ÚRSKURÐUR

Hinn 28. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-435/2012.

Kæruefni og málsatvik

Þann 26. mars 2012, kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Seðlabanka Íslands, dags. 22. mars, á beiðni hans, dags. sama dag, um að fá afhent afrit af hljóðritun símtals milli formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands og forsætisráðherra um lánveitingu til [B] þann 6. október 2008.

Í kærunni er rakið að gögnin sem óskað sé eftir varði samráð forsætisráðherra og formanns bankastjórnar Seðlabankans um lánveitingu til [B] þann 6. október 2008. 500 milljón evrur hafi verið lánaðar til fjögurra daga, með veði í [C] bankanum í Danmörku. Sama dag og lánið hafi verið veitt hafi forsætisráðherra verið að undirbúa setningu neyðarlaga á Íslandi þar sem Fjármálaeftirlitinu hafi verið veitt heimild til að yfirtaka bankastofnanir. Í framburði starfsmanna Seðlabanka Íslands fyrir Landsdómi hafi komið fram að talið hafi verið að félli einn banki myndu þeir allir falla. [B] hafi fallið tveimur dögum síðar.

Í kærunni er vísað til 2. og 3. gr. upplýsingalaga, 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands sem og úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-406/2012.

Málsmeðferð

Kæran var send Seðlabanka Íslands með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. mars 2012, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 9. apríl. Sá frestur var síðar framlengdur til 16. apríl. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.

Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. apríl.

Í bréfinu kemur fram að Seðlabankinn telji að samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sé bankanum óheimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum. Samkvæmt ákvæðinu sé Seðlabankanum óheimilt að veita almenningi upplýsingar um allt það sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs en Kaupþing hf. sem umbeðin beiðni kæranda snerti sé viðskiptamaður Seðlabankans. Í þessu sambandi er vísað til úrskurða nefndarinnar í málunum nr. A-323/2009, A-324/2009 og A-305/2009.

Í bréfinu segir svo orðrétt:

„Kærandi heldur því fram að þagnarskylduákvæðið í lögum um Seðlabanka Íslands víki á grundvelli 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sem kveður á um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum. Þessum rökum mótmælir Seðlabankinn en 35. gr. seðlabankalaga er einmitt sérákvæði gagnvart almennum lögum. Í þessu sambandi má vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar í málinu A-323/2009. [...] Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið telur Seðlabankinn að hafna beri kröfu kæranda um aðgang að hljóðritun símtals milli formanns bankastjórnar Seðlabankans og forsætisráðherra um lánveitingu til [B], þ. 6. október 2008.“

Með bréfinu fylgdi afrit af hljóðritun símtals forsætisráðherra og formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands, dags. 6. október 2008, sem var afhent í trúnaði til úrskurðarnefndarinnar.

Með bréfi, dags. 16. apríl, var kæranda sent afrit umsagnar Seðlabanka Íslands og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 27. apríl.

Með bréfi, dags. 23. apríl, bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kæranda. Í bréfinu segir að kærandi mótmæli þröngri túlkun Seðlabankans á þagnarskylduákvæðinu og vísar til úrskurðar nefndarinnar nr. A-406/2012.

Segir svo orðrétt í bréfinu:

„Undirritaður fellst auk þess ekki á að fordæmisgildi felist í nefndum úrskurðum enda varði þeir ýmist vinnugögn úr Seðlabankanum eða bréf sem gengið hafa á milli Seðlabankans og viðskiptamanna hans. Í því máli sem hér er til umfjöllunar er óskað eftir gögnum sem orðið hafa til í samskiptum tveggja stjórnvalda, Seðlabanka Íslands og forsætisráðuneytisins, þ.e. upptöku af samtali forsætisráðherra og seðlabankastjóra varðandi lánveitingu til [B] á sama tíma og verið var að undirbúa setningu neyðarlaga. Þær upplýsingar sem óskað er eftir varða því ekki stöðu viðskiptamanna Seðlabankans heldur meðferð opinbers valds. Leiða má líkum að því að í fyrrnefndu samtali felist samráð tveggja stjórnvalda um þessa tilteknu stjórnvaldsaðgerð.

Kærandi telur að umrædd gögn falli ekki undir þagnarskylduákvæði laga um Seðlabankann heldur falli þau undir upplýsingalög. Í því samhengi er rétt að minna á úrskurð A/279/2009 er fjallaði um aðgang að gögnum í vörslu Seðlabankans sem vörðuðu stöðu íslensku bankanna fyrir fall þeirra. Samkvæmt úrskurðinum er ekki lengur uppi sú viðkvæma staða að nauðsynlegt sé að takmarka aðgang að gögnum er varða fjárhagsstöðu föllnu bankanna.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið.

Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun Seðlabanka Íslands á beiðni kæranda um aðgang að afriti af samtali forsætisráðherra og bankastjóra Seðlabanka Íslands í síma 6. október 2008. Synjun Seðlabanka er byggð á 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.

Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalda á að veita aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Seðlabanki Íslands er stjórnvald og fyrir liggur synjun hans á aðgangi að umbeðnum upplýsingum.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda, hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Í 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 segir: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur þau atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að í þessu ákvæði felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Ræðst það af því að þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu er sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þar með er hins vegar ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Slíkt verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Ef þagnarskyldan skv. 35. gr. á ekki við um tilteknar upplýsingar verður að gæta að því hvort undantekningar frá upplýsingarétti eigi við, sbr. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Þá verður eftir því sem við á, í hverju tilviki, ennfremur að túlka ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 til samræmis við 5. gr. upplýsingalaga, a.m.k. að því leyti sem þagnarskyldan er afmörkuð við þau atriði sem leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Sjá t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málunum nr. A-406/2012 og A-423/2012.

Undir meðferð málsins afhenti Seðlabanki Íslands úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af hljóðritun samtals forsætisráðherra og bankastjóra Seðlabanka Íslands frá 6. október 2008, kl. 11:57, sem beiðni kæranda beinist að. Af efni samtalsins er óhjákvæmilegt annað en að fallast á að það falli undir sérstakt þagnarskylduákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og teljist vera upplýsingar sem eðli máls samkvæmt skuli fara leynt, enda koma í samtalinu fram upplýsingar sem varða málefni bankans sjálfs og hagi viðskiptamanna hans. Getur sá tími sem liðinn er frá samtalinu eða það að um sé að ræða gagn er hafi orðið til í samtali Seðlabanka Íslands við forsætisráðherra, að mati úrskurðarnefndar, ekki leitt til þess að upplýsingarnar missi þá vernd sem þeim í þessu tilviki er fengin með 35. gr. laga nr. 36/2001. Seðlabanka Íslands var því rétt að hafna því að afhenda þessar upplýsingar til kæranda.

Úrskurðarorð

Staðfest er sú ákvörðun Seðlabanka Íslands, frá 22. mars 2012, að synja beiðni kæranda um aðgang að afriti af hljóðritun símtals milli formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands og forsætisráðherra um lánveitingu til [B] þann 6. október 2008.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                            Friðgeir Björnsson