ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu bárust stjórnsýslukærur vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 12. desember 2006 um útgáfu starfsleyfis til handa Lýsi h.f. er rekur starfsemi sína í Þorlákshöfn. Kæruheimild er í 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eftirfarandi aðilar sendu inn kærur: Fagus trésmiðja, Sveitarfélagið Ölfus, Guðbrandur Einarsson, Magnús Guðjónsson og Lýsi h.f.

I. Málavextir.

Þann 12. desember 2006 barst forsvarsmönnum Lýsis h.f. tilkynning frá Heilbrigðisnefnd Suðurlands þess efnis að ákveðið hefði verið að veita fyrirtækinu starfsleyfi vegna þurrkunar fiskafurða. Leyfisveiting þessi var bundin skilyrðum sem rakin eru í starfsleyfinu og varða tilgreinda þætti er starfseminni tengjast. Kærurnar lúta að skilyrðum þeim er fyrirtækinu eru sett í áðurgreindu starfsleyfi, nánar tiltekið efni töluliðar 3.6. sem felur í sér kröfu um að lykteyðing vegna starfseminnar skuli framkvæmd í þvotta- og þéttiturni. Þá er málsástæður kæranna einnig um ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands um útgáfu starfsleyfisins og aðdraganda, og verður nánari grein gerð fyrir því í kafla II.

Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna Sveitarfélagsins Ölfuss, Lýsis h.f., Umhverfisstofnunar og Heilbrigðisnefndar Suðurlands vegna málsins. Umsögn Sveitarfélagsins Ölfuss barst með bréfi þann 2. maí s.l., umsögn Umhverfisstofnunar 30. mars s.l., umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands 27. febrúar s.l. og umsögn Lýsis h.f. þann 16. mars 2007. Framangreindar umsagnir voru síðan sendar kærendum til athugasemda með bréfi dags. 8. maí 2007. Athugasemdir vegna framannefndra umsagna bárust frá Lýsi h.f. með bréfi dags. 25. maí s.l., Sveitarfélaginu Ölfusi 29. maí s.l., Guðbrandi Einarssyni 18. maí s.l. og Magnúsi Guðjónssyni 15. maí s.l.

II. Um formhlið málsins.

Hvað kærufresti áhrærir þá er fram komið að kærur bárust of seint, sbr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þrátt fyrir það þykir ekki nægileg ástæða fyrir frávísun ofangreindra kæra í ljósi 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo og allra atvika máls þessa. Byggir það einkum á því að aðdragandi og tilkynning hinnar kærðu ákvörðunar voru ekki í samræmi við gildandi lagaákvæði, einkum það að hvorki var gerð grein fyrir kærufresti né kæruheimild, sbr. hér leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Málsástæður og kröfur kærenda.

Um kærur Fagus ehf., Ölfuss, Guðbrands Einarssonar og Magnúsar Guðjónssonar.

1. Vanefndir leyfishafa.

Í fyrsta lagi er kærð sú ákvörðun um að veita starfsleyfi þrátt fyrir ítrekaðar vanefndir fyrirtækisins um að ráða bót á lyktarmengun. Er því lýst að lykt sú er frá starfsemi fyrirtækisins berst sé slík að kæfandi þyki og á vissum tímum hafi verið nánast verið ólíft í nábýli við starfsemina. Af hálfu ráðuneytisins þykir verða að skilja efni þessa kæruliðar svo að þess sé krafist að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands um að veita Lýsi h.f. starfsleyfi, verði felld úr gildi.

Í athugasemdum Lýsis h.f. er tekið fram að sömu sjónarmið beri að leggja til grundvallar þegar starfsleyfi eru veitt af hálfu heilbrigðisnefnda og því þegar hafnað að leyfið hafi verið útgefið í andstöðu við þær reglur er um starfsleyfisútgáfu gilda.

Í umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands er einkum til þess vísað að synjun á starfsleyfi vegna meintra fyrri vanefnda leyfishafa á grundvelli eldra starfsleyfis séu ekki á meðal lögmæltra vanefndaúrræða og brjóti gegn samnefndri stjórnsýsluréttarreglu um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að í starfsleyfi fyrirtækisins séu skilyrði um búnað sem sé nýjung og því ekki hægt að meta að svo stöddu hver árangur af uppsetningu þeirra og notkun muni verða.

2. Gagnslaus starfsleyfisskilyrði.

Í öðru lagi er á því byggt í kærum að sambærileg skilyrði hafi verið sett í eldri starfsleyfi fyrirtækisins en án þess að hafa skilað árangri og séu skilyrði hins nýja starfsleyfis því nánast gagnslaus gagnvart lyktarmengun.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er sem fyrr greinir á það bent að umrætt starfsleyfi hafi að geyma nýjungar í sambandi við mengunarvarnarbúnað og að ekki sé hægt að synja fyrirtæki um starfsleyfi á með tilliti til þess eins hvernig til hafi tekist áður í starfseminni.

3. Brot gegn rannsóknarreglu

Í þriðja lagi er vísað til þess að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem ekki hafi verið gengið úr skugga um að unnt væri að koma viðkomandi þvottaturni upp í samræmi við gildandi skipulag. Að auki liggi engin gögn fyrir um að þess háttar turn leysi vandamál tengd lyktarmengun frá starfseminni frekar en aðgerðir þær er gilt hafa í eldri starfsleyfisskilyrðum.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi fyrir töku lögmætrar ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis, og að hvorki í lögum nr. 7/1998 né reglugerð nr. 785/1999 sé kveðið á um í hvaða röð tilskilinna leyfa skuli aflað.

4. Ólögmætur starfsleyfistími.

Fjórði liður kærunnar varðar þá ákvörðun Heilbrigðisnefndarinnar að veita starfsleyfi til fjögurra ára þrátt fyrir að í kynningu á gildandi starfsleyfi hafi aðeins verið gert ráð fyrir 18 mánaða starfsleyfistíma. Telja kærendur meðal annars að óásættanlegt sé að lengja gildistíma starfsleyfis frá áður auglýstum tímamörkum um tvö og hálft ár, það er úr 18 mánuðum í fjögur ár.

Í umsögn Heilbrigðisnefndar Suðurlands og Umhverfisstofnunar kemur fram að með hliðsjón af áðurnefndri stjórnsýsluréttarreglu er leggur bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls hafi þeim borið að veita starfsleyfið til lengri tíma en skemmri. Þá kemur fram að Heilbrigðisnefnd Suðurlands og Umhverfistofnun álíta að í raun hefði átt að veita leyfið til 480 mánaða í stað 48 mánaða.

Kæra Lýsis h.f.

5. Brot gegn meðalhófs- og jafnræðisreglu.

Í kæru Lýsis h.f. er á því byggt aðallega að með skilyrði 3.6. í starfsleyfinu sé gengið mun lengra en nauðsyn krefjist svo að ná megi því markmiði sem að er stefnt, það er að draga úr loftmengun frá fyrirtæki kæranda. Vísað er til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í því sambandi og á það bent að ekki verið sýnt fram á að sú aðferð til lyktareyðingar sé endilega sú leið sem best er til þess fallin, svo og þess að byggingarleyfi fyrir þeim búnaði sem tilgreindur í tölulið 3.6. sé ekki fyrir hendi. Einnig byggir kærandi á því að með umræddu skilyrði sé brotið gegn jafnræðisreglunni, sbr. efni 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem efni umrædds töluliðar 3.6. sé strangara og meira íþyngjandi en tíðkanlegt geti talist með tilliti til fyrri starfshátta heilbrigðisnefndarinnar. Vísar kærandi í þessu sambandi einkum til starfsleyfis Fiskmarks ehf. í Þorlákshöfn er einnig byggir starfsemi sína á þurrkun fiskafurða, einnig starfsleyfis Laugafisks ehf. á Akranesi.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að ekki sé ástæða til að ætla að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi brotið gegn meðalhófsreglu og jafnræðisreglu. Er í því sambandi nefnt að starfsleyfi Fiskmarks, sem starfsleyfi Lýsis h.f. sé borið saman við, sé byggt á ríflega tvöfalt minni framleiðslu en tilgreint sé í starfsleyfi Lýsis h.f. Af hálfu Heilbrigðisnefndar Suðurlands er talið að hófs hafi verið gætt við setningu umrædds skilyrðis og því sambandi vísað til góðrar reynslu af þeim búnaði sem með skilyrði 3.6. leyfisins er kveðið á um, svo og að kæranda Lýsi h.f. hafi verið veittur rúmur frestur til að koma umræddum útbúnaði upp.

IV. Lagarök og forsendur ráðuneytisins

1. Vanefndir leyfishafa.

Í kærum er á því byggt sem fyrr greinir að hin kærða ákvörðun um veitingu starfsleyfisins hafi verið tekin þrátt fyrir ítrekaðar vanefndir af hálfu fyrirtækisins, og ber að skilja þessa málsástæðu svo að hún feli í sér kröfu um að hin kærða ákvörðun verði með öllu felld úr gildi.

Í 5. gr. a. í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 eru ákvæði varðandi starfsleyfi sem heilbrigðisnefndir veita. Þar er meðal annars tekið fram að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma og að í starfsleyfi skuli tilgreind tegund viðkomandi starfsemi, skilyrði og gildistími. Í áðurgreindum lögum og reglugerð nr. 785/1999 er ekki berum orðum tekið fram að útgáfa starfsleyfis sé háð því að leyfisveitandi skuli horfa til fyrra ástands eða atvika varðandi starfsemi hlutaðeigandi leyfisumsækjanda. Af lögunum svo og reglunni um skyldubundið mat leiðir þó að leyfisveitanda hlýtur að vera heimilt og eftir atvikum skylt að beita slíku mati við útgáfu leyfa, að öðrum kosti gæti ákvörðun um leyfisveitingu farið í bága við rannsóknar- og upplýsingaskyldu þá er leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fram þykir komið að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi beitt sínu skyldubundna mati við útgáfu hins umdeilda starfsleyfis og það meðal annars leitt til að ákveðið var að hafa starfsleyfisskilyrði fyrirtækisins strangari en áður, sbr. efni töluliðar 3.6. í hinu kærða starfsleyfi um þvotta- og þéttiturn. Þykir því ekki sýnt að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi að þessu leyti vanrækt regluna um skyldubundið mat eða þannig látið undir höfuð leggjast að horfa til fyrri atvika og ástands í sambandi við starfsemi fyrirtækisins í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar.

Varðandi þá kröfu kærenda um að ákvörðun um starfsleyfisútgáfu hefði átt að synja og hún skuli því úr gildi felld, þá verður að mati ráðuneytisins að byrja á að horfa til þeirra markmiða er birtast í 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Þar er rakið að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Þegar ákvörðun um útgáfu starfsleyfis er tekin ber því hlutaðeigandi stjórnvaldi að horfa til þeirra gilda er fram koma í markmiðsákvæðum þessum, svo og ákvarða um útgáfu og þá efni sérhvers starfsleyfis með tilliti til þeirra. Í ljósi þessara lögmæltu markmiða svo og með hliðsjón af efni meðalhófsreglunnar, sbr. ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er það mat ráðuneytisins að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hefði ekki verið rétt að synja umsókn Lýsis h.f. um starfsleyfi eins og til háttaði. Verður því ekki fallist á þá kröfu kærenda um að hin kærða ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins verði úr gildi felld.

2. Gagnslaus starfsleyfisskilyrði.

Af hálfu kærenda er einnig á því byggt að sambærileg skilyrði hafi verið sett í eldri starfsleyfi fyrirtækisins en án þess að skila árangri.

Umrætt starfsleyfi hefur að geyma skýrlega tilgreind skilyrði og skyldur samkvæmt þeim sem starfsleyfishafi þarf að rækja að viðlögðum þvingunum eða viðurlögum samkvæmt VIII. kafla laga nr. 7/1998. Þau skilyrði sem tilgreind eru í starfsleyfinu varða umhverfi, mengunarvarnir, eftirlit ofl. atriði, og gerðar eru ríkar kröfur til heilbrigðisyfirvalda um að þau tryggi að virkum og dugandi mengunarvörnum sé beitt í leyfisskyldri starfsemi, sbr. t.d. 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 7/1998. Samkvæmt gögnum málsins er efni töluliðar 3.6. í umræddi starfsleyfi strangara en áður var og nýmæli að því leyti að þar er kveðið á um umfangsmeiri og öflugri mengunarvarnarbúnað en fyrir var í eldra starfsleyfi. Að öðru leyti telur ráðuneytið að virkni starfsleyfisskilyrðanna hljóti meðal annars að ráðast af skyldum leyfishafa samkvæmt leyfisskilyrðum, en ekki síður eftirliti og eftirfylgni leyfisveitanda, hér Heilbrigðisnefndar Suðurlands. Með hliðsjón af framansögðu þykir að mati ráðuneytisins ekki unnt að taka undir þá staðhæfingu kærenda er lýtur að því að skilyrði þessi séu samkvæmt efni sínu nánast gagnslaus þar sem virkni þeirra hlýtur sem fyrr segir meðal annars að ráðast af eftirliti og viðbrögðum leyfisveitanda við því ef út af bregður í hinni leyfisskyldu starfsemi eða á þykir skorta um skilyrði hennar.

3. Um brot gegn rannsóknarreglu

Á því er byggt í kærum að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við útgáfu umrædds starfsleyfis þar sem óvíst hafi verið um hvort starfsleyfishafa væri heimilt að bregðast við skilyrði 3.6. í starfsleyfi um byggingu þvottaturns.

Samkvæmt því er fram kemur í gögnum málsins sótti starfsleyfishafi um leyfi til að reisa umræddan þvottaturn til sveitarfélagsins Ölfuss, sbr. ákvæði 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var þeirri umsókn hafnað hjá sveitarfélaginu en sú ákvörðun hefur nú af hálfu leyfishafa sætt kæru til úrskurðarnefndar þeirrar sem mælt er fyrir um í 8. gr. áðurnefndra skipulags- og byggingarlaga. Niðurstaða í því máli liggur ekki fyrir. Þegar ætla má að efndir á starfsleyfisskilyrðum séu háðar því að starfsleyfishafa takist að afla sérstakra lögmæltra leyfa frá öðru stjórnvaldi hlýtur almennt að verða að gera þá kröfu að upplýst sé um að slíkt leyfi liggi fyrir eða verði veitt af þar til bæru stjórnvaldi. Að mati ráðuneytisins er ekki unnt að leggja það á heilbrigðisnefnd að útvega byggingarleyfi samkvæmt 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, annað hvort liggur slíkt leyfi fyrir hjá hlutaðeigandi leyfisumsækjanda eða ekki. Má ljóst vera að málið var því að þessu leyti ekki nægjanlega upplýst, sbr. efni 10. gr. stjórnsýslulaga. Er því fallist á af hálfu ráðuneytisins að Heilbrigðisnefnd Suðurlands hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki uppfyllt rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga hvað þetta varðar.

4. Ólögmæti starfsleyfistíma.

Til þess er vísað af hálfu kærenda að heilbrigðisnefnd hafi auglýst hið kærða starfsleyfi til athugasemda aðeins til 18 mánaða en svo án frekari fyrirvara veitt það til fjögurra ára. Telja kærendur það vera ólögmæta stjórnsýsluframkvæmd af hálfu heilbrigðisnefndar. Í umsögn og rökstuðningi nefndarinnar er skírskotað til þess að meginreglan sé sú að starfsleyfi séu veitt til fjögurra ára og því hafi verið fallist á athugasemdir fyrirtækisins og vikið frá áður auglýstum tímamörkum starfsleyfisins. Þá er því haldið fram af hálfu heilbrigðisnefndarinnar að 18 mánaða leyfisveiting hefði brotið gegn stjórnsýsluréttarreglu sem leggur bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls, miðað við síðar ákveðna fjögurra ára tímabindingu.

