Úrskurður 

Hinn 16. ágúst 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-493/2013 í máli nr. ÚNU 13030006.

Kæruefni og málsatvik

Þann 14. mars 2013 kærði A til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu landlæknis 28. febrúar sama ár á beiðni hennar 7. janúar sama ár um aðgang að tilteknum gögnum. 

Í beiðni kæranda til landlæknis var óskað eftir „rafrænum afritum af öllum gögnum sem varða gæðaúttekt þá sem staðið hefur yfir á lyfjagagnagrunni embættis landlæknis frá því í ágúst 2011“. Í beiðninni var því nánar lýst við hvaða gögn væri átt. Tekið var fram að beiðnin næði til „allra gagna í málaskrá og tölvupóstum“ og að þar með væru talin vinnuskjöl sem hefðu farið „á milli stofnana og annarra vinnuskjala sem farið hafa út fyrir húsið“. Beiðnin tæki einnig til „fundargerða af þeim fundum sem haldnir hafa verið um málið“ og „lýsingar á verkferlum við gæðaeftirlit, bæði þeim sem voru í gildi  fyrir ágúst 2011 og þeim sem í gildi eru nú“. Þá tæki beiðnin til „alls þess sem kann að varða gæðamál lyfjagagnagrunnsins og vistuð eru undir „Lyfjagagnagrunnur“ í málaskrá sama hvaða leitaraðferð er notuð í málaskrárleitinni, sem og þess sem vistað kann að vera annars staðar undir Lyfjamálum og varða umrædd gæðamál.“  

Þann 11. febrúar 2013 svaraði landlæknir beiðni kæranda með tölvupósti. Þar kemur fram að í málaskrá embættisins hefðu fundist mál sem bæru heitin „Gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni“, „Gæðavandamál í lyfjagagnagrunni“ og „Lyfjagagnagrunnur, verkaskipting eftirlits- og heilbrigðisupplýsingasviðs“. Nánar var lýst hvaða skjöl væru að finna í málunum. Í bréfinu er þess óskað, með vísan til 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að kærandi setti beiðni sína fram með skýrari hætti. 

Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi með tölvupósti 11. febrúar 2013 bent landlækni á hvar í tölvum embættisins mætti finna þau gögn sem hún óskaði eftir aðgangi að.  
Með bréfi 28. febrúar tók landlæknir ákvörðun í máli kæranda. Í bréfinu kemur fram að þegar umrædd gæðaúttekt, sem beiðni kæranda laut að, hafi verið unnin hafi kærandi verið starfsmaður landlæknis og unnið með gögn úr lyfjagagnagrunni embættisins við lyfjaeftirlit þess. Tímabundinni ráðningu kæranda hafi lokið [...]. Í ákvörðun landlæknis kemur fram að við vinnslu á beiðni kæranda hafi verið tekið mið af upplýsingalögum og skriflegum verklagsreglum embættisins um skráningu í málaskrá. Rakið er að í verklagsreglum embættisins um skráningu í málaskrá sé m.a. kveðið á um skyldu allra starfsmanna til þess að skrá í málaskrá skjöl er varða þau mál sem séu til úrlausnar hjá embættinu. Þar komi einnig fram að starfsmenn geti geymt vinnugögn vegna mála á sameiginlegum svæðum í tölvukerfi án þess að þau séu færð í málaskrá. Það sé síðan starfsmanna sjálfra að meta hvaða skjöl séu mikilvæg í tilteknum málum og beri þar með að vísa í málaskrá embættisins. 
Þá segir að með hliðsjón af beiðni kæranda, verklagsreglum embættisins og í samræmi við upplýsingalög hafi embættið tekið ákvörðun um að afhenda kæranda gögn sem vistuð hafi verið í málaskrá. Lýst er hvernig umrædd gögn hafi verið skráð í málaskrá landlæknis. Fram kemur að gögn í máli embættisins „Gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni“ sem ákveðið hafi verið að afhenda kæranda séu bréf til Lyfjagreiðslunefndar vegna leiðréttinga á DDD skilgreiningum og vinnuskjal sem sent hafi verið Sjúkratryggingum Íslands vegna sama efnis. Aftur á móti verði kæranda ekki afhentur tölvupóstur vegna málsins til starfsmanns sem hafi verið skráður á málið, enda flokkist pósturinn sem vinnuskjal. 

