaréttardómara úr 9 í 12 verði látin ganga til baka að öllu leyti. Fjallað verður nánar um þetta í samanburði á kostnaði við leiðirnar þrjár í kafla 6 hér á eftir en þar verður miðað við að fjöldi héraðsdómara þurfi að vera 43 og fjöldi Hæstaréttardómara 12 til frambúðar ef dómstólakerfinu verður ekki breytt.

5.1.2	Helstu gallar tveggja þrepa dómskerfis samkvæmt lögum og réttarframkvæmd hér á landi

Dómstólakerfi Evrópuríkja eru byggð upp með afar fjölbreytilegum hætti. Þeim er þó flestum það sameiginlegt að dómstigin eru a.m.k. þrjú. Réttarfarsþróun í Evrópu hefur þannig mótast í þriggja þrepa dómskerfi og þær kröfur sem Mannréttindadómstóll Evrópu hefur gert um réttlátra málsmeðferð fyrri dómi hafa tekið mið af þessu umhverfi. Þrátt fyrir að hér á landi hafi verið reynt að fylgja þróun á sviði réttarfars og kröfum á sviði mannréttinda í Evrópu hefur í ýmsum tilvikum reynst erfitt að fullnægja þessum kröfum í því tveggja þrepa dómskerfi sem við búum við. Ýmsar heimasmíðaðar lausnir til að brúa bilið milli tveggja og þriggja þrepa dómskerfis hafa gefist misvel og ekki reynst fullnægjandi. Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu vandkvæðunum sem tveggja þrepa dómskerfi hefur skapað hér á landi. 

3.1.2.1	Milliliðalaus málsmeðferð

Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu er sem fyrr segir ein af mikilvægustu meginreglunum í íslensku réttarfari. Hún á sér stoð í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og er lögfest með ýmsum hætti í sakamálalögum. Reglan kemur hvað skýrast fram í 1. mgr. 111. gr. og 1. mgr. 112. gr. laganna. Þessi meginregla er hluti af meginreglunni um milliliðalausa málsmeðferð og felur í sér að öll sönnunargögn skuli færa fram meðan á málsmeðferðinni stendur fyrir þeim dómurum sem dæma málið. Meginreglan stuðlar m.a. að því að mat á trúverðugleika vitna og sönnunargildi munnlegra framburða verði nákvæmara og réttara. Einn mikilvægasti grundvöllur meginreglunnar er þó að henni er ætlað að stuðla að réttri niðurstöðu í dómsmáli en það er reyndar sameiginlegur grundvöllur ýmissa meginreglna réttarfarsins, svo sem sannleiksreglunnar, og hefur reyndar af sumum fræðimönnum verið talið sjálfstætt grundvallarviðmið í réttarfari og eitt það mikilvægasta.

Meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu felur það í sér að til að vitnaskýrsla verði lögð til grundvallar við sönnun í sakamáli verður vitnið að hafa gefið skýrslu sína undir meðferð málsins fyrir þeim dómara sem dæmir málið. Meginreglan hefur í meginatriðum verið talin gilda á öllum dómstigum, þannig að ef áfrýjunardómstóll hefur á annað borð heimild til að endurskoða mat á sönnunargildi munnlegs framburðar þá skuli sönnunarfærsla fyrir þeim dómstóli vera milliliðalaus. Þessari meginreglu hefur verið fylgt mun betur eftir í sakamálum en í einkamálum og er það eðlileg afleiðing af ákvæðum 2. og 3. mgr. 6. gr. MSE sem kveða á um réttindi sakaðra manna, sbr. t.d. d-lið 3. mgr. 6. gr. sem fjallar um rétt sakbornings til að spyrja eða láta spyrja vitni sem leidd eru gegn honum.  

Eins og fram kemur í áliti nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum frá árinu 2008 hefur þó verið talið hér á landi að áfrýjunardómstóll sem dæmi um staðreyndir í máli verði að taka sjálfur munnlegar skýrslur ef hann hyggst snúa við sýknudómi eða þyngja refsingu og byggja á þeim framburðum sem þar koma fram. Í álitinu er því hins vegar haldið fram að þetta eigi sennilega því aðeins við að fyrrgreind sönnunargögn séu aðalsönnunargögn máls og að ekki sé heldur útilokað að frá þessu sé vikið ef brot þau sem ákært er fyrir teljast ekki alvarleg. 

Þótt meginreglan um milliliðalausa málsmeðferð sé ætlað að vernda mikilvæg réttindi sakbornings er henni sem fyrr segir einkum ætlað að stuðla að réttri niðurstöðu í dómsmáli. Með þau grunnrök í huga má ætla að það sé í reynd í jafn mikilli andstöðu við regluna ef æðri dómstóll snýr sakfellisdómi í sýknudóm á grundvelli mats á sönnunargildi munnlegra skýrsla sem teknar voru á fyrra dómstigi og án þess að taka nýjar skýrslur fyrir dómi við meðferð málsins. Munurinn er eingöngu sá að mannréttindi sakbornings eru ekki skert í síðara tilvikinu en á móti kemur að almannahagsmunum getur verið fórnað.

Í sakamálalögum er ekki fyrir það girt að Hæstiréttur taki munnlega skýrslu af sakborningum eða vitnum í sakamálum, en eins og segir í 2. mgr. 205. gr. laganna getur Hæstiréttur ákveðið að munnleg sönnunarfærsla fari þar fram í þeim mæli sem hann telur þörf, enda þyki honum í ljósi atvika ástæða til að ætla að sú sönnunarfærsla geti haft áhrif á úrslit máls. Samkvæmt 2. mgr. 208. gr. sakamálalaga getur Hæstiréttur ekki endurmetið niðurstöðu héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar nema hlutaðeigandi vitni eða ákærði hafi gefið skýrslu þar fyrir dómi. Hæstiréttur hefur hins vegar aðeins einu sinni nýtt heimildina í 2. mgr. 205. gr. til að taka munnlega skýrslu fyrir dóminum, en í því tilviki hafði fyrri undirréttardómur í málinu, sem kvað á um sýknu ákærða, verið ómerktur af Hæstarétti en undirréttur sýknað ákærða að nýju. Í málinu fór fram skýrslutaka af ákærða fyrir Hæstirétti og var hann síðar sakfelldur. 

Álag á Hæstarétt Íslands hefur sem fyrr segir verið óhemju mikið á undanförnum árum og hæstiréttardómarar hafa talið að aukið álag sem hlytist af munnlegum skýrslutökum fyrir Hæstarétti myndi gera það að verkum að afköst réttarins minnkuðu og málsmeðferðartími lengdist og þar með yrði meginreglunni um hraða málsmeðferð fórnað.

Hæstiréttur hefur brugðist við framangreindum vanda með því að nýta í fjölmörgum tilvikum heimild í 3. mgr. 208. gr. sakamálalaga til að fella héraðsdóm úr gildi en það getur Hæstiréttur gert ef hann telur líkur á að niðurstaða héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar fyrir dómi kunni að vera röng svo að einhverju skipti um úrslit máls. Skal þá ný sönnunarfærsla fara fram á fyrsta dómstigi fyrir þremur dómurum. Má í því sambandi nefna að á árabilinu 1. janúar 1999 til 31. desember 2010 var 244 málum ýmist vísað frá héraðsdómi, þau ómerkt eða vísað heim til héraðsdóms til frekari meðferðar og dómsálagningar að nýju. Málin eru af ýmsum toga, bæði einkamál og sakamál. Þannig voru 54 dómar í sakamálum ómerktir og þar af 43 málum vísað heim í hérað en 11 vísað frá héraðsdómi. Þá voru 54 dómar í einkamálum ómerktir og málum vísað heim í hérað.  Í nýrri málsmeðferð í héraði felst að lögmenn þurfa að flytja málið að nýju, vitni þurfa að koma aftur fyrir dóm og dóm þarf að kveða upp að nýju. Slíkt er kostnaðarsamt og tímafrekt fyrir aðila máls. Að auki eru sérsjónarmið til staðar í sakamálum þegar svo háttar til, enda er réttur sakaðra manna til skjótrar málsmeðferðar sérstaklega tryggður.

Þessi aðferð er afar gölluð fyrir margra hluta sakir. Í fyrsta lagi tefur þessi aðferð stórlega fyrir endanlegum lyktum málsins. Í öðru lagi íþyngir hún sakborningum, brotaþolum og vitnum verulega því ef ákæruvaldið vill halda máli áfram þurfa þeir að gefa nýjar skýrslur við nýja meðferð málsins og í mörgum tilvikum rifja upp að nýju sársaukafulla atburði. Í þriðja lagi gerir þetta ákæruvaldinu í raun og veru ókleift að fá mann sakfelldan sem sýknaður hefur verið á fyrsta dómstigi en með því getur verið gengið verulega gegn almannahagsmunum. Í fjórða lagi þarf Hæstiréttur í raun að taka sönnunarmatið til endurskoðunar til að geta komist að niðurstöðu um að niðurstaða héraðsdóms um sönnunargildi munnlegs framburðar sé líklega röng en það er í andstöðu við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu. Í fimmta lagi leggur slík niðurstaða Hæstaréttar í reynd mikinn óbeinan þrýsting á nýja dómara í máli á fyrsta dómstigi að komast að annarri niðurstöðu um sönnun en við fyrri málsmeðferð þar sem Hæstiréttur virðist oft búinn að leggja línurnar um niðurstöðu um sönnun án þess að hafa hlustað á ákærða eða vitni. Í sjötta lagi hefur Hæstiréttur reynt með ýmsum hætti að komast fram hjá þessum reglum og dæmt mál efnislega þótt svo virðist sem rétturinn sé í raun með því að endurskoða sönnunarmat héraðsdóms á munnlegum framburðum með einum eða öðrum hætti. Í flestum slíkum tilvikum hefur Hæstiréttur breytt sakfellingu í sýknu en einnig má finna dæmi um hið gagnstæða. Þannig hafa þessar tilraunir Hæstaréttar til að ljúka málum sem betur fer frekar verið á kostnað almannahagsmuna en réttinda sakborninga.

Í raun er vandséð hvernig Hæstiréttur kemst hjá því að endurskoða sönnunarmat héraðsdóms við skoðun á því hvort annmarkar séu á sönnunarmati héraðsdóms. Í ýmsum slíkum tilvikum fer Hæstiréttur svo vandlega ofan í munnlega framburði og mat á sönnunargildi þeirra að útilokað er annað en að álykta að sönnunarmatið hafi sætt endurskoðun. Sama má segja um þau tilvik þar sem Hæstiréttur hefur talið sig geta breytt sakfellingardómum í sýknu, en í ýmsum þeirra tilvika virðist Hæstiréttur hafa kafað djúpt ofan í munnlega sönnunarfærslu og komist að niðurstöðu um að sönnunargögn dygðu ekki til sakfellingar. Jafnvel í þeim tilvikum þar sem sýknudómar eða sakfellingardómar eru staðfestir í Hæstarétti er rétturinn í raun beint eða óbeint að endurmeta fyrra mat héraðsdóms um sönnunargildi munnlegra framburða þótt niðurstaðan sé sú að fallist sé á sönnunarmatið.

Vinnuhópurinn telur að hvort sem um er að ræða að sýknu- eða sakfellingardómar eru staðfestir, sýknu er breytt í sakfellingu, sakfellingu er breytt í sýknu eða héraðsdómur er ómerktur vegna annmarka á sönnunarmati, án þess að munnlegar skýrslur séu teknar í Hæstarétti, sé vegið að grunnrökum meginreglunnar um milliliðalausa málsmeðferð. Umrædd löggjöf og réttarframkvæmd telst að mati vinnuhópsins óviðunandi og ekki til þess fallin að tryggja vandaða málsmeðferð í sakamálum. Þessi ágalli á sakamálalögum og réttarframkvæmd er svo alvarlegur að tafarlausra úrbóta á íslenskri réttarskipan er þörf. 
 
Hvað varðar einkamál þá gildir það sama og í sakamálum. Þannig fer sönnunarfærsla ekki fram fyrir Hæstarétti heldur byggir rétturinn á endurritum úr þingbók af munnlegum skýrslum sem gefnar voru í héraði og endurmetur sönnun, þar með sönnunargildi munnlegra framburða. Með þessu er farið á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu. Þar sem niðurstöður einkamála velta sjaldnar á munnlegum framburðum fyrir dómi en niðurstöður sakamála og frelsi borgaranna er hér ekki í húfi, má segja að meginreglan milliliðalausa sönnunarfærslu kalli ekki með sama þunga á réttarbætur í einkamálum og í sakamálum. Sömu grunnrök eiga hins vegar við um einkamálin og sakamálin, þ.e. að með því að fara á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu sé sú hætta fyrir hendi að gæði dómsúrlausna verði lakari en ella og dragi úr líkum á að réttlætinu sé fullnægt í einkamálum.  

5.1.2.2	Endurskoðun dóma í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði

Sem fyrr segir taka sérfróðir meðdómendur þátt í dómstörfum þar sem sérkunnáttu er þörf í einhverjum mæli í nágrannalöndum okkar. Þátttaka þeirra í dómstörfum virðist vera algengust á Íslandi, bæði í einkamálum og sakamálum, en þó aðeins á fyrsta dómstigi gagnstætt við það sem tíðkast í Noregi og Danmörku svo dæmi séu nefnd. Með sérkunnátttu er hér átt við þekkingu á öðrum sviðum en lögfræði sem er utan almenns þekkingarsviðs löglærðra embættisdómara. 

Notkun sérfróðra meðdómenda bæði á fyrsta og öðru dómstigi er eins og fyrr segir til þess fallin að stuðla að réttari niðurstöðu og þar með að auka gæði dómsúrlausna þar sem reynir á sérkunnáttu og þar sem slíkrar kunnáttu er þörf til að leysa úr máli. Á slíka sérkunnáttu reynir einkum þegar lögð hafa verið fram í dómi sönnunargögn um sérfræðileg atriði eða byggt er á málsástæðum af sérfræðilegum toga. 
Ef á annað borð er þörf á sérfróðum meðdómendum til úrlausnar máls á fyrsta dómstigi til að leysa úr tilteknum ágreiningi um sérfræðilegt atriði, og áfram er deilt um sama atriði á millidómstigi, má halda því fram að til þess að raunveruleg, trúverðug og vönduð endurskoðun dómsúrlausnarinnar geti átt sér stað þurfi sérfróðir meðdómendur jafnframt að taka sæti í málinu á æðra dómstigi. Að öðrum kosti má draga það fullkomlega í efa að áfrýjunarmeðferðin sé fallin til þess að tryggja réttari niðurstöðu um hið umdeilda sérfræðilega atriði en héraðsdómur komst að. Þetta er einmitt staðan við meðferð Hæstaréttar Íslands á málum sem dæmd hafa verið af sérfróðum meðdómsmönnum á fyrsta dómstigi, enda skipa sérfróðir meðdómsmenn ekki dóm í Hæstarétti. Í tilvikum af þessu tagi hefur Hæstiréttur heimilað framlagningu nýrra matsgerða eða beinlínis kallað eftir nýjum sérfræðilegum gögnum og stundum snúið við slíkum dómum á grundvelli þeirra. Þessi málsmeðferð er engan veginn trúverðug og íslenskt réttarkerfi hefur sætt gagnrýni MDE vegna málsmeðferðar í einu slíku máli. Mun fleiri dæmi eru hins vegar um að Hæstiréttur hafi staðfest niðurstöðu héraðsdóms sem skipaður var sérfróðum meðdómendum með vísan til forsendna hans. Sjá um þetta eftirfarandi forsendur í dómi Hæstaréttar frá 
5. október 2000 í máli nr. 79/2000: „Eins og mál þetta liggur fyrir Hæstarétti eru ekki efni til að hnekkja framangreindu mati héraðsdóms, sem skipaður var sérfróðum meðdómendum. Verður dómurinn því staðfestur með skírskotun til forsendna hans.“ Hvort sem um það er að ræða að Hæstiréttur víkur sér undan að endurskoða sérfræðileg atriði, vísar til sérfróðra meðdómenda um slík atriði eða gengst í að endurmeta slík atriði upp á eigin spýtur, verður að draga í efa að um sé að ræða raunverulega og trúverðuga endurskoðun á öllum þáttum einkamáls sem líklegt sé til að leiða til réttari niðurstöðu en komist var að í dómi héraðsdóms.
Núverandi dómstólaskipan, með Hæstarétt í hlutverki bæði millidómstigs og æðsta dómstigs, gerir ekki ráð fyrir sérfróðum meðdómendum og vandséð er að slíkar breytingar verði gerðar ef haldið verður við tveggja þrepa dómskerfi.

Vinnuhópurinn telur að úr ofangreindum annmarka á tveggja þrepa dómstólaskipan hér á landi þurfi að bæta og á það jafnt við um meðferð einkamála og sakamála. 

5.1.2.3	Staða Hæstaréttar 

Með breytingu sem gerð var á dómstólalögum nr. 15/1998 með 3. gr. laga nr. 12/2011 var bætt við nýrri 45. gr. þar sem kveðið er á um að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 4. gr. skuli tala hæstaréttardómara frá 1. mars 2011 vera 12, en ekki skuli skipa í embætti hæstaréttardómara, sem losni eftir 1. janúar 2013, fyrr en þess gerist þörf til að ná þeirri tölu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 4. gr. Dómarar réttarins eru þó enn 9 en verða 12 frá og með 1. september 2011 þegar 3 nýir dómarar taka sæti í réttinum. 

Eins og fram kemur hér að framan hefur sífellt fleiri málum verið skotið til Hæstaréttar á síðustu árum. Þrátt fyrir þessa miklu fjölgun hefur málsmeðferðartími fyrir Hæstarétti haldist í góðu horfi og dómarar réttarins mætt fjölgun mála með meiri afköstum. Þessum auknu afköstum hefur verið náð með ýmsu móti og má sem dæmi nefna að málum sem dæmd eru af aðeins þremur dómurum hefur fjölgað hlutfallslega sem er afleiðing af því að viðmiðunarmörk hagsmuna í málum sem fara í fimm manna deild hefur verið hækkuð. Þetta hefur þýtt að viðvera dómara í dómsal og á fundum er hlutfallslega minni en áður. Samning atkvæða krefst þó væntanlega sama vinnuframlags og áður. 

Dæmd mál á æðsta dómstigi á hvern hæstaréttardómara voru 87 hér á landi á árinu 2009 samanborið við 19 í Noregi og 7 í Danmörku. Raunar eru afköstin á hvern hæstaréttardómara um tvöfalt fleiri hér á landi en á millidómstigi í þessum tveimur löndum eins og grein var gerð fyrir hér að framan. Vinnuhópurinn hefur ekki gert sérstaka rannsókn eða samanburð á gæðum dómsúrlausna á æðsta dómstigi hér á landi og í nágrannalöndunum. Almennt verður þó að álykta að samband hljóti að vera á milli gæða dómsúrlausna og þess tíma sem varið er til þess að komast að rökstuddri niðurstöðu. Þannig má ætla að mikið vinnuálag og mikil afköst á dómstóli séu til þess fallið að dómarar hafi minni tíma til umráða við úrlausn mála og að dómar verði því minna ígrundaðir og rökstuddir en við minna vinnuálag.

Mikið vinnuálag í Hæstarétti hefur verið helsta skýringin á því að rétturinn hefur ekki talið sér fært að taka skýrslur í sakamálum þrátt fyrir lagaheimild til þess. Vinnuálagið hefur því haft áhrif á réttarframkvæmd og stuðlað að því að farið hefur verið á svig við meginregluna um milliliðalausa málsmeðferð.

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 12/2011 segir að með tillögum um fjölgun héraðsdómara og hæstaréttardómara sé brugðist við því aukna álagi sem orðið hefur á síðustu tveimur árum á dómstóla landsins. Er þar meðal annars vísað til þeirra ummæla Hæstaréttar, að til að bæta úr brýnum vanda og til að koma í veg fyrir að meðferð mála hjá Hæstarétti drægist úr hófi væri nauðsynlegt að fjölga tímabundið um þrjá dómara í Hæstarétti. Einnig var vísað til væntanlegs álags á dómstólana vegna einkamála og sakamála tengdum hruni íslenska bankakerfisins. Ljóst er því að fjölgun dómara við Hæstarétt var ekki ætlað að breyta réttarframkvæmd varðandi munnlegar skýrslutökur fyrir Hæstarétti. 

Hæstiréttur Íslands hefur ekki sett sér opinberar reglur eða birt reglur um störf sín. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. dómastólalaga nr. 15/1998 sitja þeir fimm dómarar sem lengsta starfsreynslu hafa í þeim málum sem teljast sérlega mikilvæg. Í undantekningartilvikum geta sjö dómarar skipað dóm í slíkum málum og finnast nokkur dæmi þess á liðnum árum. Í breytingartillögu allsherjarnefndar við framangreint frumvarp var lagt til að jafnvel fleiri dómarar geti setið í dómi þegar um sérlega mikilvæg mál er að ræða, þótt ætíð yrði fjöldi dómara að standa á oddatölu. Við meðferð frumvarps sem varð að lögum nr. 12/2011, var upplýst að í reynd skiptist Hæstiréttur í tvær deildir, þar sem þeir fimm dómarar sem hafi lengstan starfsaldur skipi A-deild og þeir þrír sem hafi styttri starfsaldur skipi B-deild réttarins. Á það var bent af hálfu Hæstaréttar að með þeirri fjölgun sem lögð væri til í frumvarpinu væri ekki heppilegt að hinir nýju dómarar tækju sæti í B-deild, og að betur færi á því að rétturinn gæti sjálfur skipað til að mynda reynsluminni og reynslumeiri saman í fleiri málum. Af hálfu allsherjarnefndar var sú breyting gerð á frumvarpi innanríkisráðherra að rétturinn gæti ákveðið að dómurum verði skipað í deildir í afmarkað tímabil í senn, eftir fastri almennri reglu.

Af framansögðu má ráða að við fjölgun dómara við Hæstarétt mun starfsfyrirkomulag hans breytast. Með fjölgun dómara er ráð fyrir því gert að deildum hans verði fjölgað samkvæmt framansögðu. Kann það að leiða til þess að hlutverk réttarins sem fordæmisgefandi áfrýjunardómstóls verði stefnt í hættu. Slík sjónarmið ættu síður við ef um væri að ræða dómstól á millidómstigi, með möguleika á endurskoðun fyrir æðra dómstóli. Má halda því fram að sjónarmið um réttaröryggi og fyrirsjáanleika kunni að vera í hættu samhliða fyrrgreindri fjölgun dómara. Ólíklegt er að á meðan Hæstiréttur gegnir því hlutverki að vera eini áfrýjunardómstóllinn hér á landi, og um leið æðsti dómstóll landsins, muni málum sem skotið er til réttarins fækka. Meiri líkur virðast á að málum muni enn fjölga og þau verði flóknari og umfangsmeiri. 

Velta má upp þeirri spurningu hvort unnt sé að mæta fjölgun mála með einhverjum mótvægisaðgerðum þannig að Hæstarétti verði gert kleift að taka munnlegar skýrslur. Er þá einkum horft til úrræða sem gripið hefur verið til á Norðurlöndum til að takmarka málafjölda á millidómstigi og draga þar með úr kostnaði við dómskerfið.

Eftirfarandi úrræði gætu helst komið til greina:
1.	Að festa í sessi nýjustu fjölgun dómara í 12 eða jafnvel að fjölga þeim áfram í takt við áframhaldandi fjölgun mála. 
2.	Að hækka lágmarksáfrýjunarfjárhæð og þrengja áfrýjunarmöguleika í sakamálum vegna minni brota.
3.	Að hækka gjöld vegna málskots til Hæstaréttar 
4.	Að taka upp úrræði sem lögfest hefur verið í Noregi og þar nefnt „siling“ en það felst í því að lögmannsréttur í Noregi getur hafnað að taka sakamál til efnismeðferðar ef dómurinn er sammála um að áfrýjun muni ekki bera árangur.  

Um úrræði skv. 1. lið er það að segja að Hæstiréttur starfar í deildum og með fjölgun hæstaréttardómara og mikilli fjölgun mála hafa þær gagnrýnisraddir heyrst að ósamræmi væri í niðurstöðum dómsins og fordæmisgildi dóma lítið. Erfitt væri þar af leiðandi fyrir lögmenn að sjá fyrir niðurstöður mála í Hæstarétti enda gæti niðurstaðan hæglega ráðist af því í hvaða deild málið lenti og hvaða dómarar dæmdu í því. Vinnuhópurinn treystir sér ekki til að framkvæma rannsókn á réttmæti þessarar gagnrýni enda gæti sú rannsókn reynst erfið. Hitt er ljóst að frekari fjölgun dómara og fleiri deildir, samfara fjölgun mála, er til þess fallin að ósamræmi geti komið fram í dómsniðurstöðum og forspárgildi dóma verði minna en ella. 

Í Hæstarétti Danmerkur sitja 19 hæstaréttardómarar og er sami dómarafjöldi í Hæstarétti Noregs. Fjöldi hæstaréttardómara á Íslandi er þegar orðinn afar hár, miðað við íbúafjölda, í samanburði við nágrannalöndin og vart réttlætanlegt að skekkja það hlutfall enn frekar. Með vísan til alls framangreinds getur það tæpast orðið framtíðarlausn á vanda íslensks réttarkerfis að fjölga dómurum Hæstaréttar enn frekar.

Um úrræði skv. 2. lið er það að segja að þótt réttur til að áfrýja öllum einkamálum og sakamálum hafi almennt ekki verið talinn felast í alþjóðlegum skuldbingum okkar Íslendinga, hefur rétturinn til áfrýjunar lengi verið viðurkenndur sem almenn regla hér á landi lögum samkvæmt. Heimilt hefur þó verið talið að takmarka þennan rétt með ýmsum hætti, en þó með þeim hætti að raunhæfur möguleiki væri á að sækja um áfrýjunarleyfi til Hæstaréttar. Réttur til aðgengis að dómstólum hefur verið talinn verndaður af 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 18. desember 2000 í máli nr. 419/2000. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur jafnframt talið 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu vernda slíkan rétt. 

Líklegt er þó að hækka mætti lágmarks áfrýjunarfjárhæð nokkuð hér á landi ef möguleiki á áfrýjunarleyfi yrði víkkaður að sama skapi. Draga má í efa að slík hækkun myndi minnka álag á Hæstarétti til muna þar sem það yrðu fyrst og fremst einföldustu og auðdæmdustu málin sem ekki fengju fulla málsmeðferð í Hæstarétti og rétturinn yrði hvort sem er að taka rökstudda afstöðu til þess hvort áfrýjunarleyfi væri veitt eða ekki. Gera verður þó ráð fyrir að aukin vinna færi fram hjá réttinum við mat á því hvort veita ætti slíkt áfrýjunarleyfi, einkum fyrst um sinn meðan reynsla væri að komast á kerfið. Þá er ólíklegt að málum fækkaði umtalsvert með hækkun lágmarksáfrýjunarfjárhæðar nema hækkunin yrði umtalsverð en þar með væri aukin hætta á að aðgengi að réttinum þætti takmarkað um of. Með hliðsjón að því að Hæstiréttur er eini áfrýjunardómstólinn hér á landi og mikilvægi þess að tryggja gott aðgengi að dómstólum verður að draga í efa á hækkun lágmarksáfrýjunarfjárhæðar yrði réttarbót hér á landi.

Um úrræði skv. 3. lið er það að segja að hækkun gjalda vegna málskots til Hæstaréttar getur talist fela í sér óheimila takmörkun á réttinum til aðgengis að dómstólum. Þessi leið er sérstaklega vandmeðfarin ef tilgangur hækkunar á dómsmálagjöldum er beinlínis að hafa áhrif á málafjölda í Hæstarétti og þar með að takmarka aðgengi að dómstólunum. 

Hvað úrræði skv. 4. lið varðar þá vísast efnislega til beitingu á „siling“ til umfjöllunar í kafla 3.2.3 hér að framan. Þetta úrræði hefur sætt harðri gagnrýni í Noregi. Um þetta úrræði má vísa að nokkru til þeirra sjónarmiða sem fjallað er um varðandi hækkun lágmarksáfrýjunarfjárhæðar hér að framan. Líkur eru á að þau mál sem ekki kæmu til munnlegrar málsmeðferðar í Hæstarétti vegna slíkrar reglu yrðu þau einföldustu og auðdæmdustu. Ef tekið er mið af þeim fjölda mála sem dæmd eru í Hæstarétti Íslands á hverju ári og þess hve litlum tíma virðist varið til afgreiðslu einfaldra mála er vandséð að rökstudd og skrifleg höfnun á áfrýjunarmeðferð sakamála myndi létta verulegu álagi af Hæstarétti.

Verulegir annmarkar eru þannig á öllum þessum úrræðum og vandséð að þau geti hvert um sig eða öll saman létt umtalsverðu álagi af Hæstarétti.

5.1.4	Samantekt

Í fámennu samfélagi eins og hér á landi er mikilvægt að dómskerfið sé byggt upp með eins einföldum og hagkvæmum hætti og frekast er kostur. Þrátt fyrir það er mikilvægt að tryggja hæfilegt jafnvægi á milli gæða og réttaröryggis annars vegar og hagkvæmni hins vegar. Þegar litið er til ótvíræðra kosta tveggja þrepa dómskerfis er ljóst að sterk rök þurfa að liggja til grundvallar breytingu yfir í þriggja þrepa dómskerfi. Um þau rök verður fjallað í næsta kafla. 

Það er álit vinnuhópsins að löggjöf og réttarframkvæmd sem gerir það að verkum að ekki er unnt að fá sönnunarmat í sakamálum endurskoðað með formlegum hætti á æðra dómstigi sé óviðunandi og ekki til þess fallið að tryggja vandaða málsmeðferð í sakamálum. Þá telur vinnuhópurinn verulega ágalla á endurskoðun dómsúrlausna þar sem reynir á sérkunnáttu þar sem sérfróðir meðdómendur taka aðeins sæti í dómi fyrir héraðsdómi en ekki við áfrýjunarmeðferð. Jafnframt telur vinnuhópurinn að óhóflegt álag í Hæstarétti geti komið niður á réttarskapandi hlutverki réttarins sem æðsta dómstóls. Þessa ágalla á réttarfarslögum og réttarframkvæmd telur vinnuhópurinn svo alvarlega að tafarlausra úrbóta sé þörf á íslenskri réttarskipan. Jafnframt er það samhljóða álit vinnuhópsins og þeirra sem hann hefur rætt við að þeir annmarkar sem fjallað var um hér að framan séu þess eðlis að ekki verði úr þeim bætt með fullnægjandi hætti innan marka tveggja þrepa dómskerfis. 

5.2	Grunnhugmyndir vinnuhópsins um þriggja þrepa dómskerfi

Eftirfarandi grunnhugmyndir eru fyrst og fremst settar fram með hliðsjón af þeirri reynslu sem er af þriggja þrepa dómskerfi í nágrannalöndunum og þeim réttarbótum sem gerðar hafa verið á síðasta áratug í þessum löndum. 

5.2.1	Öll dómsmál hefjist á fyrsta dómstigi

Sú þróun hefur átt sér stað í nágrannalöndum okkar að nánast öll dómsmál hefjast á fyrsta dómstigi. Undantekningar frá þessu eru nú orðnar fáar, sbr. umfjöllun í kafla 2.5 hér að framan. Að sama skapi er meginreglan sú að málum er skotið af fyrsta dómstigi til dómstóla á millidómstigi. Stærsta frávikið frá þessari skipan er í Danmörku en þar í landi er dómum frá Sjó- og verslunardómi skotið beint til Hæstaréttar. Þá er unnt að beina meðferð flókinna og umfangsmikilla mála frá dómstólum á fyrsta dómstigi til fyrstu meðferðar á millidómstigi.

Hér er lagt til að í þriggja þrepa dómskerfi muni öll dómsmál hefjast fyrir dómstólum á fyrsta dómstigi og að dómum og úrskurðum á fyrsta dómstigi verði skotið til millidómstigsins. 

5.2.2	Einn dómstóll verði starfræktur á millidómstigi 

Í Danmörku eru starfræktir tveir dómstólar á millidómstigi, í Noregi sex og í Svíþjóð tíu á almennu millidómstigi. Á Íslandi býr fámenn þjóð í stóru landi og geta samgöngur verið erfiðleikum háðar hluta ársins. Ef eingöngu væri horft til þjónustu við íbúa landsins, samgöngu- og byggðasjónarmiða, kæmi til greina að starfræktir yrðu tveir dómstólar á millidómstigi. Vinnuhópurinn telur þó að með hliðsjón af samanburði við nágrannalöndin, fjárhagslegum sjónarmiðum og faglegum viðhorfum séu mun sterkari rök fyrir því að aðeins verði starfræktur einn dómstóll á millidómstigi hér á landi. 

5.2.3	Takmarkanir á málskotsheimildum af fyrsta dómstigi yfir á millidómstig 

Þótt það úrræði virðist almennt standa til boða í Evrópulöndum að fá dóm um ágreiningsefni á a.m.k. tveimur dómstigum hefur hvarvetna verið viðurkennt að unnt sé að takmarka beinar málskotsheimildir með ýmsum hætti á grundvelli fyrirmæla í lögum. Ástæður slíkra takmarkana eru oftar en ekki að létta álagi af dómstólum á millidómstigi og að sporna við auknum kostnaði við rekstur dómstólanna. Til mótvægis hefur sú leið verið farin að unnt er að sækja um áfrýjunarleyfi í þeim málum sem ekki er hægt að skjóta beint á næsta dómstig. Meðferð umsókna um áfrýjunarleyfi er þá talin eins konar öryggisráðstöfun sem ætlað er að tryggja að ávallt sé unnt að fá réttarfarsmistök og augljóslega ranga dóma leiðrétta. Jafnframt hefur verið gripið til annars konar úrræða til að létta álagi af millidómstiginu. Þannig er dómstólum á millidómstigi í Noregi og Finnlandi heimilt að vísa áfrýjun sakamála frá dómi með rökstuddum hætti án munnlegrar málsmeðferðar ef augljóst þykir að áfrýjun muni ekki skila árangri. Um takmarkanir á málskoti og skyldar aðferðir til að létta álagi af dómstólum á millidómstigi er fjallað nánar í kafla 3.2 hér að framan.   

Allar takmarkanir á málskotsheimildum eða undantekningar frá því að unnt sé að fá raunverulega endurskoðun á dómsúrlausn á fyrsta dómstigi eru varhugaverðar út frá sjónarmiðum um aðgengi að dómstólum og réttaröryggi borgaranna. Vinnuhópurinn telur að ekki sé sérstakt tilefni til að takmarka fyrst um sinn málskot af fyrsta dómstigi til dómstóls á millidómstigi frekar en nú er gert um málskot til Hæstaréttar og verður hér miðað við að unnt sé að styðjast við sambærileg ákvæði og reglur sem um það gilda. Þó þykir rétt að tekið verði til skoðunar hvort rétt sé að hækka lágmark áfrýjunarfjárhæðar frá því sem nú er, þótt vafasamt sé að það verði til að létta álagi af millidómstiginu að neinu teljandi marki.

5.2.4	Málsmeðferð á millidómstigi

Vinnuhópurinn telur að í meginatriðum verði unnt að notast við samsvarandi reglur og nú gilda um málsmeðferð fyrir Hæstarétti um málsmeðferð á millidómstigi, t.d. að því er varðar skriflega meðferð mála fram að aðalmeðferð. Þó er lagt til að vikið verði verulega frá málsmeðferðarreglum fyrir Hæstarétti hvað varðar reglur um endurskoðun á sönnunargildi munnlegra framburða á millidómstigi.

Vinnuhópurinn leggur til að munnleg sönnunarfærsla verði endurtekin á millidómstigi en þó þannig að fylgt verði í fótspor Svía, sbr. umfjöllun í köflum 4.1.4 og 4.2 hér að framan. Miðað er við að allar munnlegar skýrslur á fyrsta dómstigi, bæði í einkamálum og sakamálum, verði teknar upp í hljóði og mynd. Munnleg sönnunarfærsla verði síðan endurtekin á millidómstiginu með þeim hætti að sýndar verði í réttinum upptökur af þeim skýrslum sem þurfa þykir til úrlausnar þess ágreinings sem enn er til staðar á millidómstigi. Rétturinn og málflytjendur geti þó gert kröfu um að ákærðu, málsaðilar og vitni verði leidd að nýju til að bera um ný atriði eða til að gefa frekari skýringar á efni máls. Jafnframt verði unnt, með samþykki dómsins, að leiða ný vitni í málinu. Þess verði þá krafist að í greinargerðum sakflytjenda til réttarins verði gerð nákvæm grein fyrir óskum um munnlega sönnunarfærslu og rétturinn eigi síðasta orðið um það að hvaða leyti hennar er þörf. Með þessum hætti væri í senn litið til þess að fram færi raunveruleg endurskoðun en að auki þess gætt að umfangi og tíma sem varið væri til þess að endurtaka munnlega sönnunarfærslu fyrir dómi væri vel varið.

Vinnuhópurinn telur að óþarft sé að endurtaka allar skýrslutökur og að sú aðferð að sýna myndbandsupptökur á millidómstigi af skýrslum sem teknar voru á fyrsta dómstigi með möguleika á að kalla vitni og spyrja þau ítarlegri spurninga, fullnægi mun betur kröfum um milliliðalausa sönnunarfærslu en gildandi réttur. Með þessum hætti væri unnt að endurskoða alla þætti dóma með trúverðugum hætti á millidómstigi, án þess að brotið yrði gegn umræddri meginreglu.

Þá telur vinnuhópurinn að mikilvægt sé að herða á reglum um að sakflytjendur afmarki tilgang áfrýjunar og ágreiningsefni á millidómstigi enn betur en nú eru gerðar kröfur um í þeim tilgangi að gera málsmeðferðina á millidómstiginu skilvirkari og hraðari.

Vinnuhópurinn telur rétt að sambærilegar reglur um setu sérfróðra meðdómenda í dómi verði lögfestar við málsmeðferð á millidómstigi og nú eru gildandi fyrir héraðsdómi, sbr. 2. mgr. 2. gr. einkamálalaga og 3. mgr. 3. gr. sakamálalaga ef enn er ágreiningur á millidómstigi um atriði sem sérkunnáttu þarf til að leysa úr, sbr. umfjöllun hér á eftir í kafla 5.3.1.2. 

Þá er ljóst að lögfesta verður ákvæði um málskot vegna úrskurða um ágreining vegna málsmeðferðar á millidómstigi og um samspil millidómstigs og æðsta dómstólsins.

5.2.5	Fjöldi dómara og annarra starfsmanna á millidómstigi

Um fjölda dómara á millidómstigi í nágrannalöndunum er fjallað í kafla 2.3 hér að framan sbr. töflu 3. Ef borinn er saman fjöldi dómara á millidómstigi í nágrannalöndunum í hlutfalli við íbúafjölda, þá ættudómarar á millidómstigi að vera 7 hér á landi miðað við Danmörku, 11 miðað við Noreg og Svíþjóð. Heildarfjöldi starfsmanna ætti hins vegar að vera 15 miðað við Danmörku, 17 miðað við Noreg en 43 miðað við Svíþjóð. 

Vinnuhópurinn telur að í stórum dráttum megi gera ráð fyrir að umfang starfsemi dómstóls á millidómstigi hér á landi verði svipað og umfang starfsemi Hæstaréttar eins og hún er nú. Þannig er gert ráð fyrir því að fjöldi mála sem muni koma til meðferðar á millidómstigi verði sambærilegur við það sem verið hefur fyrir Hæstarétti á síðustu árum, sbr. upplýsingar í töflu 4 hér á eftir.

Tafla 4. Fjöldi innkominna mála í Hæstarétti árin 2006-2010 

 Innkomin mál í Hæstarétti 2006-2010	Meðaltal	
 Tegund mála	2006	2007	2008	2009	2010	2006-2010	
Einkamál- áfrýjun	294	284	256	317	216	273	
Sakamál - áfrýjun	97	92	106	96	88	96	
Samtals áfrýjanir	391	376	362	413	304	369	
Einkamál - kærur	131	121	147	155	206	152	
Sakamál - kærur	151	175	188	214	216	189	
Samtals kærur	282	296	335	369	422	341	
Samtals innkomin mál	673	672	697	782	726	710	

Við mat á nauðsynlegum fjölda dómara á millidómstigi verður að taka tillit til þess að sú endurtekna sönnunarfærsla á millidómstiginu, sem lögð er til í kafla 5.2.4, kallar á talsvert aukið álag miðað við það sem er í Hæstarétti nú, bæði vegna mun lengri viðveru dómara í dómsal og umfangsmeiri dómasamningar, og það þótt reynt verði að takmarka umfang munnlegra skýrslna.

Dómurum Hæstaréttar verður fjölgað úr 9 í 12 frá og með 1. september nk. vegna sívaxandi álags á liðnum árum og spár um vaxandi vinnuálag á næstu árum. Með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum um málafjölda og vinnuálag í Hæstarétti og umfangsmeiri málsmeðferð á millidómstigi þykir vinnuhópnum raunhæft að gera ráð fyrir að 15 dómarar skipi millidómstigið. 

Eins og fram kemur í kafla 2.4 hér að framan skipa 3 embættisdómarar dóm í hverju máli á millidómstigi í nágrannalöndunum en við þá tölu bætast eftir atvikum sérfróðir dómarar og leikdómarar og kviðdómar í stórum sakamálum. 

Vinnuhópurinn gengur því út frá því að 3 embættisdómarar muni skipa dóm í öllum málum á millidómstigi hér á landi en við bætist 2 sérfróðir meðdómendur í þeim málum sem þeirra þykir þörf. Þessir 15 dómarar muni starfa í 5 deildum. Starfskraftar dómara munu þannig nýtast nokkuð betur en nú er í Hæstarétti þar sem 3 eða 5 dómarar skipa dóm í flestum málum. Tafsamari málsmeðferð vegna munnlegrar sönnunarfærslu ætti þannig að vera mætt með 3 fleiri dómurum og því að aðeins 3 embættisdómarar munu sitja í dómi í hverju máli. Þá gerir vinnuhópurinn ráð fyrir 15 öðrum starfsmönnum, skrifstofustjóra, 5 löglærðum aðstoðarmönnum, 5 riturum, 2 almennum skrifstofumönnum og 2 dómvörðum. 

5.2.6	Málskot til Hæstaréttar og réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar

Vinnuhópurinn telur að í þriggja þrepa dómskerfi sé unnt að takmarka málskot til Hæstaréttar með þeim hætti að engin bein málskotsheimild verði til staðar heldur þurfi í öllum tilvikum að sækja um leyfi til áfrýjunar til Hæstaréttar sjálfs. Þá yrði Hæstarétti afmarkað það hlutverk að taka eingöngu til meðferðar sakarefni sem telja verður mikilvæg frá almennu sjónarmiði eða snúast um mikla hagsmuni málsaðila. Þá myndi Hæstiréttur einungis fjalla um lagaatriði en ekki um sönnun. Með þessu yrði réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar styrkt. Málskot til Hæstaréttar yrðu bæði áfrýjanir dóma af millidómstigi og kærur vegna úrskurða um formhlið máls og málsmeðferð á millidómstigi. Í undantekningartilvikum yrði unnt að skjóta dómum af millidómstigi um formhlið mála á fyrsta dómstigi áfram til Hæstaréttar. Um þetta og afleiðingar slíkra breytinga á málafjölda í Hæstarétti er nánar fjallað í kafla 5.3.1.3 hér á eftir.  

5.2.7	Fjöldi dómara í Hæstarétti eftir stofnun millidómstigs

Vinnuhópurinn leggur sem fyrr segir til að mál verði eingöngu tekin til meðferðar í Hæstarétti á grundvelli leyfis réttarins sjálfs eins og meginreglan er í Noregi og Svíþjóð. Í Danmörku er hins vegar unnt að áfrýja öllum dómum Sjó- og verslunardómur og dómum sem kveðnir eru upp í landsrétti á fyrsta dómstigi til Hæstaréttar án nokkurra takmarkana. Ekki er unnt að áfrýja til Hæstaréttar málum sem dæmd hafa verið af landsrétti á öðru dómstigi nema með samþykki áfrýjunarnefndar og því aðeins að um stefnumarkandi mál teljist að ræða. 

Með tilkomu millidómstigs og breytts hlutverks Hæstaréttar myndi málum fyrir Hæstarétti fækka verulega eins og vikið er að í 5.3.1.3 hér á eftir. Þar er gert ráð fyrir að málum gæti fækkað niður í allt að 30 ef tekið er mið af hlutfallslegum fjölda mála á millidómstigi og Hæstarétti í nágrannalöndunum. Eins og gerð er nánari grein fyrir í þeim kafla gerir vinnuhópurinn þó ráð fyrir að Hæstiréttur muni taka til efnislegrar meðferðar um 50 mál á ári. 

Með hliðsjón af áætluðum málafjölda og vinnu við afgreiðslu áfrýjunarleyfa telur vinnuhópurinn að hæstaréttardómarar þurfi ekki að vera fleiri en fimm. Færri geta þeir ekki orðið vegna hins réttarskapandi hlutverks Hæstaréttar. Vinnuhópurinn telur að þessir fimm dómarar eigi að taka þátt í meðferð allra mála. Það er hins vegar álitaefni hvort fleiri dómarar þurfi að dæma í allra mikilvægustu málum sem til réttarins koma. Má hugsa sér að með traustu kerfi varadómara, sem hvort eð er þarf að vera fyrir hendi við slíkan fimm manna dómstól, megi fjölga dómurum í stærstu málum á grundvelli skráðra, hlutlægra reglna. 

5.2.8	Fjöldi héraðsdómara eftir stofnun millidómstigs

Ef munnleg sönnunarfærsla verður endurtekin eftir því sem þurfa þykir á millidómstigi mun heimvísunum og endurtekinni málsmeðferð í héraði fækka. Þar við bætist að unnt ætti að vera hægt að fell brott heimildina í 4. mgr. 3. gr. laga um meðferð sakamála til að fjölskipa dóm ef ákærði neitar sök og dómari telur sýnt að niðurstaða kunni að verulegu leyti að ráðast af mati á sönnunargildi munnlegs framburðar. Við þetta ætti álag á héraðsdómstólunum að minnka nokkuð. Áætlað hefur verið að seta dómara í fjölskipuðum dómi í sakamálum nemi um 0,7 stöðugildum dómara. 

Eins og áður er fram komið var héraðsdómurum fjölgað tímabundið úr 38 í 43 með 1. gr. laga nr. 147/2009 um breyting á dómstólalögum nr. 15/1998, sbr. ný 43. gr. laganna. Þá var héraðsdómurum fjölgað tímabundið um fimm í viðbót eða í 48 með 3. gr. a laga nr. 12/2011 um breyting á dómstólalögum nr. 15/1998, sbr. ný 44. gr. Síðarnefnda fjölgunin mun þó ekki koma til framkvæmda fyrr en í fyrsta lagi á árinu 2012 vegna ónógra fjárveitinga til héraðsdómstólanna. 

Fjöldi héraðsdómara var ákveðinn 38 með aðskilnaðarlögum nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði og var sú ákvörðun m.a. tekin á grundvelli íbúafjölda og málafjölda áranna þar á undan. Síðan hefur landsmönnum fjölgað um 30%, fjöldi og ekki síst stærð og umfang dómsmála vaxið gríðarlega og fjöldi lögmanna margfaldast. Fullyrða má að engin rök séu til að láta hina tímabundnu fjölgun héraðsdómara ganga að öllu leyti til baka þrátt fyrir að eitthvað muni hægjast um hjá héraðsdómstólunum eftir að sá málakúfur sem bankahrunið hefur í för með sér verður liðinn hjá. Með hliðsjón af framansögðum áhrifum millidómstigs telur vinnuhópurinn rétt að miða við að fjöldi héraðsdómara verði 42 ef millidómstig kemur til framkvæmda.

5.3	Kostir og gallar þriggja þrepa dómskerfis í einkamálum og sakamálum

Eins og áður hefur verið greint frá starfa dómstólar á þremur dómstigum í flestum löndum Evrópu og hafa meginreglur í réttarfari og kröfur til réttlátrar málsmeðferðar þar af leiðandi mótast á grundvelli þeirrar skipunar. Ýmsar útfærslur eru þó á umræddri þriggja dómstiga skipan. Rétt er þó að hafa í huga að íslenskt samfélag er með þeim allra minnstu í Evrópu og hefur því þurft að sníða sér stakk eftir vexti á þessu sviði sem öðrum. 

Ljóst er að kostir og gallar þriggja þrepa dómskerfis ráðast að stórum hluta af því hvernig það verður útfært. Hér á eftir verður því fjallað um hvort sannfærandi rök séu fyrir því að taka upp þriggja þrepa dómskerfi í þeirri mynd sem vinnuhópurinn hefur dregið upp grófa mynd af í kafla 5.2 hér að framan. 

5.3.1	Kostir þriggja þrepa dómskerfis í einkamálum og sakamálum

Eins og getið var um hér að framan eru ótvíræðir kostir fylgjandi tveggja þrepa dómskerfi í svo litlu samfélagi sem við búum í. Þriggja þrepa dómskerfi þarf því að hafa umtalsverða kosti umfram tveggja þrepa kerfi svo réttlætanlegt geti talist að hverfa frá því. Hér verður reynt að gera grein fyrir helstu kostunum.

5.3.1.1	Réttaröryggissjónarmið - Meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu yrði betur fylgt

Vísað er til umfjöllunar um meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu í köflum 4 og 5.1.2.1. Verði millidómstigi komið á fót verður fyrirsjáanlega mun auðveldara að koma við endurmati á öllum þáttum bæði einkamála og sakamála, þar á meðal endumati á sönnun m.a. á grundvelli endurtekinnar sönnunarfærslu á millidómstigi eftir því sem hennar er talið þörf. Með því yrði meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu mun betur fylgt en nú er og réttaröryggi betur tryggt en með óbreyttri dómstólaskipan. 

Við meðferð einkamála fyrir Hæstarétti gildir sú meginregla að mögulegt er að afla nýrra gagna fyrir dóminum en þó þannig að gagnaðili geti tekið afstöðu til þeirra í greinargerð sinni. Frestur til þess er þó að jafnaði ekki lengri en einn mánuður, eins og fram kemur í 160. gr. laga um meðferð einkamála. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir því að vitni komi fyrir Hæstarétt í einkamálum. Aðilar máls hafa í þeim tilvikum þegar þess er þörf, óskað eftir því að skýrsla sé tekin af vitni fyrir héraðsdómi og er endurrit þeirrar skýrslu lagt fyrir Hæstarétt sem á ákvörðunarvald um hvort þetta sönnunargagn komist að í málinu. 

Við endurskoðun sakamála fyrir Hæstarétti getur rétturinn ekki endurmetið niðurstöðu héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar nema hlutaðeigandi vitni eða ákærði hafi gefið munnlega skýrslu þar fyrir dómi, sbr. 2. mgr. 208. gr. laga um meðferð sakamála. Í sakamálum er því gert ráð fyrir í 205. gr. laganna að Hæstiréttur geti ákveðið að munnleg sönnunarfærsla fari þar fram í þeim mæli sem hann telur þörf, enda þyki honum í ljósi atvika ástæða til að ætla að sú sönnunarfærsla geti haft áhrif á úrslit máls. Munnleg sönnunarfærsla hefur hins vegar aðeins farið fram einu sinni fyrir Hæstarétti í sakamáli. Oftar hefur rétturinn ómerkt mál þegar svo háttar til með stoð í 3. mgr. 208. gr. laga um meðferð sakamála. 

Að því er varðar sakamál nýtur réttur til áfrýjunar verndar í 2. gr. 7. viðauka við MSE þótt heimilt sé að takmarka þann rétt. Í þeim rétti felst að sakfelldur maður á rétt á því að æðri dómur fjalli á ný um sakfellinguna og við málsmeðferð á áfrýjunarstigi ber að fara eftir 1. mgr. 6. gr. um réttláta málsmeðferð. Með millidómstigi í samræmi við hugmyndir vinnuhópsins í kafla 5.2 verður tekinn af allur vafi um að málsmeðferðin fullnægi þessari þjóðréttarlegu skuldbindingu sem Ísland hefur gengist undir.

Að því er varðar einkamál er ekki fyrir hendi hliðstæð þjóðréttarleg skuldbinding. Allt að einu yrði málsmeðferðin vandaðri og  réttaröryggi betur tryggt með því að mögulegt yrði að leiða vitni á áfrýjunarstigi. Til að mynda væri hægt að koma á kerfi til endurskoðunar í þeim málum þar sem útivist hefur verið af hálfu stefnda við fyrirtöku máls. 

Raunveruleg endurskoðun allra þátta dómsmála sem ágreiningur er um fyrir æðra dómi, þ.m.t. með endurtekinni munnlegri sönnunarfærslu og endurskoðun á mati á sönnunargildi munnlegs framburðar bæði í einkamálum og í sakamálum og raunverulegri endurskoðun á atriðum þar sem reynir á sérkunnáttu á öðrum sviðum en lögfræði, er ótvírætt fallin til þess að dómsniðurstöður verði vandaðri en nú er og líkleg til að auka tiltrú jafnt almennings og sérfræðinga á dómskerfinu. 

