Hoppa yfir valmynd

Ræða eða grein fyrrum ráðherra

Halldór Ásgrímsson, utanríkisráðherra 1995–2004

Nýmæli ESB í stjórnun og áhrif þeirra á sveitarstjórnarstigið

Ræða Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra, við setningu ráðstefnu Sambands íslenskra sveitarfélaga og utanríkisráðuneytisins um nýmæli ESB í stjórnun og áhrif þeirra á sveitarstjórnarstigið


Ágætu ráðstefnugestir.

Ég vil í upphafi þakka Sambandi íslenskra sveitarfélaga fyrir samstarfið við undirbúning þessarar ráðstefnu. Ég hef ítrekað kallað eftir vandaðri umræðu um Evrópumálin á undanförnum misserum og sérstaklega lagt áherslu á aðkomu sveitarstjórnarstigsins að Evrópumálunum. Mér er það því sérstök ánægja að fá að setja þessa ráðstefnu hér í dag.

Yfirskrift ráðstefnunnar er að ræða nýmæli ESB í stjórnun og áhrif þeirra á sveitarstjórnarstigið. Einhverjir kynnu að spyrja: Hvað varðar okkur Íslendinga um það? Hvers vegna erum við hér saman komin til að ræða þessa spurningu? Er þetta ekki verkefni fyrir fræðimenn á sviði stjórnsýslu, rétt eins og umfjöllun um áherslur í verkaskiptingu sveitarfélaga, ríkja og ríkjasambandsins í Bandaríkjunum eða í Kanada?

Það er til marks um það hversu samskipti okkar við Evrópusambandið eru sérstaks eðlis að enginn skuli í alvöru spyrja sig þessarar spurningar og að þið, áheyrendur góðir, skulið telja umfjöllunarefnið þess virði að fræðast um það hálfa dagsstund.

Hvítbók ESB um stjórnun, forgangsröðun og viðhorf almennings

Meðal almennings í aðildarríkjum Evrópusambandsins gætir ákveðins tómlætis gagnvart sambandinu og tortryggni í garð þess. Viðhorf af þessum toga eru ekki einskorðuð við viðhorf almennings í Evrópusambandinu til sambandsins og um margt eru þau spegilmynd þeirra viðhorfa sem gætir í öllum vestrænum ríkjum gagnvart stofnunum og stjórnvöldum. Þau eru einnig hluti ákveðins andófs við alþjóðavæðingu sem gætt hefur jafnt innan og utan ESB.

Til þess að finna leiðir til að auka þátttöku almennings hefur framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sett fram hvítbók um stjórnarhætti, þar sem fjallað er u hvað unnt sé að gera til að bæta stjórnsýslu sambandsins og auka áhrif almennings á mótun þeirra reglna sem settar eru á vettvangi Evrópusambandsins.

Meðal almennings í aðildarríkjum Evrópusambandsins gætir ákveðins tómlætis gagnvart sambandinu og tortryggni í garð þess. Viðhorf af þessum toga eru ekki einskorðuð við viðhorf almennings í Evrópusambandinu til sambandsins og um margt eru þau spegilmynd þeirra viðhorfa sem gætir í öllum vestrænum ríkjum gagnvart stofnunum og stjórnvöldum. Þau eru einnig hluti ákveðins andófs við alþjóðavæðingu sem gætt hefur jafnt innan og utan ESB.

Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að Evrópusambandið hefur tekið á sífellt fleiri málaflokkum á undanförnum árum. Það hefur án efa einnig valdið því að almenningur, sérstaklega í Norður-Evrópu, horfir til Evrópusambandsins sem bandalags sem sífellt lætur fleiri þætti samfélagsins til sín taka og skynjar sig vegna þess í auknum mæli án áhrifa á eigið samfélag. Umræðan um breytingar á lögum samfélagsins er því oft á þeim nótum að breytingar þurfi að gera vegna kröfu frá "Brussel". Við sjáum sjálf slíkan fréttaflutning hér á landi, í sífellt ríkari mæli. Það er auðvitað áhyggjuefni að þjóðaratkvæðagreiðslur í norðurhluta álfunnar um mikilvæg mál ESB hafa staðið mjög tæpt og oft tapast á undanförnum áratug.

Ég er þeirrar skoðunar að þessi aðstaða kalli á endurmat á forgangsröðun verkefna Evrópusambandsins, þar sem horft verði til þess að sambandið láti einungis til sín taka á þeim sviðum þar sem sameiginlegar aðgerðir nái verulegum árangri umfram aðgerðir á vegum einstakra aðildarríkja og þar sem miklir hagsmunir af samræmingu milli aðildarríkja eru í húfi. Þetta getur leitt til þess að dragi úr umfangi reglusetningar sambandsins á sumum sviðum en það aukist á öðrum. Þannig er mikilvægt að reyna sem kostur er að tryggja að aðildarríkin haldi þeim verkefnum sem engin sérstök rök eru til að deila með öðrum og að borgararnir í ríkjunum hafi meiri áhrif á mótun löggjafar, eins nálægt sér og kostur er. Það er því skref í rétta átt að nálægðarreglan, sem byggir á þessari hugsun, hefur verið staðfest sem ein af meginreglum Evrópuréttarins. Með því má einnig gera ráð fyrir að hlutverk sveitarfélaga aukist í mótun Evrópusambandsreglna á komandi árum og jafnvel að sveitarfélögum verði veitt ríkara svigrúm við framkvæmd slíkra reglna.

Eftir stendur að lýðræðishallinn er fyrir hendi og að sú tilfinning er rík meðal almennings í aðildarríkjunum að hann eigi ekki hlutdeild í þeim ákvörðunum sem teknar eru á vettvangi Evrópusambandsins. Við, sem borgarar í ríki sem stendur utan Evrópusambandsins, en á náið samstarf við það, hljótum að vega þennan lýðræðishalla og meta í samanburði við þau lýðræðislegu áhrif sem við búum við, utan Evrópusambandsins. Aðild að Evrópusambandinu felur í sér fullveldisskerðingu. En hvernig er aðstaðan í samanburði við það fyrirkomulag sem EFTA-ríkin búa við innan EES?

Ákvarðanataka innan ESB

Innan Evrópusambandsins eru ákvarðanir mótaðar í fjölþættu kerfi sem miðar að því að tryggja að sérfræðingar, þjóðþing, aðilar vinnumarkaðarins, hagsmunaaðilar, sveitarstjórnir og þingmenn á Evrópuþinginu komi að mótun ákvarðana. Tillögur til löggjafar innan Evrópusambandsins eru mótaðar af sérfræðingum og að því loknu koma aðilar vinnumarkaðarins og sveitarstjórnarmenn að athugasemdum í vinnuferli embættismanna. Þegar tillögurnar fara til ráðherraráðsins til afgreiðslu koma fagráðherrar aðildarríkjanna saman og ræða tillögurnar. Þeir koma með pólitískt umboð og hagsmunamat heiman frá og í flestum ríkjum ræða þeir efnisatriði tillagnanna á þingnefndarfundum, á meðan þær eru í vinnslu. Að lokinni samþykkt ráðherranna fer tillagan til umræðu í Evrópuþinginu. Þar fá þingmenn, sem eru kjörnir beint af almenningi, tækifæri til að koma að breytingum á tillögunum.

Í aðildarríkjunum snýst stjórnmálaumræðan að auki að verulegu leyti um afstöðu stjórnmálaflokkanna til Evrópusambandsins og einstakra áherslumála þess. Almenningur í aðildarríkjunum kýs einnig þingmenn til Evrópuþingsins og getur beint athugasemdum sínum til umboðsmanns. Þingmenn eru síðan ekki fulltrúar ríkja sinna heldur stjórnmálaflokka. Þannig endurspeglar málflutningur einstakra þingmanna fremur sjónarmið þeirra flokka sem þeir eru fulltrúar fyrir en þeirra ríkja sem þeir koma frá.

Það má því segja að þrátt fyrir þá ágalla sem eru á stofnanauppbyggingu Evrópusambandsins út frá lýðræðislegum sjónarhóli, hefur almennur borgari í aðildarríki marga möguleika til að koma viðhorfum sínum á framfæri, bæði beint, í gegnum hagsmunasamtök og í gegnum kjörna fulltrúa á sveitarstjórnarstigi, þjóðþingi eða Evrópuþinginu.

Taka ákvarðana innan EES

Í samanburði við þetta er rekstur EES-samningsins í meiri mæli í höndum embættismanna. Löggjöf ESB er afhent EFTA-ríkjunum fullmótuð eftir takmarkaða aðkomu á frumstigum og embættismenn EFTA-ríkjanna eiga samskipti við embættismenn framkvæmdastjórnarinnar um praktísk atriði varðandi innleiðingu reglnanna í EFTA-ríkjunum. EFTA-ríkin eiga því mjög takmarkaða aðkomu að pólitísku samráði um efnisatriði eða þróun efnissviðs EES-samningsins.

Innan EES hafa þjóðþing EFTA-ríkjanna ekki bein áhrif á þá löggjöf sem innleidd er, þó að þingmannanefnd EES fjalli um ákveðin EES mál á sínum fundum. Aðilar vinnumarkaðarins hafa í gegnum Evrópusamtök sín nokkur áhrif, en sveitarstjórnarstigið er utanveltu, sem og frjáls félagasamtök.
Við getum því dregið þetta saman með eftirfarandi hætti: Almenningur í EFTA-ríkjunum hefur sífellt minni áhrif á þær reglur sem móta daglegt líf hans í síauknum mæli. Á sama tíma miða áherslur Evrópusambandsins að því að auka áhrif almennings. Eftir því sem Evrópusambandið nær að hrinda þeim áherslum í framkvæmd, minnka enn möguleikar almennings í EFTA-ríkjunum til að hafa áhrif. Þetta er mikið umhugsunar- og áhyggjuefni.

EES-samningurinn og sveitarstjórnarstigið

EES-samningurinn gerir ekki ráð fyrir sérstökum vettvangi fyrir sveitarstjórnarstig EFTA-ríkjanna. Aðilar vinnumarkaðarins eiga aðild að ráðgjafarnefnd EFTA og þingmenn eiga aðild að þingmannanefnd EFTA. Þessar nefndir funda svo með slíkum nefndum innan ESB. Sveitarstjórnarstigið á enga slíka aðkomu að EES-samstarfinu.

Einhver kynni að spyrja hvort þetta skipti einhverju máli, í ljósi þess að við hefðum hvort eð er svo takmörkuð áhrif á mótun reglnanna innan Evrópusambandsins. Ég er algerlega ósammála því. Sveitarstjórnarmenn hér á landi vita manna best um hvað er að tefla í þessum málum. Nýjar Evrópusambandsreglur sem hafa verið að koma til framkvæmda hér á landi varða m.a. fráveitumál, urðun sorps og meðferð urgangs en þær hafa fyrst og fremst áhrif á sveitarfélögin. Síðast en ekki síst má nefna nýlega neysluvatnstilskipun en samkvæmt henni hafa sveitarfélögin frest til desember á þessu ári til þess að hrinda ákvæðum hennar í framkvæmd. Sveitarfélögin bera í mörgum tilvikum kostnaðinn af framkvæmd þeirra reglna sem settar eru á vettvangi Evrópusambandsins. Mótun þessara reglna byggir á tilliti til sérstakra aðstæðna. Við höfum séð að þegar komið er að innleiðingu þessara reglna hér á landi er aðstaðan líkust því að troða sér í krummafót: Skórinn er fullkomlega úr garði gerður - bara hannaður fyrir annan fót. Undanþáguheimildir, sem lúta að sérstöðu afskekktra og dreifðra byggða, eru vissulega fyrir hendi, en þær henta ekki íslenskum aðstæðum. Ástæðan er einföld: Þrátt fyrir að íslenskir sérfræðingar komi að sérfræðivinnunni í upphafi ákvarðanatökuferlisins á faglegum forsendum, er enginn íslenskur fulltrúi sem kemur að málum og heldur fram heildarhagsmunum og gætir tillits til sveitarfélaganna eða atvinnulífsins á síðari stigum í ákvarðanatökuferlinu. Undanfarin ár hefur Evrópusambandið lagt ríka áherslu á að auka völd svæðisbundinna staðbundinna stjórnvalda m.a. með sérstakri svæðanefnd Evrópusambandsins sem komið var á eftir gerð EES-samningsins. Rökin fyrir svæðanefndinni voru m.a. þau að um 70% af löggjöf sambandsins kemur með einum eða öðrum hætti til framkvæmda hjá sveitarfélögunum og með því að auka veg sveitarstjórnarstigsins mætti mæta hinni sívaxandi kröfu um að færa valdið nær fólkinu. Íslensku sveitarfélögin búa hins vegar við þá aðstöðu að þær reglur sem þeim er ætlað að hrinda í framkvæmd eru mótaðar af ríkjasambandi sem engir íslenskir fulltrúar eiga aðild að. Þessi þróun hefur ýkt enn þessa þversögn sem ég rakti hér áðan: Á meðan að sveitarfélög innan Evrópusambandsins hafa meira og meira um ákvarðanir að segja og fá í ríkari mæli að móta umhverfi sitt, eru íslensk og norsk sveitarfélög í þeirri stöðu að hafa sífellt minni áhrif á sitt nánasta umhverfi og þurfa að framfylgja reglum sem oft á tíðum eru samdar með aðra staðhætti og þarfir í huga.

Það er ekki mitt að segja íslenskum sveitarfélögunum fyrir verkum - íslenskir sveitarstjórnarmenn eru fullfærir um að móta þá afstöðu sem best hentar hagsmunum þeirra hverju sinni. Ég hef hins vegar lagt áherslu á mikilvægi þess að sveitarstjórnarmenn taki öflugan þátt í Evrópuumræðunni og að utanríkisráðuneytið aðstoði íslenskar sveitarstjórnir sem kostur er við hagsmunagæslu á erlendri grundu. Í þessu skyni hefur utanríkisráðuneytið gefið út kynningarrit í samvinnu við Samband íslenskra sveitafélaga um áhrif EES-samningsins á íslensk sveitarfélög. Utanríkisráðuneytið stóð fyrir stofnun samráðsnefndar um áhrif EES á sveitarfélög fyrir um rúmu ári síðan. Með stofnun þessarar nefndar hefur verið verulega bætt úr upplýsingum til sveitastjórna um mörg mál sem snertir þau. Þá hefur ráðuneytið nýlega ákveðið að nefndin vinni sérstaka skýrslu með tillögum til ríkisstjórnar um hvernig samráði stjórnvalda og sveitarfélaganna verði best háttað á sviði EES-mála. Utanríkisráðuneyti hefur einnig unnið að því að fá aðkomu að svæðanefnd ESB og mun reyna að fá samstöðu innan EFTA um að stofnuð verði sveitarstjórnanefnd EFTA með ráðgjafarnefnd EFTA sem fyrirmynd.

EES-samningurinn mun í næstu framtíð verða umgjörðin um samskipti okkar við Evrópusambandið. Hversu lengi getur enginn sagt með fullri vissu, enda allt breytingum háð. Ef Norðmenn ganga í Evrópusambandið er ljóst að EES-samningurinn, eins og hann er nú, fellur um sjálfan sig og verulegra breytinga er þörf ef hann á áfram að vera sú umgjörð sem við treystum á. Ég hef sagt það áður og segi það enn: Ég vil ekki að Íslendingar vakni upp við vondan draum ef t.d. Norðmenn gerast aðilar að Evrópusambandinu og taki ákvarðanir um framtíð þjóðarinnar í óðagoti að vanhugsuðu máli.

***

Góðir fundarmenn:

Við verðum með vandaðri umræðu að skilgreina hagsmuni okkar og skýra valkostina. Við eigum að átta okkur á þeim göllum sem eru á EES-samningnum og reyna að lifa með þeim, en á sama tíma að meta hvernig við gætum komist hjá þeim göllum. Í þessu sambandi er okkur sérstakur vandi á höndum hvað málefni sveitarfélaganna varðar: Eftir því sem ákvarðanirnar færast nær almenningi í Evrópusambandsríkjunum færast þær fjær okkur Íslendingum og áhrif almennings og kjörinna fulltrúa hér á landi á drög að Evrópusambandslöggjöf minnka í öfugu samhengi við aukin áhrif almennings í ESB. Ég hef áður lýst því að það er umhugsunar- og áhyggjuefni hversu utanveltu sveitarstjórnarstigið er að því er varðar EES-samninginn í ljósi þess hve stór hluti þeirrar löggjafar sem samningurinn varðar kemur með einum eða öðrum hætti til framkvæmda hjá þeim. Spurningin er hvernig hægt sé að bæta úr þessu. Í öllu falli þarf að fylgjast vel með þróun mála hjá ESB þar sem nú er rík áhersla lögð á að styrkja aðkomu sveitarfélaganna og ákvörðunarvald til að mæta lýðræðishallanum.

Á vissan hátt erum við að róa í öfuga átt við straum tímans. Áherslur Evrópusambandsins um lýðræðisleg vinnubrögð við ákvarðanatöku og undirbúning löggjafar varða okkur með beinum hætti, því við þurfum að búa við þær ákvarðanir. Og, - til að svara spurningunni sem ég setti fram hér í upphafi - þess vegna erum við öll hér! Þess vegna er Evrópusambandið og innri mál þess ekki afstætt umræðuefni, heldur raunverulegt viðfangsefni íslenskra stjórnmála, jafnt á landsvísu sem á sveitarstjórnarstigi. Miklu skiptir að við nálgumst það umfjöllunarefni af ábyrgð og fordómaleysi og ræðum saman um þá kosti sem okkur bjóðast í samvinnu okkar við önnur Evrópuríki. Einungis þannig getum við vonast til að taka réttar ákvarðanir á réttum tíma í sem mestri sátt.

Með þessum orðum segi ég ráðstefnuna setta.

Efnisorð

Var efnið hjálplegt?Nei
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira