Hoppa yfir valmynd

Ræða eða grein fyrrum ráðherra

Halldór Ásgrímsson, utanríkisráðherra 1995–2004

Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins

Háskólinn á Akureyri
18. janúar 2002

Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins

Ræða utanríkisráðherra,
Halldórs Ásgrímssonar

Ágætu gestir,
Það er hvorki ætlun mín að flytja ykkur fræðilega úttekt á sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins né lýsa framkvæmd hennar í smáatriðum. Þar vil ég miklu fremur vísa ykkur á kafla um sjávarútvegsmál í skýrslu minni til Alþingis árið 2000.

Eðli málsins samkvæmt fjalla ég oft um stöðu Íslands gagnvart umheiminum og Evrópu sérstaklega einkum með tilliti til ESB. Hluti af þeirri umræðu er sjávarútvegsstefna sambandsins, en hún getur skipt miklu í bráð og lengd, enda sjávarútvegur mikilvægasta atvinnugreinin hér á landi.

Umræðan framundan
Evrópuumræðan kann að taka langan tíma án þess að niðurstaða hennar geti á nokkurn hátt verið fyrirséð. Umræðan er á hinn bóginn mikilvæg.

Sú umræða verður þó ávallt haldin þeim annmörkum að hún mun á þessu stigi aldrei geta snúist um annað en þá sjávarútvegsstefnu sem ESB rekur í dag. Á hinn bógin er ekkert sem hindrar okkur í því að skiptast á skoðunum um þessa sjávarútvegsstefnu og velta fyrir okkur kostum og göllum hennar. Auk þess er ekki úr vegi að velta fyrir sér þeim kröfum sem Ísland hlyti að gera til sjávarútvegsstefnunar ef til greina kæmi að Ísland yrði aðili að ESB.

Það er nú einu sinni svo að hvorki ég, einstakir ráðherrar aðildarríkja ESB eða framkvæmdastjórn þess geta sagt fyrir um það hvernig sjávarútvegsstefnunni verði fyrir komið til framtíðar né heldur sagt fyrir um það nú hvernig samningar yrðu gerðir við einstök aðildarríki. Um slíkt er einungis fjallað af ráðherraráðinu sameiginlega auk þess sem sáttmálum ESB er ekki breytt nema á ríkjaráðstefnum eða með aðildarsamningum nýrra ríkja.

Þess er ekki að vænta að ráðherrar ESB hefji samningaviðræður við ríki sem ekki hefur enn sótt um aðild. Á hinn bógin er vert að hafa í huga að mörg dæmi eru þess að við aðild nýrra ríkja komi nýmæli inn í sáttmála ESB til að taka tillit til sértækra hagsmuna viðkomandi ríkja. Má þar t.d. nefna viðurkennda sérstöðu norðurskautslandbúnaðar við aðild Svíþjóðar og Finnlands.

Eigum við eitthvað sameiginlegt?
Hér í Háskólanum á Akureyri sem öðrum fremur hefur lagt áherslu á sjávarútveg sem sérstakt viðfangsefni vil ég leitast við að setja stefnumótun í sjávarútvegsmálum í pólitískt samhengi, skýra út hvað það er sem við eigum sameiginlegt með Evrópusambandinu og hvað það er sem skilur okkur að.

Við teljum okkur um margt hafa gert betur en Evrópusambandið. Ég hef sjálfur unnið um langa hríð að stefnumótun í íslenskum sjávarútvegi og væri síðastur manna til að varpa rýrð á þann árangur sem hefur náðst á undanförnum árum. Hins vegar er ávallt lærdómsríkt að kynna sér hvað aðrir hafa gert og ekkert er hættulegra en sjálfumgleði. Ekkert er fullkomið undir sólinni, jafnvel ekki sjávarútvegsstefna Íslands. Pólitík snýst að miklu leyti um að finna hið rétta jafnvægi milli ólíkra hagsmuna. Hagsmunatogstreitan er enn margþættari og flóknari innan Evrópusambandsins en á Íslandi enda hefur þeim reynst enn erfiðara en okkur að finna viðunandi og skilvirkar lausnir.

Því segi ég þetta að í umræðu á Íslandi hefur það gjarnan verið viðkvæðið að Evrópusambandsaðild komi ekki til greina vegna sjávarútvegsstefnunnar sem þar er rekin. Án frekari raka eða greiningar er gengið út frá því að sjávarútvegsstefna ESB sé ósamrýmanleg íslenskum hagsmunum, að um hvítt og svart sé að ræða, olíu og vatn sem ekki megi blanda.

Ég hef hins vegar ferðast víða bæði sem sjávarútvegsráðherra og sem utanríkisráðherra og oftast nær hefur talið borist að sjávarútvegsmálum. Það hefur komið á daginn að viðfangsefni sjávarútvegsins frá einu heimshorni til annars eru merkilega lík. Borgarskáldið Tómas dáðist að því á sínum tíma hve hjörtum mannanna svipar saman í Súdan og Grímsnesinu. Ég dáðist að því á ferðalögum mínum hvað sjávarútvegsráðherrar eru líkir um margt.

Fyrst er nauðsynlegt að átta sig á því af hverju ESB hefur samþykkt sameiginlega sjávarútvegsstefnu. Fyrst og síðast þarf ekki annað en að líta á landakortið til að sjá ástæður þess. Fiskistofnar ESB eru að meira eða minna leiti sameiginlegir. Horfum á Norðusjóinn og Miðjarðarhafið í þessu sambandi. Við þekkjum þetta vel því við deilum með ESB stofnum sem við semjum við sambandið um nýtingu á.

Markmið ESB
Lítum því næst á þau markmið sem Evrópusambandið hefur sett sér.

Fyrst vilja þeir auka framleiðni og tæknivæðingu og sjá til þess að vinnuafl nýtist sem best í greininni. Þá vilja þeir tryggja lífsafkomu þeirra sem þar starfa og auka tekjur einstaklinga, sjá fyrir stöðugleika á mörkuðum, öryggi í framboði sjávarafurða og að þær berist fljótt og örugglega til neytenda á hóflegu verði.

Öll viðleitni sem miðar að þessum markmiðum verður síðan að lúta meginreglum um afnám mismununar, um vernd umhverfisins og neytendavernd. Ábyrg og sjálfbær nýting auðlinda sjávar með hagsmuni allra í huga á að vera leiðarljósið. Loks er uppálagt að taka markmið þróunarhjálpar með í reikninginn.

Það er erfitt að mæla gegn þessum markmiðum og á ég von á því að flestir ef ekki allir hér inni gætu tekið undir þau. Sá galli er á gjöf Njarðar að árangurinn hefur látið á sér standa. Við rekstur stefnunnar hefur hvað rekist á annars horn.

Verndun stofna rekst á kröfur um meiri afla, tæknivæðing flotans rekst á nauðsyn þess að minnka sókn. Stefnan er í orði sameiginleg en framkvæmd og eftirlit er í höndum fimmtán aðildarríkja. Kröfur eru uppi um að tryggja atvinnustig í aðþrengdum strandhéruðum en jafnframt þarf að skera niður flota. Tryggja þarf tekjur fiskimanna en afli Evrópusambandsskipa fer minnkandi og innflutningur eykst. Opinbert markmið er að tryggja meiri fiskveiðiheimildir innan lögsögu ríkja utan Evrópusambandsins en jafnframt eykst nú skilningur á því að þetta hefur leitt til ofveiði og staðið í vegi fyrir eðlilegri þróun sjávarútvegs í þeim þróunarlöndum sem samið hefur verið við.

Alþjóðahafrannsóknaráðið heldur því fram að við upphaf áttunda áratugarins hafi fullþroska bolfiskar verið 90% fleiri en undir lok hins tíunda. Þetta hefur endurspeglast í löndunum innan ESB. Ástand þorskstofns er sérstaklega slæmt. Staðan er strax skárri þegar kemur að uppsjávarfiski og viðunandi hvað varðar einstakar botnlægar tegundir á borð við leturhumar og flatfisk. Það er hins vegar deginum ljósara að við þetta verður ekki lengur búið.

Ráðherraráðið (Sjávarútvegsráðherrar aðildarríkjanna) virti um árabil að vettugi ráðgjöf framkvæmdastjórnar og fiskifræðinga og samþykktu meiri aflaheimildir en innistæða var fyrir. Reiptog aðildarríkjanna þar sem enginn vildi gefa sig og koma tómhentur heim varð þess valdandi að heildarkvótinn til skipta var hækkaður í trássi við staðreyndir.

Á síðust árum hefur þetta breyst til batnaðar og skilningur á nauðsyn þess að taka ráðgjöf vísindamanna til greina hefur aukist.

Í nýlegri Grænbók Framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins er tekið fram að stefnan hafi ekki skilað sér í sjálfbærri nýtingu fiskistofna og lagðar eru fram tillögur sem eiga að stuðla að langtíma stöðugleika og betri vistkerfisnálgun. Sérstaklega verði tekið á brottkasti og smáfiskadrápi.

Aðgangur að fiskimiðum út frá ströndum milli 6 og tólf mílur verður áfram bundinn við strandríkið, sérstakar reglur munu áfram gilda um svæðið við Hjaltland. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika sem kveður á um að hlutdeild ríkis í aflakvóta á tilteknu svæði ráðist af veiðireynslu þeirra undanfarin ár er fest í sessi.

Lagt er upp með að úrelding skipa verði að vera skilvirkari og m.a. varpað fram þeirri hugmynd að til þess að skrá nýtt skip verði að liggja fyrir að skipi með mun meiri veiðigetu hafi verið lagt.

Viðurkennt er að þeim rúma milljarði evra sem á hverju ári er varið til að styrkja sjávarútveginn innan Evrópusambandsins hafi ekki verið vel varið og hafi jafnvel unnið gegn langtímahagsmunum greinarinnar.

Aðrar stjórnunaraðferðir svo sem framseljanlegar aflaheimildir, blönduð stjórn með hagsmunaaðilum og gjald á aðgang að auðlindum fyrir einhvern hluta flotans eru nefndar. Loks er rætt um leiðir til færa ákvarðanir í auknum mæli heim í hérað og efla tengsl þeirra sem eiga hlut að máli í sjávarútvegi (stakeholders).

Staða Íslands
Flestar þessar hugmyndir eru góðra gjalda verðar og mundu ef af verður færa framkvæmd sameiginlegrar sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins nær okkar eigin. Það er hins vegar enn langt í land svo segja megi að framkvæmdin geti talist ásættanleg út frá íslenskum hagsmunum. Það er þó athyglisvert að fylgjast með þessari þróun því ef sá dagur rennur einhvern tímann upp að Ísland sæki um aðild að Evrópusambandinu mun þessi umræða innan ESB hafa sín áhrif á þann hljómgrunn sem kröfur Íslands gætu fengið.

Setjum okkar eitt augnablik í spor umsóknarríkis. Eins og ég sagði áðan eru hin almennu markmið sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins góðra gjalda verð. Ennfremur sýnist mér nokkuð ljóst út frá framkvæmdareglum stefnunnar að efnahagslögsaga Íslands gæti orðið sérstakt stjórnunarsvæði og aflaheimildum yrði þá úthlutað á grundvelli veiðireynslu sem því yrðu áfram í íslenskum höndum.

Efnahagslögsögu Evrópusambandsins er skipt upp í veiðisvæði. Á grundvelli vísindalegrar ráðgjafar er ákvarðað á fundum sjávarútvegsráðherra hversu mikið skuli veitt úr hverjum stofni á svæðinu og þeim veiðiheimildum er síðan skipt upp á meðal aðildarríkja í hlutfalli við veiðireynslu þeirra og mikilvægis sjávarútvegs í þjóðarbúskap. Skipting og rekstur þessara veiðiheimilda er eftir það í höndum viðkomandi ríkis svo og eftirlit með veiðum.

Vel má vera að vegna þess ójafnvægis sem ríkir nú í greininni milli sóknargetu og veiðiheimilda, ekki síst á Spáni, að kröfur komi fram frá hagsmunaaðilum um veiðiheimildir ef Ísland sækti um aðild að ESB. Hins vegar er ljóst að meðal aðildarríkjanna er traustur meirihluti fyrir því að viðhalda meginreglunni um hlutfallslegan stöðugleika. Það er ekki í þágu annarra aðildarríkja að undan þeirri reglu sé grafið.

Engu að síður tel ég nauðsynlegt, komi til aðildarviðræðna, að sérstaða svæðisins umhverfis Ísland yrði áréttuð með óyggjandi hætti. Í því efni yrði lausn líkt og Norðmenn náðu fram í sínum aðildarsamningi ekki fullnægjandi.

Ég á bágt með að sjá fyrir mér sjávarútvegsráðherraráð þrjátíu ríkja, þar sem drjúgur hluti kemur frá landluktum ríkjum, ráðskast með viðkvæmar ákvarðanir um veiðiheimildir, kvóta, möskvastærð o.fl á Íslandsmiðum. Ekkert er því hins vegar til fyrirstöðu að sameinast um markmið og meginreglur. Sérstöðu íslenska hafsvæðisins þyrfti ekki að setja fram sem almenna undanþágu frá sjávarútvegsstefnunni heldur sem sértæka beitingu hennar á ákveðnu svæði á grundvelli nálægðarreglu þannig að ákvarðanir um nýtingu á auðlind okkar sem ekki er sameiginleg með öðrum aðildarríkjum ESB yrðu teknar hér á landi.

Það er langt í frá sjálfgefið að slík sérstaða sett fram í aðildarsamningi gæti hlotið samþykki allra aðildarríkja. Það er heldur ekki útilokað og ljóst er að án slíks sérákvæðis munum við um alla framtíð sigla okkar sjó utan ESB. Hvort við látum á þetta reyna einhvern tíma mun ráðast einnig af sjónarmiðum utan sjávarútvegs og þeim vilja sem við finnum til að skilja og koma til móts við þessi sjónarmið okkar.

Stjórnun veiða er sá þáttur sameiginlegrar sjávarútvegsstefnu sem ósjálfrátt verður í fyrirrúmi. Rétt er hins vegar að víkja einnig að þremur öðrum þáttum, markaðsskipulagi, styrkjum og ívilnunum og samskiptum við þriðju ríki.

Markaðsskipulag.
Markaðsskipulagi er ætlað að tryggja stöðugt framboð, verð og gæði á fiskmörkuðum ESB og miðast fyrst og fremst við sölu frá fiskiskipum. Í því sambandi leika samtök í sjávarútvegi lykilhlutverk jafnframt því sem sameiginlegir sjóðir ESB tryggja ávallt ákveðið verð fyrir aflann sé honum ráðstafað með ákveðnum hætti vegna markaðsaðstæðna.

Aðstæður eru allt aðrar og frábrugðnar aðferðir notaðar til að tryggja stöðugleika á markaði á Íslandi. Ekkert aðildarríki Evrópusambandsins hefur jafn lágt hlutfall sjávarafurða á eigin markaði miðað við útflutning og Ísland. Hlutverk og rekstur samtaka framleiðenda í markaðskerfi ESB er hins vegar breytilegt frá einu aðildarríki til annars. Vera má að einhverjir þættir þessa kerfis gætu reynst nýtilegir á Íslandi. Það væri einmitt fróðlegt rannsóknarverkefni fyrir áhugamenn um sjávarútveg að máta Ísland inn í þetta kerfi.

Árlegir tollkvótar ESB sem ákveðnir eru einhliða til þess að tryggja innflutning á hráefni fyrir fiskiðnað innan ESB á viðunandi kjörum hafa bein áhrif á íslenska hagsmuni. Almenn kjör fyrir íslenskar afurðir eru orðin allgóð eftir EES samninginn en þetta hefur skipt máli t.d. fyrir síld, humar og karfaflök sem standa utan við tollalækkanaákvæði EES-samningsins.

Styrkir og ívilnanir.
Uppbygging sjávarútvegs sem atvinnugreinar með styrkjum og ívilnunum er einn umdeildasti þáttur sjávarútvegsstefnunnar. Við Íslendingar höfum beint spjótum okkar að þessum þætti á alþjóðavettvangi (innan vébanda Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, WTO) og tekið höndum saman við nokkrar aðrar þjóðir til að berjast gegn þessari viðleitni.

Sem betur fer eykst nú skilningur á því að styrkir þessir hafa ekki skilað tilætluðum árangri og hafa jafnvel haft þveröfug áhrif. Því fer þó fjarri að allir þeir fjármunir sem fara til þess að styrkja sjávarútveg innan ESB grafi undan samkeppnisstöðu íslensks sjávarútvegs.

Hluti hefur farið til þess að byggja upp fiskmarkaði, endurbæta aðstöðu í höfnum, endurmennta sjómenn og auðvelda þeim að finna önnur störf þegar þeir þurfa frá að hverfa osfrv. Hins vegar hefur drjúgur hluti farið í að fjármagna smíðar á skipum sem eiga sér engan rekstrargrundvöll og stuðla þar með að ofveiði.

Samskipti við þriðju ríki
Allir samningar um fiskveiðar við þriðju ríki eru á forræði framkvæmdastjórnarinnar. Lengi var það yfirlýst stefna framkvæmdastjórnar að notfæra sér mikilvægi Evrópumarkaðarins til þess að útvega sér veiðiheimildir hjá öðrum þjóðum; skiptast á aðgangi að markaði og aðgangi að miðum. Árangur þessarar stefnu hefur vægast sagt verið rýr. Bendir nú ýmislegt til þess að úr þessu dragi á næstu árum m.a. vegna þess að þróunarríki leita í auknum mæli eftir að nýta auðlindir sínar sjálf.

Fiskveiðisamningar ESB við ríki við Norður-Atlantshaf eru yfirleitt kvótaskiptasamningar. Samningur Íslands og Evrópusambandsins kveður t.d. á um að gegn 3000 tonnum af karfa í íslenskri lögsögu komi 30.000 tonn af loðnu af kvóta Grænlendinga sem ESB hefur keypt. Sum árin hefur skipum Breta og Þjóðverja sem fengu þessar veiðiheimildir í okkar lögsögu í sinn hlut ekkert gengið við veiðarnar en á síðasta ári tókst þeim að veiða um 2000 tonn. Samningur Íslands og ESB kemur til mögulegrar endurskoðunar í ár en ekki er gert ráð fyrir neinum breytingum.

Umhverfisvernd og fæðuöryggi.
Umhverfisvernd hefur verið sett æ meir á oddinn sem sjálfstætt markmið sem beri að taka tillit til í allri stefnumótun innan Evrópusambandsins. Sjávarútvegsstefnan hefur ekki farið varhluta af þessu. Þannig hafa t.d. verið sett inn ákvæði sem banna reknet.

Athyglisvert er einnig að umhverfismerkingar eru æ meira inni í umræðunni sem leið til þess að gera neytendur meðvitaða, ekki aðeins um innihald vöru heldur einnig um það með hvaða hætti hennar hefur verið aflað.

Fæðuöryggi og eftirlit með matvælaframleiðslu hefur verið í brennidepli á undanförnum árum og nægir að nefna kúariðu og gin og klaufaveikifaraldra.

Á næstunni verður komið á fót matvælastofnun Evrópu með víðtækt umboð til að setja almennar reglur um matvæli. Það verður brýnt hagsmunamál ekki síst fyrir íslenskan sjávarútveg að tryggja viðunandi aðkomu að störfum þeirrar stofnunar.

EES og bókun 9
Varla er hægt að skilja við ykkur hér án þess að minnast á EES samninginn og bókun 9 við hann, sem kveður á um viðskipti með sjávarafurðir milli Evrópusambandsins og Íslands. Eins og þið vitið er EES samningnum ætlað að tryggja því sem næsta fulla þátttöku í innri markaði Evrópusambandsins og að sömu reglur gildi um alla atvinnustarfsemi. Sömu samkeppnisskilyrði eiga að gilda á öllu svæðinu. Þannig er Ísland óhult fyrir undirboðsaðgerðum ESB í áli eða kísiljárni þar sem þær afurðir falla undir samninginn. Því er öðru vísi háttað með sjávarafurðir. Sérstakar reglur gilda þar, samkeppnisreglur eru ekki samræmdar, tollum er ekki aflétt að fullu af íslenskum sjávarafurðum og norskir laxeldismenn eiga stöðugt yfir höfði sér undirboðsaðgerðir Evrópusambandsins.

Við höfum nú um nokkurra ára skeið leitast við að fá fram lagfæringar á bókun 9. Einkum er það bagalegt að afurðir eins og síld, humar o.fl. standi utan tollalækkanaákvæða samningsins. Ennþá tilfinnanlegra verður þetta þegar mikilvægir markaðir í A-Evrópu með mikla framtíðarmöguleika hverfa bak við tollmúra ESB en eins og er ríkir fríverslun með sjávarafurðir milli okkar og velflestra umsóknarríkja á grundvelli EFTA samninga.

Aðilar í norskum sjávarútvegi hafa hreyft þeim möguleika að markaðshluti sjávarútvegsstefnunnar verði felldur inn í EES samninginn svo hægt verði að forðast undirboðsaðgerðir ESB. Að svo stöddu virðist þó ekki líklegt að af þessu verði.


Stefnan þróast í rétta átt.
Á nýafstöðnum leiðtogafundi ESB þar sem undirbúningur að næstu ríkjaráðstefnu hófst var lögð áhersla á mikilvægi þess að skýra nánar eðlilega verkaskiptingu milli sameiginlegra stofnana ESB annars vegar og aðildarríkja hins vegar með nálægðarreglu í huga. Athyglisvert verður að fylgjast með því hvaða áhrif þetta hefur á endurskoðun sjávarútvegsstefnunnar. Að mínu mati er t.d. ljóst að nýtingu auðlinda sem ekki eru sameiginlegar með öðrum aðildarríkjum ber að leggja í ákvörðunarvald hvers aðildarríkis, þ.m.t. ákvörðun heildarafla og úthlutun kvóta. Að minnsta kosti er alveg ljóst að ef Ísland kysi að sækja um aðild í framtíðinni yrði slíkt að vera ófrávíkjanlegt samningsmarkmið Íslands gagnvart ESB.

Ekki treysti ég mér til spá um framtíðina en miðað við þá þætti sem ég hef talið upp sýnist mér sjávarútvegsstefna ESB vera að þróast í rétta átt.

Við Íslendingar höfum í mörgu sýnt gott fordæmi og haft með því óbein áhrif. Við njótum virðingar fyrir framsækinn og vel rekinn sjávarútveg. Við eigum mikilla hagsmuna að gæta í góðum samskiptum við ESB á sviði sjávarútvegsmála. Á mörgum sviðum eigum við samleið með þeim, á öðrum ekki. Við þurfum að rækta þessi samskipti vel báðum aðilum til framdráttar.

Ég vil að lokum þakka Háskólanum á Akureyri fyrir að bjóða mér hingað í heimsókn. Óska ég nemendum, starfsfólki og skólanum sjálfum velfarnaðar. Hér á þessum stað er unnið merkilegt starf til hagsbóta fyrir okkar grundvallar atvinnuveg og þar með um leið fyrir íslenska þjóð.

Efnisorð

Var efnið hjálplegt?Nei
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira