Úrskurður

Hinn 1. apríl 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-522/2014, í máli ÚNU 13040002.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 5. apríl 2013, kærði B, f.h. Háfells ehf. þá ákvörðun Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. 14. mars 2013, að hafna kröfu um afhendingu gagna í tengslum við verkið „Snjóflóðavarnir á Ísafirði - þvergarður undir Kubba“.

Málsatvik

Kærandi sendi Framkvæmdasýslu ríkisins beiðni um afhendingu gagna með bréfi, dags. 11. febrúar 2013, vegna ágreinings á milli undirverktakans Háfells ehf. og aðalvertakans Geirnagla ehf. vegna vinnu við snjóflóðavarnir í Kubb í Ísafirði. Óskað var afhendingar eftirfarandi gagna:

1. Einingarverð þeirra verkþátta í verkinu sem Háfell ehf. hefur unnið sem undirverktaki fyrir aðalvertakan, Geirnaglanna ehf., með vísan til verksamnings.
2. Kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins í sömu verkþætti.

Fram kemur í beiðninni að grunur hafi leikið á um að einingarverð sem eigandi Geirnaglans ehf. sendi einhliða væri ekki í samræmi við það sem samið var um og hafi sá grunur verið staðfestur haustið 2012. Í kjölfarið hafi Háfell ehf. ítrekað óskað eftir því við Geirnaglann ehf. að afhent yrði einingarverð aðaltilboðs vegna þeirra verkþátta sem Háfell ehf. hefur unnið en því hafi ætíð verið hafnað. 

Beiðninni til stuðnings er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-21/1997 frá 22. ágúst 1997 og ákvæða 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að auki er vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 366/2007 frá 23. apríl 2008 og ákvörðunar kærunefndar útboðsmála í máli nr. 6/2007.

Framkvæmdasýsla ríkisins hafnaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 14. mars 2013. Fram kemur í bréfinu að Framkvæmdasýsla ríkisins telji deilur milli Háfells ehf. og Geirnaglans ehf. um umsamið einingarverð sér óviðkomandi og kröfunni því ranglega að sér beint. Þá kemur fram að krafan sé ófullnægjandi þar sem umbeðin gögn séu ekki nægilega tilgreind og því ekki ljóst hvaða upplýsingar eigi að veita og hverjar ekki. Annars vegar sé krafist afhendingar gagna en í raun sé verið að krefjast upplýsinga um einingarverð verkþátta án þess að tilgreint sé með nákvæmum hætti í hvaða gögnum þær upplýsingar sé að finna. Hins vegar er vísað til meðfylgjandi verksamnings en sá samningur veiti enga innsýn í það hvaða verkþætti Háfell ehf. hefur unnið fyrir Geirnaglann ehf. sem undirverktaki. Jafnframt kemur fram að Framkvæmdasýsla ríkisins telji umbeðin gögn falla undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem um sé að ræða gögn sem veita upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni. Er það afstaða Framkvæmdasýslu ríkisins að henni sé óheimilt að veita utanaðkomandi aðila aðgang að slíkum upplýsingum enda geti það valdið tjóni. Eigi það ekki síst við um kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins, kæmist hún í hendur umbjóðanda kæranda myndi það raska jafnræði aðila á verktakamarkaði.

Eins og fyrr sagði barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 5. apríl 2013. Þar kemur fram að kærandi gerir þá kröfu að kærða verði gert að láta í té einingarverð eftirtalinna verkliða sem koma fram á tilboðsblaði með verksamningi milli Framkvæmdasýslu ríkisins og Geirnaglans ehf. í verkinu „Snjóflóðavarnir á Ísafirði – þvergarður undir Kubba“.

Um er að ræða eftirfarandi verkliði: 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.3.3., 1.3.5, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.8, 1.4.9, 1.4.10, 1.4.11, 1.6.1.2, 1.6.1.3, 1.6.1.4, 1.6.3.1, 1.6.3.2, 1.6.4, 1.6.5, 1.6.6, 1.6.12 og 1.7.2.

Þá gerir kærandi kröfu um að Framkvæmdasýslu ríkisins verði gert að afhenda kæranda kostnaðaráætlun kærða í sömu verkliði.