Þá segir að einungis óformlegir minnispunktar séu í máli embættisins „Gæðavandamál í lyfjagagnagrunni“. Í tilefni af nánari útskýringum kæranda í tölvupósti 11. febrúar 2013 hafi fundist gagn sem tilheyra hafi átt málinu. Um sé að ræða óformlega minnispunkta sem hafi verið rangt skráðir í kerfið. Í bréfinu er fundið að því hvernig kærandi muni hafa skráð umrætt gagn í málaskrá landlæknis. 

Þá kemur fram að í máli „Eftirlit með ávísun lyfja“ sé að finna eftirfarandi gögn: Fundargerð af fundi 15. september 2011, handrituð fundargerð sem hafi verið skönnuð inn af fundarritara, listi yfir þá sem voru á fundinum og minnisblað til tiltekins skrifstofustjóra í velferðarráðuneytinu. Af bréfinu má ráða að umrædd gögn hafi verið afhent kæranda. 

Í bréfi landlæknis er síðan rakið að kærandi hafi í tölvupósti til embættisins lýst vinnugögnum sem beiðnin beindist að og væru vistuð á ýmsum gagnadrifum embættisins. Í bréfi landlæknis kemur fram að gögnin hafi ekki verið skráð í rafræna málaskrá. Augljóslega sé um að ræða vinnugögn þar sem þau hafi ekki endað í viðeigandi málum í skjalavörslukerfi embættisins í samræmi við verklagsreglur. Umrædd gögn verði því ekki afhent. 

Þá segir að fundist hafi gögn sem skráð hafi verið í málið „Umsókn um sérfræðileyfi“. Um sé að ræða 242 tölvupósta sem vistaðir hafi verið af kæranda þann 27. desember 2012 á nokkrum mínútum. Í bréfi landlæknis segir: „Þessir tölvupóstar voru vistaðir á síðasta starfsdegi þínum áður en þú lést af störfum við embættið. Fljótt á litið virðast tölvupóstarnir sem dagsettir eru á tímabilinu frá 29.82011-14.12.2011 innihalda vinnugögn út af málefnum lyfjagagnagrunns og/eða lyfjaeftirlits og ekki tengjast því máli (Umsókn um sérfræðileyfi) sem þeir eru tengdir við í málaskráningarkerfinu. Hér er því augljóslega um ranga en umfangsmikla skráningu þína að ræða töluvert eftir að samskiptin áttu sér stað og sem málsaðilar hafa ekki verið upplýstir um. Því eru þessir tölvupóstar skilgreindir sem vinnugögn og verða því ekki afhentir.“ 

Með kæru 14. mars 2013 kærði kærandi ákvörðun landlæknis til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Kemur þar fram að kærandi kæri þá niðurstöðu landlæknis að gögn sem unnið hafi verið með og farið hafi á milli stofnana sem aðkomu hafa að lyfjagagnagrunni vegna gæðaúttektar á lyfjagagnarunni skuli ekki hafa verið afhent kæranda. Einnig sé kærð sú ákvörðun landlæknis að afhenda kæranda ekki fundargerðir og lýsingar á verkferlum við gæðaeftirlitlit. 
Kærandi gerir athugasemd við að í ákvörðun landlæknis skuli ekki hafa verið fjallað um beiðni kæranda að því leyti sem hún laut að lýsingu á því hvernig staðið hefði verið að gæðaeftirliti með gögnum í lyfjagagnagrunni fyrir ágúst 2011 sem og lýsing á því hvernig staðið væri að því gæðaeftirliti nú. Vísar kærandi til þess að hún hafi beðið um þessi gögn í beiðni sinni 7. janúar 2013 sem og tölvuskeyti 11. febrúar sama ár. Þá veki það undrun kæranda að engar fundargerðir fylgi gögnunum sem landlæknir hafi veitt aðgang að, þrátt fyrir að landlæknir hafi getið um a.m.k. eina fundargerð. 

Kærandi gerir einnig athugasemdir við umfjöllun landlæknis um það hvernig hún hafi sjálf hagað skráningum í málaskrá embættisins. Þá telur kærandi að gögn verði ekki undanþegin rétti hennar til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga vegna þess eins að þau hafi ekki verið skráð í málaskrárkerfi embættis landlæknis. 
Loks segir í kærunni að þær verklýsingar við villuleit sem landlæknir segi vanta séu til í excel-skrá sem hafi farið „á milli“ í netskeytum. 

Málsmeðferð

Eftir að kæran barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði nefndin landlækni bréf, dags. 15. maí 2013 þar sem þess var óskað að embættið veitti umsögn um kæruna. Kærandi sendi starfsmanni úrskurðarnefndarinnar bréf 16. maí 2013 þar sem nánar var útskýrt hvaða gögn það væru sem kærandi hefði farið fram á að fá og landlæknir ekki veitt aðgang að. Í fyrsta lagi væri um að ræða „gögn sem vistuð voru á drifi embættisins án þess að þau væru sett inn í málaskrá“. Um væri að ræða tölvupóstsamskipti milli stofnana sem sýsluðu með lyfjatölfræði og væru vistuð á tilteknu drifi í tölvukerfi landlæknis undir heitinu „Lyfjamál“. Nánar tiltekið væru gögnin í „undirmöppu um gæðavandamál“. Í öðru lagi hefði kærandi óskað eftir að fá afhentar lýsingar á hvernig fylgst væri með gæðum gagna í lyfjagagnagrunni áður en villur hefðu fundist í honum og einnig hvernig fylgst væri með gæðunum nú, ef slíkar lýsingar væru til. Ef umrædd gögn væru ekki til væri óskað eftir skýrum svörum þar um. Í þriðja lagi óskaði kærandi eftir aðgangi að fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða og jafnframt aðrar fundargerðir varðandi þessi villumál, meðal annars með fulltrúum Sjúkratrygginga Íslands og annarra stofnana. Hefðu fundargerðir ekki verið skráðar væri óskað eftir skýringum þar um. 

Landlæknir gerði athugasemdir við kæruna 20. júní 2013. Þar kemur fram að landlæknir telji kæranda hafa fengið afhent öll gögn sem varði gæðaúttekt á lyfjagagnagruni, utan sérstaklega skilgreindra vinnugagna embættisins í málinu. Landlæknir telji beiðni kæranda hafa verið yfirgripsmikla og vítt skilgreinda. Þegar beiðni hafi verið tekin til skoðunar hjá embættinu hafi fyrsta vandamál þess verið að skilgreina verkefnið „gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni“ sem hafi farið af stað í ágúst 2011. Kærandi hafi borið ábyrgð á framkvæmd úttektarinnar en henni hafi ekki lokið á starfstíma hennar. „Lokaskjöl“ séu ekki fyrirliggjandi í málinu. Á meðan kærandi starfaði að verkefninu hafi það ekki verið formlega skilgreint af henni með skjalfestri verkefnisáætlun. Því séu verkþættir þess og framvinda nokkuð óljós af þeim gögnum sem fyrir hendi séu. Tiltekin gögn hafi verið afhent kæranda eftir leit í málaskrá embættisins en ekki hafi verið fallist á beiðni kæranda um afhendingu tölvupósta sem hafi verið vistaðir á „tilteknu gagnadrifi embættisins“. Líti embætti svo á að um sé að ræða vinnugögn sem ekki verði afhent þar sem tölvupóstarnir hafi ekki verið „skráðir í viðeigandi málum í málaskrá stofnunarinnar“. Vegna beiðni kæranda um aðgang að fundargerðum er vörðuðu gæðaúttektina hafi einungis ein fundagerð fundist í þeim tveimur málum í málaskrá embættisins sem falli undir beiðnina. Sú fundargerð hafi verið afhent kæranda. 

Að því leyti sem beiðni kæranda lúti að upplýsingum verkferla við eftirlit með gæðum gagna í lyfjagagnagrunni séu slíkir verkferlar ekki til en séu í mótun. 

Að lokum er tekið fram að landlæknir telji sig hafa svarað beiðni kæranda eins vel og unnt sé.  Beiðni hennar hafi verið vítt skilgreind og snerti verkefni sem ekki hafi verið „skjalað með formlegum hætti“, þ.e. með verkefnislýsingu með skilgreiningu verkefnis, verkþætti, tímaáætlun, framvindu o.s.frv. Farið hafi verið „rækilega yfir málaskrá og allt fundið til sem mögulega snerti þessa gæðaúttekt og þar var vistað“. Þau gögn hafi nú þegar verið afhent. 
Með bréfi 21. júní 2013 veitti úrskurðarnefnd upplýsingamála kæranda tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn landlæknis. Kærandi gerði athugasemdir 27. sama mánaðar við afstöðu landlæknis. Kærandi telur þau gögn sem landlæknir hafi lagt fram sýni að gögn sem kæranda hafi verið neitað um aðgang að hafi verið send frá landlækni til annarra stjórnvalda og verði því ekki undanþegin upplýsingarétti með vísan til þess að um sé að ræða vinnuskjöl. 
Kærandi fellst á að gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni landlæknis sé ekki lokið. Aftur á móti sé þeim verkþáttum sem kærandi hafi tekið að sér og vörðuðu „villur í skilgreiningum á DDD“ lokið um miðjan mars 2012 með afhendingu excel-skrár með öllum leiðréttingum sem gera þurfti og heimildum við hverja og eina um rétt „DDD“. Kærandi hafi afhent excel-skrá í tölvupósti til sviðsstjóra heilbrigðisupplýsingasviðs og þess verkefnisstjóra á heilbrigðisupplýsingasviði sem bar ábyrgð á lyfjagagnagrunninum. Þetta hafi kærandi gert annað hvort 15. eða 16. mars 2012. Þá hafi kærandi afhent sama starfsmanni landlæknis minnisblað um umræddar villur. Kærandi hafi ekki vistað umrætt minnisblað í málaskrá enda hafi hún búist við því að sá starfsmaður sem tók við minnisblaðinu myndi meta hvað yrði skráð í málaskrá og hvað ekki. Kærandi hafi nú þegar fengið umrætt minnisblað frá lyfjagreiðslunefnd 18. mars 2013. Kærandi kveður minnisblaðið vera vistað á gagnadrifi landlæknis sem kærandi hafi bent á. 

Kærandi rekur í athugasemdum sínum ýmis atriði varðandi umrætt verkefni og bendir á ýmis atriði um þátttöku hennar í því. Þá hafnar hún því að vinnulag hennar hafi verið aðfinnsluvert eins og haldið sé fram af hálfu landlæknis. 
Kærandi bendir á að landlæknir telji sig einungis geta fundið eina fundargerð vegna gæðaúttektarinnar þrátt fyrir að hann hafi afhent kæranda tvær fundargerðir. Þá gefi gögn málsins til kynna að mun fleiri fundir hafi verið haldnir. 

Niðurstaða

Kærandi hefur farið fram á að landlæknir afhendi sér gögn er varða gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni embættisins. Kærandi telur ákvörðun landlæknis þar að lútandi ranga. Í fyrsta lagi hafi kæranda ekki verið veittur aðgangur að gögnum sem voru vistuð á tilteknum stað í tölvum embættisins en ekki í málaskrárkerfi þess. Í öðru lagi hafi ekki verið afhentar lýsingar á því hvernig fylgst hafi verið með gæðum gagna í umræddum lyfjagagnagrunni. Í þriðja lagi hafi ekki verið veittur aðgangur að fundargerðum sem varði umrædda gæðaúttekt. Þá verður í fjórða lagi að skilja kæruna sem svo að kærð sé sú afstaða landlæknis að synja um aðgang að tölvupóstum sem finnist í málaskrá embættisins og kærandi telur að falli undir beiðni hennar. 

Í beiðni kæranda er vísað almennt til upplýsingalaga nr. 140/2012 en hin umbeðnu gögn tilheyra máli eða málum sem kærandi vann að er hún var starfsmaður landlæknis. Kærandi er ýmist höfundur eða viðtakandi gagnanna. Kærandi hefur hvorki reist beiðni sína á 14. gr. upplýsingalaga né vikið að því að upplýsingar þær sem fram komi í hinum umbeðnu gögnum séu um hana sjálfa. Með vísan til beiðni kæranda til landlæknis, kæru hennar til úrskurðarnefndarinnar og efni gagnanna verður leyst úr máli þessu á þeim grundvelli að beiðni kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum sé reist á 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum en ekki 14. gr. um rétt aðila til aðgangs að upplýsingum um hann sjálfan.