5.3.1.2	Vandaðri málsmeðferð í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði

Í núverandi dómstólaskipan er ekki gert ráð fyrir að sérfróðir meðdómsmenn skipi dóm í Hæstarétti þótt þar geti sannanlega reynt á sérfræðileg atriði við endurskoðun dóma, t.d. í málum sem dæmd hafa verið af sérfróðum meðdómendum í héraði. Hæstarétti er vandi á höndum í slíkum málum eins og fjallað var um hér að framan í kafla 5.1.2.2. Sérfróðir meðdómendur eru kallaðir til setu í dómi í einkamálum á grundvelli heimildar í 2. mgr. 2. gr. einkamálalaga og í sakamálum á grundvelli 3. mgr. 3. gr. sakamálalaga. Hæstiréttur hefur þráfaldlega ómerkt héraðsdóma í þeim tilvikum sem rétturinn hefur talið að sérkunnáttu hefði verið þörf til að leysa úr deilu. Það sýnir að sérfróðir meðdómendur sitja ekki í dómsmálum upp á punt heldur gegna þeir mikilsverðu hlutverki. Hvorki í einkamálalögum né í sakamálalögum eru ákvæði um það hvernig Hæstiréttur skuli standa að endurskoðun dóma í málum sem dæmd hafa verið af sérfróðum meðdómendum í héraði. Ekki er t.d. að finna ákvæði í einkamálalögum um að Hæstiréttur geti ekki endurmetið eða skuli ekki endurmeta niðurstöðu um sérfræðileg atriði. Í kafla 5.1.2.2 hér að framan var fjallað um hvernig Hæstiréttur hefur borið sig að við að endurmeta slíka héraðsdóma. Með hliðsjón af framangreindu má draga gæði málsmeðferðar Hæstaréttar í efa þegar slíkir héraðsdómar eru til endurskoðunar hvort sem málið er dæmt í Hæstarétti á grundvelli sömu gagna og lágu fyrir í héraði eða á grundvelli nýrra matsgerða eða annarra sérfræðilegra gagna. Sérstaklega á þetta við þegar slíkum héraðsdómum er snúið við. Þegar Hæstiréttur snýr við dómum á grundvelli nýrra gagna þá er í raun dæmt um sakarefni sem krefst sérþekkingar til að leysa úr, á einu dómstigi án aðkomu sérfræðinga. 

Úr þessu má bæta með stofnun millidómstigs þar sem gert er ráð fyrir að tveir sérfróðir meðdómendur skipi dóm með þremur embættisdómurum í málum sem dæmd hafa verið með meðdómendum með sérkunnáttu í héraði í þeim tilvikum sem enn er uppi ágreiningur um atriði sem sérkunnáttu þarf til að leysa úr. Hugsanlega væri einnig unnt að kalla einn sérfróðan dómara til setu í dómi með tveimur embættisdómurum. Sjá einnig umfjöllun um þetta í kafla 5.2.4 hér að framan. Vinnuhópurinn er sammála um að veruleg réttarbót yrði að slíku fyrirkomulagi.

5.3.1.3	Réttarskapandi hlutverk Hæstiréttar myndi styrkjast

Engar alþjóðlegar skuldbindingar á sviði réttarfars eða dómstólaskipunar veita mönnum rétt til þess að fá dómsniðurstöður endurskoðaðar oftar en einu sinni. Í þeim löndum sem búa við þriggja þrepa dómskerfi og öll mál byrja á fyrsta dómstigi eiga menn að jafnaði ekki ótvíræðan rétt til að skjóta málum til æðsta dómstólsins heldur er aðeins um að ræða möguleika á að sækja um áfrýjunarleyfi til æðsta dómstólsins. Eins og fram kemur á heimasíðu Hæstaréttar Danmerkur er hlutverk réttarins að stuðla að réttareiningu og greiða úr réttaróvissu. Rétturinn er einnig ábyrgur fyrir þróun réttarins innan ramma laganna. Rétturinn getur ekki endurskoðað sakarmat. Hæstiréttur Dana tekur aðeins mál til meðferðar á grundvelli áfrýjunarleyfis.

Með því að innleiða millidómstig og búa til svipaðan lagaramma um störf Hæstaréttar og er í nágrannalöndum okkar væri unnt að fækka verulega þeim málum sem skotið er til Hæstaréttar. Í því sambandi kæmi til greina að Hæstiréttur hefði sjálfur val um það hvaða mál kæmu þar til meðferðar á grundvelli leiðbeinandi reglna þar sem horft yrði til þess hversu stefnumarkandi málið væri eða hagsmunirnir miklir. Mætti í því sambandi hafa hliðsjón af þeim reglum sem gilda um veitingu áfrýjunarleyfis og fram koma í 4. mgr. 152. gr. einkamálalaga, þar sem Hæstiréttur getur veitt leyfi til áfrýjunar þegar úrslit máls hafa verulegt almennt gildi eða úrslit máls varða mikilvæga hagsmuni þess sem leitar áfrýjunarleyfis. Einnig mætti líta til lagaákvæða í Danmörku og Noregi um málskot til Hæstaréttar. 

Þannig kæmi eingöngu til kasta Hæstaréttar að dæma í málum sem snerta mikilvæga hagsmuni eða væru stefnumarkandi. Ef horft er til þeirra upplýsinga sem fram koma í töflu 2 í kafla 2.2. hér að framan og borinn eru saman annars vegar fjöldi innkominna mála á millidómstigi á árinu 2009 og hins vegar fjöldi dóma á æðsta dómstigi sama ár má sjá að í Danmörku var fjöldi dóma 6,3% af innkomnum málum á millidómstiginu, í Svíþjóð var þetta hlutfall 4,5% en í Noregi 1,7%. Meðaltal þessara talna er 4,2%. 

Í töflu 5 hér að neðan er reynt að heimfæra þessar upplýsingar upp á íslenska dómskerfið. Miðað er við að fjöldi innkominna mála á millidómstigi verði sá sami og var að meðaltali í Hæstarétti á árunum 2006-2010 og að sama hlutfalli mála yrði skotið með áfrýjun eða kæru af millidómstigi til Hæstaréttar eins og að meðaltali í nágrannalöndunum. Einnig er í töflunni skoðaður sá möguleiki að eingöngu yrði tekið upp millidómstig í sakamálum eins og fjallað er um í kafla 5.3 hér á eftir.

Tafla 5. Áætlun um fjölda innkominna mála á millidómstigi og fyrir Hæstarétti 

 	Millidómstig í sakamálum	Millidómstig í öllum málum	
 	Millidómst	Hæstiréttur	Millidómstig 	Hæstiréttur	
Einkamál- áfrýjun	 	273	273	12	
Sakamál - áfrýjun	96	4	96	4	
Samtals áfrýjanir	96	278	369	16	
Einkamál  - kærur	 	152	152	6	
Sakamál - kærur	189	8	189	8	
Samtals kærur	189	162	341	14	
Samtals innkomin mál	285	437	710	30	

Þótt þessir útreikningar gefi þá niðurstöðu að 30 mál muni koma til meðferðar Hæstaréttar árlega verður að hafa í huga að ef mál verða aðeins tekin til meðferðar á grundvelli áfrýjunarleyfis sem Hæstiréttur samþykkir er það undir réttinum sjálfum komið hversu mörg málin verða. 

Jafnframt verður að hafa í huga að í íslenska réttarkerfinu eins og öðrum réttarkerfum koma til úrlausnar mál um ýmis grundvallaratriði sem varða samfélagið í heild sinni og má ætla að fjöldi slíkra mála sé nokkuð sambærilegur og í öðrum réttarkerfum. Því má ætla að Hæstiréttur muni þurfa að fjalla um hlutfallslega fleiri stefnumarkandi og fordæmisgefandi mál en málafjöldi á lægri dómstigum gefur tilefni til. Þar við bætist að Íslendingar hafa leyst úr hlutfallslega fleiri ágreiningsmálum sínum fyrir dómstólum en nágrannaþjóðirnar, auk þess sem gera má ráð fyrir að ört stækkandi lögmannastétt muni sjá dómstólum fyrir fjölbreytilegum verkefnum á komandi árum. Vinnuhópurinn telur því að allt eins megi reikna með því að á bilinu 50-100 mál gætu komið til meðferðar í Hæstarétti árlega en vinnuhópurinn telur að ekki sé æskilegt að málin verði mikið fleiri en 50 á ári.

Með fækkun mála í Hæstarétti skapast möguleiki á að fækka dómurum við réttinn þannig að hann geti betur þjónað því hlutverki æðsta dómstóls á áfrýjunarstigi að koma á réttareiningu. Með því að takmarka þau mál sem kæmu til málsmeðferðar og dómsálagningar í Hæstarétti mætti hugsa sér að fjöldi skipaðra dómara við réttinn væri færri en nú er, til mynda að rétturinn væri skipaður fimm dómurum. Til greina kæmi einnig að áfrýjun fylgdi ströngum reglum og að við hana reyndi eingöngu á lagaatriði, en ekki á sönnun, þannig að málflutningur færi einungis fram um þau lagaatriði sem á reyndi við úrlausn málsins.

Með umræddri fækkun mála gæfist fimm dómurum mun betra ráðrúm en nú gefst til betri ígrundunar og ítarlegri rökstuðnings dóma. Ætla má að slíkir dómar myndu hafa meira forspárgildi og vera til þess fallnir að stuðla að hraðari og öruggari framþróun íslensks réttar en mögulegt er nú við það álag sem hæstaréttardómurum er búið. Líklegt er að áhrif þess að réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar styrktist yrðu þau að dómsmálum myndi fækka og kostnaður við dómskerfið í heild minnka.

5.3.1.4 Einfaldara að fylgja réttarfarsþróun í nágrannalöndunum

Þriggja þrepa dómskerfi hefur hvarvetna í Evrópu verið tekið fram yfir tveggja þrepa kerfi. Réttarfar nágrannalandanna hefur þannig þróast í þriggja þrepa dómskerfi. Þótt prýðilega hafi gengið að laga ýmislegt í norrænni réttarþróun að íslensku réttarfari hefur reynslan sýnt að tveggja þrepa dómskerfið hefur verið Þrándur í götu þess að innleiða aðra þætti með trúverðugum hætti og er þá enn og aftur vísað til þess hversu illa hefur tekist til með að koma á milliliðalausri sönnunarfærslslu á áfrýjunarstigi.

Vinnuhópurinn telur það augljósan kost við að lögleiða þriggja þrepa dómskerfi að með því yrði dómstólakerfi okkar líkara dómskerfum nágrannalandanna og þar með yrði einfaldara að bregðast við alþjóðlegum kröfum, straumum og stefnum á sviði réttarfars.

5.3.1.5	Kerfisbundin ómerking héraðsdóma í sakamálum yrðu úr sögunni

Eins og áður hefur verið rakið hefur Hæstiréttur ekki nýtt heimild í 205. gr. sakamálalaga til að taka skýrslur af ákærða og vitnum í sakamálum. Aftur á móti hefur rétturinn í talsverðum mæli nýtt heimild í 3. mgr. 208. gr. laganna til að ómerkja héraðsdóm ef rétturinn telur „líkur á að niðurstaða héraðsdómara um sönnunargildi munnlegs framburðar fyrir dómi kunni að vera röng svo að einhverju skipti um úrslit máls“. Þegar svo háttar til eiga þá þrír dómarar skipa dóm í máli í héraði og mega þeir ekki vera hinir sömu og áður fóru með það. Af orðalagi ákvæðisins og réttarframkvæmd má ráða að komið getur til ómerkingar þótt ekki hafi verið um formlega ranga málsmeðferð að ræða í héraði heldur einungis það að Hæstiréttur telur að mat héraðsdómara á sönnunargildi munnlegra framburða kunni að hafa verið rangt. Með öðrum orðum Hæstiréttur efast um efnislega niðurstöðu sönnunarmats héraðsdómara. 

Lausleg könnun á ómerkingardómum Hæstaréttar í sakamálum frá árinu 1999 til maíloka 2011 leiddi í ljós að af 43 hæstaréttardómum þar sem héraðsdómar voru ómerktir og málum vísað heim í hérað voru 24 dómar þar sem ómerking var byggð að einhverju leyti eða öllu á annmörkum á mati héraðsdómara á sönnunargildi munnlegra framburða. Flest eru þessi mál vegna ætlaðra kynferðisbrota en einnig vegna ætlaðra líkamsárása og ölvunaraksturs. 

Umrædd málsmeðferð sem sakamálalögin mæla fyrir um, þ.e. ómerking héraðsdóma og endurtekin málsmeðferð í héraði, er í raun hluti af málsmeðferðarreglum og þannig kerfisbundin aðferð til að bregðast við því þegar Hæstiréttur hefur efasemdir um sönnunarmat héraðsdóms. Vinnuhópurinn er sammála um að þetta fyrirkomulagt sé bæði skaðlegt og óæskilegt og kemur þar margt til. Í fyrsta lagi gerir endurtekin meðferð málsins í héraði það að verkum að leiða þarf brotaþola og önnur vitni fyrir dóm að nýju en ljóst er að það getur verið brotaþolum og vitnum þung raun að þurfa að rifja upp og segja frá erfiðri lífsreynslu að nýju fyrir nýjum dómurum. Getur þetta reynst þeim þungbært sem eru að ná bata eftir erfiðar andlegar afleiðingar brota. Nokkur tími líður óhjákvæmilega frá fyrri dómsmeðferð og þar sem erfiðara er að rifja upp atburði því lengra sem líður frá atburðum, er ástæða til að ætla að ný skýrsla vitnis sé síðra sönnunargagn en hin fyrri. Í öðru lagi er þessi málsmeðferð til þess fallin að lengja stórlega heildar málsmeðferðartímann þar sem málið getur í raun farið fyrir hvort dómstig tvisvar sinnum. Í þriðja lagi skapar þessi málsmeðferð aukakostnað í dómskerfinu og í fjórða lagi getur þessi málsmeðferð leitt til þess að ákæruvaldið neyðist til að fella mál niður að tillitsemi við ákærða, brotaþola og önnur vitni, sérstaklega ef niðurstaða héraðsdóms er sú sama eftir endurtekna málsmeðferð. 

Við þetta má bæta að ómerking héraðsdóma vegna þess að Hæstiréttur hefur aðra skoðun á sönnunargildi munnlegra framburða og endurtekin málsmeðferð fyrir héraðsdómi er til þess fallin að draga stórlega úr trausti almennings á dómskerfinu þar sem svo getur virst sem alvarleg mistök hafi verið gerð við meðferð máls í héraði. Sjaldan er hins vegar um bein mistök að ræða heldur greinir héraðsdóm og Hæstarétt einfaldlega á um mat á því hvort sönnunargögnin eigi að leiða til sektar eða sýknu. Af þessum sökum er afar óheppilegt að hafa ómerkingu sem kerfisbundinn lið í meðferð sakamáls fyrir íslenskum dómstólum. 

Ef millidómstig yrði tekið upp myndi ekki koma til ómerkingar héraðsdóms af ofangreindum sökum heldur yrði mál til lykta leitt á millidómstigi, m.a. á grundvelli skýrslna sem teknar væru þar að því leyti sem rétturinn, saksóknari og verjandi teldu þurfa.

5.3.2	Ókostir þriggja þrepa dómskerfis

Þriggja þrepa dómskerfi tekur ekki tveggja þrepa dómstigi fram að öllu leyti eins og rakið verður hér á eftir.

5.3.2.1	Flóknara dómskerfi

Það liggur í hlutarins eðli að þriggja þrepa dómskerfi er nokkru flóknara en tveggja þrepa dómskerfi. Það er þó undir löggjafanum komið hversu sá munur kemur til með að verða mikill. Ljóst er að tilkoma millidómstigs kallar á endurskoðun á reglum um öll dómstigin, bæði um dómstólaskipanina og málsmeðferðina. Áhrifin á störf héraðsdómstólanna verða þó tiltölulega lítil en mun meiri á störf Hæstaréttar. Kveða þarf á um áfrýjunarfresti, takmarkanir á áfrýjunarheimildum og möguleika á að fá áfrýjunarleyfi vegna málskots milli dómstiga. Þá þarf að skera úr um hvort unnt er að skjóta niðurstöðum millidómstigs í kærumálum vegna ágreinings um málsmeðferð til Hæstaréttar. Enn fremur þarf að setja nýjar reglur um skýrslutökur á millidómstigi. Um allt þetta getum við valið úr fyrirmyndum frá nágrannalöndunum.

Hafa verður í huga að verði millidómstig tekið upp mun það taka við hlutverki Hæstaréttar að stærstum hluta og mikill meirihluti mála mun eftir sem áður einungis sæta meðferð á einu eða tveimur dómstigum. Takist vel til með löggjöf um málsmeðferð á millidómstigi og samspil dómstiganna þriggja telur vinnuhópurinn að millidómstigið muni ekki flækja dómskerfið umtalsvert.    

5.3.2.2	Málsmeðferðartími

Almennt má ætla að heildarmálsmeðferðartími muni lengjast ef millidómstig verður tekið upp. Að öðru óbreyttu ætti málsmeðferðin hins vegar aðeins að lengjast í þeim málum sem skotið verður til Hæstaréttar en eins og fjallað er um í kafla 5.1.1.2 hér að framan verða slík mál fyrirsjáanlega mjög fá á hverju ári. Við bætist að sá möguleiki að unnt verði að sækja um leyfi til að skjóta öllum málum sem dæmd eru á millidómstigi til Hæstaréttar getur í ýmsum tilvikum tafið það að endanlegar lyktir máls liggi fyrir, þótt þessi heimild sé ekki nýtt eða umsókn um áfrýjunarleyfi hafnað. Þær tafir ættu þó að vera óverulegur. Í flestum tilvikum ætti að liggja fyrir fljótlega hvort dómur á millidómstigi sé endanlegur.

Ýmsir þættir gætu hins vegar stuðlað að því að heildarmálsmeðferðartími styttist eins og hér verður rakið:

a.	Gagnaöflun milli dómstiga tæki styttri tíma
Vinnuhópurinn hallast helst að því að ef millidómstig verður tekið upp verði munnleg sönnunarfærsla endurskoðuð þar með þeim hætti að sýndar verði í dóminum upptökur í hljóði og mynd af skýrslutökum á fyrsta dómstigi en jafnframt verði teknar nýjar skýrslur af sakborningi og vitnum eftir því sem tilefni þykir til. Þótt ljóst sé að í flóknum málum þar sem mörg vitni eru leidd komi endurritun skýrslna að góðum notum fyrir dómara og málflytjendur, má ætla að þörfin fyrir slíka endurritun muni minnka. Á undanförnum árum hefur endurritun á skýrslutökum í einkamálum og sakamálum vegna áfrýjunar til Hæstaréttar oft á tíðum tafið áfrýjunarmeðferðina verulega, sbr. aðfinnslur Hæstaréttar í dómi frá 24. mars 2011 í máli nr. 52/2010. 
Ætla má að unnt verði að stytta verulega þann tíma sem nú líður milli uppkvaðningar dóms í héraði og þar til mál er tilbúið til munnlegs flutnings á áfrýjunarstigi frá því sem nú er. Jafnvel væri unnt að stytta áfrýjunarfresti frá því sem nú er.  
b.	Endurtekin málsmeðferð í héraði vegna ómerkingar dóma yrði sjaldgæfari

Hugsanlega myndi millidómstig einnig leiða til skjótari málsmeðferðar. Ljóst er að ómerkingu og heimsendingu mála myndi stórlega fækka ef munnleg sönnunarfærsla verður endurtekin á millidómstigi, sbr. umfjöllun í kafla 5.2.1.5 hér að framan, Má í því sambandi nefna að á árabilinu 1. janúar 1999 til 31. desember 2010 var 244 málum ýmist vísað frá héraðsdómi, þau ómerkt eða vísað heim til héraðsdóms til frekari meðferðar og dómsálagningar að nýju. Málin eru af ýmsum toga, bæði einkamál og sakamál. Þannig voru 43 dómar í sakamálum ómerktir og málum vísað heim en þar af voru 24 dómar ómerktir að hluta eða að öllu leyti vegna annmarka á mati á sönnunargildi munnlegra framburða. Þá voru 54 dómar héraðsdóms í einkamálum ómerktir og má ætla að í hluta þeirra tilvika hefði mátt leiða málið til lykta á millidómstigi með skýrslutökum. 

Í nýrri málsmeðferð felst að lögmenn þurfa að flytja málið að nýju, vitni þurfa að koma aftur fyrir dóm og dóm þarf að kveða upp að nýju. Nýjum héraðsdómi er svo unnt að skjóta til Hæstaréttar og hefur málið þá verið tekið til meðferðar fyrir dómi fjórum sinnum. Slíkt er kostnaðarsamt og tímafrekt fyrir aðila máls. Með tilkomu millidómstigs yrði að meginstefnu til aðeins fjallað um málið tvívegis fyrir dómi og í undantekningartilvikum þrisvar. 

Að auki eiga við sérsjónarmið í sakamálum þegar svo háttar til, enda er réttur sakaðra manna til skjótrar málsmeðferðar sérstaklega tryggður.

c.	Réttarskapandi áhrif hæstaréttardóma myndi styrkjast

Eins og fjallað er um í kafla 5.3.1.3 hér að framan kæmi málum sem tekin verða til meðferðar í Hæstarétti til með að stórfækka ef millidómstigi yrði komið á fót. Þá skapast annars vegar aðstaða til að fækka hæstaréttardómurum í fimm og betra ráðrúm gæfist til samræmingar á dómsniðurstöðum og til að vanda enn betur til verka við dómasamningu en nú er, enda hefðu málin áður fengið vandaða umfjöllun á tveimur dómstigum. Ætla má að áhrif þess að stofna millidómstig yrðu þannig þau að réttarskapandi áhrif hæstaréttardóma myndi styrkjast og komið yrði í veg fyrir áfrýjun undirréttardóma vegna óvissu um réttarframkvæmd. Þar með myndi málum fækka og meðalmálsmeðferðartími þar með að styttast. Þegar til langs tíma er litið ætti þriggja þrepa dómskerfi þannig að stuðla að betra, fyrirsjáanlegra og skjótvirkara dómskerfi.

Málsmeðferðartími hér á landi hefur verið í þokkalegu horfi síðustu tvo áratugina og mikilsvert að ekki verði breyting á því til hins verra. Það er að verulegu leyti undir löggjafanum komið hvernig til tekst ef millidómstigi verður komið á. Augljóst er að málsmeðferð í þeim fáu málum sem dæmd verða á þremur dómstigum mun lengjast nokkuð. Jákvæð áhrif breytinganna og mótvægisaðgerðir ættu að geta komið í veg fyrir lengingu málsmeðferðartíma í öðrum málum þannig að meðalmálsmeðferðartími ætti ekki að þurfa að lengjast.

5.3.2.3	Kostnaður við dómskerfið gæti aukist

Fyrirfram má ætla að kostnaður við dómskerfið muni aukast við það að millidómstig verði sett á laggirnar. Vinnuhópurinn hefur metið kostnaðaraukann um 15% ef stofnað verður til almenns millidómstigs en um 8% ef eingöngu verður stofnað til millidómstigs í sakamálum, og vísast um það mat til 6. kafla hér á eftir. Hversu mikill kostnaðaraukinn verður ræðst þó af því hvernig verður staðið að nýrri dómstólaskipan. Ljóst er að millidómstig kallar á endurskipulagningu á öllu dómskerfinu. Við þá endurskipulagningu þarf að viðhafa raunsæi þannig að ekki verði varpað fyrir róða kostum núverandi kerfis og þess gætt að málsmeðferðartími lengist ekki. 

Til þess að unnt sé að bera saman kostnað við núverandi tveggja þrepa dómskerfi og þriggja þrepa dómskerfi er nauðsynlegt að ganga út frá tilteknum forsendum um málafjölda, fjölda dómara og annarra starfsmanna, húsnæði og tækjakost. Nánar er fjallað um þennan samanburð í kafla 6 hér á eftir.

5.4	  Kostir og ókostir millidómstigs sem tæki eingöngu til sakamála

Í áliti nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum frá árinu 2008 voru m.a. bornir saman kostir millidómstigs í sakamálum og almenns millidómstigs. Í lokaorðum álitsins segir svo: 
Nefndin leggur til að komið verði á millidómstigi í sakamálum þar sem fram fari sönnunarfærsla á nýjan leik. Til dómstólsins verði áfrýjað þeim sakamálum sem nú sæta áfrýjun til Hæstaréttar. Málum verði skotið þaðan til Hæstaréttar á grundvelli áfrýjunarleyfis, en eftirleiðis fjalli rétturinn einungis um lagaatriði og ákvörðun refsingar. Hins vegar verði ekki unnt að endurskoða niðurstöðu millidómstigs um mat á sönnun og sönnunargildi munnlegra framburða. Þá verði öllum ágreiningsmálum varðandi réttarfar og rannsóknaraðgerðir í héraðsdómi skotið til millidómstigsins með kæru. Við dómstólinn starfi að lágmarki sex dómarar auk annars starfsfólks og starfi dómstóllinn í tveimur þriggja manna deildum. Almennt verði fallið frá fjölskipuðum dómi í héraði. Mál fyrir dóminum flytji ríkissaksóknari, og saksóknarar við embætti hans, og hæstaréttarlögmenn. Loks leggur nefndin til að hið nýja millidómstig beri heitið Landsyfirréttur.

Þessi niðurstaða nefndarinnar er rökstudd framar í álitinu en þar segir m.a. 

Í 4. kafla eru rakin sjónarmið og afstaða þeirra sérfróðu aðila sem funduðu með nefndinni[]. Í megindráttum eru þeir sammála því að núverandi staða sé óviðunandi og að grípa þurfi til einhverra ráðstafana til þess að meginreglan um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum sé höfð í heiðri. Allir eru þeir hlynntir því að koma á fót millidómstigi, en blæbrigðamunur var á því hvert umfang dómstólsins ætti að vera og hvaða mál færu á hvaða dómstig. Það sem helst gæti staðið þessari leið fyrir þrifum væri kostnaður, en með því að koma á fót millidómstigi væri tryggt að Ísland uppfyllti kröfur mannréttindasáttmála um réttláta málsmeðferð fyrir dómi.

Nefndarmenn telja að upptaka millidómstigs sé mikil og nauðsynleg bragarbót fyrir íslenskt sakamálaréttarfar og leggja til að því verði komið á fót. Mikilvægt er að aðilar máls njóti eins vandaðrar málsmeðferðar og unnt er og með því að opna fyrir þann möguleika að niðurstaða héraðsdómara um munnlegan framburð sé endurskoðuð af æðri dómi er betur tryggt að sem réttust niðurstaða fáist í mál. Um leið þarf þó að tryggja að málshraði, sem hefur verið einn stærsti kostur íslensks réttarkerfis, skerðist ekki til muna við breytinguna, enda mikilvægt fyrir málsaðila og samfélagið í heild að úr málum sé leyst greiðlega. Með því að tryggja að sem flestum málum ljúki á millidómstiginu ætti að vera unnt að halda málsmeðferðartíma sakamála í skefjum.

Nefndin taldi óhjákvæmilegt að ræða um hvort millidómstig í sakamálum myndi einnig kalla á millidómstig í einkamálum. Álitsgjafarnir töldu svo ekki vera, þar sem ekki væri um sama vandamál að ræða í einkamálum og í sakamálum. Eiríkur Tómasson nefndi þó að nýlegur dómur Mannréttindadómstóls Evrópu gæti í framtíðinni kallað á millidómstig í einkamálum. Nefndin telur ekki rétt að leggja til að millidómstigi verði komið á í einkamálum samhliða sakamálum á þessu stigi. Fyrir því liggja margvísleg rök. Nefndin dregur ekki úr mikilvægi millidómstigs í einkamálum, síður en svo. Aftur á móti eru úrbætur knýjandi hvað meðferð sakamála varðar til að tryggt verði að Ísland fullnægi áskilnaði stjórnarskrár og alþjóðlegra sáttmála um réttláta og hlutlæga málsmeðferð. Þá fylgir allsherjarmillidómstigi talsvert meiri uppstokkun á dómskerfinu í heild sinni. Slík breyting myndi verða töluvert umfangsmeiri og dýrari. Ef millidómstigi verður komið á fót í sakamálum yrði einfaldara síðar meir að taka upp millidómstig í einkamálum ef svo ber undir.

Samkvæmt framansögðu var það sameiginlegt álit nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu og álitsgjafa nefndarinnar að mikilvægt væri að koma á millidómstigi í sakamálum og einkamálum. Niðurstaða nefndarinnar varð engu að síður sú að rétt væri að taka upp millidómstig í sakamálum og var þá fyrst og fremst vísað til hagkvæmnisraka og þess að nýtt millidómstig í sakamálum væri brýnna en í einkamálum.

Um rök fyrir því að taka upp millidómstig í sakamálum en ekki í einkamálum vísast í umrædda skýrslu í heild sinni.

5.4.1	Almennar forsendur vinnuhópsins um millidómstig í sakamálum

Um fyrirkomulag millidómstigs í sakamálum og afleiðingar af stofnun þess á héraðsdómstóla og Hæstarétt vísast til umfjöllunar í fyrrnefnt álit nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum. Þar er gert ráð fyrir að til slíks millidómstigs yrði áfrýjað um 100 málum á ári og var þá miðað við reynslu af áfrýjun sakamála til Hæstaréttar á árunum 2000-2007. Eins og fram kemur í töflu 6 hér að neðan gefur fjöldi áfrýjaðra sakamála á árunum 2008-2010 ekki ástæðu til að endurskoða þessa áætlun. Þá má búast við að til slíks millidómstigs yrði skotið nærri 200 sakamálum með kæru ef mið er tekið af kærum til Hæstaréttar á tímabilinu 2006-2010. Dæmd mál yrðu þó nokkru færri.

Tafla 6. Fjöldi innkominna sakamála í Hæstarétti árin 2006-2010

 Innkomin mál í Hæstarétti 2006-2010	Meðaltal	
 Tegund mála	2006	2007	2008	2009	2010	2006-2010	
Sakamál - áfrýjun	97	92	106	96	88	96	
Sakamál - kærur	151	175	188	214	216	189	
Samtals innkomin sakamál	248	267	294	310	304	285	

Fallist er á það mat nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum að dómarar á millidómstigi í sakamálum þyrftu að vera að lágmarki sex og starfa í tveimur deildum. Hvor deild fengi þá um 50 áfrýjunarmál og 100 kærumál til meðferðar á ári. Taka verður mið af því að meðferð sakamála yrði talsvert tímafrekari en nú er í Hæstarétti vegna endurtekinnar munnlegrar sönnunarfærslu og þar af leiðandi nokkru umfangsmeiri dómasamningar. Miðað við upplýsingar sem fram koma í fylgiskjali með áliti nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum um meðalumfang mála og meðaltíma sem aðalmeðferð tekur ættu sex dómarar að ráða við afgreiðslu þessara mála. Þessu verður þó tæplega slegið föstu og hugsanlega þyrftu þeir að vera fleiri.

Í áliti nefndarinnar kemur fram að almennt sé ekki gert ráð fyrir að sérfróðir meðdómendur verði kvaddir til setu á millidómstiginu, þótt ekki sé hægt að útiloka að í undantekningartilvikum geti dómstjóri kallað til sérfróðan meðdómanda. Ljóst er að sérfróðir meðdómendur eru tiltölulega sjaldnar kallaðir til setu í dómi í sakamálum en einkamálum fyrir héraðsdómi. Með vísan til þess sem fram kemur í köflum 5.2.4 og 5.3.1.2 hér að framan telur vinnuhópurinn að heimildir til að kalla til setu dómara með sérkunnáttu á millidómstigi eigi að vera þær sömu og fyrir héraðsdómi.  

Í áliti nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu var talið að með tilkomu millidómstigs myndi álagið í Hæstarétti færast í eðlilegt horf þannig að stofnun þess gæfi ekki tilefni til að fækka hæstaréttardómurum. Eins og fjallað hefur verið um í kafla 5.1.1 hér að framan telur vinnuhópurinn eðlilegt að ef ekki kemur til stofnunar millidómstigs verði, ef tekið er mið af því mikla vinnuálagi sem verið hefur í réttinum undanfarin ár, rétt að lögfesta til frambúðar þá tímabundnu fjölgun dómara sem verður frá 1. september 2011 á grundvelli laga nr. 12/2011, þótt það sé ekki góður kostur út frá sjónarmiðum um Hæstarétt sem fordæmisgefandi áfrýjunardómstóls. Vinnuhópurinn gengur hins vegar út frá að hæfilegt væri að hafa níu hæstaréttardómara til frambúðar ef af stofnun millidómstigs í sakamálum yrði og er það í samræmi við mat nefndarinnar.

Með sömu rökum og nefnd eru í kafla 5.1.1 hér að framan telur vinnuhópurinn að hæfilegt sé að 42 héraðsdómarar yrðu til frambúðar ef af stofnun millidómstigs í sakamálum yrði. 

5.4.2	Almennt um kosti og galla millidómstigs í sakamálum í samanburði við óbreytt tveggja þrepa dómskerfi

Um kosti og galla þess að taka upp millidómstig í sakamálum eingöngu í samanburði við núverandi tveggja þrepa dómskerfi er unnt að vísa til umfjöllunar í kafla 5.3 hér að framan og þá sérstaklega kafla 5.3.1.1, 5.3.1.5, 5.3.2.1, 5.3.2.2 og 5.3.2.3. 

Niðurstaða vinnuhópsins er sem fyrr segir sú sama og nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum að núverandi fyrirkomulag sönnunarfærslu fyrir Hæstarétti Íslands í sakamálum fari verulega á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu og gangi í berhögg við 2. gr. 7. gr. samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu. Það er álit vinnuhópsins að þetta fyrirkomulag sé haldið svo alvarlegum annmörkum að ekki verði úr því bætt nema með stofnun millidómstigs. Hér á eftir verður fjallað um kosti og ókosti millidómstigs í sakamálum í samanburði við millidómstig sem tæki bæði til sakamála og einkamála.

5.4.3	Kostir millidómstigs í sakamálum í samanburði við millidómstig bæði í sakamálum og einkamálum 

Eins og fram kemur í fyrrnefndu áliti nefndar um milliliðalausa sönnunarfærslu í sakamálum eru kostir þess að ráðast fyrst um sinn aðeins í stofnun millidómstigs í sakamálum eftirfarandi:

5.4.3.1	Brýnni þörf fyrir úrbætur á meðferð sakamála en meðferð einkamála

Úrbætur á meðferð sakamála með stofnun millidómstigs í sakamálum, til að tryggja að Ísland fullnægi áskilnaði stjórnarskrár og alþjóðlegra samninga um réttláta málsmeðferð, eru mun brýnni en úrbætur á meðferð einkamála.

5.4.3.2	Millidómstig í sakamálum er fjárhaglega hagstæðari kostur en millidómstig í einkamálum og sakamálum

Eins og fram kemur í töflu 7 í kafla 6 hér á eftir er það mat vinnuhópsins að millidómstig í sakamálum muni hækka rekstrarkostnað íslenskra dómstóla um 125 m.kr. á ári sem er um 9,5% hækkun á fjárveitingum til dómstóla miðað við fjárlög ársins 2011. Þar hefur þó ekki verið tekið fullt tillit til fjölgunar dómara samkvæmt lögum nr. 12/1011 og til launahækkana dómara sem teknar hafa verið inn í mat vinnuhópsins á kostnaði við millidómstig þannig að ætla má að kostnaðaraukinn gæti verið í kringum 8%. Að mati vinnuhópsins mun rekstrarkostnaður íslenskra dómstóla hins vegar hækka um 240 m.kr. með stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum sem er um 18% hækkun á fjárveitingum til dómstóla miðað við fjárlög ársins 2011. Í fjárlögum hefur þó ekki verið tekið tillit til framangreinds kostnaðarauka þannig að ætla má að raunverulegur kostnaðarauki gæti verið í kringum 15%. Árlegur kostnaðarauki við millidómstig í bæði einkamálum og sakamálum er því um 115 m.kr. meiri en árlegur kostnaðarauki við millidómstig sem tæki eingöngu til sakamála. Við þetta bætist að vinnuhópurinn metur stofnkostnað við millidómstig í sakamálum 101 m.kr. en sambærilegan stofnkostnað við millidómstig í einkamálum og sakamálum 63 m.kr. hærri eða 164 m.kr. Stofnun millidómstigs í sakamálum eingöngu er því fjárhagslega hagkvæmari kostur en stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum.

5.4.3.3	Breytingar á meðferð einkamála umfangsmeiri en breytingar á meðferð sakamála

Stofnun millidómstigs í sakamálum kallar á umtalsverðar breytingar á sakamálalögum en með stofnun millidómstigs bæði í sakamálum og einkamálum yrði að gera mun umfangsmeiri breytingar á réttarfarslöggjöf, þ. á m. á lögum um meðferð einkamála og nokkrar breytingar á lögum um aðför, nauðungarsölu, gjaldþrotaskipti og fleiri lögum er varða einkamál sem sæta afbrigðilegri málsmeðferð. Slíkum lögum hefur farið fjölgandi á undanförnum árum, sbr. t.d. lög nr. 10/2010 um greiðsluaðlögun einstaklinga og tengd úrræði. Væntanlega yrði því unnt að koma millidómstigi í sakamálum fyrr á laggirnar en millidómstigi sem tæki til allra mála. 

5.4.3.4	Nýleg fjölgun dómara í Hæstarétti gerir breytingar torveldari

Segja má að nýleg fjölgun héraðsdómara til bráðabirgða úr 38 í 43 með lögum 147/2009 og síðar í 48 með lögum nr. 12/2011 og fjölgun hæstaréttardómara til bráðabirgða úr 9 í 12, með síðargreindu lögunum, hafi stofnun millidómstigs orðið nokkuð torveldari og leitt til þess að breytingar á dómstólaskipaninni verði fjárhagslega óhagkvæmari en annars hefði verið þar sem gert er ráð fyrir að umrædd fjölgun dómara haldist fram til 1. janúar 2013. Við þessu má bregðast með því að gefa breytingunum lengri undirbúningstíma, sem getur verið kostur þegar framtíðarskipulag dómstólakerfisins er annars vegar. 

5.4.4	Gallar á millidómstigi í sakamálum í samanburði við millidómstig í einkamálum og sakamálum 

Eins og rakið er í kafla 5.3 hér að framan eru kostir almenns þriggja þrepa dómskerfis fjölmargir í samanburði við tveggja þrepa dómskerfi. Ljóst er að þeir kostir millidómstigs sem varða meðferð einkamála munu ekki nást fram ef millidómstigið tekur eintöngu til sakamála. Helstu ókostir þess að taka aðeins upp millidómstig í sakamálum eru þannig eftirfarandi:

5.4.4.1	Úrbætur á milliliðalausri sönnunarfærslu í einkamálum kæmu ekki til framkvæmda

Ekki verða tök á að endurtaka sönnunarfærslu í einkamálum þannig að áfram yrði um að ræða endurskoðun í Hæstarétti á mati á munnlegri sönnunarfærslu í einkamálum, sbr. kafli 5.3.1.1 hér að framan. Þótt þessi ágalli á milliliðalausri sönnunarfærslu sé almennt ekki talinn jafn afdrifaríkur í einkamálum og í sakamálum þá telur vinnuhópurinn að möguleiki á endurtekinni sönnunarfærslu í einkamálum myndi auka gæði endurskoðunar dómsúrlausna og gera málsmeðferðina trúverðugri og áreiðanlegri.

5.4.4.2	Ekki yrði unnt að kalla sérfróða meðdómsmenn til setu á áfrýjunarstigi í einkamálum

Ekki yrðu tök á að bæta málsmeðferð í einkamálum með því að sérfróðir meðdómsmenn tækju sæti í dómi á áfrýjunarstigi, sbr. umfjöllun í kafla 5.3.1.2 hér að framan.

5.4.4.3	Réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar yrði ekki bætt.

Þótt vinnuálag í Hæstarétti yrði væntanlega skaplegra en það er nú, myndi rétturinn áfram starfa í tveimur deildum og því yrðu áfram sömu erfiðleikar á að samræma dómaframkvæmd réttarins. Þannig myndu ekki skapast forsendur til að styrkja réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar, sbr. umfjöllun í kafla 5.3.1.3 hér að framan.

5.4.4.4	Ósamræmi í dómstólaskipan milli einkamála og sakamála

Segja má að með tveggja þrepa dómskerfi í einkamálum en þriggja þrepa dómskerfi í sakamálum yrði tekið upp ósamhverft og ólögulegt dómskerfi. Málsmeðferð í sakamálum hefur verið að færast nær meðferð einkamála á liðnum árum. Með millidómstigi í sakamálum yrði þessari þróun snúið við og við tæki að mörgu leyti mjög ólík málsmeðferð á þessum tveimur sviðum. 

5.4.4.5	Íslenska dómskerfið yrði áfram sér á báti

Dómskerfið hér á landi yrði áfram úr takti við dómskerfi í nágrannalöndum okkur og því erfiðara að fylgja eftir réttarþróun og straumum og stefnum í norrænu og evrópsku réttarfari.

5.4.5	Umdeilanleg atriði 

Vinnuhópurinn er sammála um að það sé æskilegt markmið að stofnað verði millidómstig hér á landi sem taki til bæði einkamála og sakamála. Vinnuhópurinn er hins vegar ekki sammála um hvaða áhrif það að setja á stofn millidómstig í sakamálum eingöngu muni hafa á að þetta markmið náist.

a.	Mun stofnun millidómstigs í sakamálum greiða fyrir eða tefja stofnun millidómstigi í einkamálum og sakamálum.

Sigurður Tómas og Ása telja líkur á að stofnun millidómstigs í sakamálum muni tefja verulega fyrir að ráðist verði í stofnun millidómstigs bæði í sakamálum og einkamálum. Benedikt og Símon telja hins vegar að stofnun millidómstigs í sakamálum geti þvert á móti greitt fyrir því að koma millidómstigi í einkamálum og sakamálum á fót. Betra sé að koma á millidómstigi í skrefum í stað þess að setja markið svo hátt að ekkert gerist. 

b.	Kostnaðaráhrif

Þeir Benedikt og Símon telja að sá munur sem samkvæmt framansögðu er á árlegum rekstrarkostnaði millidómstigs í sakamálum og millidómstigs í einkamálum og sakamálum geri það að verkum, ásamt öðru, að rétt sé að hefjast þegar handa við stofnun millidómstigs í sakamálum en láta millidómstig í einkamálum bíða betri tíma. Þau Sigurður Tómas og Ása telja hins vegar að millidómstig í sakamálum og einkamálum hafi svo ótvíræða kosti fram yfir millidómstig í sakamálum að mæla verði eindregið með að slíkt almennt millidómstig verði lögfest hér á landi. Þau benda á að ef litið er á millidómstig í einkamálum og sakamálum sem framtíðarmarkmið hafi stofnun millidómstigs í sakamálum eingöngu í för með sér mikinn fórnarkostnað hvað varðar útvegun og standsetningu húsnæðis. Þau telja að betra sé að gefa gildistöku laga um stofnun almenns millidómstigs rýmri tíma en að ráðast strax í stofnun millidómstigs í sakamálum sem ekki muni leysa nema hálfan vandann. Það sé hins vegar löggjafans að ákveða hvaða leið verði farin. 

c.	Millidómstig í einkamálum og sakamálum hefði í för með sér að fá mál kæmu til meðferðar í Hæstarétti

Einn viðmælandi vinnuhópsins taldi það verulegan ókost við millidómstig sem tæki bæði til sakamála og einkamála að stefnumarkandi mál væru svo fá hér á landi að ekki yrði tilefni til að taka nema 10 til15 mál til meðferðar í Hæstarétti árlega, en það hefði það í för með sér að dómarar Hæstaréttar myndu hafa of lítið að gera. Um þetta vísast til umfjöllunar í kafla 5.3.1.3 að framan en þar kemur fram að miðað við reynslutölur frá nágrannalöndunum gætu 30 mál komið til meðferðar í Hæstarétti árlega en vinnuhópurinn áætlar hins vegar að þau verði nær 50 á ári. Um þetta mun þó Hæstiréttur hafa mest um að segja ef eingöngu verða tekin til meðferðar í réttinum mál sem þangað berast á grundvelli leyfa réttarins sjálfs. Við bætist svo vinna við afgreiðslu beiðna um áfrýjunar- og kæruleyfi. Fækkun mála i Hæstarétti hefur hins vegar ótvíræða kosti eins og fyrr hefur verið fjallað um. 

6.0  	Samanburður á kostnaði 

Kostnaðarsjónarmið geta komið til með að skipta miklu máli við endanlega ákvörðun um það hvort millidómstigi verði komið á fót hér á landi og þá hvers konar millidómstigi. Vinnuhópurinn telur því nauðsynlegt að reyna að áætla kostnað við þær leiðir varðandi framtíðarskipan íslensks dómstólakerfis sem teknar voru til skoðunar í kafla 5 hér að framan. Í því sambandi er vert að hafa í huga að líta verður á dómskerfið sem eina heild í kostnaðarlegu tilliti og taka verður tillit til þess að upptaka millidómstigs hefur áhrif á kostnað á hinum dómstigunum tveimur. Jafnframt því að áætla kostnað við millidómstig í sakamálum og einkamálum annars vegar og millidómstig í sakamálum hins vegar verður lagt mat á sparnað við þessar tvær leiðir í rekstri Hæstaréttar.

Tafla 7 hefur að geyma samantekið mat vinnuhópsins á beinum áhrifum stofnunar millidómstigs í sakamálum annars vegar og millidómstigs í einkamálum og sakamálum hins vegar á rekstrarkostnað íslenskra dómstóla. Í köflum 6.2 til 6.5 verður svo gerð nánari grein fyrir forsendum og útreikningi að baki matinu. Í kafla 6.6 verður svo gerð grein fyrir stofnkostnaði við millidómstig. 

Tafla 7. Mat vinnuhópsins á beinum áhrifum stofnunar millidómstigs á rekstrarkostnað dómskerfisins. 

Rekstrarkostnaður  millidómstigs	Millidómstig í sakamálum	Millidómstig í einka-málum og sakamálum	
Launakostnaður dómara	86.000.000	211.000.000	
Launakostnaður annars starfsfólks	55.000.000	86.000.000	
Húsnæðiskostnaður	29.000.000	48.000.000	
Annar rekstrarkostnaður	20.000.000	40.000.000	
 Kostnaður samtals	190.000.000	385.000.000	
			
Sparnaður	 	 	
Fækkun hæstaréttardómara	45.000.000	105.000.000	
Fækkun annars starfsfólks í Hæstarétti	8.000.000	28.000.000	
Fækkun héraðsdómara	12.000.000	12.000.000	
 Samtals sparnaður	65.000.000	145.000.000	
 	 	 	
Samtals heildaráhrif á rekstrarkostnað	125.000.000	240.000.000	

6.1	Áhrif millidómstigs á heildarfjölda dómara og annarra starfsmanna í dómskerfinu

Fyrir liggur að launakostnaður hefur verið um og yfir 80% af rekstrarkostnaði dómstóla á liðnum árum og því langstærsti einstaki kostnaðarliðurinn í rekstri þeirra. Þar sem stærsti hlutinn af rekstrarkostnaði dómstóla liggur í launakostnaði vegur starfsmannaþörf lang þyngst í mati á rekstrarkostnaði.  

Í áliti nefndar um millilausa málsmeðferð frá árinu 2008 var lagt mat á kostnað við að setja á stofn millidómstig í sakamálum með sex dómurum. Miðað við þær forsendur sem þar voru settar fram var árlegur kostnaður af slíku dómstigi metinn samtals 159 m.kr. á árinu 2008.

Til samanburðar má nefna að fjárveitingar til Hæstaréttar Íslands nema samtals 304,9 m.kr. á árinu og er þá miðað við fjölgun dómara úr 9 í 12. Þá miðast fjárveitingin við 10,7 stöðugildi annarra starfsmanna en dómara og þannig gert ráð fyrir fjölgun aðstoðarmanna úr 3 í 5. Rekstrarkostnaður Héraðsdóms Reykjavíkur var 488,4 m.kr. á árinu 2010 en í árslok 2010 voru 24 dómarar starfandi við dómstólinn og 29 aðrir starfsmenn, þar af 7 löglærðir aðstoðarmenn, eða samtals 53 starfsmenn. Rekstrarkostnaður Héraðsdóms Reykjaness nam 187,4 m.kr. á árinu 2010 en þar voru starfandi 8 héraðsdómarar í árslok 2010 og níu aðrir starfsmenn, þ.a. þrír löglærðir aðstoðarmenn, eða samtals 17 starfsmenn.  

Við mat á því hversu dómarar á millidómstigi þurfa að vera margir verður að hafa í huga að stofnun millidómstigs má ekki verða til þess að lengja málsmeðferðartíma og því afar mikilvægt að millidómstigið hafi undan. Vinnuhópurinn telur rétt að miða við að fjöldi mála á millidómstigi verði sambærilegur við þann fjölda áfrýjunarmála og kærumála sem Hæstiréttur hefur fengið til meðferðar á undanförnum árum, en samkvæmt töflu x ath.... hér að framan var 273 einkamálum áfrýjað að meðaltali á árunum 2006-2010 en 96 sakamálum. Á sama árabili bárust Hæstarétti hins vegar 152 kærur í einkamálum og 189 kærur í sakamálum að meðaltali á ári.  

Vinnuhópurinn telur ennfremur að þegar borinn er saman kostnaður við stofnun millidómstigs verði að hafa í huga að sú tímabundna fjölgun dómara sem komin er til framkvæmda á grundvelli laga nr. 147/2009 og 12/2011 endurspegli framtíðarþörf fyrir dómara miðað við ört vaxandi umfang verkefna dómstólanna og ekki verði unnt að fækka héraðsdómurum aftur nema niður í 43 og að Hæstaréttardómarar verði að vera 12 til frambúðar miðað við óbreytta dómstólaskipan. 

Tafla 8 hefur að geyma samanburð annars vegar á því sem vinnuhópurinn telur raunhæfan dómarafjölda miðað við óbreytta dómstólaskipan og hins vegar æskilegan fjölda dómara annars vegar miðað við millidómstig í sakamálum eingöngu og hins vegar miðað við millidómstig í einkamálum og sakamálum. 

Tafla 8. Samanburður á fjölda dómara á öllum dómstigum í núverandi kerfi og þriggja dómstiga kerfi

 Dómstig
	Varanlegur
dómara-fjöldi	Tímabundinn
dómarafjöldi	Raunhæfur 
dómarafjöldi	Millidómstig
 í sakamálum	Millidómstig
í einkamálum 
og sakamálum	
Héraðsdómstólar	38	48	42	42	42	
Millidómstig				6	15	
Hæstiréttur	9	12	12	9	5	
 	47	60	54	57	62	

Vinnuhópurinn miðar við að eitt ársverk héraðsdómara muni sparast við upptöku millidómstigs þegar meginreglan verður sú að einungis einn héraðsdómari skipi dóm í héraði. Af þessum samanburði má ráða að með upptöku millidómstigs í sakamálum yrði heildarfjöldi dómara heldur meiri en það sem vinnuhópurinn telur raunhæfan dómarafjölda í núverandi kerfi en hins vegar yrðu dómarar færri en þeir verða til bráðabirgða skv. lögum nr. 12/2011. Ef millidómstig í einkamálum og sakamálum verður hins vegar tekið upp verða dómarar heldur fleiri en vinnuhópurinn telur raunhæfan dómarafjölda í núverandi kerfi, eða 62 í stað 54 en aðeins tveimur fleiri en heildarfjöldi dómara verður til bráðabirgða skv. lögum nr. 12/2011.   

Ákvörðun um laun dómara á millidómstigi myndi væntanlega eiga undir kjararáð og því rennir vinnuhópurinn nokkuð blint í sjóinn við mat á launakostnaði vegna dómara á millidómstigi. Laun dómara á millidómstigi í Noregi eru um 10% hærri en laun dómara á fyrsta dómstigi. Í sumum nágrannalöndum eru laun dómara á millidómstigi þó þau sömu eða svipuð og á fyrsta dómstigi. Við mat á launakostnaði telur vinnuhópurinn rétt að miða við að laun dómara á millidómstigi verði um 10% hærri en laun héraðsdómara án bakvaktagreiðslna eða nokkurn veginn mitt á milli launa héraðsdómara og hæstaréttardómara. Miðað er við að sami launamunur sé á milli dómstjóra á millidómstigi og almennra dómara og nú er á milli dómstjóra Héraðsdóms Reykjavíkur og almennra héraðsdómara. Launakostnaður miðast við sömu launatengdu gjöld og nú leggjast ofan á launakostnað við héraðsdómstólana. 

Tafla 9. Áætlaður fjöldi starfsmanna á millidómstigi samanborið við fjölda starfsmanna Hæstaréttar frá 1. september 2011.
 	Hæstiréttur	Millidómstig í sakamálum	Millidómstig í einka-málum og sakamálum	
Dómarar	12	6	15	
Skrifstofustjóri	1	1	1	
Löglærðir aðstoðarmenn	5	2	5	
Dómritarar		2	5	
Annað starfsfólk	3,7	3	3	
Dómverðir	1,5	1	2	
Samtals 	23,2	15	31	

Við mat á starfsmannaþörf á millidómstigi lítur vinnuhópurinn m.a. til starfsmannafjölda í Hæstarétti og hjá héraðsdómstólunum. Þó miðað sé við að svipaður málafjöldi berist millidómstiginu eins og Hæstarétti nú, verður að taka tillit til þeirra tillagna sem gerðar hafa verið um að skýrslutökur fari fram á millidómstigi og því er af þeim sökum þörf fyrir ritara í dómsölum, ólíkt því sem á við um málsmeðferð fyrir Hæstarétti. Þá þykir nauðsynlegt að dómverðir verði starfandi á millidómstigi líkt og nú er í Héraðsdómi Reykjavíkur og í Hæstarétti. Vinnuhópurinn miðar við að skrifstofustjóri, 2 almennir skrifstofumenn og 1 starfsmaður sem sinni prófarkalestri og/eða skjalavörslu (1 stöðugildi), þurfi að starfa á millidómstiginu hvort sem þar verður fjallað eingöngu um sakamál eða bæði um einkamál og sakamál. Gert er ráð fyrir að 1 löglærður aðstoðarmaður og 1 dómritari starfi fyrir hverja þriggja dómara deild og því 2 aðstoðarmenn og 2 dómritarar á millidómstigi í sakamálum en 5 aðstoðarmenn og 5 dómritarar á millidómstigi í einkamálum og sakamálum. Vinnuhópurinn telur að 1 dómvörður nægi á millidómstigi í sakamálum en þörf sé á 2 dómvörðum á millidómstigi í einkamálum og sakamálum. Þannig er gert ráð fyrir að aðrir starfsmenn en dómarar verði 9 á millidómstigi í sakamálum en 16 á millidómstigi í einkamálum og sakamálum.

6.2 	Húsnæðisþörf og húsnæðiskostnaður

Vinnuhópurinn telur að húsnæðisþörf millidómstigs í sakamálum annars vegar og millidómstigs í einkamálum og sakamálum verði best metin með hliðsjón af húsnæðisþörf Héraðsdóms Reykjaness og Hæstaréttar. 

Héraðsdómur Reykjaness hefur til umráða 1040 m2 húsnæði. Þar störfuðu 8 dómarar í árslok 2010 og 9 aðrir starfsmenn, þar af 3 löglærðir aðstoðarmenn, eða samtals 17 starfsmenn. Dómsalir eru þrír en einn þeirra er mjög lítill. Hæstiréttur hefur til umráða 2.596 m2 húsnæði en þar af er 835 m2 kjallari með skjalageymslum og bílageymslu. Þar munu 12 dómarar starfa eftir 1. september 2011 og 13 aðrir starfsmenn (um 11 stöðugildi), eða samtals 25 starfsmenn. Í Hæstarétti eru tveir dómsalir, sá stærri tæpir 200 m2 en sá minni rúmir 100 m2.   

Vinnuhópurinn gerir sem fyrr segir ráð fyrir að starfsmenn á 6 dómara millidómstigi í sakamálum þyrftu að vera 15, en starfsmenn í 15 dómara millidómstigi í einkamálum og sakamálum þyrftu að vera 31. Þá gerir vinnuhópurinn ráð fyrir að á millidómstigi í sakamálum þyrfti aðeins að vera einn rúmgóður dómsalur af sömu stærð og stærri dómsalurinn í Hæstarétti, fyrst og fremst til að mæta þörfum áhorfenda í málum sem vakið hafa athygli í þjóðfélaginu. Er þá miðað við að um 100 áfrýjuð sakamál komi árlega til munnlegs málflutnings, mál verði flutt í dómsölum í 36 vikur, eða 180 daga, á ári og að aðalmeðferð í dæmigerðu sakamáli taki einn dag. Með því væri upp á 100 málflutningsdaga að hlaupa á ári af 180. Svigrúm er því talsvert til fjölgunar mála og/eða lengri málsmeðferðartíma einstakra mála. 

Dómsalir á millidómstigi í einkamálum og sakamálum þyrftu hins vegar að mati vinnuhópsins að vera tveir, annar svipaður og stærri dómsalur Hæstaréttar og sá minni um 120 m2. Er þá miðað við að um 100 áfrýjuð sakamál og um 200 áfrýjuð einkamál komi árlega til munnlegs málflutnings, mál verði flutt í dómsölum í 36 vikur, eða 180 daga, á ári og að aðalmeðferð í meðalmáli taki einn dag. Þá væri upp á 60 málflutningsdaga að hlaupa á ári af 360 til að mæta lengri málflutningstíma í stórum sakamálum og örfáum munnlega fluttum kærumálum. Á móti kemur að í þeim tilvikum sem ekki væri deilt um sönnun væri hæglega unnt að flytja tvö slík mál á dag í sama dómsal. Hafa verður í huga að dómsalir í Hæstarétti eru tveir og málflutningur stendur tiltölulega sjaldan yfir fram yfir hádegi. 

Tafla 10. Dæmd mál í Hæstarétti árin 2006-2010

 	2006	2007	2008	2009	2010	Meðaltal
2006-2010	
Einkamál- áfrýjun	206	188	206	205	240	209	
Sakamál - áfrýjun	78	102	101	93	81	91	
Samtals áfrýjanir	284	290	307	298	321	300	
Einkamál - kærur	120	131	147	145	181	145	
Sakamál - kærur	154	169	176	211	208	184	
Samtals kærur	274	300	323	356	389	328	
Samtals innkomin mál	558	590	630	654	710	628	

Með hliðsjón af starfsmannafjölda, fjölda dómsala, stærð umrædds húsnæðis og nýtingu þess, svo og áðurnefndum forsendum vinnuhópsins um starfsmannafjölda og málafjölda telur vinnuhópurinn að hæfileg stærð hentugs og vel skipulagðs húsnæðis fyrir millidómstig í sakamálum eingöngu vera 1200 m2 en hæfilega stærð húsnæðis fyrir millidómstig í einkamálum og sakamálum 2000 m2 og er þá miðað við að sameiginleg rými nýtist mun betur í stærri dómstól. Áður en endanleg ákvörðun er tekin um stofnun millidómstig þyrfti þó að fara fram nákvæmari þarfagreining á húsnæðisþörf.  

Afar erfitt er að áætla húsnæðiskostnað á millidómstigi nákvæmlega miðað við framangreindar forsendur um stærð. Húsnæðiskostnaður dómstóla hér á landi er afar mismunandi og ræðst hann fyrst og fremst af því hvernig eignarhaldi er háttað á húsnæði viðkomandi dómstóls. Húsnæði Héraðsdóms Reykjavíkur og Hæstaréttar er í eigu ríkisins og leigugreiðslur til Fasteigna ríkissjóðs tiltölulega lágar miðað við leiguverð á almennum markaði. Héraðsdómur Reykjaness tók á leigu húsnæði undir starfsemina til langs tíma upp úr síðustu aldamótum þegar leiguverð var nokkuð hátt. Dómstóllinn greiðir nú um 2.400 kr. á m2 á mánuði í húsaleigu. Vinnuhópurinn miðar mat á húsnæðiskostnaði við að hentugt húsnæði verði tekið á leigu á almennum markaði fyrir millidómstigið og að leigusali kosti innréttingar á skrifstofuhúsnæði en að kostnaður við sérhæfðar innréttingar svo sem í dómsölum falli á ríkið sem stofnkostnaður. Miðað við reynslu af könnunarútboði sem gert var fyrir embætti sérstaks saksóknara sumarið 2010 og þróun leiguverðs á almennum markaði má ætla að miðað við framangreindar forsendur sé unnt að útvega hentugt húsnæði fyrir um 2.000 kr. á m2 á mánuði. Árlegur leigukostnaður 1200 m2 húsnæðis fyrir millidómstig í sakamálum yrði þá tæpar 29 m.kr. Árlegur leigukostnaður 2000 m2 húsnæðis fyrir millidómstig í einkamálum og sakamálum yrði hins vegar um 48 m.kr. Komi hins vegar í ljós að ríkið eigi laust húsnæði sem hagkvæmt þætti að laga að slíkri starfsemi yrði væntanlega um mun minni kostað að ræða. Ekki verður hér metinn kostnaður við byggingu nýs húsnæðis fyrir millidómstigið. 
6.3	Annar rekstrarkostnaður millidómstigs

Við mat á öðrum rekstrarkostnaði við millidómstig en launakostnaði og húsaleigu er fyrst og fremst litið til sambærilegra kostnaðarliða í rekstri Héraðsdóms Reykjaness, en annar rekstrarkostnaður var þar um 18 m.kr. á árinu 2010. Inni í öðrum rekstrarkostnaði er t.d. endurmenntunarkostnaður, ferðakostnaður, tímarit, blöð, bækur, skrifstofuvörur, áhöld, aðkeypt sérfræðiþjónusta, prentun, póstburðargjöld, símakostnaður, byggingarvörur, rafmagn og heitt vatn. Með hliðsjón af því er sambærilegur annar kostnaður metinn 20 m.kr. á ári á millidómstigi í sakamálum en tvöfalt meiri eða 40 m.kr. á millidómstigi í einkamálum og sakamálum. Er þá fyrst og fremst horft til hlutfalls starfsmannafjölda og hlutfalls stærðar húsnæðis. 

6.4	Sparnaður hjá héraðsdómstólum og í Hæstarétti við upptöku millidómstigs

Eins og vikið var að í kafla 5.3.1.3 hér að framan verður unnt að draga verulega úr kostnaði í rekstri Hæstaréttar og nokkuð úr kostnaði í rekstri héraðsdómstólanna með upptöku millidómstigs. Þessi sparnaður er þó ólíkt meiri ef millidómstigið verður látið ná yfir bæði einkamál og sakamál. Vinnuhópurinn telur að með upptöku millidómstigs bæði í einkamálum og sakamálum megi fækka dómurum Hæstaréttar úr 12 í 5 eins og þeir verða til bráðabirgða frá og með 1. september 2011 og vinnuhópurinn telur raunar að þeir þurfi að vera til frambúðar miðað við óbreytt dómskerfi. Miðað við núverandi launakjör hæstaréttardómara er um að ræða 105 m.kr. sparnað. Þá telur vinnuhópurinn að fækka megi löglærðum aðstoðarmönnum úr 5 í 2 og stöðugildum dómvarða úr einu og hálfu í eitt. Beinn sparnaður af þessari fækkun starfsmanna nemur um 28 m.kr. Þá telur vinnuhópurinn að fækka megi héraðsdómurum í 42 úr 43 eins og þeir eru nú til bráðabirgða en vinnuhópurinn telur raunar að héraðsdómarar þyrftu að vera 43 til frambúðar miðað við óbreytt dómskerfi. Sparnaður er hér ekki miðaður við 48 héraðsdómara en skv. lögum nr. 12/2011 er heimilt að fjölga héraðsdómurum tímabundið í þann fjölda fram til ársins 2013. Tilefni þessarar fækkunar um einn héraðsdómara er minna álag vegna þess að vinnuhópurinn telur að dómar í sakamálum þurfi ekki að vera fjölskipaðir ef millidómstig verður leitt í lög og einnig ætti heimvísunardómum og eftirfarandi endurtekinni aðalmeðferð og dómasamningu að fækka stórlega. Árlegur sparnaður af fækkun héraðsdómara um einn er um 12 m.kr. Beinn sparnaður við lögleiðingu millidómstigs í einkamálum og sakamálum er því samtals um 145 m.kr. sem kemur til lækkunar á 385 m.kr. rekstrarkostnaði slíks millidómstigs. Hreinn árlegur kostnaðarauki af millidómstigi í einkamálum og sakamálum yrði því um 240 m.kr. 

Ljóst er að áhrif millidómstigs í sakamálum á rekstrarkostnað Hæstaréttar yrðu mun minni en af stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum. Vinnuhópurinn telur þó að vegna fækkunar áfrýjaðra sakamála úr um 100 á ári niður fyrir 10 og sambærilegrar fækkunar kærðra sakamála, ætti hæstaréttardómarar að geta orðið 9 til frambúðar og er þá miðað við að rétturinn búi við eðlilegt vinnuálag. Í samræmi við sömu aðferðarfræði og hér að framan verður því unnt að fækka hæstaréttardómurum um 3 miðað við þann fjölda dómara sem verður eftir 1. september 2011 sem hefði í för með sér 45 m.kr. sparnað. Að sama skapi verður unnt að fækka aðstoðarmönnum um einn sem ætti að spara rúmar 8 m.kr. Sömu rök og hér að framan eiga við um 12 m.kr. sparnað við fækkun héraðsdómara um einn. Samtals ætti því beinn kostnaður við rekstur dómstóla á fyrsta dómstigi og Hæstarétt að lækka um 65 m.kr. ef millidómstig verður einungis látið taka til sakamála. Raunverulegur árlegur kostnaðarauki af 6 dómara millidómstigi í sakamálum yrði því um 125 m.kr. eða rúmlega helmingur af kostnaðarauka við 15 dómara millidómstig í einkamálum og sakamálum.

6.5.	Önnur kostnaðaráhrif af stofnun millidómstigs

Eins og fjallað var um í kafla 5.3.2.3 hér að framan er líklegt að stofnun millidómstigs muni hafa í för með sér ýmiss konar annan beinan og óbeinan sparnað en þann sem reynt hefur verið að mæla hér að framan. Þannig telur vinnuhópurinn að kostnaður héraðsdómstólanna af endurritun skýrslna í sakamálum muni minnka ef allar skýrslur verða teknar upp í hljóði og mynd og upptökurnar spilaðar við aðalmeðferð á millidómstigi. Endurritun mun þó væntanlega ekki hverfa alveg þar sem hún getur verið nauðsynleg vegna dómasamningar í umfangsmiklum sakamálum. Þá telur vinnuhópurinn að upptaka millidómstigs muni bæta dómskerfið og styrkja þar að auki réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar og að það muni til lengri tíma hafa það í för með sér að dómsmálum muni fækka og kostnaður við dómskerfið minnka að sama skapi.

Vinnuhópnum er ljóst að breytingar á dómstólaskipaninni geta haft áhrif á aðra kostnaðarliði ríkissjóðs en rekstrarkostnað og stofnkostnað dómstólanna. Þannig er líklegt að þær breytingar sem fjallað er um í skýrslunni geti haft nokkur áhrif á kostnað ríkisins af greiðslu málsvarnarlauna og annars sakarkostnaðar í sakamálum svo og gjafsóknarkostnaðar. Ólíklegt er þó að um umtalsverð kostnaðaráhrif verði að ræða þar sem millidómstigið mun í raun taka við hlutverki Hæstaréttar sem áfrýjunardómstigs og mjög fá mál verða tekin til meðferðar í Hæstarétti árlega. Á móti auknum sakarkostnaði vegna umfangsmeiri málsmeðferðar sakamála á millidómstigi vegna munnlegrar sönnunarfærslu kemur að heimvísunum mun fækka verulega og endurtekinni málsmeðferð í héraði. Þá má ekki gleyma að stofnun þriðja dómstigsins mun væntanlega auka kostnað málsaðila nokkuð í þeim tiltölulega fáu málum sem tekin verða fyrir á þremur dómstigum í stað tveggja áður. Hér hefur heldur ekki verið tekið tillit til aukinna aukatekna ríkissjóðs. Vinnuhópurinn treystir sér ekki til að meta framangreind kostnaðaráhrif. 

 6.6	Stofnkostnaður

Ljóst er að stofnun millidómstigs mun einnig hafa í för með sér verulegan stofnkostnað fyrir ríkissjóð. Í eftirfarandi töflu 11 er að finna samantekið mat vinnuhópsins á stofnkostnaði annars vegar vegna millidómstigs í sakamálum eingöngu og hins vegar millidómstigs í einkamálum og sakamálum. 

Tafla 11. Kostnaður við að setja á stofn millidómstig í kr.

Stofnkostnaður á millidómstigi	Millidómstig í sakamálum	Millidómstig í einka-málum og sakamálum	
Skrifstofubúnaður	8.000.000	16.000.000	
Miðlægur tölvubúnaður	5.000.000	6.000.000	
Upplýsingakerfi 	15.000.000	20.000.000	
Innréttingar, húsbúnaður og tæki í dómsali	20.000.000	40.000.000	
Öryggiskerfi	8.000.000	12.000.000	
Samtals stofnkostnaður á millidómstigi	56.000.000	94.000.000	
 	 	 	
Stofnkostnaður vegna tækja í dómsali í héraði	45.000.000	70.000.000	
 	 	 	
Samtals stofnkostnaður	101.000.000	164.000.000	

Vinnuhópurinn tekur fram að framangreint mat er einungis gróf áætlun sem byggir fyrst og fremst á reynslu héraðsdómstólanna og annarra ríkisstofnana af kaupum á sambærilegum búnaði og tilboðum sem þeim hafa borist. Hér á eftir er að finna sundurliðun og forsendur fyrir mati á einstaka kostnaðarliðum. 

a.	Skrifstofubúnaður

Vinnuhópurinn miðar við að kostnaður við skrifstofubúnað hvers starfsmanns verði um 500.000 kr. og þar vegur þyngst kaup á skrifstofuhúsgögnum og tölvubúnaði. Er þar byggt á reynslu embættis sérstaks saksóknara sem nýlega var sett á stofn og hefur verið í hröðum vexti. Miðað við að starfsmenn á millidómstigi í sakamálum verði 15 en starfsmenn á millidómstigi í einkamálum og sakamálum 31. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir einni starfstöð til viðbótar vegna hlutastarfa.

b.	Miðlægur tölvubúnaður

Gert er ráð fyrir að varðveita verði öll rafræn gögn dómstóls á millidómstigi í húsnæði dómstólsins. Þar sem mikið verður unnið með stafræn gögn, þ.á m. skýrslutökur í hljóði og mynd verður miðlægur tölvubúnaður að vera talsvert öflugur og geymslupláss mikið. Gera verður ráð fyrir að kostnaður við miðlægan tölvubúnað verði mjög svipaður hvort sem stofnað verður millidómstig í sakamálum eingöngu eða í bæði í einkamálum og sakamálum. 

c.	Upplýsingakerfi

Gera verður ráð fyrir talsverðum kostnaði við upplýsingakerfi á millidómstigi. Með upplýsingakerfi er átt við heilstætt kerfi sem heldur utan um skráningu mála, málsmeðferð, fresti og dómsniðurstöður, þ. á m. á heimasíðu dómstólsins á internetinu. Að einhverju leyti verður unnt að byggja upplýsingakerfið á sambærilegum upplýsingarkerfum og nú er unnið með hjá héraðsdómstólunum og vefbirtingarkerfi Hæstaréttar. Upplýsingakerfi Hæstaréttar er reyndar mjög ófullkomið og upplýsingakerfi héraðsdómstólanna eru komin talsvert til ára sinna og þarfnast endurnýjunar. Vinnuhópurinn telur að heppilegast væri að hanna sameiginlegt upplýsingakerfi fyrir dómstigin þrjú þar sem mögulegt yrði að færa sambærilegar upplýsingar rafrænt á milli í stað þess að skrá þær að nýju. Með því myndi væntanlega skapast verulegt hagræði við viðhald og uppfærslur. Gera verður ráð fyrir umtalsverðum kostnaði við þróun nýrra upplýsingakerfa og kaupum á stöðluðum hugbúnaði og aðgangi að rafrænum heimildum. 

d.	Innréttingar, húsbúnaður og tæki í dómsali á millidómstigi

Vinnuhópurinn áætlar kostnað við að innrétta hvern dómsal á millidómstigi um 20 m.kr. Um er að ræða kostnað við innréttingar í dómsali, húsgögn og tölvubúnað, búnað til að sýna á skjá og tjaldi, upptökur af skýrslutökum í héraði, túlkakerfi o.fl. Um mjög grófa áætlun er að ræða en þó ljóst að um umtalsverðan kostnað að ræða enda gert ráð fyrir að dómsalir á millidómstigi verði vel búnir tækjum og góðri aðstöðu fyrir áhorfendur. Gert er ráð fyrir að einn dómsalur verði á millidómstigi í sakamálum en tveir á millidómstigi í einkamálum og sakamálum.

e.	Öryggiskerfi

Vinnuhópurinn telur nauðsynlegt að setja upp gott öryggis- og eftirlitskerfi í húsnæði millidómstigs. Varðandi kostnað er tekið mið af upplýsingum um kostnað við uppsetningu öryggiskerfis í húsnæði embættis saksóknara. Kostnaðarmunur ræðst af því að gert er ráð fyrir að  millidómstig í sakamálum þurfi mun minna húsnæði en millidómstig í einkamálum og sakamálum. 

f.	Stofnkostnaður vegna tækja í dómsali héraðsdómstólanna
Eins og nánari grein var gerð fyrir í kafla 5.2.4 hér að framan telur vinnuhópurinn nauðsynlegt að takmarka umfang munnlegrar sönnunarfærslu á millidómstiginu bæði vegna hagkvæmnissjónarmiða og með tilliti til þess að ekki sé verið að íþyngja málsaðilum, sakborningum, brotaþolum og öðrum vitnum með óþarfa endurtekningu á skýrslugjöfum og jafnvel sársaukafullri upprifjun á þungbærum atvikum. Í því skyni er lagt til að allar skýrslur verði teknar upp í hljóði og mynd á fyrsta dómstigi og upptökurnar sýndar við aðalmeðferð á millidómstiginu eftir því sem þurfa þykir en munnlegar skýrslur verði aðeins gefnar þar ef spyrja þarf nánar út í atvik eða leiða ný vitni.  