Í kærunni kemur fram að krafan sé gerð á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1995, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá kemur eftirfarandi m.a. fram í kærunni:

„Í fyrsta lagi ber kærði því við að ágreiningsmál kæranda og Geirnaglans ehf. séu sér óviðkomandi. Þessi röksemd hefur engin áhrif á skyldu stjórnvalda skv. upplýsingalögum til að veita aðgang að upplýsingum enda ekki gert að skilyrði að fjárkrafa sé gerð á hendur stjórnvaldi eða að viðkomandi stjórnvald þurfi með öðrum hætti að eiga hlut að deilumáli.

Í öðru lagi ber kærði því við að framsetning kröfunnar sé ófullnægjandi. Að mati kæranda er um útúrsnúning að ræða. Meðfylgjandi beiðni kæranda var yfirlit yfir alla verkþætti samningsins og strikað yfir með merkipenna þá verkliði sem óskað var upplýsinga um. Hafi kæranda raunverulega tekist að misskilja beiðnina er þess óskað að hann veiti umkrafðar upplýsingar nú og mál þetta verði látið falla niður.

Í þriðja lagi ber kærði því við að umbeðin gögn falli undir 9. gr. laga nr. 140/2012. Þessu hafnar kærandi með öllu. Það eru engin fjárhags eða viðskiptasjónarmið sem hafa áhrif á stöðu Geirnaglans ehf. Þó sambærilegt verk yrði boðið út eru aðstæður allt aðrar og ómögulegt að samkeppnisaðilar Geirnaglans ehf. geti nokkuð hagnýtt sér umkrafðar upplýsingar. Árétta skal að aðeins er gerð krafa um hluta af einingarverðum samningsins. Þessi einingarverð geta ekki með nokkru móti talist til viðskiptahagsmuna. Vísar kærandi m.a. til úrskurða nefndarinnar nr. A-474/2012, A-472/2013, A-456/2012 (ath. þar var fallist á skyldu til að afhenda gögn án útstrikana). Í kæru þessari er aðeins gerð krafa um að hluti samnings sé óútstrikaður.“

Málsmeðferð

Kæran var send Framkvæmdasýslu ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 9. apríl 2013, og var frestur til umsagnar um kæruna veittur til 1. maí. Þar sem svör höfðu ekki borist var erindið ítrekað með bréfi, dags. 2. ágúst, þar sem fram kom að svör skyldu berast nefndinni eigi síðar en 15. ágúst. Framkvæmdasýsla ríkisins óskaði eftir framlengingu þess frests til 19. ágúst með tölvubréfi frá 14. ágúst. Aukinn frestur var veittur og barst umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins nefndinni með bréfi, dags. 19. ágúst 2013. 

Í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins kemur fram að kærandi hafi ekki verið meðal bjóðenda í verkið „Snjóflóðavarnir á Ísafirði - þvergarður undir Kubba“ og því ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og fari því um afhendingu gagna eftir ákvæðum upplýsingalaga. Fram kemur að ákvæði 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eigi við um þau gögn sem kærandi óskar aðgangs að og takmarka þau rétt kæranda til aðgangs að þeim.

Um aðgang að einingarverði Geirnaglans ehf. kemur eftirfarandi m.a. fram í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins:

„Að mati kærða falla umbeðin einingarverð sem síðar mynda tiltekna heildartilboðsfjárhæð undir trúnaðarskyldu kærða á grundvelli 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007. Auk þess sé um að ræða mikilvæga fjárhags- og/eða viðskiptahagsmuni bjóðenda í tiltekið verk sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Að mati kærða sé því um að ræða upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt sé að leynt skuli fara, enda verður að hafa í huga að eitt af meginhlutverkum kærða er skv. framangreindu að stuðla að þróun verktakamarkaðar og aukinni samkeppni. Að mati kærða kynni það að raska samkeppni á markaði og þróun verktakamarkaðar almennt ef stofnunni bæri að afhenda almenningi einingarverð tiltekinna verkþátta, eða sundurliðun tiltekinna tilboða. Að mati kærða kynni slíkt að grafa undan því markmiði sem að er stefnt með opinberum innkaupum þar sem slíkt kynni að hafa í för með sér að verktakar myndu laga sig að boðum hvers annars síðar eða eftir atvikum sammælast um að skipta með sér tilteknum verkum sem væru í útboðsferli.

Almennt hefur verið talið að óheftur aðgangur til upplýsinga kunni að skapa samkeppnis- og rekstarstöðu einstaka lögaðila, eða eftir atvikum opinberra stofnana og fyrirtækja. Að mati kærða telur hann að markmið laga um opinber innkaup nr. 84/2007, laga um skipan opinberra framkvæmda nr. 84/2001, auk upplýsingalaga sé náð þegar veittar eru upplýsingar um heildartilboðsfjárhæðir í tiltekin verk. Að öðrum kosti kynni það að valda tjóni ef aðrar og ítarlegar upplýsingar eða sundurliðaðir útreikningar yrðu veitt almenningi svo sem tiltekin einingarverð.“

Framkvæmdasýsla ríkisins vísar til sömu sjónarmiða hvað varðar kostnaðaráætlun hennar en að auki kemur eftirfarandi m.a. fram um það atriði í umsögninni:

„Auk framangreinds byggir kærði á því að kostnaðaráætlun sé vinnugagn stofnunarinnar í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi verður að hafa í huga að gagnið er eingöngu til afnota fyrir stofnunina sem liður í því að vega og meta hvert og eitt tilboð sem býðst með það að markmiði að stuðla að hagkvæmni við opinberar framkvæmdir. Heildarsamtalan sem allir samanlagðir verkþættir mynda er hins vegar almennt gerð opinber og telst þá ekki lengur vinnugagn.

Væri almenningi veittur aðgangur að kostnaðaráætlun kærða í verkið væri unnt að nota kostnaðaráætlunina og þá útreikninga sem að baki henni stæðu til þess að stilla tilboð sín af varðandi sambærilegar framkvæmdir síðar. Kostnaðaráætlunin hefur að geyma útreikninga sem búa að baki þeirri heildarsamtölu sem almennt gengur undir nafninu kostnaðaráætlun verksins. Bjóðendur á markaði geta þá safnað saman upplýsingum um mat FSR á einstökum einingarverðum. Þegar útboð á sér stað geta þá bjóðendur notað þessar upplýsingar (mat á einstökum einingarverðum) til að komast að því hver kostnaðaráætlun FSR er í verkinu sem boðið er út hverju sinni. Þannig væri eins og kostnaðaráætlun væri birt áður en bjóðendur skila inn tilboðum sínum. Líklegt er að þessar upplýsingar verði þannig verðmyndandi og tilboð í samræmi við þessa kostnaðaráætlun. Þannig að ef FSR verður gert að afhenda þessi vinnugögn sín þá eru miklar líkur til þess að hið opinbera fái ekki jafn hagstæð tilboð í opinberum útboðum í framtíðinni.

Þá er bent á að gagnið er alfarið unnið hjá kærða sem liður í undirbúningi fyrir tiltekna útboðsgerð og hefur kostnaðaráætlun verksins með öllum útreikningum ekki verið afhent öðrum.

Að mati kærða felur kostnaðaráætlunin í sér atvinnu- eða viðskiptaleyndarmál stofnunarinnar að því leyti að um er að ræða útreikninga sem hún vinnur og eingöngu ætlað stofnuninni. Því sé um að ræða mikilvæga viðskiptahagsmuni hins opinbera.

Að öllu framangreindu er það mat kærða að það kynni að hafa veruleg áhrif á stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði og jafnvel skaða hið opinbera ef almenningur ætti rétt á aðgangi að kostnaðaráætlunum kærða vegna framvæmda á vegum hins opinbera. Leggur kærði ríka áherslu á að veita hvorki almenningi né aðilum mála aðgang að útreikningum stofnunarinnar.“

Samhliða umsögn sinni afhenti Framkvæmdasýsla ríkisins úrskurðarnefnd um upplýsingamál gögn málsins: 

Umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins var send kæranda með tölvubréfi 20. ágúst 2013 og frestur veittur til 1. september til að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 30. ágúst. 