Í 2. mgr. 4. gr. a. laga nr. 7/1998 er tekið fram að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma, án frekari viðmiða eða afmörkunar, og sama regla er áréttuð í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999, sbr. þó 1. mgr. 20. gr. umræddrar reglugerðar þar sem tekið er fram að endurskoða skuli starfsleyfi að jafnaði á fjögurra ára fresti. Ákvæði umræddrar reglugerðarmálsgreinar eru líkt og greina má jafnaðarákvæði og leiða þannig ekki til þess að heilbrigðisnefndum beri skilyrðislaust að leggja þar frá greind tímamörk til grundvallar og enn síður ef önnur tímamörk hafa verið kynnt eða auglýst af hálfu leyfisveitanda líkt og hér háttar til. Ákvörðun um útgáfu starfsleyfis og tímaafmörkun þess eru þannig ekki fortakslaust bundin af umræddu jafnaðarviðmiði ofannefndrar reglugerðar.

Með hliðsjón af efni andmælareglunnar sem lögfest er í 13. - 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sbr. hér og 24. - 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999, er það mat ráðuneytisins að þegar þannig háttar til sem í máli þessu, það er þegar ákvörðun heilbrigðisnefndar er ívilnandi í annan stað, það er orðið við umsókn starfsleyfis, en má svo teljast íþyngjandi að tilteknu leyti öðru eða gagnvart öðrum, svo sem lyktarmengun eða ónæði fyrir nágranna, beri heilbrigðisnefnd almennt að tryggja að forsendur þær sem til grundvallar eru lagðar við kynningar á starfsleyfum séu ákveðnar og skýrar í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar. Verður að telja að efni slíkra starfsleyfiskynninga skuli almennt vera svo úr garði gert að hlutaðeigandi megi ljóst vera hvert meginefni og umfang ákvörðunar komi til með að verða, hvort heldur það varðar tímamörk eða aðra þætti er telja má að máli skipti gagnvart hagsmunum og stöðu þeirra er með réttu geta látið sig starfsemina varða. Ef víkja á þannig frá áður kynntu efni starfsleyfisauglýsingar og slíkt frávik er til þess fallið orka íþyngjandi og með þeim hætti varða hagsmuni og stöðu hlutaðeigandi, er það því mat ráðuneytisins að slíkt beri heilbrigðisnefnd jafnan að kynna þannig að hlutaðeigandi eigi þess kost að bregðast við því og koma sjónarmiðum sínum og athugasemdum á framfæri.

Varðandi þá viðbáru heilbrigðisnefndar að ákvörðun um að veita starfsleyfið til átján mánaða, líkt og auglýst var af hálfu heilbrigðisnefndar, hefði falið í sér brot gegn stjórnsýsluréttarreglunni um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls þá skal hér tekið fram að sú regla leggur fyrst og fremst bann við því að ákvörðun byggist á fyrirhafnar- eða verksparnaðarsjónarmiðum hlutaðeigandi stjórnvalds. Megineinkenni brota gegn þessari reglu eru þau að stjórnvald stefnir að tiltekinni niðurstöðu vegna þess að það hefur í för með sér einfaldari og fyrirhafnarminni málsmeðferð en ef stefnt væri að annarri niðurstöðu er útheimti tímafrekari og fyrirhafnarmeiri málsmeðferð. Umrædd bannregla leggur hins vegar eðlilega ekki bann við því að stjórnvöld fari að gildandi lögum og reglum svo sem frumskylda þeirra stendur til, eftir atvikum eigin boðum eða bönnum, heldur er henni þvert á móti ætlað að tryggja að meðalhóf og lögmæti að öðru leyti sé í heiðri haft af hálfu stjórnvalda. Í þessu sambandi skal það og áréttað að regla þessi um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls, hefur verið talin sérstaklega mikilvæg þegar ákvörðun eða athafnir stjórnvalds geta haft íþyngjandi áhrif á þriðja aðila, til að mynda nágranna leyfisskyldrar starfsemi. Með hliðsjón af framangreindu svo og því að af hálfu heilbrigðisnefndar var ekki fyrir því haft að kynna nefnda breytingu á starfsleyfistíma Lýsis h.f. virðist umrædd ákvörðun heilbrigðisnefndar, er fól í sér hið umdeilda frávik frá áður auglýstum starfsleyfistíma, þannig að mörgu leyti fremur hafa verið til þess fallin að stríða gegn framanrakinni stjórnsýsluréttarreglu er leggur bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Með vísan til alls þessa má því að mati ráðuneytisins telja að eins og á stóð hafi hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar um frávik frá áður auglýstum og kynntum starfsleyfistíma falið í sér stjórnsýslu sem ekki var í samræmi við framanraktar réttarreglur.

1.5. Brot gegn meðalhófs- og jafnræðisreglu.

Líkt og að framan hefur var greint frá er annars vegar á því byggt í kæru Lýsis h.f. að áðurgreint skilyrði í tölulið 3.6. í starfsleyfinu sé í andstöðu við meðalhófsregluna, sbr. efni 12. gr. stjórnsýslulaga og hins vegar að umrætt skilyrði fari bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Af hálfu kæranda Lýsis h.f. er í þessu samhengi vísað til starfsleyfis Laugafisks ehf. og einnig Fiskmarks ehf. er hafa með höndum sambærilega starfsemi.

Jafnræðisreglan, sbr. efni 11. gr. stjórnsýslulaga, byggir á þeirri grunnforsendu að sambærileg tilvik skuli hljóta sambærilega úrlausn af hálfu stjórnvalda og leggur almennt bann við mismunum á grundvelli þeirra sjónarmiða sem þar er frá greint. Af reglunni leiðir því einnig þann réttaráskilnað að úrlausnarefni þurfa að vera sambærileg í raun og veru svo að með réttu sé unnt að ræða um mismunun. Starfsleyfi Laugafisks er hvað þetta atriði varðar bundið því skilyrði að fyrirtækið takmarki mengun eins og unnt er og því ljóst að ríkar kröfur eru gerðar um mengunarvarnir og viðkomandi heilbrigðisnefnd getur byggt ákvarðanir sínar varðandi frekandi útfærslu á mengunarvarnabúnaði á þessum grunni. Það skal og tekið fram að starfsleyfi Laugafisks er til endurskoðunar hjá Heilbrigðisnefnd Vesturlands eftir úrskurð ráðuneytisins frá 31. ágúst 2007. Hvað varðar skilyrði í starfsleyfi Fiskmarks efh. þá er þar fyrir mælt um afkastahámark sem er ríflega tvöfalt minna en kveðið er á um í starfsleyfi kæranda Lýsis h.f. Hér hefur reglan um skyldubundið mat og áhrif, meðal annars í ljósi mismunandi staðhátta og aðstæðna á einstaka starfsleyfissvæðum. Geta þessi atriði að mati ráðuneytisins réttlætt mun á starfsleyfisskilyrðum sambærilegrar starfsemi. Þykir samkvæmt framangreindu ekki í ljós leitt að réttaráskilnaðinum um raunverulegan sambærileika úrlausnarefna sé fullnægt svo að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga geti átt við eins og hér stendur á. Er því ekki unnt að fallast á að heilbrigðisnefnd hafi brotið gegn jafnræðisreglunni með umræddu skilyrði töluliðar 3.6. í starfsleyfinu.

Af meðalhófsreglunni leiðir að stjórnvöld mega ekki krefjast þess eða leggja eitthvað það á aðila sem honum er ómögulegt eða óleyfilegt að verða við. Leiðir þetta af efni 1. ml. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, það er íþyngjandi ákvörðun þarf að vera til þess fallin að ná því lögmæta markmiði sem að er stefnt. Þetta skilyrði snýr að því hvað viðkomandi stjórnvaldi er réttarlega mögulegt að krefjast af hlutaðeigandi í ljósi þess markmiðs sem ætlunin er að ná. Líkt og að framan var frá greint þá hefur sveitarfélagið Ölfuss synjað starfsleyfishafa og kæranda Lýsi h.f., um byggingarleyfi fyrir því mannvirki sem ráð er fyrir gert með skilyrði 3.6. í hinu umrædda starfsleyfi, en sú ákvörðun hefur sem fyrr segir sætt kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Af þessu réttarástandi leiðir að Lýsi h.f. er nú óheimilt, nánar tilgreint réttarlega ómögulegt, að láta reisa umrætt mannvirki (þvotta og þéttiturn) við svo búið. Í ljósi allra atvika málsins gat heilbrigðisnefnd að mati ráðuneytisins ekki treyst því við útgáfu starfsleyfisins að umrætt byggingarleyfi fengist, og skilyrði 3.6. var heldur ekki háð þeim fyrirvara að byggingarleyfi myndi fást hjá sveitarstjórn Ölfuss.

Það er því mat ráðuneytisins að fallast skuli á með kæranda að heilbrigðisnefnd hafi að þessu leyti brotið gegn efni 1. ml. 12. gr. meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Hvað varðar aðra efnisþætti og kröfur meðalhófsreglunnar, þá þykir fram komið í upplýsingum og gögnum málsins að mikil og langvarandi mengun hefur stafað frá þeirri starfsemi sem um er þrætt í máli þessu, sbr. hér skilgreiningu á hugtakinu mengun í 5. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998. Ríkar skyldur eru og í lögum lagðar á stjórnvöld um kröfur gagnvart starfsleyfishöfum til mengunarvarna, sbr. hér 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 7/1998 sbr. og 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Þá er meðalhófsreglunni heldur ekki ætlað að veikja stjórnvöld í því að rækja þær skyldur sem þeim ber lögum samkvæmt að gegna, og það úrræði sem valið er verður vissulega að geta gagnast við að ná því markmiði sem að er stefnt. Skilyrðinu um val vægasta úrræðisins er m.ö.o. ekki ætlað að þrengja svo að svigrúmi stjórnvalda við úrræðaval að boð þeirra eða bönn virki ekki eða illa í ljósi þeirra lögmætu markmiða sem að er stefnt. Þá er og meðal annars tekið fram í umræddu skilyrði 3.6. að loftmengun skuli halda í lágmarki, sbr. og ákvæði 1. gr. og 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 7/1998 varðandi mengun og mengunarvarnir sbr. og ákvæði 1. gr. og 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999 viðvíkjandi sömu atriðum og valdheimildum það varðandi. Eins og á stendur og með tilliti til allra aðstæðna og atvika þykir því ekki sýnt að skilyrði 3.6. gangi gegn öðrum efnisþáttum meðalhófsreglunnar en þeim er frá var greint hér á undan.

Í ljósi alls þess sem hér að framan hefur verið rakið þykir liggja fyrir að skilyrði töluliðar 3.6. í starfsleyfinu er ólögmætt eins og það er nú orðað þar sem það stenst ekki efniskröfu 1. ml. 12. gr. meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, og við setningu umrædds skilyrðis var rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga ekki fullnægt. Þá verður að telja heilbrigðisnefnd hafi eins og á stóð verið óheimilt að víkja frá áður kynntum starfsleyfistíma án þess að kynna það sérstaklega þannig að hlutaðeigandi fengju færi á að taka til þess afstöðu og láta viðhorf sín og sjónarmið í ljós, sbr. einkum 13. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi meðalhófsreglunnar og gildandi lagamarkmiða sbr. 1. gr laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, þykja þó ekki efni til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Hins vegar er það mat ráðuneytisins með vísan til alls þess sem að framan hefur verið ritað að breyta beri hinni kærðu ákvörðun til samræmis við þau tímamörk er Heilbrigðisnefnd Suðurlands kynnti og lagði til grundvallar í forsendum þeim er auglýstar voru þann 18. september 2006 vegna starfsleyfi Lýsis h.f.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 12. desember 2006 er staðfest með eftirfarandi breytingum:

Við ákvæði töluliðar 3.6. í starfsleyfi Lýsis h.f. bætist eftirfarandi málsliður:

Lykteyðing skal framkvæmd í þvotta- og þéttiturni, enda fáist til þess tilskilin leyfi þar til bærra skipulags- og byggingaryfirvalda.

Ákvæði töluliðar 5.2. í starfsleyfinu breytist og orðist svo:

Starfsleyfi þetta er veitt til átján mánaða frá og með útgáfudegi 12. desember 2006 í samræmi við 6. grein laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og ákvæði reglugerðar nr. 785/1999 og öðlast gildi við birtingu. Endurskoðunarákvæði á starfsleyfinu er samkvæmt 20. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.