Framtíð velferðarkerfisins
Ávarp Davíðs Oddssonar forsætisráðherra
á ráðstefnu Alþýðusambands Íslands um framtíð velferðarkerfisins 28. mars 2001
Góðir gestir
Alþýðusamband Íslands hefur nú hvatt til þjóðarumræðu um framtíð velferðarkerfisins hér á landi og er það vel til fundið. Velferðarkerfið á að vera í stöðugri endurskoðun, það er ólíklegt að við munum nokkurn tímann finna eina einhlýta lausn á því mikla viðfangsefni. Það er því nauðsynlegt, öðru hvoru, að staldra ögn við og íhuga hverjar eru þær grundvallar forsendur sem velferðarkerfi okkar Íslendinga byggir á. Tvennt skiptir þar mestu máli að mínu mati. Hið fyrra snýr að því fyrir hverja velferðarkerfið er, hverjum viljum við veita aðstoð úr sameiginlegum sjóðum landsmanna. Það er ekkert einfalt svar til við þessari spurningu, mismunandi aðstæður í þjóðfélaginu á hverjum tíma kunna að ráða þar miklu um. En leiðarsteinn okkar á að vera sá að við eigum að hjálpa þeim sem einhverra hluta vegna eiga ekki möguleika á því að hjálpa sér sjálfir. Þessi á að mínu viti að vera grundvallarhugsun velferðarkerfis okkar Íslendinga. Velferðarkerfið á ekki að nota til að ná fram pólitískum stundarhagsmunum stjórnmálamanna og samtaka þeirra. Okkur ber til þess rík skylda að hjálpa þeim sem þess þurfa og þar sem því verður viðkomið, að hjálpa þeim til sjálfsbjargar. Með þessu móti er hægt að tryggja að sátt sé í samfélaginu um velferðarmál og að þeir sem þurfa á aðstoð samborgara sinna að halda geti sótt þá aðstoð og um leið haldið fullri reisn.
Hið síðara sem nauðsynlegt er að hafa hugfast þegar við ræðum um velferðarkerfið eru efnahagslegar forsendur þess að þjóðfélagið fái staðið undir þeim væntingum sem við gerum til samhjálparinnar. Á undanförnum áratug hefur íslenska hagkerfið markvisst stefnt að auknum markaðsbúskap. Stórfelld einkavæðing hefur átt sér stað, ríkisvaldið hefur dregið sig út úr hvers kyns atvinnurekstri og nú stendur fyrir dyrum sala ríkisbankanna og Landssímans. Einnig hafa fjármála- og hlutabréfamörkuðum verið búin þannig starfsskilyrði að þessir markaðir geti sinnt hlutverki sínu og síðast en ekki síst hefur orðið alger viðsnúningur í rekstri hins opinbera. Í stað viðvarandi hallarekstrar er ríkissjóði nú skilað með myndarlegum rekstrarafgangi og ef fram fer sem horfir verður ríkissjóður orðinn skuldlaus við útlönd innan fárra ára. Allt þetta ásamt festu í stjórn fiskveiða hefur lagt grunn að einu mesta hagvaxtarskeiði Íslandssögunnar. Þessi viðsnúningur í hagstjórn á Íslandi hefur skipt sköpum fyrir heimilin í landinu. Nýjustu spár benda nú til þess að kaupmáttur lægstu launa muni á næsta ári hafa hækkað um ríflega 40% frá því um miðjan síðasta áratug. Það munar aldeilis um minna fyrir þau heimili í landinu sem minnstu hafa úr að spila. Og á sama tíma og það hefur tekist að hækka kaupmátt með svo myndarlegum hætti hefur einnig tekist að viðhalda fullri atvinnu þannig að okkur Íslendingum hefur tekist að forðast það böl sem hvílir á svo mörgum þjóðum Evrópusambandsins þar sem atvinnuleysi er landlægt með allri þeirri mannlegu niðurlægingu sem því fylgir. Það hljómar kannski undarlega í eyrum þeirra sem bundnir eru í viðjar vanahugsunar en frelsi í viðskiptum er hornsteinn samhjálpar í þjóðfélaginu. Það tryggir að einstaklingarnir, fólkið í landinu, hafi næg og góð tækifæri til að bjarga sér sjálft og verði þar með sinnar eigin gæfu smiðir. Það tryggir líka um leið að nægileg verðmæti skapast til að standa undir þeim kostnaði sem fellur til þegar að samfélagið aðstoðar þá sem þess þurfa. Það fer því saman, sterkt og þróttmikið hagkerfi og geta okkar til að sinna samhjálpinni með myndarlegum hætti. Þetta tvennt verður ekki í sundur skilið.
