Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur haft til meðferðar erindi A (hér eftir nefndur málshefjandi) þar sem kærð er sú ákvörðun skólastjórnenda xx að leyfa B ekki að taka þátt í vorferðalagi, þ.e. útskriftarferð, 10. bekkjar skólans. Erindi málshefjanda barst ráðuneytinu í tölvupósti 13. maí 2009.  Boðuð viðbótargögn og upplýsingar um framgang málsins bárust með bréfi málshefjanda 22. júní 2009 og var erindið ásamt gögnum málsins sent til umsagnar skólastjóra xx með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. júlí 2009.  Þann sama dag var málshefjanda tilkynnt um það með tölvubréfi að vegna anna og sumarleyfa væri fyrirsjáanlegt að ekki myndi reynast unnt að taka málið til nánari skoðunar fyrr en eftir 20. ágúst 2009.  Þann 13. ágúst 2009 barst ráðuneytinu tölvubréf frá borgarlögmanni þar sem fram kom að honum hefði verið falið að svara erindi ráðuneytisins og var óskað eftir viðbótarfresti til 25. september 2009 sem fallist var á að veita og var málshefjanda tilkynnt um það.  Þann 25. september 2009 barst umsögn borgarlögmanns sem send var til umsagnar málshefjanda með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. nóvember 2009.  Þann 25. nóvember 2009 barst tölvubréf frá málshefjanda þar sem óskað var eftir viðbótarfresti til 15. desember 2009  til að koma að athugasemdum við umsögn borgarlögmanns, sem fallist var á að veita. Bárust athugasemdir hans ráðuneytinu 16. desember 2009. 

Málshefjandi gerir athugasemdir við það að Menntasvið Reykjavíkurborgar hafi falið borgarlögmanni að svara erindi ráðuneytisins, sem beint hafi verið til xx. Telur hann þannig valdmörk óljós og engu líkara en ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi verið kærð en ekki ákvörðun xx og ekki sé ljóst hvort Reykjavíkurborg sé beinn aðili að málinu eða álitsgjafi eða hvort Reykjavíkurborg, Menntasvið Reykjavíkurborgar og xx séu einn og sami aðili. Af þessu tilefni vekur mennta- og menningarmálaráðuneytið athygli á því að rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og forræði sveitarfélaga, sbr. 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008, og er um eitt stjórnsýslustig að ræða.  Eru því ekki forsendur til að gera athugasemdir við það að borgarlögmanni hafi verið falið að veita umsögn í máli þessu.

Eins og fram kemur í 1. mgr. 47. gr. laga um grunnskóla eru kæruheimildir til mennta- og menningarmálaráðuneytisins taldar upp með tæmandi hætti.  Við nánari skoðun á hinni kærðu ákvörðun sem hér er til umfjöllunar telur ráðuneytið það fram komið að mál þetta sé þess eðlis að það verði ekki heimfært undir þær kæruheimildir sem til staðar eru í lögum um grunnskóla og séu kæruskilyrði því ekki fyrir hendi á grundvelli 47. gr. laganna.  Verður því mál þetta ekki tekið til úrskurðar.  Ráðuneytið mun hins vegar fjalla um og veita álit sitt í máli þessu á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna samkvæmt  4. gr. laga um grunnskóla.

Mál það sem hér er til umfjöllunar varðar þá ákvörðun xx að meina B að taka þátt í vorferðalagi 10. bekkjar skólans, sl. þar sem B hafi ekki uppfyllt skilyrði um skólasókn samkvæmt skólareglum sem xx hefur sett sér.  Málavaxtalýsing er reifuð í erindi málshefjanda, umsögn borgarlögmanns og athugasemdum hans við þá umsögn, en verður ekki reifuð sérstaklega í áliti þessu umfram það sem nauðsynlegt telst samhengisins vegna.  Tekið skal fram að nokkur ágreiningur ríkir milli aðila um suma málavexti og aðdragandann að því að fyrrgreind ákvörðun skólans var tekin og hafa málavaxtalýsingar aðila máls verið skoðaðar í því ljósi.

Álit

I.
Meðal gagna málsins eru skólareglur xx.  Þar kemur fram hvernig punktakerfi skólans er háttað, þeirri málsmeðferð sem skólastjórnendur skulu fylgja þegar punktastaða nemanda fer versnandi vegna dræmrar skólasóknar, sem og viðurlög við brotum á skólareglum.  Þar er m.a. mælt fyrir um að hafi málum nemanda verið vísað til skólastjórnar vegna brota á skólareglum geti það leitt til þess að viðkomandi verði meinuð þátttaka í nemendaferðum og almennu félagsstarfi skólans.  Þá segir ennfremur að nemandi sem kominn er með 52 punkta hafi ekki lengur rétt til þátttöku í félagsstarfi skólans.

Meðal gagna þessa máls eru færslur úr Mentor, dagbók nemenda sem foreldrar hafa aðgang að.  Samkvæmt því sem þar kemur fram mun skólasóknarvandi xx hafa hafist á haustönn skólaárið 2007-2008.  Voru samskipti af því tilefni milli starfsfólks og skólastjórnenda xx og foreldra B, og haldnir fundir þar sem farið var yfir stöðuna og punktastaða B lækkuð að hluta til samkvæmt athugasemdum málshefjanda um ranglega færða punkta.  Þann 26. febrúar sama skólaár var svo gerður samningur vegna skólasóknar, undirritaður af B, foreldrum B og skólastjórnendum xx og virðist skólasókn hafa verið ágæt, samkvæmt gögnum málsins, það sem eftir var af því skólaári. 

Eins og fram kemur í Mentor hafði umsjónarkennari samband við málshefjanda snemma skólaárs 2008-2009 og átti við hann ítarlegt samtal um námsástundun B og almenna punktastöðu.  Þá var rætt um mikilvægi þess að tilkynna veikindi og leyfi samdægurs svo forðast mætti bakfærslur aftur í tímann, samkvæmt dagbókarfærslunni.  Í byrjun vorannar 2009 ræddi aðstoðarskólastjóri við málshefjanda um námsárangur og ástundun B.  Í kjölfarið ræddu umsjónarkennari og málshefjandi saman um málefni B námsárangur, ástundun og punktastöðu.  Þar kom fram að málshefjandi taldi að tilkynningar um leyfi eða veikindi hefðu ekki skilað sér í öllum tilvikum og sagði umsjónarkennari honum jafnframt að hann teldi sér fært að leiðrétta nýjar færslur en ekki eldri færslur aftur í tímann. Þannig koma fram í færslum í Mentor upplýsingar um samskipti skólastjórnenda og kennara skólans við málshefjanda, viðleitni skólans til að ráða bót á skólasóknarvanda nemandans í samráði við foreldra, og ágreiningur milli aðila um punktastöðuna. 

Þá er deilt um það hvort tilkynningar foreldra til skólans um veikindi eða leyfi nemandans hafi verið réttilega skráðar sem slíkar, og voru að hluta til gerðar leiðréttingar á punktastöðu samkvæmt ábendingum málshefjanda þar að lútandi. Samkvæmt gögnum málsins er jafnframt ljóst að skólastjórnendur reyndu ítrekað að bregðast við skólasóknarvandanum og voru regluleg samskipti við málshefjanda af því tilefni, bæði símleiðis og á fundum, þar sem honum var jafnframt gert kunnugt um viðurlög við brotum á skólareglum.  Þá má ráða af gögnum málsins að nemandinn hafi sannanlega fengið tækifæri til að bæta skólasókn sína.  Samkvæmt upplýsingum úr Mentor var málshefjanda síðast gert grein fyrir stöðu B varðandi skólasókn í tölvupóstssamskiptum milli hans og aðstoðarskólastjóra þann 18. mars 2009 þar sem meðal annars kom fram að foreldrar teldu misbrest hafa orðið á skráningu á skiptiborði í einhverjum tilvikum, auk þess sem farist hafi fyrir hjá þeim að tilkynna veikindi eða leyfi fyrir hana í einhverjum tilvikum.  Þann 6. maí 2009 var foreldrum sent bréf þar sem tilkynnt var að B ætti ekki rétt á þátttöku í vorferð 10. bekkjar skólans, með vísan til viðurlaga við brotum á skólareglum, og ætti þess í stað að mæta til kennslu fyrrgreinda daga. 

Samkvæmt gögnum málsins var foreldrum ekki tilkynnt sérstaklega um að fyrirhugað væri að taka þessa ákvörðun og ekki gefinn kostur á að tjá sig áður en endanleg ákvörðun yrði tekin í málinu. Kom málshefjandi af því tilefni kvörtun á framfæri við skólastjórnendur xx og Menntasvið Reykjavíkurborgar og var í kjölfarið boðaður til fundar með skólastjórnendum og fulltrúa frá Menntasviði þann 13. maí sl., en samkvæmt fyrirliggjandi fundargerð tók skólastjóri fram í upphafi fundarins að hann hafi verið haldinn til að gæta andmælaréttar málshefjanda.  Næsta dag sendi skólastjóri málshefjanda tölvubréf þar sem fram kom það mat skólastjórnar að ekkert nýtt hafi komið fram á fundinum sem breyti þeirri ákvörðun að meina nemandanum að taka þátt í umræddri vorferð skólans.  Andmælti málshefjandi þeirri ákvörðun með tölvubréfi, dags. 15. maí 2009.

II.
 Í 30. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 er kveðið á um að í hverjum grunnskóla skuli settar skólareglur.  Í skólareglum skuli m.a. kveðið á um almenna umgengni, samskipti, stundvísi, ástundun náms og heilbrigðar lífsvenjur.  Í reglunum skuli koma fram hvernig skólinn hyggist bregðast við brotum á skólareglum.  Í 2. mgr. s. gr. kemur fram að skólastjóri sé ábyrgur fyrir gerð skólareglna og kynningu þeirra og að þær skuli unnar í samráði við skólaráð og fulltrúa nemenda í skólaráði.  Í athugasemdum við grein þessa í frumvarpi til laga um grunnskóla er m.a. tekið fram að rétt þyki að lögbinda þá skyldu að grunnskólar setji sér skólareglur, hvað eigi að vera í slíkum reglum, að skýr ákvæði séu um viðurlög við brotum á reglunum og með hvaða hætti reglurnar skulu unnar.  Var því lagt til í frumvarpinu að sambærileg ákvæði yrðu lögbundin um setningu skólareglna og eru í gildandi reglugerð um skólareglur í grunnskóla. 

Þar sem skólabragur og reglur um umgengni væru veigamikill þáttur í umgjörð skólastarfs þætti þannig rétt að lögbinda lágmarkskröfur á þessu sviði.  Mikilvægt væri að allir aðilar skólasamfélagsins kostuðu kapps um að starfsandi væri sem bestur í skólum og vinnufriður ríkti til að tími nemenda nýtist sem best til náms, og stuðlað væri að almennri velferð nemenda í öllu starfi á vegum skólans og öryggi.  Í 3. gr. laga um grunnskóla, sem fjallar um skólaskyldu, er kveðið á um að öllum börnum, að jafnaði á aldrinum 6-16 ára, sé skylt að sækja grunnskóla og er sú skylda áréttuð í 15. gr. laganna.  Í 19. gr. er fjallað um ábyrgð foreldra og kemur þar fram að foreldrar skólaskylds barns beri ábyrgð á því að barnið innritist í skóla þegar það kemst á skólaskyldualdur og sæki skóla. 

Í reglugerð nr. 270/2000 er fjallað um skólareglur í grunnskóla.  Í 1. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um það að nemendur á skólaskyldualdri skuli sækja grunnskóla nema veikindi eða önnur forföll hamli.  Í 4. gr. kemur m.a. fram að skólareglur skuli vera skýrar og afdráttarlausar, kveða á um almenna umgengni, samskipti, stundvísi, ástundun náms og heilbrigðar og hollar lífsvenjur.  Þá skuli koma skýrt fram í reglunum hvernig skólinn hyggist bregðast við brotum á þeim.  

Skólareglur xx eru settar á grundvelli framangreindra laga- og reglugerðarheimilda.  Eins og kveðið er á um í framangreindum ákvæðum hvílir sú skylda á grunnskólum landsins að setja sér skólareglur.  Jafnframt er til þess ætlast að þar komi fram hvernig skóli hyggst bregðast við brotum á skólareglum.  Þá eru fyrirmæli um skólaskyldu grunnskólabarna áréttuð í lögum um grunnskóla og bera foreldrar skólaskylds barns ábyrgð á því að fylgja henni eftir.  Viðurlögum við brotum á skólareglum er ætlað að stuðla að festu og aga í skólastarfi og gæta jafnræðis milli nemenda hvað  varðar viðbrögð skóla þegar slík mál koma upp.  Í máli þessu er jafnframt nokkur ágreiningur um skráningu fjarvista og hvort þær hafi skilað sér réttilega, en samkvæmt gögnum málsins tók skólinn athugasemdir málshefjanda að þessu leyti til greina að hluta til.  Mennta- og menningarmálaráðuneytið telur ekki fram komnar vísbendingar um það að forsendur séu til að draga í efa réttmæti skráninga vegna fjarvista nemandans að öðru leyti, enda hvílir sú ábyrgð á grunnskólum landsins að skrá réttilega lögmætar fjarvistir nemenda vegna skólaskyldunnar og þeirra viðurlaga sem liggja við brotum á henni.  Verður því almennt að gera ráð fyrir að skólar landsins standi réttilega að slíkum skráningum nema sérstakar vísbendingar komi fram um annað. 

Af gögnum málsins má enn fremur ráða að skólasóknarvandi nemandans hafi varað um nokkurt skeið og að skólastjórnendur hafi átt regluleg samskipti við málshefjanda af þeim sökum, auk þess að ræða við nemandann sjálfan.  Var því ítrekað vakin athygli á þeim vanda sem uppi var og leitast við að ráða á honum bót í samráði og samskiptum við foreldra, og B gefinn kostur á að taka sig á í þessum efnum.  Þá lá fyrir hver viðurlög væru við brotum af þessu tagi á skólareglum xx.  Það er álit ráðuneytisins að reglur xx um skólasókn og viðurlög sem þar eru sett við brotum á þeim reglum eigi sér stoð í framangreindum réttarheimildum og að tilgangur þeirra teljist réttmætur.  Við lausn á skólasóknarvanda og beitingu viðurlaga af því tilefni skiptir verulegu máli að foreldrar nemanda séu upplýstir um gang og framvindu mála, að leitað sé eftir samvinnu þeirra og samráði við lausn vandans og að nemanda sé gefinn kostur á að bæta ráð sitt að þessu leyti í samræmi við ábyrgð sína á eigin námi og ástundun þess.  Verður ekki annað séð en að þeim skilyrðum hafi verið fullnægt í máli þessu og telur ráðuneytið því ekki tilefni til að gera athugasemdir við þau viðurlög sem skólinn greip til vegna skólasóknarvanda nemandans. 

Í erindi málshefjanda er því haldið fram að sú ákvörðun xx sem hér er til umfjöllunar jafngildi tímabundnum brottrekstri úr skólanum.  Í 14. gr. laga um grunnskóla er fjallað um ábyrgð nemenda.  Í 4. mgr. 14. gr. kemur fram að skólastjóri geti, þegar svo ber undir, vísað nemanda úr skóla um stundarsakir eða ótímabundið, enda tilkynni hann foreldrum nemanda og skólanefnd tafarlaust þá ákvörðun.  Ákvörðun skólastjóra um brottrekstur nemanda úr skóla er kæranleg til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, samkvæmt 5. mgr. sömu greinar.  Í þessu máli er hins vegar um það að ræða að B var gert að sæta þeim viðurlögum að vera meinuð þátttaka í vorferð skólans vegna brota á skólareglum.  Þess í stað var henni gert að sækja lögboðna fræðslu í skólanum þá tvo daga sem ferðin stóð yfir.  Sú ákvörðun skólans sem hér er til umfjöllunar verður því ekki lögð að jöfnu við ákvörðun sem tekin er um brottrekstur nemanda úr skóla, en á meðan hún varir er nemanda ekki heimilt að sækja skóla nema á grundvelli sérstaks kennsluúrræðis samkvæmt 9. gr. reglugerðar nr. 270/2000.

Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að foreldrum B var ekki tilkynnt að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um að meina henni að taka þátt í vorferð skólans, sem telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.  Þá bera gögn málsins það með sér að sú ákvörðun hafði þegar verið tekin þegar málshefjandi var boðaður á fund, til að nýta andmælarétt sinn, með skólastjórnendum og fulltrúa frá Menntasviði Reykjavíkurborgar þann 13. maí sl., viku eftir að ákvörðunin hafði verið tilkynnt bréflega.  Var andmælaréttar samkvæmt stjórnsýslulögum því ekki gætt í reynd, áður en fyrrgreind ákvörðun var tekin.  Telst það verulegur annmarki á þeirri ákvörðun skólastjórnenda xx að meina B að taka þátt í vorferð 10. bekkjar xx.