Fjármálaráðherratíð Friðriks Sophussonar 23. apríl 1995 - 16. apríl 1998

Fyrir jól samþykkti Alþingi ný lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Þessi lög eru liður í uppbyggingu þess velferðarkerfis sem við ætlum að búa íslensku þjóðinni á 21. öldinni. Skyldutryggging lífeyrisréttinda hefur bein áhrif á fjárhag hvers einasta manns því sem næst alla ævina.

Málefni lífeyrssjóða hafa verið lengi í deiglunni og verið til umfjöllunar í stjórnskipuðum nefndum nær samfellt í meira en 20 ár eða allar götur frá árinu 1976. Lífeyrismál og starfsemi lífeyrssjóða hafa þó aldrei fyrr fengið jafn verðuga athygli og umfjöllun eins og á síðustu misserum.

Mikilvægi langtímasparnaðar
Hvort sem litið er til hagsmuna einstaklingsins eða þjóðfélagsins í heild hefur langtímasparnaður mikla þýðingu. Hann gerir okkur kleift að byggja upp íslenskt atvinnulíf, draga úr erlendri skuldasöfnun og þróa frjálsa fjármagnsflutninga til og frá landinu. Langtímasparnaður er ekki síður mikilvægur frá sjónarhóli einstaklingsins. Meðalaldur fólks fer hækkandi og fleiri eru heilsuhraustir á ellilífeyrisaldri og vilja búa við fjárhagslegt sjálfstæði. Langtímasparnaður er forsenda þess. Efnahagslegt sjálfstæði okkar eykst eftir því sem langtímasparnaður verður meiri. Ráðdeild og fyrirhuggja leiða í senn til hagsældar og farsældar.

Aukinn skattfrádráttur
Almenn samstaða náðist í þjóðfélaginu um nýju lögin sem er afar mikilvægt þegar um jafn umfangsmikið mál er að ræða og lífeyrismál landsmanna. Ég vil rekja hér nokkur helstu atriði nýju laganna:

Í fyrsta lagi er lögunum ætlað að tryggja valfrelsi um aðild að lífeyrissjóðum og samsetningu lífeyris. Mikilvæg forsenda fyrir þeirri samstöðu sem náðist um nýju lögin var fyrirheit ríkisstjórnarinnar um að hækka frádráttarbærni lífeyrissjóðsiðgjalda og iðgjalda vegna lífeyrissparnaðar úr 4% í 6% hjá einstaklingum frá og með næstu áramótum. Þessi hækkun mun í mörgum tilfellum þýða að einstaklingar geta ráðstafað a.m.k. 2% af launum í frjálsan lífeyrissparnað og notið til þess skattfrádráttar. Þessi skattafsláttur mun án efa hafa þau æskilegu áhrif að samið verður um aukinn lífeyrissparnað í kjarasamningum á næstu árum.

Til séreignarsjóða verða gerðar sömu formkröfur og til þess lífeyrissparnaðar sem fellur undir skyldutrygginguna en lífeyrissjóðir, bankar og fjármálafyrirtæki geta boðið upp á sérstaka lífeyrissparnaðarreikninga. Fjölbreytni og frelsi í lífeyrismálum hvetja til langtímasparnaðar.

Lífeyrissjóðir í lykilhlutverki
Annað atriði sem ég vil nefna er sjóðsöfnunin og krafan um viðvarandi jafnvægi milli eigna og skuldbindinga lífeyrissjóða. Breytingar á lögum um lífeyrisréttindi opinberra starfsmanna fyrir rúmu ári skiptu sköpum fyrir þá sátt sem hefur náðst um þessa mikilvægu forsendu íslenska lífeyriskerfisins. Það er grundvallaratriði og forsenda sveigjanleika á vinnumarkaði að sjóðsöfnun eigi sér stað hjá öllum lífeyrissjóðum í stað svokallaðs gegnumstreymis þar sem iðgjöld hverju sinni eru notuð til greiðslu eftirlauna. Margar Evrópuþjóðir standa frammi fyrir gríðarlegum vandræðum vegna þess að eftir því sem öldruðum fjölgar og vinnandi fólki fækkar hlutfallslega hefur þurft að hækka iðgjaldagreiðslur verulega til að standa undir lífeyrisgreiðslum.

Þriðja atriðið, sem ég vil drepa á, er að nýju lögin eiga að tryggja að sjóðirnir hámarki ávöxtun eigna með tilliti til áhættu og leiðist ekki út í óskylda atvinnustarfsemi. Þetta þykir eðlileg krafa ekki síst í ljósi gríðarlegs umfangs lífeyrissjóðanna. Lífeyrissjóðakerfið mun á næstu áratugum gegna lykilhlutverki í auknum langtímasparnaði. Framreikningar sýna að næstu 40 árin má gera ráð fyrir að lífeyrissparnaður verði meiri en útborgaður lífeyrir. Þannig er gert ráð fyrir að árið 2040 samsvari lífeyrissparnaður a.m.k. 150% af landsframleiðslu.

Það eru hagsmunir þjóðarinnar allrar að efla lífeyriskerfi, sem grundvallast á sjóðsöfnun og örvar jafnframt frjálsan langtímasparnað. Aukinn langtíma- og lífeyrissparnaður opnar möguleika fyrir sveigjanlegri starfslokum en nú tíðkast. Með samþykkt þessara nýju laga hefur verið stigið stórt skref í þá átt. Ný lögin draga úr útgjaldaþörf ríkisins , stuðla aðsátt milli kynslóða og leggja þannig grunn að farsælu þjóðlífi á næstu öld.

Nauðsynlegar umbætur
Á undanförnum árum hafa margar þjóðir gripið til róttækra aðgerða í lífeyrismálum. Samhliða aðgerðum sem lúta að útborguðum lífeyri hefur víða um heim verið ýtt undir sjóðsöfnun til að mæta fyrirsjáanlegri útgjaldaaukningu á næstu árum.

Árið 1994 gaf Alþjóðabankinn út skýrslu þar sem gerð var grein fyrir þessum áhersluatriðum. Í skýrslunni var jafnframt eindregið hvatt til þess að þjóðir heims þróuðu lífeyriskerfi sín og byggðu þau upp á þremur meginstoðum. Í fyrsta lagi á almannatryggingum hins opinbera, sem væru nokkurs konar öryggisnet og ætlað að draga úr fátækt, í öðru lagi á skyldutryggingu sem frjáls félög önnuðust og byggði alfarið á sjóðsöfnun og í þriðja lagi á frjálsum lífeyrissparnaði. Margar þjóðir hafa unnið að endurskoðun og framgangi lífeyrismála sinna á þessum grundvelli. Frumvarp það sem hér er mælt fyrir byggir einnig í öllum aðilatriðum á sömu hugmyndum og lagðar voru til grundvallar tillögum Alþjóðabankans.

Svigrúm til kerfisbreytinga er víða mjög takmarkað þar sem öldruðum hefur þegar fjölgað hlutfallslega mikið og litlu hefur verið safnað í sjóði á undanförnum árum. Þess vegna hefur fyrst og fremst verið reynt að lagfæra þau kerfi sem fyrir eru. Tryggingaiðgjöld hafa verið hækkuð, lífeyrisgreiðslur skertar, ellilífeyrisaldur hækkaður og samband milli iðgjalda og réttinda aukið svo helstu atriði séu nefnd.

Í Svíþjóð, svo dæmi sé tekið, voru umtalsverðar breytingar samþykktar á lífeyriskerfinu árið 1994 og var gert ráð fyrir að þær tækju að fullu gildi á 20 árum. Sænska kerfið hefur fram til þessa tilheyrt opinbera almannatryggingakerfinu. Það hefur verið byggt upp sem gegnumstreymiskerfi og fjármagnað með sköttum og skyldutryggingariðgjöldum. Ákveðin sjóðsmyndun hefur þó átt sér, sem upphaflega var fyrst og fremst hugsuð til sveiflujöfnunar milli ára.

Þó kerfisbreytingin í Svíþjóð sé mjög umfangsmikil felur hún aðeins í sér tiltölulega lítið skref til eiginlegs sjóðsmyndunarkerfis. Fyrsta stoð lífeyriskerfisins samkvæmt skilgreiningu Alþjóðabankans, þ.e. öryggisnet hins opinbera fyrir þá sem minnst mega sín og önnur stoðin sem lagt var til að byggðist á sjóðsöfnun og framlögum á starfsævinni eru þannig meira og minna samtvinnaðar.

Frá og með árinu 1999 er ætlunin að 16,5% af launum renni til kerfisins sem skyldutryggingariðgjald. Til viðbótar er síðan gert ráð fyrir að 2% iðgjald fari til einstaklingsbundins lífeyrissparnaðar. Strangt tekið eru það einungis þessi 2% sem falla undir skilgreiningu Alþjóðabankans á annarri stoð lífeyriskerfisins, þ.e. fara til sjóðsöfnunar á grundvelli þess að beint samband sé milli innborgunar og réttinda. Þröng staða lífeyriskerfisins í Svíþjóð endurspeglast einnig í því að ekki virðist svigrúm til að láta kerfisbreytinguna ná til þriðju stoðarinnar, þ.e. frjálsa lífeyrissparnaðarins.

Í nýlegri skýrslu Evrópusambandsins um lífeyriskerfið og innri markað sambandsins kemur fram að flest aðildarríkin hafa gripið til aðgerða til að verja meginmarkmið lífeyristrygginga hins opinbera og þar með velferðarkerfisins. Fyrir sambandið í heild er áætlað að 88% af útborguðum lífeyri komi frá hinu opinbera og falli undir fyrstu stoð lífeyriskerfisins samkvæmt skilgreiningu Alþjóðabankans. Til að dæmið gangi upp og hægt verði að tryggja einstaklingum viðunandi lífeyri til frambúðar er á hinn bóginn reiknað með að í auknum mæli verði treyst á sjóðsöfnun og hinar tvær stoðir kerfisins.

Þær þjóðir Evrópusambandsins sem náð hafa bestum árangri við uppbyggingu sjóðsöfnunarkerfa utan ríkisgeirans eru Hollendingar og Bretar. Þar er til dæmis áætlað að um 30% útborgaðs lífeyris komi frá öðrum aðilum en ríkinu. Sjóðsmyndun í Hollandi er áætluð samsvara um 90% af VLF og í Bretlandi um 80% af VLF. Til samanburðar er áætlað að hér á landi megi rekja 40% af útborguðum lífeyri til lífeyrissjóðanna og að eignir þeirra samsvari um 60% af VLF.

Fyrir Evrópusambandið í heild er áætlað að sjóðsmyndun sem fellur undir aðra stoð lífeyriskerfisins samkvæmt skilgreiningu Alþjóðabankans samsvari að meðaltali um 20% af VLF.

Frumvarpið mikilvægur áfangi
Um hvert þessara atriða er hægt að fjalla í löngu máli
Svo nokkur dæmi séu tekin er ótvíræðu fjárvörslumarkmiði og afmörkun á starfseminni ætlað að koma í veg fyrir að lífeyrissjóðir:
- niðurgreiði lán til sjóðfélaga,
- fjárfesti í þeim tilgangi að halda uppi atvinnu eða til að tryggja samkeppni og lágt vöruverð,
- niðurgreiði ferðir til sólarlanda fyrir ellilífeyrisþega,
- eða fjárfesti í fyrirtækjum sem sjóðfélagar vinna hjá í þeim tilgangi að framfylgja ákveðinni starfsmannastefnu.

Í gegnum árin hefur verið þrýst á einstaka lífeyrissjóði í framangreindum tilgangi, þannig að ótti við markmiðssetningu af þessum toga er ekki úr lausu lofti gripinn.

Mikilvægar málamiðlanir
Nokkur mikilvæg atriði frumvarpsins byggja á málamiðlun og vil ég nefna þrjú atriði í því sambandi:
- ákvörðun aðildar að lífeyrissjóði og skipan stjórna,
- skilgreiningu lágmarkstryggingaverndarinnar,
- og fyrirkomulag eftirlits með því að lögboðin iðgjöld til skyldutryggingar lífeyrisréttinda séu innt af hendi.

Um leið og virða ber þá staðreynd að ákvæði frumvarpsins um framangreind atriði byggja á málamiðlun, er jafn eðlilegt að þau séu áfram rædd og menn undir það búnir að þau komi fyrr en síðar til endurskoðunar.

Þegar ákvæði 2. greinar frumvarpsins sem kveður á um aðild að lífeyrissjóði er tekið til umræðu er mikilvægt að hafa núverandi ákvæði um lífeyrissjóðsaðild til hliðsjónar og hvernig það kom til á sínum tíma. Því má ekki gleyma að lögboðin skylduaðild að tilteknum lífeyrissjóði lagði grunn að nauðsynlegri sátt milli kynslóða þegar almenna lífeyrissjóðakerfið var innleitt fyrir tæpum 30 árum. Án hennar hefði óhjákvæmileg tilfærsla fjármuna milli kynslóða, þ.e. frá þeim sem voru að byrja sinn starfsferil til þeirra sem eldri voru, ekki verið möguleg án víðtækra ríkisafskipta.

Ákvæði frumvarpsins ganga út frá því að skipan skyldutryggingar lífeyrisréttinda sé málefni sem aðilar vinnumarkaðarins eiga að semja um í kjarasamningum. Þar á meðal sé þeim frjálst að semja um aðild að lífeyrissjóði fyrir sína félagsmenn. Breytingin frá gildandi lögum takmarkar á hinn bóginn umboð þeirra við þá sem sem eiga aðild að kjarasamningnum eða byggja starfskjör sín á honum, t.d. með skírskotun til hans í ráðningarsamningi.

Breytingin treystir þannig stöðu lífeyrissjóðanna sem sjálfstæðra stofnana og félaga sem staðið er að með frjálsum samningum. Um leið dregur úr mikilvægi þess að ákveða með lögum hvernig skipa skuli stjórnir sjóðanna. Æskilegt er að samningsaðilar og aðrir aðstandendur sjóðanna leiði sjálfir þessi mál til lykta og fái svigrúm til að bregðast við framkominni gagnrýni.

Lágmarkstryggingavernd lífeyrissjóða eins og hún er skilgreind í 4. grein frumvarpsins er lykilhugtak með hliðsjón af meginmarkmiðum lífeyriskerfisins. Fjölmörg atriði sem tengjast þessari skilgreiningu hljóta því eðli máls samkvæmt að vera til umfjöllunar á næstu árum.

Margt mælir með því lágmarkstryggingaverndin verði útfærð nánar en gert er í frumvarpinu. Til dæmis mælir margt með því að hún kalli ekki einungis á ákveðið iðgjald heldur einnig tiltekin réttindaverðmæti. Eftir að verðmæti lífeyrisréttinda hafa náð ákveðnu marki mætti þannig hugsa sér að einstaklingum væri heimilt að ráðstafa öllu iðgjaldi sem greitt er þeirra vegna til viðbótartryggingaverndar.

Annað umdeilt atriði sem tengist lágmarkstryggingaverndinni eru mismunandi áherslur varðandi félagsleg markmið lífeyriskerfisins. Á meðan sumir vilja alfarið byggja kerfið upp á einstaklingsbundnu tryggingamati vilja aðrir ganga mjög langt í tilfærslu fjármuna milli ákveðinna hópa. Í því sambandi má nefna tilfærslu milli starfsstétta, frá körlum til kvenna, frá ógiftum til giftra, frá þeim sem borga af háum launum til þeirra sem borga af lágum launum o.s.frv. Mikilvægt er að umræða um þessa þætti haldi áfram. Mín skoðun er á hinn bóginn sú að löggjafinn eigi að varðveita sem mestan sveigjanleika fyrir sjóðina og aðstandendur þeirra til að þróa markmiðsstetningu af þessum toga á eigin forsendum.

Ákvæði 6. greinar frumvarpsins um eftirlit Ríkisskattstjóra með því að iðgjald verði greitt vegna hvers manns, sem skyldutrygging lífeyrisréttinda nær til, kallar á vandasama útfærslu. Ástæðan er ekki síst sá margbreytileiki sem gert er ráð fyrir í lífeyriskerfinu og að takmörk eru fyrir því hvað réttlætanlegt er að ganga langt í öflun upplýsinga og innheimtuaðgerðum. Um leið og það er í almannaþágu að skyldutryggingu lífeyrisréttinda sé framfylgt má aldrei gleymast að tryggingin er fyrst og fremst í þágu þess sem hún er innt af hendi fyrir.

Á það hefur verið bent að eftirlit og innheimta af þeim toga sem frumvarpið gerir ráð fyrir samrýmist illa þeim verkefnum sem skattkerfinu hefur verið ætlað að sinna fram að þessu. Ég vil því hvetja efnahags- og viðskiptanefnd til að gaumgæfa þennan þátt sérstaklega. Æskilegt væri að búa þannig um hnútana að lífeyrissjóðirnir sjálfir gætu annast nauðsynlegt eftirlit og hefðu beinan hag af því að móttaka og þar með innheimta lögbundið lágmarksiðgjald.

Næstu skref
Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða taki gildi 1. júlí á næsta ári. Jafnframt er gert ráð fyrir að starfandi lífeyrissjóðir fái eftir það eitt ár til að laga starfsemi sína að ákvæðum laganna. Einnig taka ákvæði um skiptingu lífeyrisréttinda milli hjóna ekki gildi fyrr en 1. maí 1999.

Lögin munu kalla á umtalsverðar breytingar hjá mörgum aðilum. Róttækastar eru þær breytingar sem lífeyrissjóðir sveitarfélaganna þurfa að ganga í gegnum. Á sambærilegan hátt þarf einnig, svo dæmi sé tekið, að ljúka endurskoðun á fyrirkomulagi lífeyrisréttinda alþingismanna, ráðherra og hæstaréttardómara. Í framhaldi af samþykkt laga um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins fyrir ári síðan er undirbúningur að þessum breytingum þegar hafinn, en samkvæmt því frumvarpi sem hér er mælt fyrir þarf aðlöguninni að vera lokið fyrir mitt ár 1999.

Séreignasjóðir þurfa að uppfylla skilyrði laganna um lágmarkstryggingaverndina og þar með að bjóða upp á nauðsynlega samtryggingu svo sjóðfélagar geti eftir atvikum notið viðunandi örorkulífeyris og ellilífeyris til æviloka. Flestir séreignasjóðir eru þegar farnir að bjóða tryggingavernd af þessum toga, en með lögunum má gera ráð fyrir að vægi þessa þáttar í starfsemi þeirra aukist.

Hvað lífeyrissjóðina varðar almennt má benda á nokkur atriði. Þannig fela lögin í sér nýja skilgreininingu á iðgjaldsstofni og kallar því á aðlögun hjá flestum sjóðunum. Jafnframt er sjóðunum gert að tilgreina þá lágmarkstryggingavernd sem þeir ætla að veita og þar með það iðgjald sem þarf til að standa undir henni. Lífeyrissjóðirnir þurfa þar með að ákveða hvort sjóðfélagarnir fái rétt til þess að ráðstafa hluta heildariðgjaldsins til viðbótartryggingaverndar. Einnig hvort þeir ætla að bjóða sjóðfélögum sínum upp á þann möguleika að samþætta lágmarkstryggingaverndina með séreign og samtryggingu.

Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á bráðabirgðaákvæði frumvarpsins, en þar er kveðið á um að endurskoða skuli lögin árið 2001. Stefnt skuli þá að breytingum á lögunum komi í ljós að lífeyrissjóðir hafi almennt ekki boðið sjóðfélögum sínum upp á fleiri valmöguleika en nú tíðkast í samsetningu lífeyrisréttinda sinna.

Ákvæði frumvarpsins um jafnvægi milli eigna og skuldbindinga er mjög afdráttarlaust og kallar án efa á breytingar hjá ýmsum sjóðum. Síðast en ekki síst má gera ráð fyrir því, þó ekki sé kveðið á um það í frumvarpinu, að breytt starfsumhverfi sjóðanna flýti nauðsynlegri endurskoðun af þeirra hálfu á reglum um ávinnslu réttinda.

Fyrir utan lífeyrissjóðina er öðrum fjármálastofnunum sem tilgreindar eru í 8. grein frumvarpsins nú heimilað að taka við lífeyrisiðgjöldum með samningum um viðbótartryggingavernd. Þetta mun án efa kalla á aukna fjölbreytni og bætta þjónustu í lífeyriskerfinu. Ekki minnst um vert þá er ég sannfærður um að þetta á eftir að auka áhuga almennings á lífeyrismálum. Aukin samkeppni mun þannig verða til þess að opna augu margra fyrir mikilvægi langtímasparnaðar og þeim hagsmunum sem í húfi eru bæði fyrir okkur sem einstaklinga og þjóð.