ÚRSKURÐUR

Hinn 31. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-366/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 2. mars sl., kærði [...], prófessor við Háskóla Íslands, synjun Háskóla Íslands á beiðni hans um aðgang að listum yfir útreiknuð rannsóknastig háskólakennara við skólann fyrir árin 2001-2009.

Í synjunarbréfi Háskóla Íslands, dags. 22. febrúar sl., kemur m.a. eftirfarandi fram um ástæður þess að kæranda er synjað um aðgang að listunum: „Samkvæmt ákvæðum reglna nr. 605/2006 um starfsskyldur kennara og sérfræðinga við Háskóla Íslands skulu kennarar og sérfræðingar háskólans árlega gera grein fyrir rannsóknum sínum, kennslu og öðrum störfum innan háskólans í svokölluðu framtali starfa. Störf þeirra eru síðan metin til stiga á grundvelli matsreglna opinberra háskóla. Upplýsingar um útreiknuð rannsóknastig einstakra starfsmanna eru varðveittar í rafrænni skrá ásamt sambærilegum upplýsingum um útreiknuð stig fyrir kennslu og önnur störf sem starfsmaðurinn hefur með höndum innan háskólans. Markmið matskerfisins og skráningarinnar er að halda utan um og meta árangur starfsmanna og virkni í starfi. Laun starfsmanna eru að hluta til reiknuð út frá stigagjöfinni.

[...]

Umbeðnar upplýsingar í máli þessu eru persónugreinanlegar og varðveittar í rafrænni skrá sem haldin er kerfisbundið. Slík gögn falla undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 og eru þar af leiðandi undanskilin gildissviði upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga. Beiðni um aðgang að upplýsingunum verður því að mati Háskóla Íslands ekki byggð á ákvæðum upplýsingalaga.

Umbeðin gögn fela í sér yfirlit yfir frammistöðu einstakra starfsmanna og árangur þeirra í starfi. Árangurstengd laun eru reiknuð út frá þeim upplýsingum sem þar koma fram. Að mati Háskóla Íslands er um að ræða persónuupplýsingar sem háskólinn telur sér ekki heimilt að veita aðgang að án samþykkis viðkomandi starfsmanna, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og ákvæði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Beiðni yðar um aðgang að listum yfir rannsóknastig einstakra kennara við Háskóla Íslands sem unnir eru úr vinnumatsskýrslum fyrir árin 2001-2009 er því hafnað.“

Í kærunni til úrskurðarnefndar kemur m.a. eftirfarandi fram: „Á listanum sem ég hef beðið um að fá aðgang að er að finna rannsóknastig allra prófessora við HÍ frá tíu ára tímabili. Rannsóknastigunum er síðan breytt í fjárhæðir (ca. 25.000 kr. á stig) sem úthlutað er til viðkomandi prófessora.

[...]

Í synjun HÍ á beiðni minni er vitnað í lög um persónuvernd og persónugreinanlegar upplýsingar. En í rannsóknum eiga upplýsingar um niðurstöður og mat einmitt að vera persónugreinanlegar.

Raunar má segja að listinn sé ekki leynilegur, því að í Árbók HÍ er að finna allar þær upplýsingar sem fjöldi rannsóknastiga byggist á. Síðan er hægt að nota reglur þær sem finnast um stigamat til að reikna út stig hvers og eins. En það er tímafrekt og hætta á skekkjum.“

Málsmeðferð

Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 2. mars 2011. Kæran var send Háskóla Íslands með bréfi, dags. 3. mars. Var Háskóla Íslands veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 14. s.m. og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Þann 10. mars bárust nefndinni athugasemdir háskólans. Tekið var fram að listar þeir sem kærandi fór fram á að fá aðgang að hefðu ekki verið útbúnir og því ekki unnt að afhenda úrskurðarnefndinni þá. Ekki væri um að ræða fyrirliggjandi gögn heldur upplýsingar sem vinna þyrfti handvirkt upp úr rafrænni skrá. Áréttað var að Háskóli Íslands væri tilbúinn til þess að veita úrskurðarnefndinni aðgang að skránni í trúnaði ef óskað væri. Þá fylgdi bréfi háskólans 17 blaðsíðna skrá sem hefur m.a. að geyma upplýsingar rannsóknastig starfsmanna skólans, þ.e. fleiri en prófessora, árið 2006. Þessi skrá er þannig úr garði gerð að erfitt er að átta sig á því hjálparlaust eftir hvaða reglum hún er færð.
Í athugasemdum háskólans kom eftirfarandi m.a. fram:

„Háskóli Íslands vísar fyrst og fremst til þess rökstuðnings fyrir synjuninni sem fram kemur í bréfi háskólans til kæranda þann 22. febrúar sl. Eins og þar kemur fram eru umbeðnar upplýsingar persónugreinanlegar og varðveittar í rafrænni skrá. Að mati háskólans falla umbeðin gögn undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 og eru þar af leiðandi undanskilin gildissviði upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga. Háskólinn bendir auk þess á að listar þeir sem kærandi biður um eru ekki til í háskólanum sem fyrirliggjandi gögn heldur þarf að vinna þau handvirkt upp úr skránni.

Kennarar og sérfræðingar háskólans gera árlega grein fyrir rannsóknum sínum, kennslu og öðrum störfum. Störf þeirra eru síðan metin til stiga á grundvelli matsreglna opinberra háskóla. Þrír sjóðir, þ.e. Ritlauna- og rannsóknasjóður prófessora, Vinnumatssjóður Háskóla Íslands (vegna annarra akademískra starfsmanna en prófessora) og Nýdoktorasjóður miða úthlutanir sínar við rannsóknastig. Skrá sú sem starfsmenn vísindasviðs háskólans halda yfir rannsóknastig starfsmanna felur ekki í sér upplýsingar um hvort eða hvernig umrædd rannsóknastig veita rétt til úthlutunar úr umræddum sjóðum. Í skránni eru einnig varðveittar upplýsingar um rannsóknastig þeirra starfsmanna sem ekki eiga rétt á úthlutun úr sjóðunum t.d. vegna lítilla afkasta í starfi. Að mati háskólans eru umræddar upplýsingar persónuupplýsingar sem háskólinn telur sér ekki heimilt að veita aðgang að án samþykkis viðkomandi starfsmanns.“

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. mars, voru kæranda kynntar athugasemdir Háskóla Íslands og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 6. apríl. Þær bárust innan frestsins og kom þar eftirfarandi m.a. fram: „Aðalrök mín fyrir því að stigamat vegna árangurs í vísindum og meðfylgjandi úthlutun fjár skuli gerð opinber er sú, að niðurstöður í vísindum, þ.m.t. úthlutun stiga og fjár, eru ekki persónuupplýsingar. Úthlutun stiga og fjár vegna árangurs verður líka að vera opin svo að mismunun, sem í dag er gríðarleg milli ólíkra fræðigreina, komi fram. Það fer nefnilega einungis fram vélrænt en ekki faglegt mat fram í HÍ á árangri í rannsóknum.

Hvað varðar vinnu við að gera lista yfir rannsóknastig, þá trúi ég því varla að HÍ greiði árlega út u.þ.b. 400 milljónir án þess að vita hversu mikið hver kennari fær. Ruglingslegt bókhald getur varla talist innlegg í málið. [...]

Upphæðin sem hver prófessor fær hlýtur að vera aðgengileg. Út frá henni má svo finna stig viðkomandi með því að deila upphæð á stig í úthlutaða upphæð og bæta 10 við útkomuna. [...]

Ritaskrá HÍ hefur raunar að geyma það sem með rökum yfirstjórnar HÍ má kalla persónuupplýsingar, nefnilega árlegt yfirlit yfir rannsóknaframlag hvers kennara. Síðan eru til opinberar töflur sem segja til um hve mörg stig hvert atriði í yfirlitinu gefur. [...]

Að lokum eitt atriði sem yfirstjórn HÍ ætti að velta fyrir sér áður en farið er að ræða um persónuupplýsingar: Hvað yrði sagt ef leyndarhjúpur umlykti úthlutun listamannalauna, eða þá árangur í Reykjavíkurmaraþoni?“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.
Eins og fram hefur komið fór kærandi þessa máls fram á aðgang að listum yfir útreiknuð rannsóknastig háskólakennara við Háskóla Íslands fyrir árin 2001-2009. Af hálfu Háskóla Íslands er vísað til þess að upplýsingaréttur kæranda samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga taki ekki til þessara lista þar sem um sé að ræða upplýsingar sem færðar hafi verið með kerfisbundnum hætti í rafræna skrá. Við úrlausn máls þessa reynir á skil upplýsingalaga gagnvart ákvæðum annarra laga, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og nánari afmörkun upplýsingaréttar, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.

2.
Við setningu upplýsingalaga var gildissvið þeirra gagnvart öðrum lögum afmarkað þannig í 2. mgr. 2. gr. laganna að þau tækju ekki til aðgangs „ ... að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga“, nr. 121/1989, svonefndum tölvulögum. Ákvæði tölvulaga geymdu fyrirmæli um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum sem skráð voru með kerfisbundum hætti. Með kerfisbundinni skráningu upplýsinga var átt við söfnun og skráningu ákveðinna og afmarkaðra upplýsinga í skipulagsbundna heild, eða skrá, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Lög nr. 121/1989 voru felld úr gildi með lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í skýringum við 44. gr. þess frumvarps er varð að lögum nr. 77/2000 er rakið að ákvæði laganna hafi rýmra gildissvið að því leyti að þau taki til sérhverrar rafrænnar vinnslu persónuupplýsinga án tillits til þess hvort afmörkuðum upplýsingum sé safnað í skipulagsbundna heild eða ekki. Samhliða var ákvæðum upplýsingalaga breytt með lögum nr. 83/2000.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2000 er tilurð frumvarpsins rakin og afmörkun upplýsingalaga gagnvart lögum nr. 121/1989 skýrð með þeim hætti að gildissvið upplýsingalaga hafi í megindráttum oltið á því hvernig gildissvið laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefði verið afmarkað. Hefðu mörkin „ ... verið dregin á þann hátt að gildandi lög um persónuupplýsingar taki til aðgangs að persónuupplýsingum í skrám sem færðar eru kerfisbundið en upplýsingalögin til persónuupplýsinga sem varðveittar eru á annan hátt. Hvort leyst er úr beiðni um aðgang að persónuupplýsingum eftir upplýsingalögum eða lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga hefur því í raun oltið á því á hvaða formi slíkar upplýsingar eru varðveittar.“ Tekið er fram að megintilgangur frumvarpsins sé sá að „ ... varðveitt verði sömu lagaskil og verið hafa milli þeirra laga og nýrra laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“

Með 1. gr. frumvarps til laga nr. 83/2000 var lögð til breyting á 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Í skýringum við 1. gr. frumvarpsins kemur fram að þar sé „ ... lagt til að gildissvið upplýsingalaga gagnvart lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði afmarkað þannig að upplýsingalögin taki ekki til aðgangs að upplýsingum er lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga taka til nema leitað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær til. Í því ákvæði er inntak upplýsingaréttarins skilgreint á þann hátt að aðgangur almennings taki til gagna í máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og liggja fyrir hjá þeim. Eftir þessa breytingu ber að virða ákvæði upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 44. gr. þeirra, en í raun leiðir það til sömu niðurstöðu og nú gildir um lagaskil milli upplýsingalaga og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Á þennan hátt halda ákvæði upplýsingalaga gildi sínu óháð lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og ekki verður hallað á þann upplýsingarétt sem almenningi hefur þegar verið tryggður samkvæmt núgildandi lögum, ...“

Samkvæmt framansögðu miðuðu þær breytingar sem urðu með lögum nr. 83/2000 að því að varðveita áfram sömu lagaskil og verið höfðu gagnvart lögum nr. 121/1989. Við skýringu upplýsingalaga verður því að þessu leyti áfram byggt á fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar. Af þessu leiðir ennfremur að aðgangur að upplýsingum sem einvörðungu er að finna í skrám sem færðar eru með kerfisbundnum hætti og ekki teljast til gagna máls í skilningi 3. gr. upplýsingalaga falla utan gildissviðs þeirra laga. Í úrskurðum sínum hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál þannig byggt á því að utan laganna falli m.a. upplýsingar sem skráðar eru t.d. með kerfisbundum hætti í bókhaldi stjórnvalds og það sama eigi ennfremur við sé upplýsingarnar að finna í afmörkuðum hluta bókhalds eða einstökum fylgiskjölum þess, þ.á m. reikningum vegna kaupa á vöru eða þjónustu, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-69/1998 og A-75/1999. Aftur á móti geti lögin átt við um sérstök yfirlit sem unnin hafa verið upp úr viðkomandi bókhaldi og þar með orðið hluti afmarkaðs máls, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-35/1997, A-44/1998 og A-245/2007. Af þessu leiðir ennfremur að hafi gögn, sem færð hafa verið í skrá eða er ætlað að vera hluti hennar, verið tekin til sérstakrar umfjöllunar eða meðferðar stjórnvalds falla þau undir upplýsingarétt, sbr. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, enda tilheyra þau þá almennt sérstöku máli.

3.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum til: „1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Af þessari afmörkun á gildissviði upplýsingalaga leiðir að ákvæði þeirra eiga einungis við þegar farið er fram á aðgang að upplýsingum, sem er að finna í afmörkuðum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem tilheyrt geta máli. Í samræmi við þetta og ákvæði 1. mgr. 3. gr., eins og því var breytt með 1. gr. laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, tekur upplýsingaréttur almennings einvörðungu til gagna sem fyrir liggja, þegar um þau er beðið og tilheyrt geta ákveðnu máli, en leggur ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim er leitað, sbr. ennfremur úrskurði nefndarinnar í málum A-129/2001, A-181/2004 og A-230/2006. Stjórnvaldi er þannig ekki skylt að taka saman gögn úr rafrænum skrám og ekki heldur að afhenda slík gögn eða skrá sem þau tilheyra, nema því aðeins að þau eða skráin séu orðin hluti af gögnum sem varða sérstakt mál sem stjórnvald hefur tekið til meðferðar og skilyrðum upplýsingalaga sé fullnægt að öðru leyti.

Í máli þessu liggur ekkert fyrir um að þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang varði sérstakt mál sem Háskóli Íslands hefur tekið til meðferðar og/eða að sérstök yfirlit hafi verið unnin uppúr þeim rafrænu skrám sem hér um ræðir. Með vísan til alls framangreinds og til 2. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga eins og þau hafa verið skýrð taka upplýsingalög ekki til umbeðinna gagna og ber því að vísa kæru, um aðgang að listum yfir útreiknuð rannsóknastig prófessora við Háskóla Íslands fyrir árin 2001-2009, frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Tekið skal fram að af þessu leiðir að úrskurðarnefndin hefur ekki tekið til þess afstöðu samkvæmt framangreindu hvort háskólanum væri heimilt að afhenda upplýsingar um rannsóknarstig starfsmanna sinna.

Trausti Fannar Valsson formaður úrskurðarnefndarinnar lýsti sig vanhæfan til meðferðar þessa máls. Varamaður hans, Símon Sigvaldason héraðsdómari, tók sæti í nefndinni við afgreiðslu málsins.

Úrskurðarorð

Vísað er frá kæru [...], prófessors, á hendur Háskóla Íslands um aðgang að listum yfir útreiknuð rannsóknastig háskólakennara við Háskóla Íslands fyrir árin 2001-2009.
 

Friðgeir Björnsson
varaformaður

Símon Sigvaldason                                                                                          Sigurveig Jónsdóttir