ÚRSKURÐUR

Hinn 31. janúar 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-471/2012.

Kæruefni og málsatvik
Þann 23. nóvember 2012, kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Orkustofnunar, dags. 24. október, á beiðni hans um aðgang að gögnum.

Í kærunni kemur fram að kærandi hafi í september 2012 óskað eftir aðgangi að umsókn um leyfi Orkustofnunar til að leggja háspennujarðstreng, Nesjavallalínu 2, ásamt öllum fylgigögnum. Með skriflegri beiðni í október hafi kærandi óskað eftir lista yfir öll skjöl málsins og afriti allra skjala þess. Þann 24. október hafi Orkustofnun veitt kæranda aðgang að öllum skjölum málsins að undanskildu einu skjali, með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem um fjárhagsmálefni fyrirtækja væri að ræða. Jafnframt hafi því verið hafnað að veita aðgang að skjalinu að hluta. Ekki hafi komið fram hvert viðkomandi fyrirtæki væri eða hvort leitað hafi verið álits þess svo sem rétt sé að gera í vafatilvikum, sbr. 8. tl. athugasemda með frumvarpi til 5. gr. upplýsingalaga, og hvort umrætt eða umrædd fyrirtæki hafi lagst gegn aðgangi að skjalinu.

Í kærunni segir að kæranda sé ekki kunnugt um milli hvaða aðila framangreint skjal sé. Bent er á að umrætt mál Orkustofnunar fjalli um umsókn flutningsfyrirtækis á raforkumarkaði sem hafi einkaleyfi til að flytja raforku á Íslandi. Fyrirtækið starfi því ekki á samkeppnismarkaði og geti því sjónarmið um viðskiptaleyndarmál ekki átt við. Með raforkulögum nr. 65/2003 sem tóku gildi 1. júlí 2003 hafi verið kveðið á um að samkeppnishluti raforkufyrirtækja skyldi aðskilinn frá flutningi á raforku. Með lögum nr. 75/2004, sem samþykkt voru á Alþingi 7. júní 2004, hafi verið mælt fyrir um stofnun Landsnets hf., flutningsfyrirtækis raforku með einkaleyfi. Frumvarp til laganna hafi verið lagt fram á Alþingi 10. mars 2001 eða rúmum mánuði áður en hið umrædda skjal sé dagsett. Þar sem ekki geti fallið undir undantekningarreglu 5. gr. upplýsingalaga að vernda einkaleyfisstarfsemi Landsnets hf., verði að vera um viðkvæmar viðskiptaupplýsingar einhvers annars fyrirtækis að ræða til að lagaákvæðið gæti átt við um upplýsingar í hinu umbeðna skjali. Þar sem hvorki hafi verið sýnt fram á af hálfu Orkustofnunar að slíkt fyrirtæki í samkeppnisrekstri eigi aðild að samningnum, um hvaða viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sé að ræða né að ekki sé unnt að afhenda skjalið að hluta, hafi kæranda verið nauðsynlegt að bera synjun Orkustofnunar undir úrskurðarnefndina. Þá hafi ekki verið upplýst hvort leitað hafi verið álits umræddra aðila.

Málsmeðferð og rökstuðningur aðila

Kæran var send Orkustofnun með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. nóvember, til athugasemda. Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 29. nóvember. Í umsögn Orkustofnunar kemur fram að samningur sá sem óskað hafi verið aðgangs að varði fjárhagsleg málefni fyrirtækja og sé því undanþeginn upplýsingarétti í heild sinni, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Vísað er til raforkulaga nr. 65/2003 en samkvæmt þeim sé flutningur á rafmagni háður sérleyfi sem eingöngu megi veita einum aðila. Sá aðili sé Landsnet hf. eða flutningsfyrirtækið. Þá þurfi sérleyfi til dreifingar rafmagns og sex aðilar hafi slíkt sérleyfi á grundvelli raforkulaga, þ.e. HS Veitur, Norðurorka, Orkubú Vestfjarða, Orkuveita Reykjavíkur, Rafveita Reyðarfjarðar og RARIK. Hins vegar sé vinnsla og sala rafmagns á samkeppnismarkaði. Meginefni raforkulaga felist í því að skilja sundur náttúrulega einkasöluþætti raforkueftirlits (flutning og dreifingu) og þá þætti þar sem samkeppni verði komið við (vinnslu og sölu).

Segir svo orðrétt:
„Samningurinn lýtur að flutningi og dreifingu rafmagns til Norðuráls, en flutningur og dreifing á rafmagni er háð sérleyfi og telst ekki vera á samkeppnismarkaði, en samningurinn er tilkominn vegna sérstaks samnings Orkuveitu Reykjavíkur og Hitaveitu Suðurnesja hf. (nú HS Veitur og HS Orka hf.) við Norðurál um sölu og afhendingu á rafmagni, sala á rafmagni er á samkeppnismarkaði. Sá samningur er ekki hluti af því máli sem kærandi óskaði eftir aðgangi að. Samningur Landsvirkjunar (nú Landsnet hf.), Orkuveitu Reykjavíkur og Hitaveitu Suðurnesja, sem kærandi vill aðgang að, var gerður til að útkljá álitaefni tengd flutningi og dreifingu rafmagns vegna fyrrgreinds samnings og hann er því undanþeginn upplýsingarétti að mati Orkustofnunar. Samningurinn varðar fjárhagsleg málefni fyrirtækja sem eru á samkeppnismarkaði.

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til kæranda, dags. 3. desember var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar. Í bréfi, dags. 12. desember segir að kærandi telji ekki efni til að gera sérstakar athugasemdir aðrar en að benda á að ekki sé ljóst hvort Orkustofnun beri það fyrir sig að skjalið sem óskað sé aðgangs að hafi ekki verið hluti af máli því sem kærandi óskaði eftir aðgangi að gögnum í, eða hvort að í skjalinu séu upplýsingar sem undiropnar séu heimild til undanþágu vegna þess að upplýsingar í þeim séu viðskiptaupplýsingar og geti skaðað samkeppnisstöðu einhvers fyrirtækis og þá hvaða fyrirtækis. Raforkuflutningur sé ekki stundaður á samkeppnismarkaði og skjalið virðist fjalla um raforkuflutning.

Með bréfum úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. desember 2012, var óskað eftir afstöðu Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja hf. og Landsvirkjunar til afhendingar samnings þess sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Var sérstaklega óskað eftir upplýsingum um það hvort viðkomandi fyrirtæki teldu eitthvað vera því til fyrirstöðu að því er þau varðaði, að veita kæranda aðgang að samningnum og að hvaða leyti afhending samningsins kynni að geta skaðað hagsmuni fyrirtækisins. Þess var óskað að svör bærust sem fyrst eða eigi síðar en 19. desember. Erindin voru ítrekuð 21. desember og þess óskað að svör bærust sem fyrst.

Af þessu tilefni barst nefndinni bréf Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 18. desember 2012, en í því er vísað til ákvæðis samningsins þar sem tekið er fram að efni hans sé trúnaðarmál og að aðilum samningsins sé óheimilt að upplýsa um það, hvort sem er í heild eða að hluta, nema með skriflegu samþykki allra samningsaðila. Segir svo orðrétt: „Í ljósi þess að samningurinn fjallar um flutning raforku, sem er lögbundin einkaleyfisstarfsemi Landsnets hf., gerir Orkuveita Reykjavíkur ekki athugasemd við að veittur verði aðgangur að samningnum, enda liggi fyrir skriflegt samþykki allra aðila samningsins, eins og gert er ráð fyrir í framangreindu ákvæði.“

Nefndinni barst erindi frá Landsvirkjun, dags. 21. desember, þar sem fram kom að á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003 hafi farið fram aðskilnaður á raforkuvinnslu og rafmagnsflutningi Landsvirkjunar. Af því tilefni hafi fyrirtækið Landsnet hf. verið stofnað og hafi það tekið við öllum verkefnum og flutningi rafmagns sem Landsvirkjun hafi farið með, þar með talið öllum beinum samningum sem gerðir hefðu verið af hálfu Landsvirkjunar um flutning rafmagns. Með tilvísun til þess benti Landsvirkjun á að réttara og eðlilegra væri að beina erindinu til Landsnets hf. Með bréfi dags. 2. janúar sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál framangreint erindi til Landsnets hf. og óskaði þess að svör bærust eigi síðar en 14. janúar.

Nefndinni barst þann 17. janúar 2013 tölvupóstur frá HS Orku en þar sagði að fyrirtækið hefði ekki athugasemdir við það að samningurinn yrði afhentur enda lægi fyrir skriflegt samþykki samningsaðila.

Nefndinni barst með tölvupósti þann 18. janúar 2013 bréf Landsnets hf. en þar segir orðrétt: „Landsnet telur að efni umrædds samnings sé ekki með þeim hætti að afhending hans geti skaðað hagsmuni fyrirtækisins og leggst því ekki gegn því fyrir sitt leyti að veittur verði aðgangur að samningnum, enda veiti aðrir samningsaðilar skriflegt samþykki fyrir slíku. Hins vegar bendir Landsnet á að rétt kann að vera að leita einnig umsagnar Norðuráls þar sem upplýsingar í samningnum varða einnig það fyrirtæki.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

 
Niðurstaða

1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Orkustofnun tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var því eðli máls samkvæmt byggt á efnisákvæðum þeirra laga.

Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

2.
Mál þetta varðar synjun Orkustofnunar á beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum er vörðuðu umsókn um leyfi Orkustofnunar til að leggja háspennujarðstreng, Nesjavallalínu 2, ásamt öllum fylgigögnum sem og lista yfir málsgögn.

Vegna kærunnar hefur Orkustofnun afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál samning Landsvirkjunar, Hitaveitu Suðurnesja hf. og Orkuveitu Reykjavíkur. Fram kemur að samningur milli Norðuráls, Orkuveitu Reykjavíkur og Hitaveitu Suðurnesja sé ekki hluti þess máls sem kærandi óskaði aðgangs að.

Samningurinn sem um ræðir ber nafnið: „Agreement concerning transmission of electricity to the aluminium smelter of Norðurál hf. between Landsvirkjun – flutningssvið on the one hand and Orkuveita Reykjavíkur and Hitaveita suðurnesja hf. on the other hand“ og er dagsettur 20. apríl 2004.

3.
Kærandi hefur auk fyrirliggjandi gagna óskað eftir lista yfir málsgögn. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. sömu laga, tekur réttur til aðgangs að gögnum til dagbókarfærslna sem lúta að gögnum mála og lista yfir málsgögn. Stjórnvöldum er skylt samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laganna að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og einnig að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Beiðni kæranda lýtur að tilgreindu máli hjá kærða. Kærandi á með vísan til þessa rétt á aðgangi að lista yfir gögn þess málsins en ekki verður séð að Orkustofnun hafi orðið við þeirri beiðni kæranda.

4.
Meginreglu upplýsingalaga nr. 50/1996 um upplýsingarétt almennings er að finna í 3. gr. laganna. Þar kemur fram að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem leiði  af ákvæðum 4.-6. gr. laganna. Orkustofnun hefur byggt á því að ekki sé unnt að veita kæranda aðgang að umræddum samningum vegna 5. gr. upplýsingalaga. Ekki hefur verið vísað til annarra ákvæði laganna af hálfu Orkustofnunar.
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að sá samningur sem Orkustofnun hefur synjað kæranda um aðgang að er á milli fyrirtækjanna Landsvirkjunar, Hitaveitu Suðurnesja hf. og Orkuveitu Reykjavíkur. Fyrir liggur einnig að Landsnet hf. hefur tekið við þeim réttindum og skyldum sem samningnum fylgdu hvað varðaði Landsvirkjun.  Þessi fyrirtæki, að undanskilinni Hitaveitu Suðurnesja hf., teljast í eigu ríkis eða sveitarfélaga í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Takmörkun á aðgangi að gögnum vegna viðskiptahagsmuna þessara fyrirtækja varð því ekki byggð á 5. gr. upplýsingalaga, heldur einvörðungu á tilgreindum tölul. 6. gr. þeirra laga.

5.
Í 25. gr. hins umbeðna samningsins er að finna eftirfarandi trúnaðarákvæði þar sem m.a. kemur fram: „The contents of this Agreement, wether in whole or in part, or any commercial information submitted in accordance with its provisions, is confidential and may not be disclosed by any of the Parties to a third party without the prior written consent of the other parties, unless such consent is publicly available.“

Í málinu liggur fyrir að Orkustofnun leitaði ekki álits samningsaðila þess samnings sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Undir meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafa samningsaðilar hins vegar allir samþykkt fyrir sitt leyti að veittur verði aðgangur að samningnum. Í erindi Landsnets hf. er vísað til þess að rétt sé að bera aðgang að samningnum undir Norðurál hf. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið efni samningsins. Með vísan til afstöðu samningsaðila hans til þess hvort efni hans kunni að vera viðkvæmt vegna rekstrar fyrirtækjanna sem að honum standa, aldurs samningsins og efni hans telur úrskurðarnefndin ekki þörf á að leita álits Norðuráls hf., enda verður ekki talið að í samningnum sé að finna upplýsingar er varðað geti hagsmuni fyrirtækisins er fallið geti undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þessa ber Orkustofnun að veita kæranda aðgang að samningnum „Agreement concerning transmission of electricity to the aluminium smelter of Norðurál hf. between Landsvirkjun – flutningssvið on the one hand and Orkuveita Reykjavíkur and Hitaveita suðurnesja hf. on the other hand“, dags. 20. apríl 2004 auk lista yfir málsgögn sbr. það sem áður er rakið.
Úrskurðarorð
Orkustofnun ber að afhenda kæranda lista yfir málsgögn í máli er varðar umsókn um leyfi Orkustofnunar til að leggja háspennujarðstreng, Nesjavallalínu 2, sem og afrit samningsins „Agreement concerning transmission of electricity to the aluminium smelter of Norðurál hf. between Landsvirkjun – flutningssvið on the one hand and Orkuveita Reykjavíkur and Hitaveita suðurnesja hf. on the other hand“, dags. 20. apríl 2004.

Trausti Fannar Valsson
formaður

                                       Sigurveig Jónsdóttir                                                      Friðgeir Björnsson