Þann 23. febrúar 2009 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu barst þann 7. júlí 2008 stjórnsýslukæra frá hestamannafélaginu Létti á Akureyri vegna þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 5. júní 2008 um að akstursíþróttasvæði Bílaklúbbs Akureyrar í Glerárdal, Akureyri, skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000.  Kæruheimild er í 14. gr. nefndra laga.

I. Málavextir.

Málavextir samkvæmt framkomnum upplýsingum eru þeir að þann 7. mars 2008 tilkynnti Akureyrarbær, f.h. Bílaklúbbs Akureyrar sem framkvæmdaraðila, samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og a. liðar 11. tölul. 2. viðauka laganna, til Skipulagsstofnunar fyrirhugað akstursíþróttasvæði Bílaklúbbs Akureyrar.  Liggur framkvæmdarsvæðið að Hlíðarfjallsvegi að norðanverðu og er austan þess óbyggt svæði og fyrirhugað iðnaðarsvæði.  Sunnan svæðisins er verndarsvæði Glerár og að vestanverðu svæði Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri.  Tilkynningin varðaði þó einungis fyrirhugaðar framkvæmdir á svæði Bílaklúbbs Akureyrar.  Svæði Bílaklúbbs Akureyrar er 37,6 ha að stærð og er gert ráð fyrir eftirfarandi framkvæmdum og starfsemi: lagningu nýs tengivegar inn á svæðið frá Hlíðafjallsvegi og að núverandi vegi verði lokað, lagningu 750 m langrar malbikaðrar spyrnubrautar samkvæmt alþjóðlegum staðli, lagningu malbikaðra kappaksturs- og æfingabrauta ásamt brautum og köflum til æfingaaksturs samkvæmt reglum um ökugerði, lagningu malarbrauta til æfingaaksturs, aðstöðu til að halda torfærukeppnir og byggingu klúbbhúss og þjónustuhúss vegna ökukennslu auk tilheyrandi bílastæða.  Í tilkynningu Akureyrarbæjar segir að framkvæmdin sé hluti af víðtækari uppbyggingu akstursíþrótta- og skotsvæðis á umræddum stað og í samræmi við tillögu að deiliskipulagi fyrir akstursíþrótta- og skotsvæði í Glerárdal sem nú sé til auglýsingar hjá Akureyrarbæ.  Geri deiliskipulagstillagan ráð fyrir uppbyggingu á framtíðaræfinga- og keppnissvæði fyrir Akstursíþróttafélag vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri og Bílaklúbb Akureyrar auk þess sem Skotfélag Akureyrar verði með aðstöðu á svæðinu.  Auk tilkynningarinnar lagði Akureyrarbær fram umhverfisskýrslu, sem greinargerð með tilkynningu um framkvæmdina.  Segir ennfremur að umhverfisskýrslan þjóni einnig hlutverki umhverfismats deiliskipulagstillögu vegna alls svæðisins.

Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar var sú að akstursíþróttasvæði Bílaklúbbs Akureyrar væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Af hálfu ráðuneytisins var óskað eftir umsögnum Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Akureyrarkaupstaðar og Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, með bréfi dags. 7. júlí s.l., um fyrrgreinda kæru.  Umsögn barst frá Skipulagsstofnun þann 3. júlí 2008, frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra þann 18. júlí s.l., frá Akureyrarbæ þann 31. júlí 2008 og frá Umhverfisstofnun þann 1. október 2008.  Einnig barst erindi frá Umhverfisstofnun þann 2. desember s.l. í kjölfar fyrirspurnar ráðuneytisins til stofnunarinnar um hávaðamælingar þær sem framkvæmdar voru af Línuhönnunar hf. fyrir framkvæmdaraðila.  Var kæranda gefinn kostur á því að koma á framfæri athugasemdum vegna umsagnanna og barst ráðuneytinu þann 12. desember 2008 athugasemdir frá kæranda í tilefni af þeirri umsögn Umhverfisstofnunar sem varðaði hávaðamælingar Línuhönnunar hf.  Ráðuneytið óskaði einnig eftir upplýsingum frá Akureyrarkaupstað og Línuhönnun hf. um það hvort hávaðamælingar Línuhönnunar hf. hafi náð til allra fyrirhugaðra athafna á framkvæmdasvæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar.  Barst svar frá Eflu verkfræðistofu (áður Línuhönnun) vegna fyrirspurnarinnar þann 9. janúar s.l. og frá Akureyrarbæ þann 13. janúar s.l.  Meðfylgjandi umræddri kæru var m.a. álitsgerð Ólafs Hjálmarssonar, verkfræðings hjá Trivium ráðgjöf, dags. 20. ágúst 2007, sem hann vann fyrir kæranda, en þar er skýrsla Línuhönnunar hf. um áhrif á hljóðvist vegna deiliskipulagstillögu aksturs- og skotæfingasvæðisins í Glerárdal gagnrýnd.  Hafði Línuhönnun hf. svarað umræddri gagnrýni í bréfi, dags. 7. september 2007, og aflaði því ráðuneytið afrits af umræddu bréfi vegna málsins.

Af hálfu kæranda er þess krafist aðallega að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði breytt á þann veg að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar.  Verði ekki fallist á þá kröfu krefst kærandi þess að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði felld úr gildi.

II. Einstakar málsástæður kæranda og umsagnir um þær.

1. Framkvæmdirnar í heild sinni.  

Kærandi reisir málatilbúnað sinn m.a. á því að ákvörðun Skipulagsstofnunar taki einungis til lítils hluta af þeirri framkvæmd sem fyrirhuguð sé á svæðinu.  Telur hann að líta beri á og meta eigi framkvæmdirnar allar á svæðinu sem eina heild þegar metið er hvort umrædd framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum.  Lítur kærandi svo á að framkvæmdirnar í heild sinni séu á vegum Akureyrarbæjar þar sem bærinn hafi margsinnis ályktað og bókað að akstursíþrótta- og skotsvæði skuli rísa á viðkomandi svæði og gert ýmsar áætlanir þar að lútandi að sínum, t.d. með því að útbúa og leggja fram ýmis gögn þar að lútandi í deiliskipulagsferlinu og með því nú síðast að taka sér stöðu gegn kæranda og vera í forsvari fyrir Bílaklúbb Akureyrar gagnvart Skipulagsstofnun í tengslum við hina kærðu ákvörðun. 

2.  Um tilkynningarskyldu kappaksturs- og reynsluakstursbrauta.

Kærandi telur það ekki rétt sem fram komi á bls. 1 í umhverfisskýrslu vegna deiliskipulagssvæðisins, að einungis svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar kunni að þurfa að sæta mati á umhverfisáhrifum skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Í a. lið 11. tölul. 2. viðauka við lögin segi að varanlegar kappaksturs- og reynsluakstursbrautir skuli tilkynningarskyldar.  Ekki sé annað að sjá en að kappakstursbrautir Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri falli undir ákvæðið, enda þar ráðgert að um verði að ræða varanlegar kappakstursbrautir.  Kveðst kærandi þá í þessu sambandi vilja benda á að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum geti Skipulagsstofnun, í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hverri annarri, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.  Telur kærandi að þar sem þess hafi ekki verið gætt sé um að ræða annmarka sem leiða skuli til ógildis hinnar kærðu ákvörðunar.

Skipulagsstofnun bendir á í umsögn sinni að stofnunin hafi lagt þann skilning í orðið „varanleg” kappaksturs- og reynsluakstursbraut samkvæmt a. lið 11. tölul. 2. viðauka að þar sé átt við  framkvæmd þar sem keppnissvæði sé lagt varanlegu slitlagi.  Segir að byggt hafi verið á þessum skilningi þegar vélhjólaaksturssvæðin í Álfsnesi, Reykjavík og við Jósefsdal, Ölfusi, hafi ekki verið talin falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum.  Á umræddu svæði í Glerárdal hafi það því aðeins verið akstursíþróttasvæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar sem stofnunin hafi talið falla undir umrædd lög.

Í umsögn Akureyrarbæjar segir að fullyrðing í umhverfisskýrslu um að svæði Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri falli ekki undir 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum um tilkynningarskyldu framkvæmda sé sett fram að höfðu samráði við Skipulagsstofnun.  Séu framkvæmdirnar við akstursbrautir á svæði Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri ólíkar þeim sem verði á svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar, m.a. vegna eðlis þeirrar starfsemi, sem m.a. felist í því að brautir á svæði Akstursíþróttafélags vélsleða og vélhjólmanna verði ekki jafn umfangsmiklar og ekki með bundnu slitlagi og því afturkræfar.  Sé því aðeins framkvæmdin á svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar tilkynningarskyld skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Framkvæmdir sem séu fyrirhugaðar á deiliskipulagssvæðinu öllu séu auk þess ekki háðar hvorri annarri í þeim skilningi að ein framkvæmd sé forsenda annarrar.  Um sé að ræða 3 aðskilin svæði sem verði ekki samnýtt.  Telur Akureyrarbær því að ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum eigi ekki við.  Segir þá að í umhverfisskýrslu með deiliskipulaginu sé fjallað um líkleg umhverfisáhrif af allri starfsemi, sem fyrirhuguð sé á deiliskipulagssvæðinu, í samræmi við lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006.

3. Áhrif á hljóðvist, öryggi, útivist og landslag.

Kærandi telur að fyrirhugaðar framkvæmdir skuli lúta mati á umhverfisáhrifum með vísan til 2. sbr. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum í ljósi þeirrar hættu sem starfsemin hafi í för með sér fyrir reiðmenn og vísar til ítrekaðra ábendinga hestamanna og Landsambands hestamannafélaga.  Segir kærandi að ekki sé vitað um dæmi þess annars staðar í heiminum að aksturs- og skotíþróttum sé beint inn á skipulagt hestaíþróttasvæði með slíkum hætti.  Eigi lög um mat á umhverfisáhrifum að tryggja að slysahættunni sé gefinn meiri gaumur.  Telur kærandi að ekki hafi nægjanlega verið brugðist við alvarlegum athugasemdum um þá mögulegu lífshættu sem reiðmönnum gæti stafað af starfseminni.  Í meðfylgjandi afritum af bréfum kæranda til skipulagsdeildar Akureyrarkaupstaðar, dags. 21. nóvember 2007 og 23. apríl 2008, vegna athugasemda við tillögu að deiliskipulagi umrædds svæðis, er vikið nánar að slysahættunni.  Segir þar m.a. að fjölmörg alvarleg slys á hestafólki á undanförnum árum hafi hlotist af því að hestar hafi fælst með knapa sína og að helsta ástæðan fyrir hættunni á umræddu svæði sé sú að reiðstígar og hesthús séu í mikilli nálægð við fyrirhugað íþróttasvæði.  Séu hestmenn misjafnlega undir það búnir að glíma við hesta sína fælist þeir enda mikill fjöldi barna og unglinga sem stundi hestamennsku og fari reiðkennsla auk þess fram á svæðinu.  Er þess krafist að sérstakt hættumat fari fram þar sem metin verði sú hætta fyrir hestamenn sem stafa kunni af starfsemi á svæðinu og að slysahættan verði metin út frá eðli og skynjun hesta. 

Í álitsgerð Ólafs Hjálmarssonar, verkfræðings hjá Trivium ráðgjöf, er skýrsla Línuhönnunar, dags. í júní 2007, um áhrif á hljóðvist vegna deiliskipulagstillögu aksturs- og skotæfingasvæðisins í Glerárdal, gagnrýnd og ekki talin æskileg til grundvallar frekari skipulagsvinnu án frekari rannsókna.  Segir þar að kanna þurfi mögulega slysahættu af óvilhöllum aðilum og að hámarks augnabliksgildi og eðli hávaðans skipti meginmáli, sem og viðbrögð hesta við hávaðanum.  Ekki sé þó vitað til þess að til séu gildandi eða hæfileg hávaðamörk fyrir hesta og segir að vinnuhópur um hestahald á vegum danska dómsmálaráðuneytisins hafi ekki treyst sér til að setja ákveðin hávaðamörk í tillögum að nýrri löggjöf í skýrslu frá árinu 2006, en hafi hins vegar mælt með að hávaða yrði haldið í lágmarki í umhverfi hesta.  Þá segir að almenn ákvæði fyrir atvinnustarfsemi í reglugerð um hávaða nr. 933/1999 eigi ekki við þar sem eðli hávaðans og truflandi áhrif hans á umhverfið sé annars eðlis og að fordæmi séu fyrir því hérlendis að miða við sænskar leiðbeiningar og viðmiðunarkröfur um slík svæði að höfðu samráði við Umhverfisstofnun.  Gagnrýnt er að í hljóðreikningum Línuhönnunar sé stuðst við hljóðgjöf frá skilgreindum ökutækjum skv. dönskum leiðbeiningum.  Segir í álitsgerðinni að það leiði til  rangrar niðurstöðu að skala verulega niður hljóðgjöf tilgreindra ökutækja í reiknilíkani með hliðsjón af leyfilegu hámarkshljóðstigi Umferðarráðs fyrir skráð ökutæki og síðan með breyttum forsendum að styðjast við óbreytt umhverfismörk skv. upphaflegri heimild.  Þá veki athygli að Línuhönnun virðist ekki hafa beitt sömu reikniaðferð í nýlegri hávaðakortlagningu hliðstæðs akstursíþróttasvæðis í Hafnarfirði.  Ekki sé sýnt hvernig hægt verði að draga svo úr hljóðafli umræddra ökutækja í framtíðinni langt umfram það sem tíðkist hérlendis og í nágrannalöndunum.  Hvorki mæliaðferðir né reglur Umferðarráðs og alþjóðasamtaka eins og FIM gefi hámarks hljóðafl ökutækja heldur miðist við einfalda hljóðstigsmælingu við ákveðinn snúningshraða vélar, sem ekki sé hámarkssnúningur og þá sé tímastilling hljóðmælis sömuleiðis önnur.  Segir þá að ekkert tillit hafi verið tekið til mæliniðurstaðna vegna mælinga á hávaða vegna torfærukeppni sem haldin hafi verið þann 27. maí 2007, en þar hafi sá hljóðmælir sem nær hafi staðið verið ófullnægjandi.  Æskilegast hefði verið að skrá samfellda tímaröð á báðum mælistöðum en ekki bara öðrum.  Bent er á hvað varðar hljóðvarnir að verði reistir steyptir veggir eða aðrar varnir með hörðu yfirborði verði að skoða áhrif þeirra í reiknilíkani vandlega vegna skaðlegs hljóðendurkasts í hina áttina.  Bent er á til viðmiðunar að með hljóðskermi eða vegg megi auðveldlega ná 5 dB (A) hljóðstigslækkun skjólmegin, 10 dB lækkun sé hægt að ná, 15 dB (A) sé erfitt að ná og 20 dB (A) lækkun sé nær ómögulegt að ná.  Gildi þetta um nærsvæði varna.  Eftir því sem fjarlægð aukist frá hljóðvörn minnki áhrif hennar, þ.a. í 1 km fjarlægð verði hljóðstigsmunur með og án varna vart merkjanlegur.  Dragi ríkjandi vindáttir ennfremur verulega úr virkni hljóðvarna.

Í athugasemdum Línuhönnunar við framangreindri gagnrýni segir að tilgangur verkefnisins hafi ekki verið að leggja mat á slysahættu fyrir hestamenn.  Mið hafi verið tekið af danskri og sænskri hávaðareglugerð eins og heimilt sé samkvæmt íslensku reglugerðinni um hávaða nr. 933/1999.  Í hljóðútreikningum hafi verið stuðst við skýrslu danska umhverfisráðuneytisins og hafi skilgreindir hljóðgjafar þar verið nýttir í hugbúnaðinn SoundPLAN.  Miðað hafi verið við hljóðafl ökutækja jafnt í hröðun sem og við jafnan hraða, í samræmi við framkvæmd hjá nágrannaþjóðunum.  Hafi hávaðamörkin, þ.e. 105 dB (A), verið fengin hjá Umferðarráði, og frá upphafi verið ákveðið af verkkaupa að þeim ökutækjum sem færu yfir viðmiðunarmörkin yrði vísað frá keppni og akstri.  Séu útgefin leyfileg hávaðamörk alþjóðasamtakanna FIM 98 dB(A) fyrir Motocross og 100 dB(A) fyrir Gocart og hávaðamörk fyrir hringakstur 100 dB(A), en þau séu gefin út af FIA.  Segir þá að í sambærilegu verkefni Línuhönnunar fyrir Hafnarfjarðarbæ vegna aksturs- og skotæfingasvæðisins í Kapelluhrauni hafi verið ákveðið af verkkaupa að nýta ekki umrædd hávaðamörk.  Hvað varðar torfærukeppnina frá 27. maí 2007 segir m.a. að þar sem annar af tveimur hljóðmælum hafi ekki vistað niður samfellda tímaröð hafi ekki verið unnt að bera eðli hávaðaútbreiðslu saman við hávaðaútbreiðslu líkansins auk þess sem ekki hafi verið um fyllilega sambærilegan atburð að ræða og reiknaður hafi verið í líkanreikningum.  Hafi þá danska umhverfisstofnunin eindregið mælt með því, sökum óvissuþátta samfara mælingum, að hávaðaáraun frá akstursíþróttasvæðum væri fengin frá útreikningum frekar en mælingum.  Segir að í útreikningum Línuhönnunar sé notast við viðurkenndar útreikningsaðferðir, þ.e. Nordic prediction method, sem séu í samræmi við settar viðmiðanir.  Geri þær ávallt ráð fyrir hægum meðvindi og reiknist hljóðstig þ.a.l. hærra en ef gert sé ráð fyrir logni eða mótvindi.  Taki líkanið tillit til hljóðvarna og endurkasts frá þeim og megi þar sjá hvernig áhrif hljóðvarna deyi út með fjarlægð.  Vegna spurninga í áðurgreindri álitsgerð segir ennfremur að upplýsingar um ökutæki hafi fengist úr skýrslu danska umhverfisráðuneytisins, þar sem gert sé ráð fyrir aflmiklum ökutækjum.  Hafi leyfilegur fjöldi ökutækja verið áætlaður í samræmi við forsendur verkkaupa og viðmið úr dönsku skýrslunni.  Hafi ekki sérstakt tillit verið tekið til ríkjandi vindátta heldur miðað við hægan meðvind eins og kveðið sé á um í útreikningsaðferðum um hljóðstig utanhúss.  Ekki hafi verið miðað við hljóðendurkast frá fjöllum eða jarðvegi í útreikningum nema þar sem verði bundið slitlag.  Samkvæmt útreikningsaðferðum skuli jarðvegsyfirborð annað hvort vera alveg hljóðísogandi eða alveg hljóðendurkastandi og ekki hafi verið taldar forsendur fyrir því að jarðvegsyfirborð væri endurkastandi fyrir hljóð.  Telja megi þá að frost í jörð hafi einhver áhrif á útbreiðslu hljóðs en samkvæmt útreikningsaðferðum skuli miðað við þiðna jörð eins og jafnframt sé kveðið á um í mælistöðlum.

Í bréfi Eflu verkfræðistofu (áður Línuhönnun) til ráðuneytisins segir m.a. að við mælingar á hávaða frá torfærukeppninni 27. maí 2007 hafi ökutæki ekki verið skoðuð sérstaklega með tilliti til hljóðgjafar og því ekki vitað hvort þau væru í samræmi við forsendur útreikninga.  Hafi verið mælt á mælistað 1 í 100 m fjarlægð frá hljóðupptökum og mælistað 2 í um 1 km fjarlægð.  Mælt hafi verið jafngildishljóðstig í 4 klst.  Hafi litlar sem engar hindranir verið í landi og hljóðið því borist óhindrað.  Hafi jafngildishljóðstigið fyrir mælistað 1 reynst vera 68 dB(A) en 48 dB(A) á mælistað 2.  Hafi jafngildishljóðstigið fyrir háværustu klukkustundina verið 51 dB(A) á mælistað 2.  Sé eðli starfseminnar hins vegar þannig að hávaðatoppar séu nokkuð háværari.  Samkvæmt dönskum reglugerðarviðmiðum gildi að fyrir notkun í einn dag í viku skuli hámarks jafngildishljóðstig ekki vera hærra en 58 dB(A) fyrir eina klukkustund á útivistarsvæðum að degi til en 53 dB(A) að kvöldi til.  Sé þar um að ræða mun rýmri viðmiðunargildi en gildi fyrir aðra starfsemi á svæðinu sem sé í gangi 5 til 6 daga vikunnar.  Segir þá að á deiliskipulagsuppdrætti megi sjá afmarkað svæði sem sé fyrirhugað fyrir torfæru.  Fyrirhugað sé að starfsemi/keppni fari fram á því svæði einu sinni til tvisvar á ári.  Ekki sé um eiginlegar skilgreindar brautir að ræða, auk þess sem hljóðgjafi sé ekki þekktur svo að hægt sé að reikna hljóðstig frá torfæru.  Hafi því nákvæmir líkanreikningar ekki verið framkvæmdir fyrir svæðið heldur stuðst við aðrar mæliniðurstöður.  Hafi hávaðadreifing verið skoðuð með líkanútreikningum fyrir alla aðra áætlaða starfsemi.  Í skýringum Akureyrarbæjar kemur einnig fram að um takmarkaða notkun torfæruaksturssvæðisins verði að ræða og segir að til þessa hafi verið haldnar u.þ.b. tvær keppnir á ári í góðri samvinnu við hestamannafélagið Létti.  Er að öðru leyti vísað í framangreint svarbréf Eflu.

Í umsögn sinni segir Skipulagsstofnun að í ákvörðun stofnunarinnar komi fram að neikvæð áhrif verði á hljóðvist þar sem starfsemi á akstursíþróttasvæði fylgi hávaði og aukning verði á hávaða í Glerárgili.  Hávaðamengun verði þó ekki stöðug heldur mest í stuttan tíma í einu og endurtekin yfir daginn, einkum um helgar að sumarlagi.  Kunni hávaði því að trufla upplifun útivistarfólks, einkum þeirra sem séu á ferð um gilið framhjá svæðinu, en einnig hugsanlega á stærra svæði.  Mest sé hætta á neikvæðum áhrifum hávaða ef hann valdi því að hestar á reiðleiðum fælist og slysahætta skapist.  Fyrir liggi hins vegar tillögur Akureyrarbæjar um nýja legu reiðleiðar þar sem hávaði verði undir 45 db(A) og verði hávaðinn því ekki verulegur.  Telur Skipulagsstofnun að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir um væntanlegan hávaða af starfseminni og að brugðist hafi verið við þeim af hálfu bæjaryfirvalda.  Bendir stofnunin þá á að það sé á skipulagsstigi sem taka beri ákvarðanir um hvort tiltekin landnotkun sé talin ásættanleg.  Kvaðst stofnunin í ákvörðun sinni hafa bent á að áður en framkvæmda- og byggingaleyfi væru veitt þyrfti að liggja fyrir samþykkt deiliskipulag.

Í umsögn sinni vísar Umhverfisstofnun til umsagnar stofnunarinnar frá 19. maí 2008 vegna tillögu að deiliskipulagi svæðisins.  Kveðst hún telja samlegðaráhrif af framkvæmdunum á akstursíþrótta- og skotsvæðinu í Glerárdal.  Segir að hins vegar verði ekki séð að skotsvæði séu tilkynningarskyld skv. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.  Telur stofnunin umhverfisáhrif fyrirhugaðs svæðis Bifreiðaklúbbs Akureyrar einkum vera áhrif á hljóðvist, öryggi og útivist.  Telur hún að starfsemin muni hafa veruleg áhrif á útivistarsvæðið við Glerárgil vegna áhrifa á hljóðvist og að framkvæmdin muni skerða aðgengi göngufólks og hestamanna innan verndarsvæðis Glerárgils til að stunda útivist.  Þá muni háar hljóðmanir breyta landslagi og ásýnd svæðisins.  Segir í umsögninni að Glerárgil sé á náttúruminjaskrá og að miðað sé við að verndarsvæðið nái yfir ána og farveg Glerár ásamt 100 m breiðu belti ofan eðlilegra flóðamarka eða gljúfurbrúna.  Í Glerárgili sé mikill gróður, skógarlundir, fjölbreyttar árrofsmyndanir, fossar, skessukatlar og skútar, auk söguminja.  Liggi göngustígar meðfram nyrðri brún Glerárgils og áfram upp í Glerárdal.  Teljist Glerárgil náttúruverndarsvæði samkvæmt 8. tl. 3. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999 og njóti ennfremur hverfisverndar vegna náttúrufars og útivistargildis.  Segir að út frá hljóðmælingum sé ljóst að fyrirhuguð framkvæmd muni hafa veruleg áhrif á hljóðvist á gönguleiðinni norðan við Glerárgil sem liggur næst framkvæmdasvæðinu.  Í umsögn stofnunarinnar til Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar dags. 29. apríl 2008, segir að hámarkshljóðstig, Lmax db(A) verði á bilinu 55-68 db(A) á löngum kafla.  Í umsögninni til ráðuneytisins segir stofnunin að við frekari skoðun á korti sjáist að gert sé ráð fyrir að hámarkshljóðstig fari yfir 70 db(A) á kafla.  Segir þá í umsögninni: „Umhverfisstofnun telur rétt að miða áhrif á útivist við útreikninga á hámarkshljóðstigi þar sem þeir útreikningar sýna betur truflun yfir daginn eða á þeim tíma þegar útivist er mest stunduð.  Stofnunin telur enn fremur að sveiflur í hljóðstigi hafi ekki síður neikvæð áhrif á útivist en stöðugt hljóðstig.  Framkvæmdin mun þannig að mati Umhverfisstofnunar skerða upplifun og ánægju göngufólks sem fer um svæðið.  Tillögur um breytingar á gönguleiðum vegna framkvæmdanna sem gerð er grein fyrir í framangreindri umhverfisskýrslu, bls. 27, valda því að útivistarfólki er beint út af eða framhjá verndarsvæðinu við Glerárgil.  Göngufólk sem fer eftir þessum nýju gönguleiðum kemur því ekki til með að sjá þær náttúruminjar í Glerárgili sem verið er að vernda og þar með er aðgengi almennings að skilgreindu náttúruverndarsvæði takmarkað.  Tenging Glerárgils við útivistarsvæðið Glerárdal verður rofin með framkvæmdinni.”

Telur Umhverfisstofnun að hestamenn eigi mikilla hagsmuna að gæta og að hestaíþróttinni sé settar ákveðnar skorður hvað varðar nýtingarmöguleika innan nærliggjandi svæða.  Í umsögninni segir: „Hafa hestamenn áhyggjur af aukinni slysahættu við það að hestar fælist óvænt vegna hávaða frá fyrirhuguðu akstursíþróttasvæði og að þeir geti ekki tryggt öryggi barna og fatlaðra á námskeiðum.  Þá er talið að hávaði hafi áhrif á hestatamningar og að ekki sé hægt að nýta tamningaaðstöðu eins og gert var ráð fyrir vegna þessa.  Augljóst er að ekki verður hægt að halda hestamót og aksturskeppnir á sama tíma á svæðinu og því um verulega hagsmunaárekstra að ræða.  Flytja þarf meginreiðleið hestamanna milli hesthúsabyggða vegna framkvæmdanna enda eru komin fram áform þar um, sbr. framangreinda umhverfisskýrslu, kafla 3.5, bls. 27.”  Vekur Umhverfisstofnun þá athygli á framangreindri álitsgerð Ólafs Hjálmarssonar hjá Trivium ráðgjöf, þar sem hann dregur í efa réttmæti hávaðakorta í skýrslu Línuhönnunar.  Telur Umhverfisstofnun að mat á umhverfisáhrifum myndi leiða frekar í ljós áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á hljóðvist.  Ennfremur er greint frá því í umsögninni að bent hafi verið á að ekki sé gerð nægileg grein fyrir girðingum og hljóðmönum á svæðinu.  Í umhverfisskýrslu komi fram að lægsti punktur á austasta svæðinu sé í dag í 120 metra hæð yfir sjávarmáli og halli svæðið upp til vesturs.  Til að útbúa lárétta spyrnubraut á svæðinu verði jarðvegsfyllingar á svæðinu í 138 metra hæð yfir sjávarmáli.  Verði hljóðmön í austasta hluta framkvæmdasvæðisins því hæst.  Megi út frá uppgefnum hæðarpunktum áætla að hún verði ekki lægri en 20 metrar í austurenda svæðisins og þeim megin sem snúi að útivistarsvæðinu.  Telur stofnunin að slík hljóðmön hafi mikil sjónræn áhrif og sérstaklega séð frá verndarsvæði Glerár. 

Með fyrirspurn ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar um skýrslu Línuhönnunar fylgdi svarbréf Línuhönnunar hf. vegna álitsgerðar Trivium ráðgjafar, en það bréf hafði ekki áður fylgt með umræddri kæru, heldur lá fyrir í umræddu deiliskipulagsferli.  Í svari Umhverfisstofnunar segir að stofnunin hafi farið nánar yfir hávaðakortin í umhverfisskýrslu frá 25. febrúar 2008 vegna akstursíþrótta- og skotsvæðisins í Glerárdal sem og athugasemdir Trivium Ráðgjafar ehf. og svör Línuhönnunar hf. við þeim athugasemdum. Segir þar að stofnunin telji Línuhönnun hf. hafa gefið fullnægjandi svör við umsögn Trivium ráðgjafar og að þar sé réttilega bent á að það sé utan þeirra sérfræðisviðs að leggja mat á hvaða hljóðáreiti þurfi til að hestar styggist eða að leggja mat á slysahættu fyrir hestamenn, enda tilgangur verkefnisins að kortleggja hávaða.  Segir þá að umfjöllun Línuhönnunar hf. hafi verið byggð á viðmiðunum í samræmi við það sem kveðið hafi verið á um í þágildandi reglugerð um hávaða, nr. 933/1999.  Kveðst stofnunin telja að útreikningsaðferðir Línuhönnunar hf. hvað varðar hljóðgjöf frá ökutækjum séu í samræmi við það sem gert sé hjá nágrannaþjóðum okkar og upplýsingar frá Umferðarráði. Verði þeim ökutækjum sem fari yfir uppgefin mörk vísað frá keppni og akstri á brautunum skv. umfjöllun Línuhönnunar. 

Í athugasemdum kæranda kemur fram að ekki sé að sjá af umsögn Umhverfisstofnunar að hún komist að þeirri niðurstöðu að skýrsla Línuhönnunar hf. sé fullnægjandi grundvöllur við mat á hljóðvistaráhrifum, en tiltekin mikilvæg atriði eins og öryggismál liggi utan sérfræðisviðs Línuhönnunar.  Ekki hafi þá verið svarað með fullnægjandi hætti fyrri fullyrðingum kæranda um að hávaðamælingar hafi farið fram á sumum en ekki öllum þeim athöfnum sem fyrirhugaðar séu og einungis á fáeinum stöðum, en t.d. ekki í eða við hesthús sem séu næst akstursíþróttasvæði, eða á reiðleiðum sem næst séu svæðinu, en það hafi verið hægur leikur.  Segir í bréfinu að ítrekað hafi komið fram að hávaði frá viðmiðunarökutæki muni fara langt yfir þau viðmiðunargildi sem gengið sé út frá.  Ítrekað er þá beint á að skýrsluhöfundar hafi skalað niður viðmiðunarhljóðgjöf til að komast að þeirri niðurstöðu að hljóðgjöf frá hinum ýmsu akstursíþróttabrautum sé innan íslenskra og danskra krafna.  Segir þá að eðlilegt sé að ráðuneytið gangi eftir svörum við því hvort niðurskölun viðmiðunarhljóðgjafar sé í samræmi við það sem gert sé hjá nágrannaþjóðum okkar.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra segir að í tengslum við skipulagsvinnu á akstursíþrótta- og skotsvæði í Glerárdal hafi verið leitað upplýsinga hjá heilbrigðiseftirlitinu um helstu skilyrði fyrir slíka starfsemi.  Hafi heilbrigðiseftirlitið lagt áherslu á mikilvægi þess að unnið yrði ítarlegt hljóðkort fyrir svæðið, ekki síst m.t.t. nálægrar reiðslóðar, hesthúsahverfa, íbúðarhúsa og útivistarhagsmuna.  Hafi skipulagsvinnan tekið mið af líkanreikningum m.t.t. hljóðvistar og spyrnubraut stytt verulega frá upphaflegum hugmyndum og einnig lækkuð í landslagi og gert ráð fyrir umfangsmiklum hljóðmönum.  Þá hafi verið gerð krafa um tiltekið hámarkshljóðstig ökutækja.  Hafi heilbrigðiseftirlitið mælst til þess að nálægri reiðleið yrði fundinn annar og heppilegri staður m.t.t. hljóðvistar og slysahættu.  Vakti heilbrigðiseftirlitið athygli á upplýsingum í umhverfisskýrslu Akureyrarbæjar um akstursíþrótta- og skotsvæðið og kvaðst ekki gera athugasemdir við ákvörðun Skipulagsstofnunar.

Af hálfu Akureyrarbæjar er bent á að í umhverfisskýrslu sé fjallað um hljóðvistaráhrif á mismunandi svæðum og frá mismunandi hljóðgjöfum og hvernig fyrirhugað sé að lágmarka áhrif hávaða á nærliggjandi svæðum, m.a. með hljóðmönun og umgengnisreglum sem byggist m.a. á ítarlegum athugunum og skýrslum Línuhönnunar.  Komi þar m.a. fram að reiknaður hávaði við hesthús í Breiðholti og Hlíðarholti sé í öllum tilfellum innan viðmiðunarmarka, þ.á.m. augnablikshávaði frá spyrnubraut.  Á reiðleið sem liggi við svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar verði hljóðstig undir viðmiðunarmörkum í öllum tilfellum, einnig þegar reiknað sé hámarksaugnabliksgildi fyrir spyrnubraut.  Með því að færa reiðstíginn fjær svæðinu muni hávaðaáraun á honum minnka enn frekar.  Hafi verið lagðir til valkostir varðandi legu reiðleiðar fjær svæðinu og sé fjallað um þá í umhverfisskýrslunni.  Segir að það sé skoðun Akureyrarbæjar að brugðist hafi verið með fullnægjandi hætti við þeim ábendingum sem fram hafi komið varðandi hljóðvist og slysahættu og að sýnt hafi verið fram á að neikvæð áhrif m.t.t. þeirra þátta verði ekki umtalsverð.

4. Tímasetning umfjöllunar um matsskylduna.

Kærandi telur að óheimilt og/eða ótímabært hafi verið að fjalla um matsskylduna á umræddum tímapunkti.  Hafi skipulagsyfirvöld Akureyrar ekki lokið afgreiðslu deiliskipulagstillögu og umsókn um framkvæmdaleyfi ekki legið fyrir.  Fyrst þegar deiliskipulagstillaga hafi verið staðfest af sveitarstjórn hafi verið unnt að kæra hana til Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingamála og þá fá úr því skorið hver yrði grundvöllur viðkomandi framkvæmda.  Telur kærandi hugmyndir Akureyrarbæjar um mótvægisaðgerðir vegna umhverfisáhrifa krefjast þess að aðalskipulagi verði breytt m.a. vegna tilfærslu á reiðvegi.  Skuli lega vega ákvörðuð í aðalskipulagsferli, sem sé ekki hafið.  Sé því ekki rétt að hugmyndir bæjarins séu í samræmi við deiliskipulagstillögu, sem sé í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins.  Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé áréttað mikilvægi þess að færsla reiðvegar verði í samráði við félag hestamanna en sé það álit félagsins að hestmenn fái litlu um það ráðið og því ljóst að ákvörðun Skipulagsstofnunar byggi á óljósum forsendum.  Segir þá í kærunni að framkvæmdaraðili eigi eftir að ná ráðstöfunarrétti yfir umtalsverðum hluta þess landsvæðis sem deiliskipulagið lúti að og séu því skilyrði til eignarnáms óljós og ekki ljóst hvort af skipulaginu verði með þeim hætti sem nú sé ráðgert.  Þá liggi ekki fyrir niðurstöður þeirra rannsókna sem Akureyrarbær segi að eigi að vinna að áður en framkvæmdir eigi að hefjast, sbr. fyrirhuguð rannsókn á áhrifum á menningarminjar sumarið 2008.  Sé því óeðlilegt að Skipulagsstofnun taki ákvörðun meðan umrætt atriði liggi ekki fyrir eða sjálfstæð athugun stofnunarinnar hafi farið fram.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að það sé skoðun stofnunarinnar að framkvæmdir sem komi til umfjöllunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og þá einkum vegna ákvörðunar um matsskyldu skuli vera í samræmi við skipulag þannig að umfjöllun um stefnumörkun sem almenningur hafi aðild að hafi farið fram.  Þannig liggi fyrir ákvörðun sveitarstjórnar um landnýtingu í aðalskipulagi og ef kostur er einnig deiliskipulag, að undangengu samráði við almenning.  Þannig sé aðkoma almennings tryggð þó hún sé ekki í því ferli er varðar ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar.  Bendir Skipulagsstofnun einnig á að forsenda þess að veitt sé framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd er falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum sé að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld.  Kveðst Skipulagsstofnun hafa byggt á því sem fram komi í tilkynningu Akureyrarbæjar að framkvæmdin hafi verið í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulagstillögu.  Bendir Skipulagsstofnun þá á að í lögum um mat á umhverfisáhrifum komi ekki fram krafa um að framkvæmdaraðili sýni fram á ráðstöfunarrétt sinn yfir því landi sem framkvæmd byggi á.  Hvað varðar rannsókn á áhrifum á menningarminjar segist Skipulagsstofnun hafa byggt á umsögn Fornleifaverndar ríkisins sem hafi sagt að fullt tillit hafi verið tekið til athugasemda sem minjavörður Norðurlands eystra hafi sett fram á hönnunarstigi framkvæmdarinnar, auk þess sem útfærsla og framkvæmd verði í samráði við hann.

Í umsögn Akureyrarbæjar segir að það sé mat bæjarins að málsmeðferð hafi verið með eðlilegum hætti.  Í deiliskipulagstillögu og umhverfisskýrslu með henni, sem gegni jafnframt hlutverki tilkynningar skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum, komi fram fullnægjandi upplýsingar við ákvörðun um matsskyldu og geri lög ekki ráð fyrir að framkvæmdaleyfisgögn liggi fyrir við ákvörðun um matsskylduna.  Bendir Akureyrarbær á að þær breytingar á reiðleið sem lagt sé til að verði gerðar séu utan skipulagssvæðis deiliskipulagstillögunnar og sé deiliskipulagstillagan því í samræmi við aðalskipulag Akureyrar.  Segir að Akureyrarbær muni leitast við að hafa samráð við forsvarsmenn hestamanna við ákvörðun um legu betri reiðleiðar framhjá akstursíþróttasvæðinu en gert sé ráð fyrir aðalskipulagi, þannig að hún verði sem ásættanlegust. Kveðst Akureyrarbær eiga í viðræðum við landeigendur um uppkaup á tveimur skikum á svæðinu og ekki sé óeðlilegt að gengið sé frá deiliskipulagi áður en kaup á landi hafi farið fram þar sem framkvæmd aðal- og deiliskipulags og hugsanlegt eignarnám í framhaldi af því sé í höndum sveitarfélagins.  Búið sé að ganga frá samningum við annan aðilann og séu viðræður langt komnar um uppkaup á stærri reitnum.  Gert sé ráð fyrir að uppkaupum á skikanum verði lokið áður en deiliskipulagið verði staðfest.  Vísar Akureyrarbær þá til þess að í umhverfisskýrslu með tilkynningu um framkvæmdina liggi fyrir umsögn Fornleifaverndar ríkisins/Minjavarðar Norðurlands eystra varðandi tillögu að deiliskipulagi á svæðinu.  Kom þar fram að fullnægjandi tillit hafi verið tekið til fornleifa í skipulaginu.  Komi þó fram að hugsanlega geti heiðnum gröfum á umræddu svæði stafað hætta af framkvæmdum.  Hafi Minjavörður Norðurlands eystra því lagt til mótvægisaðgerðir til að ganga úr skugga um hvort aðrar minjar væru á viðkomandi svæði sem taka þyrfti tillit til.  Komi skýrt fram í umhverfisskýrslunni að ráðist verði í umræddar framkvæmdir í nánu samráði við Minjavörð Norðurlands eystra.  Einnig liggi fyrir umsögn Minjavarðar um umhverfisskýrslu með tilkynningu um framkvæmdina þar sem fram komi að Fornleifavernd ríkisins telji ekki þörf á að metin verði umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.  Er það því mat Akureyrarbær að neikvæð áhrif framkvæmdarinnar á fornleifar verði ekki umtalsverð svo framarlega sem fyrrnefndar mótvægisaðgerðir komi til framkvæmda.  Komi í ljós aðrar fornleifar sem taka þurfi tillit til, verði þær skráðar og frekari viðbrögð metin í samráði við Minjavörð Norðurlands eystra.  Komi til þess að gera þurfi breytingar á fyrirhugðum hljóðmönum eða brautum á svæði BA vegna fornleifa sem kunni að koma í ljós, sé þar að öllum líkindum um að ræða lítilsháttar útfærslubreytingar sem muni ekki hafa áhrif á markmið framkvæmdarinnar né umhverfisáhrif hennar. 

5. Annmarki á málsmeðferð.

Kærandi telur að brotin hafi verið andmælaregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og auk þess að ákvörðun Skipulagsstofnunar fari gegn þeim markmiðum d. liðar 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falli undir ákvæði laganna og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og að gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum áður en ákvörðun er tekin.  Hafi Skipulagsstofnun átt að vera ljóst að kærandi hafi gert verulegar athugasemdir við það skipulag sem stefnt væri að og lýst fullkominni andstöðu við það á deiliskipulagsstigi.  Engu að síður hafi ekkert samband verið haft við fyrirsvarsmenn félagsins um afgreiðslu á hinni kærðu ákvörðun.  Telur kærandi því að brotin hafi verið jafnræðisregla stjórnsýslulaga við meðferð málsins.  Er það einnig mat kæranda að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin þar sem Skipulagsstofnun hafi ekki kannað öll fyrirliggjandi gögn í deiliskipulagsferlinu þar sem fyrirhuguð framkvæmd sé gagnrýnd og að ekki verði séð að öll þau gögn sem kærandi hafi lagt fram í deiliskipulagsferlinu hafi verið tekin til skoðunar við ákvarðanatöku.  Þá hafi Skipulagsstofnun ekki hlutast til um að fá nákvæmar upplýsingar frá framkvæmdaraðila um þau skilyrði sem ætlunin sé að viðkomandi starfsemi skuli lúta.  T.d. komi fram að einungis sé gert ráð fyrir því að spyrnukeppnir fari fram á sumrin, sem ekki sé skilgreint frekar.  Sé ástæðan væntanlega sú að hávaði frá starfseminni endurkastist frekar þegar jörð sé frosin.

Bendir Skipulagsstofnun á að samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sé ekki gert ráð fyrir aðkomu almennings í ferli samkvæmt 6. gr. laganna er varði ákvörðun um matsskyldu.  Gefi Skipulagsstofnun einungis álit á matsskýrslu að loknu ferli samkvæmt 8. til 11. gr. laganna en taki ákvörðun um matsskyldu eins og hér sé til umfjöllunar.  Hvað varðar rannsóknarreglu stjórnsýslulaga bendir Skipulagsstofnun á að hún sé ekki leyfisveitandi heldur sveitarstjórn og þegar sveitarstjórn vísi til þess að framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag og tillögu að deiliskipulagi þá kynni stofnunin sér ekki sérstaklega forsendur þess skipulags sem sveitarstjórn hafi unnið út frá.  Hafi Skipulagsstofnun þá ekki hlutast til um að fá nákvæmar upplýsingar frá framkvæmdaraðila um þau skilyrði sem ætlunin hafi verið að viðkomandi starfsemi lyti að, t.d. hvað sé átt við með því að spyrnukeppni fari einungis fram að sumri.  Bendir Skipulagsstofnun á að stofnunin hafi talið fyrirliggjandi upplýsingar nægjanlegar til ákvarðanatöku í málinu.  Þegar komi að leyfisveitingu sé gerð nánari grein fyrir ýmsum þáttum í starfsemi eða rekstri eins og þeim er kærandi bendi á.  Hafi Skipulagsstofnun bent á að framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi Akureyrarbæjar skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og starfsleyfi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra skv. reglugerð nr. 785/1999.

III.  Niðurstaða.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.  Eru veruleg umhverfisáhrif í lögunum skilgreint sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.  Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna.  Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er varanleg kappaksturs- og reynsluakstursbraut fyrir vélknúin ökutæki, sbr. a. liður 11. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

1. Framkvæmdirnar í heild sinni.

Kærandi telur að líta hefði átt á framkvæmdirnar á umræddu deiliskipulagssvæði sem eina heild og að framkvæmdirnar allar séu á vegum Akureyrarbæjar. 

Í tilkynningu Akureyrarbæjar til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaðar framkvæmdir Bifreiðaklúbbs Akureyrar, sem og í umhverfisskýrslu framkvæmdaraðila, segir að Bifreiðaklúbbur Akureyrar sé framkvæmdaraðili á viðkomandi svæði.  Er hlutverk Akureyrarbæjar hins vegar að annast gerð aðal- og deiliskipulagsáætlana og veita byggingar- og framkvæmdaleyfi vegna fyrirhugaðra framkvæmda.  Eins og fram hefur komið tilkynnti Akureyrarbær hins vegar framkvæmdina til Skipulagsstofnunar og hefur komið fram fyrir hönd framkvæmdaraðila að öðru leyti í máli þessu. 

Í umhverfisskýrslu vegna deiliskipulagssvæðisins segir að markmið deiliskipulagsins og framkvæmdarinnar sá að byggja upp framtíðaræfinga- og keppnissvæði fyrir Bílaklúbb Akureyrar, Akstursíþróttafélag vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri og Skotfélag Akureyrar.  Er þá í umhverfisskýrslunni gert grein fyrir framkvæmdum á svæði hvers félags fyrir sig.  Í ljósi þess að hin tilkynnta framkvæmd varðar einungis fyrirhugað framkvæmdarsvæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar telur ráðuneytið ekki forsendur vera fyrir hendi til að ætla að um sé að ræða eitt svæði sem meta beri sem eina heild.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að Skipulagsstofnun hafi réttilega talið Bifreiðaklúbb Akureyrar framkvæmdaraðila í máli þessu og að rétt hafi verið að fjalla einungis um það svæði sem tilkynnt var en ekki allt deiliskipulagssvæðið sem eina heild.  Hafi Akureyrarbær einungis komið fram fyrir hönd framkvæmdaraðila í máli þessu.

2.  Um tilkynningarskyldu kappaksturs- og reynsluakstursbrauta.

Kærandi telur að kappakstursbrautir Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri falli undir ákvæði a. liðar 11. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum og að í ljósi þess að Skipulagsstofnun hafi ekki nýtt sér heimild 2. mgr. 5. gr. laganna til að ákveða að umhverfisáhrif framkvæmda Bifreiðaklúbbs Akureyrar og Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna skyldi metin sameiginlega, sé um að ræða annmarka sem leiða skuli til ógildis hinnar kærðu ákvörðunar.

Skipulagsstofnun hefur greint frá því í umsögn sinni að hún telji að ekki eigi að skilgreina svæði Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna á Akureyri sem svæði með varanlegum kappaksturs- og reynsluakstursbrautum, sbr. a. liður 11. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.  Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal almenningi heimilt að tilkynna framkvæmd eða bera fram fyrirspurn um matsskyldu framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka til Skipulagsstofnunar og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir 6. gr. laganna.  Með vísan til þessa lagaákvæðis telur ráðuneytið að almenningi sé heimilt að bera undir Skipulagsstofnun hvort tiltekin framkvæmd teljist tilkynningarskyld og eigi þar með undir 2. viðauka laganna.  Af gögnum málsins verður ekki séð að kærandi hafi borið slíka fyrirspurn undir Skipulagsstofnun og liggur þar af leiðandi ekki fyrir formleg ákvörðun stofnunarinnar um það álitaefni.  Kærandi getur því leitað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar um tilkynningarskyldu framkvæmdar, en slíka ákvörðun er heimilt að kæra til ráðuneytisins.

Í máli þessu liggur samkvæmt framangreindu því fyrir að tilkynnt var ein framkvæmd til Skipulagsstofnunar á svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar.  Samkvæmt 2. mgr. 5.gr. laga um mat á umhverfisáhrifum getur Skipulagsstofnun í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hverri annarri, að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.  Með vísan til þess að hér er um eina framkvæmd að ræða, sem fellur undir 6. gr. laganna, á 2. mgr. 5. gr. ekki við í máli þessu.

3. Áhrif á hljóðvist, öryggi, útivist og landslag.

Í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum eru tilgreindar þær viðmiðanir sem líta ber til við mat á því hvort framkvæmd samkvæmt 2. viðauka laganna geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. til 3. tölul. 3. viðauka laganna.  Þegar litið er til eðlis framkvæmdar ber m.a. að taka tillit til stærðar og umfangs framkvæmdar, sbr. i. liður, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, sbr. ii. liður, mengunar og ónæðis, sbr. v. liður, og slysahættu, sbr. vi. liður 1. tölul.  Varðandi staðsetningu samkvæmt 2. tölul. þarf að athuga hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, m.a. með tilliti til landnotkunar sem fyrir er eða er fyrirhuguð samkvæmt skipulagsáætlun, sbr. i. liður 2. tölul.  Hvað varðar eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar þá ber að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi viðmiðana sem fram koma á undan, m.a. með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum, sbr. i. liður 3. tölul.

3.1. Hljóðvist, öryggi og útivist.

Kærandi telur að fyrirhuguð starfsemi Bifreiðaklúbbs Akureyrar muni hafa í för með sér slysahættu fyrir reiðmenn vegna hávaðamengunar.  Þá hefur áður verið reifuð gagnrýni kæranda á umræddar hljóðmælingar, sem og álitsgerð Ólafs Hjálmarssonar verkfræðings hjá Trivium ráðgjöf, dags. 20. ágúst 2007, og svarbréf Línuhönnunar (nú Eflu verkfræðistofu) vegna álitsgerðarinnar.  Telur kærandi þá að ekki hafi farið fram hávaðamælingar á öllum fyrirhöguðum athöfnum og einungis á fáeinum stöðum. 

Það er mat Umhverfisstofnunar að starfsemi Bifreiðaklúbbs Akureyrar muni hafa veruleg áhrif á útivistarsvæðið við Glerárgil vegna áhrifa á hljóðvist og að framkvæmdin muni skerða aðgengi göngufólks og hestamanna innan verndarsvæðis Glerárgils til að stunda útivist.  Muni framkvæmdin þannig hafa neikvæð áhrif á þann þátt almannaréttar sem snúi að útivist göngu- og hestamanna. 

Þegar ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir var í gildi reglugerð um hávaða nr. 933/1999 og gilti hún um viðmiðunargildi fyrir hávaða og hávaðavarnir og átti við um atvinnurekstur, samgöngur og athafnir einstaklinga eins og átt gæti við.  Reglugerð þessi á því við í máli því sem hér er til umfjöllunar.  Í 5. gr. reglugerðarinnar sagði að hávaði skyldi vera undir þeim viðmiðunarmörkum sem fram kæmu í viðauka, sbr. þó 11. gr.  Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar sagði að þegar meta skyldi heilsuspillandi áhrif hávaða, skyldi sérstaklega hafa í huga: a. styrk hávaðans mældan í decibel(A), b. tónhæð hávaðans, c. hvort hávaðinn væri stöðugur eða breytilegur, d. daglega tímalengd hávaðans, e. tíma sólarhringsins er hávaðinn varði og f. heildartímabil sem ætla mætti að hávaðinn varði (dagar, vikur).  Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. bar að líta á 85 decibel(A) sem hámark leyfilegs viðvarandi hávaða, en þó bæri að meta hvert tilvik í samræmi við 1. mgr. 

Eins og kemur fram í umhverfisskýrslu með tilkynningu Bifreiðaklúbbs Akureyrar voru ekki fyrir hendi í reglugerð nr. 933/1999 kröfur til leyfilegs hljóðstigs frá aksturs- og skotsvæðum eins og í nágrannalöndunum.  Var viðmiðið í reglugerðinni jafngildishljóðstig, L_Aeq, yfir 24 klst., sem Línuhönnun taldi gefa ranga mynd af raunverulegri hávaðaáraun þar sem starfsemi á svæði Bílaklúbbsins næði yfir tiltölulega stuttan tíma yfir sólarhringinn og vegna þess hversu hljóðorkan væri mikil.  Samkvæmt 2. mgr. 1. kafla viðauka reglugerðarinnar sagði að ef upp kæmu tilvik sem reglurnar næðu ekki yfir, skyldi velja viðurkennda hávaðareglu sem stuðst væri við í slíkum tilvikum í einhverju hinna Norðurlandanna.  Í ljósi þessa var ákveðið af hálfu Línuhönnunar að styðjast við viðmiðunarmörk samkvæmt sænskum reglum, þ.e. hámarksaugnablikshljóðstig, L_Amax, við mat á hávaða frá spyrnubraut á svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar, þar sem um væri að ræða hljóð sem stæði yfir í mjög skamman tíma.  Eru umræddar reglur í 2. kafla og 19. gr. 26. kafla sænska umhverfisbálksins (miljöbalk (1998:808)) og heita „Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från motorsportbanor, halkövningsbanor och banor för provning av motordrivna fordon".  Hvað varðar aðra starfsemi á svæðinu þar sem hljóðgjafi gefur frá sér hljóð viðvarandi í nokkurn en þó afmarkaðan tíma, var ákveðið að notast við viðmiðunarmörk í dönskum hávaðareglum, jafngildishljóðstig, L_Aeq, fyrir eina klukkustund, sbr. akstur bíla í ökugerðum, GoCart og sambærileg starfsemi.  Eru umræddar reglur í dönsku hávaðareglugerðinni, þ.e. „Støjbekendtgørelsen nr. 18 frá 9. janúar 2006" og í „Støj fra motorsportsbaner Vejledning fra Miljøstyrelsen Nr. 2 2005".  Kemur fram í umhverfisskýrslu að væri miðað við sólarhrings jafngildishljóðstig eins og kveðið var á um í reglugerð nr. 933/1999 væri hávaði frá starfsemi á akstursíþrótta- og skotsvæðinu í öllum tilfellum undir viðmiðunarmörkum.

Í umræddri umhverfisskýrslu er samantekt á áhrifum af allri starfsemi á umræddu deiliskipulagssvæði á hljóðvist.  Samkvæmt dönskum reglum var viðmiðunargildið fyrir útivistarsvæði (miðað við notkun/æfingar 6 daga vikunnar) að degi til 50 dB(A) og 45 dB(A) að kvöldi til.  Samkvæmt sænskum reglum var viðmiðunargildi fyrir útivistarsvæði 55 dB(A) frá kl. 7-18 á virkum dögum og 50 dB(A) frá kl. 8-22 á kvöldin og frá kl. 7-18 um helgar og frídaga.  Var þó ákveðið að miða við að hávaði við nærliggjandi hesthúsabyggð færi í engum tilfellum yfir 55 dB(A) hámarksaugnablikshljóðstig, sbr. viðmiðunargildi fyrir útivistarsvæði í þéttbýli í reglugerð nr. 933/1999.  Í samantektinni má sjá á hvaða svæðum í grennd við akstursíþróttasvæðið hljóðstigið fer yfir sett viðmiðunarmörk og þá einnig hvaða starfsemi veldur þeim hávaða.  Í fyrsta lagi er það í vissum tilvikum á gönguslóða norðan Glerárgils, meðfram verndarsvæðinu, í ljósi þess að slóðinn og verndarsvæðið liggur upp við deiliskipulagsreitinn.  Frá hringakstri er jafngildishljóðstigið 15-55 dB(A), frá hringakstri í ökugerði 15-58 dB(A) og frá GoCart 15-53 dB(A).  Telur Umhverfisstofnun að samkvæmt hljóðkorti sé gert ráð fyrir að hámarkshljóðstig fari þar yfir 70 dB(A) á kafla á gönguleiðinni þegar spyrna er í gangi.  Á gönguleið á Súlur, sunnan megin við Glerárgilið, fer hljóðstigið einungis yfir viðmiðunarmörk þegar spyrna er í gangi og verður allt að 60 dB(A) á hluta suðvestur frá spyrnubrautinni.  Telur framkvæmdaraðili hugsanlegt að endurskoða legu gönguleiðarinnar við gerð heildarskipulags af Glerársvæðinu verði talin þörf á.  Hvað varðar hesthús við Breiðholt og Hlíðarholt er hljóðstigið þar í öllum tilfellum innan viðmiðunargildis fyrir útivistarsvæði í þéttbýli í reglugerð nr. 933/1999 og fer mest í 55 dB(A) vegna starfsemi í spyrnu.  Á reiðleið sem næst er svæði Bifreiðaklúbbsins verður hljóðstig innan viðmiðunarmarka, þ.e. 45-55 dB(A) þegar reiknað er hámarksaugnabliksgildi fyrir spyrnubraut, í öðrum tilvikum er hljóðstig einnig innan viðmiðunarmarka.  Í skýrslunni eru lagðir til valkostir varðandi legu reiðleiðar fjær svæðinu til að minnka hávaðaáraun enn frekar.  Við bæinn Glerá er mesta hljóðstigið frá spyrnubraut, þ.e. 62-64 dB(A), en einnig er jafngildishljóðstigið frá hringakstri í ökugerði 50-58 dB(A) og þegar hringakstur og Gocart eru samtímis í gangi getur jafngildishljóðstigið verið frá 30-48 dB(A).  Við íbúðarbyggð að Hlíðarenda liggur hámarksaugnablikshljóðstig frá spyrnubraut á bilinu 55-60 dB(A) og við hringakstur í ökugerði er jafngildishljóðstigið frá 40-47 dB(A).  Við Lögmannshlíðarkirkju liggur hámarksaugnablikshljóðstigið frá spyrnubraut á bilinu 55-59 dB(A).  Sjá má af niðurstöðum um væntanleg samlegðaráhrif þegar tvenns konar starfsemi er í gangi í einu, þ.e. annars vegar Mótorcross og hins vegar hringakstur, GoCart eða spyrna, að þó að tvenns konar starfsemi sé í gangi, þ.e. annars vegar hjá Bifreiðaklúbbnum og hins vegar Akstursíþróttafélagi vélsleða- og vélhjólamanna, þá væri hljóðstigið ekki meira en ef hávaðameiri starfsemin væri ein í gangi.    

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat ráðuneytisins að umfjöllun Línuhönnunar hf. sé í fullu samræmi við reglugerð um hávaða nr. 933/1999, enda heimilt samkvæmt 2. mgr. 1. kafla viðauka við reglugerðina að velja viðurkennda hávaðareglu í einhverju Norðurlandanna komi upp tilvik sem ákvæði reglugerðarinnar ná ekki yfir.  Fram hefur þá komið að einnig var tekið mið af reglugerð nr. 933/1999.  Þá er ljóst að Umhverfisstofnun hefur talið hávaðamælingar vegna framkvæmdarinnar í samræmi við reglugerð um hávaða og hafa aðrir umsagnaraðilar talið hávaðamælingar fullnægjandi.         

Samkvæmt umhverfisskýrslu liggja reiðleiðir hestamanna samkvæmt aðalskipulagi utan deiliskipulagssvæðisins og segir að sú reiðleið sem liggi innan deiliskipulagssvæðisins sé ekki í samræmi við gildandi skipulag og verði því flutt vegna framkvæmdanna.  Samkvæmt framlögðum gögnum tóku hljóðvistarmælingar mið af reiðleið sem næst er framkvæmdasvæðinu.  Þá sést á mynd 1, þ.e. loftmynd á bls. 3 í umhverfisskýrslu, að þau hesthúsahverfi sem eru í nágrenninu eru hesthúsahverfið að Hlíðarholti og að Breiðholti, en hljóðvistarmælingar tóku einnig mið af þeim svæðum. 

Eins og fram hefur komið þá skortir sérstakar reglur um hávaðamörk fyrir hesta í reglugerð nr. 933/1999 og er því einungis unnt að taka mið af þeim viðmiðunarmörkum sem þar eru tilgreind.  Tekur ráðuneytið þó undir það að almennt verði að telja varhugavert að hafa mikinn hávaða í námunda við hesta.  Í því sambandi er vert að hafa í huga að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga um dýravernd nr. 15/1994 er skylt að fara vel með öll dýr og segir í 2. mgr. 3. gr. laganna að koma skuli í veg fyrir hávaða þar sem dýr eru höfð í vörslu.  Er það mat Umhverfisstofnunar að hestaíþróttinni sé settar ákveðnar skorður með tilkomu svæðisins hvað varðar nýtingarmöguleika innan nærliggjandi svæða.  Eins og að framan er rakið er hljóðstig hins vegar samkvæmt áðurgreindum mælingum frá starfsemi framkvæmdaraðila við nálæg hesthúsahverfi og við þá reiðleið sem næst er framkvæmdasvæðinu í öllum tilvikum innan viðmiðunargildis fyrir útivistarsvæði í þéttbýli í reglugerð nr. 933/1999.  Er það því mat ráðuneytisins að hljóðvistaráhrif af starfseminni í grennd við þá reiðleið sem næst er framkvæmdasvæðinu og við hesthúsahverfin séu innan settra viðmiðunarmarka og hafi því ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þó svo að möguleg sé aukin slysahætta í tengslum við hestamennsku.  Það skal tekið fram að ráðgert er af hálfu Akureyrarbæjar að færa reiðleiðir fjær framkvæmdarsvæðinu til að draga úr mögulegri slysahættu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Skipulagsstofnun telur að áhrif umræddrar framkvæmdar á samfélag verði talsverð. Telur stofnunin jákvæð áhrif verða m.t.t. þeirrar íþróttaiðkunar sem fram muni fara á svæðinu og í ökugerði, sem stuðli að auknu almennu umferðaröryggi.  Þá hafi framkvæmdin í för með sér gerð gönguleiðar sem opni betur útivistarleið upp með Glerárgili vestanverðu og geri það aðgengilegra til náttúruskoðunar en verið hafi og dragi frágangur svæðisins enn fremur úr moldroki.

Í aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 er umrætt deiliskipulagssvæði skilgreint sem akstursíþrótta- og skotæfingasvæði við Glerá.  Er þar gert ráð fyrir áætlun um bætt aðgengi að Glerárdal og Súlum, t.d. með gerð bílastæða og gönguleiða.  Samkvæmt umhverfisskýrslu eru framkvæmdir á deiliskipulagssvæðinu utan verndarsvæðis Glerár og munu því ekki raska verndarsvæðinu.  Gert er þó ráð fyrir að gönguslóði geti á einum stað legið inn á verndarsvæðið, þar sem góður útsýnisstaður sé.  Segir að í dag liggi enginn stígur á eða meðfram verndarsvæði Glerár á deiliskipulagssvæðinu.  Hægt sé að ganga meðfram brúninni en hvergi hægt að komast ofan í Glerárgilið.  Gert er ráð fyrir að gönguleið liggi frá núverandi reið- og gönguleið austan svæðisins, meðfram gilbrún Glerárgils og áfram inn á Glerárdal. Vegna stærðar öryggissvæðis á svæði Skotfélags Akureyrar þurfi gönguleiðin að sveigja frá gilbrúninni í vestur og upp fyrir svæðið á mörkum svæða Skotfélagsins og Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna, að fyrirhuguðu bílastæði ofan Skotfélagsins, og þaðan áfram til suðurs inn á Glerárdal. Segir að því verði ekki lengur hægt að ganga meðfram brúninni á kafla en á móti komi að stígar verði lagðir og bílastæði gerð sem bæti aðgengi.

Samkvæmt niðurstöðum hljóðmælinga fer hljóðstig frá starfsemi Bifreiðaklúbbs Akureyrar yfir sett viðmiðunarmörk einkum ef í gangi eru æfingar eða keppni í spyrnu og mælist hávaðinn þá mestur á slóða meðfram verndarsvæði Glerár.  Er því ljóst að starfsemin mun hafa áhrif á þann þátt almannaréttar sem snýr að útivist, eins og kemur fram í umsögn Umhverfisstofnunar.  Verður þá að telja að sá fjöldi sem skerðingin hefur áhrif á sé nokkur þar sem Glerárgil er að hluta til á náttúruminjaskrá og nýtur hverfisverndar eins og segir í umsögn Umhverfisstofnunar vegna náttúrufars og útivistargildis.  Þó svo að hávaðinn geti farið yfir 70 dB(A) á slóðanum er ekki um að ræða hámark leyfilegs viðvarandi hávaða samkvæmt 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 933/1999, sem er 85 dB(A).  Hefur starfsemin þó í för með sér sveiflur í hljóðstigi sem Umhverfisstofnun telur að hafi ekki síður neikvæð áhrif á útivist en stöðugt hljóðstig.  Í þessu sambandi ber einnig að líta til mótvægisaðgerða framkvæmdaraðila, en í umhverfisskýrslu segir að viðmið hafi verið sett um leyfða notkun tækja á svæðinu til að tryggja að hámarkshljóðstig fari ekki yfir leyfð viðmiðunarmörk á nærliggjandi svæðum.  Hefur þá hæðarlega brauta verið ákvörðuð og umfang hljóðmana skilgreint.  Verður svæðið almennt notað af ökutækjum sem falla undir reglugerð um skoðun ökutækja nr. 378/1998, auk þess sem GoCart bílar verða heimilaðir.  Verður starfsemi í ökugerði á virkum dögum frá kl 8:00 til 17:00 og verður samhliða heimilt að hafa opna GoCart braut. Gert er ráð fyrir að starfsemi ökugerðis taki yfir a.m.k. 70 % opnunartíma.  Eins og greint verður af samantektinni þá er hljóðvist af starfsemi frá ökugerði og GoCart almennt innan viðmiðunarmarka, þó svo að hún fari eitthvað yfir mörkin á verndarsvæðinu og við Glerárbæinn og Hlíðarenda.  Segir að önnur starfsemi, s.s. spyrnuæfingar og keppnir, skuli skráð í tímatöflu félaganna með lágmarks tveggja vikna fyrirvara, sem skal verða aðgengilegt almenningi og auglýst.  Fara æfingar og mótahald vegna almennra akstursíþrótta einungis fram á skilgreindum tímum utan opnunartíma ökugerðis.  Verður spyrnan einungis stunduð á sumrin og hugsanlegt að á hverju sumri verði tvær stærri keppnir auk minni keppna, allt að aðra hverja helgi, ásamt æfingum einu sinni til tvisvar í viku.  Á svæðinu verða einungis í notkun farartæki sem eru skráð eða uppfylla kröfur Umferðarstofu til hámarks hljóðgjafar sem er í dag 105 db(A).  Ljóst er af því sem að framan er rakið að hægt verður að stunda útivist á verndarsvæði Glerár þó svo að hugsanlega verði um einhverja skerðingu á henni að ræða vegna áhrifa á hljóðvist á slóða á verndarsvæðinu næst umræddu framkvæmdarsvæði.  Eins og áður sagði þá kemur mesti hávaðinn frá starfsemi vegna æfinga og keppni í spyrnu, sem verður í gangi á afmörkuðum tímum á sumrin og mun almenningur geta kynnt sér þær tímasetningar.  Þá mun sá þáttur framkvæmdanna sem felur í sér bætt aðgengi og gerð gönguslóða hafa í för með sér jákvæð áhrif á útivist, sem og frágangur svæðisins sem hefur í för með sér að moldrok mun væntanlega hætta að mestu.  Ber þá einnig í þessu sambandi að líta til hinna jákvæðu samfélagslegu áhrifa sem tilgreind eru í hinni kærðu ákvörðun, sem og hins aukna umferðaröryggis sem starfsemin mun hafa í för með sér.  Með vísan til alls þessa er það því mat ráðuneytisins að áhrif á útivist vegna hljóðvistarárhrifa séu ekki það mikið að þau geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafa hljóðmælingar farið fram á öllum tilgreindum þáttum í starfsemi Bifreiðaklúbbs Akureyrar, að undanskildum torfærukeppnum.  Er einnig ljóst samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, sem og framangreindum upplýsingum frá Eflu verkfræðistofu, að mælingar á því svæði hafi ekki verið marktækar, auk þess sem ekki hafi verið hægt að setja mælingar frá því svæði inn í líkanreikninga.  Telur ráðuneytið að nægjanlegar upplýsingar hafi legið fyrir í máli þessu þó svo að hljóðmælingar hafi aðeins legið fyrir vegna annarrar starfsemi á svæðinu, þ.e. frá hringakstri, hringakstri í ökugerði, GoCart og spyrnu, en þar er um að ræða mælingar á ýmis konar hljóðgjöfum.  Sérstaklega ber í þessu sambandi að líta til þess hversu lítið vægi torfærusvæðið hefur þar sem starfsemi mun einungis fara þar fram einu sinni til tvisvar á ári.  Hvað varðar áhrif á hljóðvist á einstök svæði telur ráðuneytið að tekið hafi verið mið af öllum helstu mikilvægu svæðum í nágrenninu, þ.m.t. á nálægustu reiðleið og hesthúsahverfum eins og áður sagði.

Eins og fram hefur komið þá telur Umhverfisstofnun að tillögur um breytingar á gönguleiðum vegna umræddra framkvæmda valdi því að útivistarfólki sé beint út af eða framhjá verndarsvæðinu við Glerárgil og komi því ekki til með að sjá þær náttúruminjar í Glerárgili sem verið sé að vernda.  Ljóst er að deiliskipulagstillaga vegna akstursíþrótta- og skotsvæðisins gerir ráð fyrir því að vegna stærðar öryggissvæðis á svæði Skotfélags Akureyrar þurfi gönguleið að sveigja frá gilbrún Glerárgils í vestur og upp fyrir svæðið á mörkum svæða Skotfélagsins og Akstursíþróttafélags vélsleða- og vélhjólamanna, að fyrirhuguðu bílastæði ofan Skotfélagsins, og þaðan áfram til suðurs inn á Glerárdal.  Í ljósi þessa telur ráðuneytið að sú skerðing sem Umhverfisstofnun telur að tilfærslan á gönguleiðinni hafi í för með sér fyrir útivist og sem valdi því að útivistarfólki sé beint út af eða framhjá verndarsvæðinu við Glerárgil, sé ekki til komin vegna framkvæmda á svæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar heldur vegna framkvæmda á svæði Skotfélags Akureyrar og eigi því ekki við í máli þessu.

3.2 Landslag og sjónrænir þættir.

Eins og greint hefur verið frá telur Umhverfisstofnun að hljóðmön á svæðinu þar sem hún er hæst, þ.e. ca. 20 metrar, í austurenda framkvæmdasvæðisins, hafi mikil sjónræn áhrif, sérstaklega séð frá verndarsvæði Glerár og þá einnig að háar hljóðmanir muni breyta landslagi og ásýnd svæðisins.  Telur hún að ekki sé gerð nægileg grein fyrir girðingum og hljóðmönum á svæðinu. 

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu umræddrar framkvæmdar kemur fram að stofnunin telji að áhrif á landslag verði þó nokkur, einkum vegna gerðar hljóðmana.  Segir enn fremur að svæðið í heild muni verða þannig frá gengið að um verði að ræða verulega jákvæð landslagsáhrif frá ríkjandi ástandi.

Í umhverfisskýrslu framkvæmdaraðila segir að deiliskipulagssvæðið sé að stærstu leyti mikið raskað vegna áralangurs malarnáms.  Segir að svæðið sé afar illa útlítandi, land opið og án gróðurþekju og rjúki úr svæðinu á þurrkatímum.  Þá sé svæðið á köflum hættulegt yfirferðar m.a. vegna uppsöfnunar vatns og drullupytta.  Muni framkvæmdin hafa í för með sér landmótun og tilfærslu efnis á svæðinu sem miðist m.a. að því að skerma svæðið af með hljóðmönum, þ.e. jarðvegsmönum, og þannig að það sé minna áberandi utan frá og til að takmarka að hljóð berist frá starfsemi á svæðinu.  Felist þá veigamikill þáttur framkvæmda á deiliskipulagssvæðinu í frágangi lands og uppgræðslu.  Segir að í deiliskipulaginu séu settar kvaðir um gróðursetningar á svæðinu og sé lögð þung áhersla á góðan frágang og jarðvegsmanir, gróðursetningar og að val á gróðri falli vel að nærliggjandi landi, ekki síst að aðliggjandi verndarsvæði Glerár.  Tekur ráðuneytið því undir það sjónarmið Skipulagsstofnunar að um verði að ræða veruleg jákvæð landslagsáhrif frá ríkjandi ástandi.  Er hins vegar ljóst að töluverð jarðvegsfylling verður á austasta hluta svæðisins þar sem til stendur að jafna svæðið út.  Vegna jarðvegsfyllingar virka því hljóðmanir þar hærri en á öðrum hluta svæðisins, en þær eru hins vegar töluvert lægri séð innan frá á svæðinu.  Kemur fram í umhverfisskýrslu að töluverður landhalli sé á svæðinu sem skýrir þörfina á umræddri landmótun og tilfærslu efnis og landfyllingu á svæðinu.  Verður gróðursett í jarðvegsmanirnar og gróður notaður til að skerma svæðið af eins og segir í umhverfisskýrslu. Einnig kemur þar fram að svæðið verði girt af öryggisástæðum með 1,2-2,0 m hárri girðingu og sé miðað við að girðingar séu staðsettar þar sem þær falli best að landi og valdi sem minnstum sjónrænum áhrifum.  

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að í umhverfisskýrslu sé nægjanlega gert grein fyrir framkvæmdum á svæðinu og þar með talið fyrirhugaðri jarðvegsfyllingu, jarðvegsmönum og girðingum, til að unnt sé að meta hvort umrædd framkvæmd teljist hafa umtalsverð umhverfisáhrif.  Þó svo að ekki sé gert grein fyrir girðingum á þeim teikningum sem fyrir liggja þá liggja fyrir upplýsingar um hæð og að mestu leyti um staðsetningu þeirra.  Með vísan til þess sem fram kemur í ákvörðun Skipulagsstofnunar og umhverfisskýrslu og þess að til stendur að græða upp svæðið, m.a. með því að gróðursetja tré og gróður í og við umræddar hljóðmanir þannig að þær verði lítið sjáanlegar í framtíðinni er það mat ráðuneytisins að þau áhrif sem framkvæmdirnar munu hafa á landslag og þar með talið sjónræn áhrif teljist ekki til umtalsverðra umhverfisáhrifa.      

4. Tímasetning umfjöllunar um matsskylduna.

Kærandi telur að óheimilt og/eða ótímabært hafi verið af hálfu Skipulagsstofnunar að fjalla um matsskylduna á þeim tímapunkti sem það var gert og að ákvörðunin byggi á óljósum forsendum þar sem skipulagsyfirvöld hafi ekki lokið deiliskipulagstillögu og umsókn um framkvæmdarleyfi ekki legið fyrir.  Þá krefjist mótvægisaðgerðir þess að aðalskipulagi verði breytt, m.a. vegna tilfærslu á reiðvegi.  Telur kærandi þá að skilyrði fyrir eignarnámi á landi séu óviss og að niðurstöður rannsóknar á áhrifum á menningarminjar liggi ekki fyrir.

Sú framkvæmd sem hér um ræðir er tilgreind í a. lið 11. tölul. 2. viðauka laga um mat á umverfisáhrifum eins og áður sagði.  Ber framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um framkvæmdina samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga.  Setur ráðherra í reglugerð ákvæði um hvaða gögn skuli lögð fram til Skipulagsstofnunar.  Áður en Skipulagsstofnun tekur ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skal stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni.  Ber Skipulagsstofnun að gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi.  Samkvæmt c. lið 1. mgr. 10. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005 skulu fylgja tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar m.a. upplýsingar um hvernig fyrirhuguð framkvæmd fellur að gildandi skipulagsáætlunum. 

Ljóst er af ofangreindum lagaákvæðum að ekki er gerð krafa um að deiliskipulag á því svæði sem fyrirhugað er að framkvæma á hafi tekið gildi þó svo að í umræddri reglugerð sé gert ráð fyrir því að lagðar séu fram upplýsingar um hvernig framkvæmdin falli að gildandi skipulagsáætlunum.  Hefur Akureyrarbær þá í umsögn sinni bent á að þær breytingar á reiðleið sem lagt sé til að verði gerðar séu utan skipulagssvæðis deiliskipulagstillögunnar og sé deiliskipulagstillagan því í samræmi við aðalskipulag Akureyrar.  Í umsögn Akureyrarbæjar segir þá að bærinn muni leitast við að hafa samráð við forsvarsmenn hestamanna við ákvörðun um legu betri reiðleiðar framhjá akstursíþróttasvæðinu en gert sé ráð fyrir aðalskipulagi, þannig að hún verði sem ásættanlegust. 

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Skipulagsstofnun hafi verið rétt að fjalla um matsskyldu umræddrar framkvæmdar á þeim tímapunkti sem það var gert.  Ljóst er að deiliskipulagstillaga vegna svæðisins lá fyrir þegar fjallað var um matsskylduna.  Þá eru hugmyndir um tilfærslu á reiðvegi ekki innan umræddrar deiliskipulagstillögu og því ekki þörf á að breyta aðalskipulagi hvað umrætt svæði varðar.  Hvað varðar röksemd kæranda um að ekki hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi þá er ljóst að óheimilt er að gefa út leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld, sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna.  Er þá einnig ljóst að ekki er um að ræða ákvæði í lögunum sem setja það sem skilyrði að framkvæmdaraðili hafi ráðstöfunarrétt yfir því svæði sem um ræðir hverju sinni til þess að unnt sé að fjalla um matsskyldu tiltekinnar framkvæmdar.

Varðandi rannsókn á áhrifum framkvæmdarinnar á menningarminjar vísar ráðuneytið til umsagnar Skipulagsstofnunar þar sem segir að byggt hafi verið á umsögn Fornleifaverndar ríkisins þar sem fram kemur að fullt tillit hafi verið tekið til athugasemda minjavarðar Norðurlands eystra á hönnunarstigi framkvæmdarinnar, auk þess sem útfærsla og framkvæmd verði í samráði við hann.  Samkvæmt þessu er það mat ráðuneytisins að ekki hafi verið nauðsynlegt að bíða eftir niðurstöðum umræddra rannsókna áður en fjallað var um matsskylduna. 

5. Annmarki á málsmeðferð.

Kærandi telur að meginreglur stjórnsýslulaga hafa verið brotnar við meðferð málsins og að hin kærða ákvörðun fari gegn markmiði d. liðar 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Í d. lið 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum segir að markmið laganna sé m.a. að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.  Er þar átt við álit stofnunarinnar á matsskýrslu að loknu ferli samkvæmt 8. til 11. gr. laganna, eins og segir í umsögn Skipulagsstofnunar, en ekki ákvörðun um hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum eins og hér er til umfjöllunar.  Umrætt ákvæði laganna á því ekki við í máli þessu. 

Tilkynningarskylda framkvæmd samkvæmt 1. mgr. 6. gr. og 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum ber framkvæmdaraðila að tilkynna til Skipulagsstofnunar og skal stofnunin innan fjögurra vikna frá því að gögn berast tilkynna hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum.  Áður skal stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Skipulagsstofnun skal gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna.  Skal almenningi heimilt að tilkynna framkvæmd eða bera fram fyrirspurn um matsskyldu framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka til Skipulagsstofnunar og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir greinina, sjá 3. mgr. 6. gr.  Segir í greinargerð með lögunum að markmiðið með ákvæði þessu hafi verið að auðvelda aðkomu almennings og stuðla að því að þær framkvæmdir sem kunni að vera matsskyldar samkvæmt frumvarpinu verði tilkynntar stofnuninni.  Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laganna geta þeir einir skotið ákvörðun Skipulagsstofnunar til ráðherra, er varðar matsskyldu framkvæmdar samkvæmt 6. gr., sem eiga lögvarða hagsmuni tengda fyrrgreindum ákvörðunum Skipulagsstofnunar í þeim tilgangi að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt.

Ljóst er af framangreindu að Skipulagsstofnun ber ekki lögum samkvæmt að kynna framkvæmdina almennt áður en ákvörðun um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er tekin.  Verður ekki talið að kærandi hafi verið beinn aðili að umræddu máli þegar Skipulagsstofnun fjallaði um matsskylduna þar sem einungis var verið að fjalla um hvort tiltekin framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki og bar Skipulagsstofnun því ekki skylda til að gefa kæranda færi á að gera athugasemdir eða gæta andmælaréttar áður en ákvörðunin var tekin.  Með sömu  rökum telur ráðuneytið ekki að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafa verið brotin af hálfu Skipulagsstofnunar þar sem kærandi hafði jafnan rétt á við aðra sem höfðu lögvarða hagsmuni að gæta að kæra umrædda ákvörðun eftir að hún hafði verið kynnt af hálfu Skipulagsstofnunar.

Vegna fullyrðinga kæranda um að Skipulagsstofnun hafi brotið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga hefur stofnunin sagt í umsögn sinni að hún hafi talið fyrirliggjandi upplýsingar nægjanlegar til að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin teldist hafa umtalsverð umhverfisáhrif eða ekki.  Í málinu lagði framkvæmdaraðili fram skýrslu þar sem gerð er grein fyrir fyrirhugaðri framkvæmd og áhrifum hennar á umhverfið.  Aflaði Skipulagsstofnun umsagna Fornleifaverndar ríkisins, Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra og frá veiðimálastjórn Matvælastofnunar (nú Fiskistofu).  Verður ekki séð að nákvæmar upplýsingar þurfi að liggja fyrir um þau skilyrði sem starfsemin skuli hlíta, sbr. hvenær yfir sumarið spyrnukeppni hafi átt að fara, þegar matsskyldan er ákvörðuð.  Tekur ráðuneytið undir það sem kemur fram í umsögn Skipulagsstofnunar um að það sé hlutverk leyfisveitanda að gera nánari grein fyrir ýmsum þáttum í starfsemi eða rekstri eins og þeim er kærandi hafi bent á.  Eins og kemur fram í hinni kærðu ákvörðun er framkvæmdin háð framkvæmdaleyfi Akureyrarbæjar skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og starfsleyfi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra skv. reglugerð nr. 785/1999. 

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Skipulagsstofnun hafi ekki við meðferð málsins brotið framangreindar reglur stjórnsýslulaga eða farið í ákvörðun sinni gegn markmiðun d. liðar 1. mgr. 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. 

6. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki beri að fallast á kröfu kæranda og staðfesta beri ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 5. júní 2008 þess efnis að framkvæmdir á akstursíþróttasvæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar séu ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Úrskurðarorð.

Staðfest er ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 5. júní 2008 um að akstursíþróttasvæði Bifreiðaklúbbs Akureyrar í Glerárdal, Akureyri, sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.