Áríðandi er að vel takist til við að festa í sessi þá miklu lífskjarabót sem áunnist hefur á síðasta áratug og einnig að lagður verði grunnur að nýrri framfarasókn í átt til enn betri lífskjara. Það er því rétt að vekja athygli á því hér að á fundi sínum í gær samþykkti ríkisstjórnin nýja umgjörð um starfsumhverfi Seðlabankans. Bankanum hefur verið sett verðbólgumarkmið og honum veitt umboð til að beita stjórntækjum sínum til að ná því markmiði. Breytingarnar voru kynntar á ársfundi bankans í gær og tóku samstundis gildi. Ekkert hefur reynst íslenskum launþegum og lífeyrisþegum jafn skeinuhætt og verðbólga. Erfitt er að henda reiður á öllum þeim tilvikum þegar umsamdar kauphækkanir, kauphækkanir sem stundum voru sóttar með harðvítugum verkföllum, brunnu upp á örskotsstund á verðbólgubálinu. Forystumenn íslenskra launþega og samtök þeirra hafa á undanförnum árum tekið fullan þátt í því að tryggja hér þann stöðugleika sem ríkt hefur. Þessir forystumenn hafa vissulega sótt hagsmuni launafólks af fyllstu hörku. Við því er ekkert að segja, þeim ber að sjálfsögðu skylda til að fylgja sinni sannfæringu í þeim efnum sem öðrum. Það er okkur öllum mikið kappsmál, launþegum, atvinnurekendum jafnt sem ríkisvaldinu að allir leggist á eitt um að varðveita stöðugleikann í þjóðfélaginu og þar með þá miklu kjarabót sem áunnist hefur. Hið nýja frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands er því fagnaðarefni og víst að sú skipan mála sem þar er lagt upp með mun styrkja íslenska hagkerfið bæði í bráð og lengd, þótt eitthvert flökt kunni að mælast í æðaslætti efnahagslífsins meðan að þjóðarlíkaminn er að venjast hinum nýju meðulum.
Góðir gestir.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir m.a. að stefnt verði að því "að endurskoða almannatryggingakerfið svo og samspil þess við skattakerfið og lífeyrissjóðakerfið með það að markmiði að umfang og kostnaður stjórnsýslu verði sem minnstur og framkvæmd verði einfölduð og samræmd til hagbóta fyrir bótaþega. Áhersla verði lögð á að tryggja sérstaklega hag þeirra öryrkja, fatlaðra og aldraðra sem lægstar tekjur hafa." Hér er vísað til þeirrar gangrýni á almannatryggingakerfið sem gjarnan heyrist að kerfið sé of flókið og sinni þeim tekjulægstu ekki nægilega vel. Það er hins vegar engan veginn auðvelt að samrýma þessi markmið sem í rauninni stangast á. Ef kerfið á að bæta sérstaklega hag tiltekinna hópa gerist það ekki án þess að kerfið almennt verði flóknara.
Til þess að undirbúa ákvarðanir í þessum efnum hefur starfað vinnuhópur á vegum forsætisráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Gert var ráð fyrir að vinnuhópurinn mundi lýsa helstu leiðum til að ná áðurgreindum markmiðum og legði niðurstöður sínar fyrir ríkisstjórn og í framhaldi yrðu undirbúnar lagabreytingar að höfðu samráði við helstu hagsmunaaðila.
Þegar ríkisstjórnin fjallaði um viðbrögð við frægum dómi Hæstaréttar var vinnuhópnum falið að taka sérstaklega tillit til þeirra hópa lífeyrisþega sem ekki fengju hækkun bóta í kjölfar dómsins og einnig var markmiðið um að bæta hag þeirra tekjulægstu sérstaklega ítrekað. Einnig var ákveðið að samtök aldraðra, öryrkja og aðila vinnumarkaðarins fylgdust með starfi vinnuhópsins. Hefur því nú þegar að nokkru verið sinnt og verður haldið áfram næstu daga enda gert ráð fyrir að vinnuhópurinn skili niðurstöðum um miðjan apríl.
Lífeyristryggingar landsmanna hvíla á þremur meginstoðum; lögbundnum lífeyrissjóðum, almannatryggingum og frjálsum lífeyrissparnaði. Hér er um að ræða allstyrkar stoðir og í sameiningu ná þær vel þeim markmiðum sem setja má lífeyriskerfi án þess að valda óhóflegum kostnaði. Lífeyrissjóðirnir og hinn frjálsi lífeyrissparnaður greiða lífeyri sem byggir á iðgjaldagreiðslum hinna tryggðu og stuðla þannig að því að tryggja ævitekjur þeirra. Lífeyrir almannatrygginga myndar öryggisnet og bætir einkum kjör þeirra sem einhverra hluta vegna eiga lítil lífeyrisréttindi. Þetta er í megindráttum okkar framtíðarkerfi.
Þessi skipan mála hefur fest sig í sessi á síðustu árum og áratugum. Þannig hefur tekjutenging færst í vöxt í almannatryggingakerfinu og mótaður hefur verið skýr lagarammi um lífeyrissjóðina og þeir styrkt fjárhagsstöðu sína umtalsvert. Grundvöllur hins frjálsa lífeyrissparnaðar hefur einnig verið treystur með lagasetningu og í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði var samið um mjög aukið mótframlag vinnuveitenda sem vafalaust á eftir að auka til muna lífeyrissparnað.
Tekjur og aðstæður lífeyrisþega eru afar mismunandi en ráðast einkum af þremur þáttum, réttindum í lífeyrissjóði, atvinnuþátttöku og eignatekjum. Nokkur munur er þó á tekjumyndun hjá ellilífeyrisþegum annars vegar og öryrkjum hins vegar.
Atvinnuþátttaka eldra fólks er óvenju mikil á Íslandi og á sér ekki hliðstæður meðal annarra iðnvæddra þjóða. Þannig er atvinnuþátttaka Íslendinga á aldrinum 65-74 ára meiri en meðal annarra Evrópuþjóða á aldrinum 55-64 ára.
Eignatekjur hafa vaxið verulega í kjölfar breytinga á fjármagnsmarkaði og vaxtamyndun. Þrír af hverjum fjórum ellilífeyrisþegum telja fram eignatekjur en hafa verður þó í huga að þær eru ekki í öllum tilvikum mjög háar.
Ofangreindar breytingar hafa haft í för með sér að tekjumyndun ellilífeyrisþega hefur breyst mjög á undanförnum árum og munar þar mest um aukinn hlut lífeyrissjóðsgreiðslna.
Aðstæður örorkulífeyrisþega er afar misjafnar en í stórum dráttum gilda þeir þrír meginþættir sem að ofan eru nefndir um ellilífeyrisþega, en fjölskyldugerð og framfærslubyrði öryrkja er með öðrum hætti en ellilífeyrisþega. Hlutfallslega eru mun fleiri öryrkjar einhleypir en ellilífeyrisþegar og fátítt er að hjón séu bæði öryrkjar. Tiltölulega mun færri öryrkjar fá greiðslur úr lífeyrissjóðum en meðal ellilífeyrisþega. Þessi munur er áhyggjuefni og gerir aðstæður öryrkja frábrugðnar því sem er hjá ellilífeyrisþegum. Við þessu hefur að nokkru verið brugðist með því að bætur almannatrygginga til örorkulífeyrisþega hafa verið hærri en til ellilífeyrisþega.
Þegar fjallað er um framtíð tryggingakerfisins hlýtur stefnumörkun að byggjast á eftirfarandi forsendum:
Lífeyrissjóðirnir munu bera uppi lífeyri landsmanna er fram í sækir. Hlutverk lífeyris almannatrygginga verður fyrst og fremst að tryggja lágmarkstekjur, að vera öryggisnet. Það gefur auga leið að þessar forsendur þýða áframhaldandi tekjutengingu.
Einungis með tekjutengingu er unnt að bæta hag þeirra sem verst eru settir án þess að um útgjaldasprengingu verði að ræða. En það er m.a. tekjutengingin sem gerir kerfið flókið, einkum þegar við hana bætast jaðaráhrif skattlagningar. Þessi jaðaráhrif bóta og skatta eru fyrst og fremst neikvæð þegar lífeyrisþegar hafa tök á að afla sér atvinnutekna en tekjur þeirra aukast lítið við það vegna tekjutengingar og skattlagningar. Hér skiptir öllu að gæta þess að jaðaráhrif gangi ekki úr hófi fram. Í þessu samhengi má benda á við lagasetninguna í kjölfar öryrkjadómsins var ákveðið að grunnfjárhæðin, 25 þús.kr., sem þar var ákveðin skyldi skerðast um 67% af eigin tekjum öryrkjans en ekki um 100%, sem þó hefði komið til álita þar sem hér er um það að ræða að tryggja tilteknar lágmarkstekjur. Þetta gefur ákveðna vísbendingu um að horfið verði frá 100% tekjutengingu í tryggingarkerfinu þar sem hún er nú til staðar.
Á undanförnum árum hafa oft komið fram hugmyndir um að einfalda lífeyristryggingar með því að sameina grunnlífeyri og tekjutryggingu. Þessir bótaflokkar eru báðir tekjutengdir þótt mismunandi reglur gildi um skerðingu þeirra. Með þessari breytingu fækkaði bótaflokkun úr fjórum í þrjá og fyrir stóran hóp lífeyrisþega yrði aðeins um einn bótaflokk að ræða. Þessi breyting kæmi hins vegar misjafnlega út fyrir einstaka bótaþega og fæli í sér nokkurn kostnað við að draga úr áhrifum til lækkunar bóta hjá einhverjum hópi bótaþega. Þessi breyting mundi ein og sér ekki koma þeim tekjulægstu til góða. Þetta er væntanlega ástæða þess að þessi breyting hefur ekki komist til framkvæmda. Hún minnkar svigrúmið til að bæta hag þeirra tekjulægstu.
Einn þáttur kerfisins sem hefur verið gagnrýndur er að það veiti hjónum lakari lífeyri en einhleypum. Þannig er t.d. grunnlífeyrir hvors hjóna 90% af lífeyri einhleypings, frádráttur frá lífeyristekjum við útreikning á tekjutryggingu er 70% af lífeyri einhleypings og hjónum standa hvorki til boða heimilisuppbót né sérstök heimilisuppbót. Þótt rök standi til þess að gera greinarmun á aðstöðu fólks eftir því hvort um er að ræða einhleypinga eða hjón, þá er óþarfi að gera þann greinarmun í öllum þáttum kerfisins. Hér eru því fyrir hendi möguleikar til að einfalda kerfið og draga úr þeim mun sem er á lífeyri hjóna og einhleypinga, þannig að hann komi fyrst og fremst fram í hinni svonefndu heimilisuppbót til þeirra sem búa einir.
Þegar litið er á dreifingu tekna lífeyrisþega kemur í ljós að þá tekjulægstu er einkum að finna annars vegar í hópi allra elstu ellilífeyrisþega og hins vegar í hópi öryrkja. Þeir elstu njóta yfirleitt minni greiðslna úr lífeyrissjóðun en þeir sem nú eru að fara á eftirlaun og möguleikar þeirra til að afla sér atvinnutekna eru vitaskuld ekki miklir. Meðal öryrkja eru það þeir sem litla möguleika hafa til að afla sér atvinnutekna og/eða hafa litlar eða engar greiðslur úr lífeyrissjóði sem minnstar tekjur hafa. Sem betur fer er hér ekki um stóra hópa að ræða og því viðráðanlegra en ella að bæta hag þeirra. Æskilegt er að gera það innan núverandi kerfis en síður með sérstökum viðbótum sem gerði kerfið enn flóknara en ella. Þetta má t.d. gera með því að svonefnd sérstök heimilisuppbót verði formlega sú lágmarks- tekjutrygging, sem hún er í reynd í dag og nái þá einnig til hjóna í einhverjum mæli.
Þegar tillögur vinnuhópsins liggja fyrir mun ríkisstjórnin taka ákvörðun um hvernig staðið verði að breytingum á kerfinu. Niðurstaðan hlýtur að taka mið af því að bæta haga þeirra tekjulægstu frá því sem nú er en jafnframt er óhjákvæmilegt að útgjöldum vegna breytinganna séu settar skorður. Útfærsla, m.a. með tilliti til tekjutengingar, skiptir máli í þessu samhengi svo og önnur atriði, sem þegar hafa leitt til útgjaldaauka svo sem lagabreytingarnar í kjölfar öryrkjadómsins. Allar breytingar í þá átt að draga almennt úr tekjutengingu, hvort sem er við eigin tekjur bótaþegans eða við tekjur maka, minnka svigrúm til að bæta sérstaklega hag þeirra tekjulægstu. Framhjá þeim staðreyndum geta menn ekki leyft sér að líta.
Eins og ég sagði í upphafi er endurskoðun velferðarkerfisins viðvarandi verkefni. Mikilvægt er að markmiðin séu skýr og síðan leitað leiða til að ná þeim. Með væntanlegri breytingu á tryggingakerfinu verður fyrst og fremst tekið skref í þá átt að hækka lágmarkstekjur í almannatryggingakerfinu. Ég vona að flestir séu sammála um að það sé brýnasta verkefnið að þessu sinni.