Alls eru í notkun 26 dómsalir hjá héraðsdómstólunum, þar af 10 í Héraðsdómi Reykjavíkur, 4 í starfsstöðvum Héraðsdóms Reykjaness, þar af 1 í Reykjanesbæ en 2 í starfsstöðvum hvers hinna 6 dómstólanna, þar af einn á aðalstarfsstöð hvers þeirra. Í a.m.k. 17 dómsölum héraðsdómstólanna er til staðar stafrænn upptökubúnaður til að hljóðrita munnlegar skýrslur. Ef millidómstig verður tekið upp og málsmeðferðin þar verður með þeim hætti sem vinnuhópurinn leggur til, er ljóst að útbúa þarf a.m.k. einn dómsal á hverjum héraðsdómstóli með búnaði til að taka upp skýrslur í hljóði og mynd. Vinnuhópurinn telur að ef tekið verður upp millidómstig í sakamálum eingöngu þurfi eingöngu að nota slíkan búnað í munnlega fluttum sakamálum og þurfi því aðeins að setja upp slíkan búnað í 2 dómsölum í Héraðsdómi Reykjavíkur en í 1 dómsal hjá öðrum héraðsdómstólum eða í alls 9 dómsölum á landinu. Verði hins vegar tekið upp millidómstig í einkamálum og sakamálum þurfi slíkur búnaður að vera til staðar í mun fleiri dómsölum eða í 6 dómsölum af 10 í Héraðsdómi Reykjavíkur, í 2 dómsölum af 3 í Héraðsómi Reykjaness og í 1 dómsal hjá öðrum héraðsdómstólum eða í alls 14 dómsölum. Samkvæmt upplýsingum frá embætti sérstaks saksóknara er kostnaður við að útbúa herbergi með fullkomnum búnaði til að taka lögregluskýrslur upp í hljóði og mynd um 3 m.kr. Gera má ráð fyrir að nokkru meiri kostnaði við að koma slíkum búnaði fyrir í dómsal og telur vinnuhópurinn rétt að gera ráð fyrir 5 m.kr. kostnaði við að búa hvern dómsal með þessum hætti. Endanlegur kostnaður gæti þó ráðist af því hvort unnt er að nota einhverja hluta þess upptökubúnaðar sem til staðar er í dómsölum, t.d. hljóðnema. Það væri þá til sparnaðar. Samkvæmt framansögðu telur vinnuhópurinn að ef komið verði á fót millidómstigi í sakamálum verði kostnaður við að útbúa 9 dómsali með upptökubúnaði samtals um 45 m.kr. en ef komið verði á fót millidómstigi í bæði einkamálum og sakamálum verði kostnaðurinn við 14 dómsali um 70 m.kr. 

Tekið skal fram að í mörgum dómsölum er komið að endurnýjun á upptökubúnaði þannig að ekki er að öllu leyti um viðbótarkostnað að ræða heldur að hluta til um eðlilega endurnýjun á tækjabúnaði. 

7.	Niðurstöður

Á Íslandi eru aðeins tvö dómstig í samanburði við þrjú dómstig í nágrannalöndunum og víðast hvar í Evrópu. Ein afleiðing þess er að margfalt fleiri dómsmál eru dæmd hér á landi á æðsta dómstigi en í nágrannalöndunum ef horft er til íbúafjölda.

Vinnuhópurinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að málafjöldi við íslenska dómstóla sé mun meiri en í nágrannalöndunum miðað við íbúafjölda sé kostnaður við íslenska dómskerfið mun minni en í nágrannalöndunum miðað við íbúafjölda. 

Vinnuhópurinn tekur undir gagnrýni sem fram hefur komið á síðustu áratugum á tveggja dómstiga dómskerfi hér á landi og telur eftirfarandi annmarka alvarlegasta:

•	Farið er alvarlega á svig við meginregluna um milliliðalausa sönnunarfærslu fyrir Hæstarétti í lögum og réttarframkvæmd. Vinnuhópurinn telur að hvort sem um sé að ræða að sýknu- eða sakfellingardómar eru staðfestir, sýknu er breytt í sakfellingu, sakfellingu er breytt í sýknu eða héraðsdómur er ómerktur vegna annmarka á sönnunarmati, án þess að munnlegar skýrslur séu teknar í Hæstarétti, sé vegið að grunnrökum meginreglunnar um milliliðalausa sönnunarfærslu. Þennan ágalla á sakamálalögum og réttarframkvæmd telur vinnuhópurinn svo alvarlegan að tafarlausra úrbóta á íslenskri dómstólaskipan sé þörf. Sömu grunnrök eigi jafnframt við um meðferð einkamála fyrir Hæstarétti.
•	Óviðunandi er að sérfróðir meðdómendur skuli ekki taka þátt í áfrýjunarmeðferð í málum þar sem reynir á sérkunnáttu og dæmd hafa verið á fyrsta dómstigi af sérfróðum meðdómendum. Hvort sem um það er að ræða að Hæstiréttur víki sér undan að endurskoða sérfræðileg atriði, vísi til sérfróðra meðdómenda um slík atriði eða gengst í að endurmeta slík atriði á eigin spýtur, verður að draga í efa að um sé að ræða raunverulega og trúverðuga endurskoðun á öllum þáttum dómsmáls sem líklegt sé til að leiði til réttari niðurstöðu en komist var að í dómi héraðsdóms. Núverandi dómstólaskipan með Hæstarétt í hlutverki bæði millidómstigs og æðsta dómstigs gerir ekki ráð fyrir sérfróðum meðdómendum á áfrýjunarstigi og vandséð er að slíkar breytingar verði gerðar ef haldið verður við tveggja þrepa dómskerfi.
•	Óhóflegt vinnuálag í Hæstarétti skapar hættu á að réttarskapandi áhrif dóma réttarins verði minna en æskilegt væri. Afleiðingar tveggja þrepa dómskerfis hér á landi hafa verið þær að málafjöldi og þar með vinnuálag í Hæstarétti hefur verið óhóflegt. Úr þessu verður tæplega bætt nema með stofnun millidómstigs. 

Vinnuhópurinn taldi því rétt að bera saman kosti og galla eftirfarandi þriggja kosta sem helst koma til greina varðandi framtíðarskipan dómskerfisins hér á landi:

1.	Óbreytt dómstólaskipan að öðru leyti en því að hæstaréttardómurum yrði fjölgað varanlega og lagaheimildir til munnlegrar sönnunarfærslu nýttar í meiri mæli fyrir Hæstarétti. 
2.	Að komið verði á millidómstigi sem tæki einungis til sakamála. 
3.	Að komið verði á millidómstigi í bæði einkamálum og sakamálum. 

Vinnuhópurinn telur mikilvægt að dómskerfið sé byggt upp með eins einföldum og hagkvæmum hætti og framast er kostur. Þrátt fyrir það er mikilvægt að tryggja hæfilegt jafnvægi á milli gæða og réttaröryggis annars vegar og hagkvæmni hins vegar. Þegar litið er til ótvíræðra kosta tveggja þrepa dómskerfis, svo sem einfaldleika, gagnsæis og hagkvæmni er ljóst að sterk rök þurfa að liggja til grundvallar breytingu yfir í þriggja þrepa dómskerfi. Það er hins vegar álit vinnuhópsins að löggjöf og réttarframkvæmd sem gerir það að verkum að ekki er unnt að fá sönnunarmat í sakamálum endurskoðað með formlegum hætti á æðra dómstigi sé óviðunandi og ekki til þess fallið að tryggja vandaða málsmeðferð í sakamálum. Þennan ágalla á sakamálalögum og réttarframkvæmd telur vinnuhópurinn svo alvarlegan að tafarlausra úrbóta á íslenskri réttarskipan sé þörf. Jafnframt er það samhljóða álit vinnuhópsins og þeirra sem hann hefur rætt við að þeir annmarkar sem eru á endurskoðun dómsúrlausna þar sem reynir á sérfræðiþekkingu og þverrandi réttarskapandi áhrif dóma Hæstaréttar vegna óhóflegs vinnuálags, séu þess eðlis að ekki verði úr þeim bætt með fullnægjandi hætti innan marka tveggja þrepa dómskerfis. 

Vinnuhópurinn telur að þriggja þrepa dómskerfi með millidómstigi í einkamálum og sakamálum hafi eftirfarandi kosti umfram tveggja þrepa dómskerfi:

•	Meginreglunni um milliliðalausa sönnunarfærslu yrði betur fylgt bæði í einkamálum og sakamálum
•	Kerfisbundin ómerking héraðsdóma í sakamálum yrði úr sögunni
•	Málsmeðferð yrði vandaðri í málum þar sem reynir á sérfræðileg atriði
•	Réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar myndi styrkjast
•	Einfaldara yrði að fylgja eftir réttarþróun í nágrannalöndunum

Þótt núverandi tveggja þrepa dómskerfi sé gagnsætt, skilvirkt og hagkvæmt, er vinnuhópurinn sammála um að gallar þess séu orðnir svo alvarlegir að við slíkt dómskerfi verði ekki lengur búið hér á landi. Vinnuhópurinn er jafnframt sammála um að þriggja þrepa dómskerfi með millidómstigi sem taki til einkamála og sakamála hafi ýmsa kosti fram yfir dómskerfi þar sem einkamál verði dæmd á tveimur dómstigum en sakamál á þremur dómstigum og að stefna beri að stofnun slíks almenns millidómstigs. 

Eftirfarandi rök má færa fram því til stuðnings að rétt sé að ráðast þegar í stað í að stofna millidómstig sem taki eingöngu til sakamála:

•	Brýnni þörf er fyrir úrbætur á meðferð sakamála en meðferð einkamála
•	Millidómstig í sakamálum hefur í för með sér minni útgjöld fyrir ríkissjóð en millidómstig í einkamálum og sakamálum
•	Breytingar á réttarfarsreglum á sviði einkamála yrðu umfangsmeiri en á sviði sakamála
•	Nýleg tímabundin fjölgun dómara í Hæstarétti gerir breytingar torveldari
•	Millidómstig í einkamálum og sakamálum hefði í för með sér að of fá mál kæmu til meðferðar í Hæstarétti

Önnur rök mæla gegn því að sett verði á stofn millidómstig sem eingöngu taki til sakamála:

•	Úrbætur á milliliðalausri sönnunarfærslu í einkamálum kæmu ekki til framkvæmda
•	Ekki yrði unnt að kalla sérfróða meðdómsmenn til setu á áfrýjunarstigi í einkamálum
•	Réttarskapandi hlutverk Hæstaréttar í einkamálum yrði ekki styrkt
•	Ósamræmi yrði í dómstólaskipan milli einkamála og sakamála
•	Íslenska dómskerfið yrði áfram úr takti við dómskerfin í nágrannalöndum okkur 

Vinnuhópurinn er sammála um að það sé æskilegt markmið að stofnað verði millidómstig hér á landi sem taki til bæði einkamála og sakamála. Þeir Benedikt og Símon telja að sá munur sem samkvæmt framansögðu er á árlegum rekstrarkostnaði millidómstigs í sakamálum og millidómstigs í einkamálum og sakamálum geri það að verkum, ásamt öðru, að rétt sé að hefjast þegar handa við stofnun millidómstigs í sakamálum en láta millidómstig í einkamálum bíða betri tíma. Stofnun millidómstigs í sakamálum geti greitt fyrir því að koma millidómstigi í einkamálum og sakamálum á fót. Þau Sigurður Tómas og Ása telja hins vegar að millidómstig í sakamálum og einkamálum hafi svo ótvíræða kosti fram yfir millidómstig í sakamálum að mæla verði eindregið með að slíkt almennt millidómstig verði lögfest hér á landi. Þau benda á að ef litið er á millidómstig í einkamálum og sakamálum sem framtíðarmarkmið hafi stofnun millidómstigs í sakamálum í för með sér mikinn fórnarkostnað og muni tefja verulega fyrir að ráðist verði í stofnun almenns millidómstigs í einkamálum og sakamálum. 

Vinnuhópurinn er sammála um að millidómstigi verði komið á fót hér á landi verði fyrirkomulag þess í stórum dráttum eftirfarandi:

1.	Öll dómsmál hefjist á fyrsta dómstigi
2.	Einn dómstóll verði starfræktur á millidómstigi fyrir landið allt
3.	Takmarkanir á málskotsheimildum af fyrsta dómstigi yfir á millidómstig verði með sambærilegum hætti og nú er varðandi málskot til Hæstaréttar
4.	Meginreglan verði sú að munnleg sönnunarfærsla fari fram á millidómstigi eftir því sem þurfa þykir en reynt verði að takmarka hana t.d. með því að sýna myndbandsupptökur af skýrslutökum í héraði við aðalmeðferð á millidómstigi 
5.	Málsmeðferð verði að öðru leyti með svipuðum hætti á millidómstigi og nú er fyrir Hæstarétti
6.	Dómarar á almennu millidómstigi í einkamálum og sakamálum verði 15 og starfi í 5 deildum. Aðrir starfsmenn verði 16. Ef stofnað verður millidómstig í sakamálum eingöngu verði dómarar 6 og starfi í 2 deildum en aðrir starfsmenn verði 9. 
7.	Sérfróðir meðdómsmenn taki sæti í dómi í málum á millidómstigi þar sem sérkunnáttu er þörf
8.	Héraðsdómarar verði 42 en tímabundin heimild er til að fjölga þeim í 48, skv. lögum nr. 12/2011
9.	Hæstaréttardómurum verði fækkað í 5 en þeir verða 12 til bráðabirgða frá 1. september 2011, skv. lögum nr. 12/2011
10.	Mál komi eingöngu til meðferðar í Hæstarétti á grundvelli áfrýjunarleyfis réttarins

Það er mat vinnuhópsins að beinn rekstrarkostnaður millidómstigs í sakamálum yrði 190 m.kr. á ári, en vegna sparnaðar sem stofnun þess hefði í för með sér á öðrum dómstigum yrðu heildaráhrif af stofnun slíks millidómstigs þau að rekstrarkostnaður dómskerfisins í heild myndi hækka um 125 m.kr. eða um u.þ.b. 8% af ætluðum kostnaði við dómskerfið á árinu 2011. Stofnkostnaður slíks millidómstigs yrði um 101 m.kr. Vinnuhópurinn metur beinan rekstrarkostnað millidómstigs í einkamálum og sakamálum hins vegar 385 m.kr. á ári en telur að vegna sparnaðar af stofnun slíks millidómstigs, einkum í Hæstarétti, yrðu heildaráhrifin þau að rekstrarkostnaður dómskerfisins myndi hækka um 240 m.kr. eða um u.þ.b. 15% af ætluðum kostnaði við dómskerfið á árinu 2011. Stofnkostnaður slíks millidómstigs yrði um 164 m.kr.

Niðurstaða vinnuhópsins er sú að full rök séu til að taka undir með áskorun Ákærendafélags Íslands, Dómarafélag Íslands, Lögfræðingafélag Íslands og Lögmannafélag Íslands um að ráðast beri í stofnun millidómstigs í einkamálum og sakamálum hér á landi. Hluti vinnuhópsins telur það samrýmast best því markmiði að stofna þegar í stað millidómstig í sakamálum þar sem þörfin fyrir millidómstig í sakamálum sé mun brýnni en í einkamálum. Hinn hluti vinnuhópsins telur hins vegar að þegar í stað eigi að hefja undirbúning að stofnun millidómstigs sem taki bæði til einkamála og sakamála. 

Reykjavík, 23. júní 2011

  ______________________________			__________________________
Ása Ólafsdóttir					Benedikt Bogason

   _____________________________			__________________________
Sigurður Tómas Magnússon 				Símon Sigvaldason