Í athugasemdum kæranda er fjallað ítarlega um aðildarhugtakið í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá hagsmuni sem kærandi hefur af afhendingu gagnanna. Kærandi mótmælir því að þótt hann hafi ekki verið meðal bjóðenda í verkið „Snjóflóðavarnir á Ísafirði - þvergarður undir Kubba“ geti hann talist til aðila máls í skilningi þeirra laga og gildi því ákvæði 15. gr. laganna fullum fetum um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Fram kemur að markmið kæranda sé að bera gögnin saman við það einingarverð sem samið var um á milli kæranda og Geirnaglans ehf. svo unnt sé að meta hvort Geirnaglinn ehf. hafi staðið við skuldbingingar sínar gagnvart kæranda sem undirverktaka. 

Þá kemur fram í athugasemdum kæranda að gögnin falli ekki undir ákvæði 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 enda kveði 3. mgr. ákvæðisins skýrt á um að ákvæði 1. mgr. hafi ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. 

Jafnframt kemur fram í athugasemdum kæranda að teljist hann ekki aðili máls í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ljóst að ákvæði 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, eigi samt sem áður við. Þeirri fullyrðingu að 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eigi við um gögnin er hafnað af hálfu kæranda og er vísað til kæru í því sambandi. Tilvísun til ákvæðis 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er hafnað af hálfu kæranda og fær kærandi ekki séð hvernig mat á einstökum þáttum verksins geti gagnast bjóðendum við tilboðsgerð í önnur óskyld verk. Kærandi telur af og frá að um sé að ræða mikilvæga viðskiptahagsmuni hins opinbera og hafnar því að afhending á umbeðnum gögnum geti haft áhrif á stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði. Loks vísar kærandi til 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram komi að þrátt fyrir ákvæði 5. tölul. 6. gr. þeirra beri að afhenda vinnugögn ef þar komi fram upplýsingar sem ekki komi annars staðar fram.    

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar kærandi óskaði eftir aðgangi að þeim gögnum sem hér um ræðir með bréfi, dags. 11. febrúar 2013, byggði hann á ákvæði 3. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 auk ákvæðis 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá höfðu hins vegar ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og leysti Framkvæmdasýsla ríkisins því réttilega úr málinu á grundvelli þeirra. Í úrskurði þessum verður því að sama skapi byggt á upplýsingalögum nr. 140/2012.

Í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál er hægt að bera ágreining um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Undir úrskurðarnefndina verður hins vegar ekki borinn ágreiningur um aðgang að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og nánar verður vikið að hér síðar.

2.

Eins og fram hefur komið barst kæra máls þess úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 5. apríl 2013, þar sem kærð var sú ákvörðun Framkvæmdsýslu ríkisins, dags. 14. mars 2013, að synja kæranda um afhendingu upplýsinga um verkliði 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.3.3., 1.3.5, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.8, 1.4.9, 1.4.10, 1.4.11, 1.6.1.2, 1.6.1.3, 1.6.1.4, 1.6.3.1, 1.6.3.2, 1.6.4, 1.6.5, 1.6.6, 1.6.12 og 1.7.2 í eftirfarandi gögnum vegna verksins „Snjóflóðavarnir á Ísafirði - þvergarður undir Kubba“:

1. Einingarverð Geirnaglans ehf. á tilboðsblaði með verksamningi milli Framkvæmdasýslu ríkisins og Geirnaglans ehf.
2. Kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins sem unnin var í janúar 2011. 

Synjun Framkvæmdasýslu ríkisins byggir á ákvæðum 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 auk ákvæðis 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007.

3.

Í 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum um tiltekin mál með þeim takmörkum sem greini í 6.-10. gr. laganna. 

Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.

Í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi og að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 er kveðið á um trúnaðarskyldu kaupanda en í 1. mgr. kemur fram að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljast einkum tækni- og viðskiptaleyndarmál auk þeirra atriða í tilboði sem leynt skulu fara. Þá segir í 3. mgr. sömu greinar að ákvæðið hafi ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga og kemur það því ekki til frekari skoðunar í máli þessu.

4.

Eins og fyrr segir vísar kærandi ekki aðeins til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings beiðni sinni, heldur einnig til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upplýsingarétt aðila máls. Ef það ákvæði ætti við um beiðni kæranda færi um kæru hans á synjun um afhendingu gagna samkvæmt stjórnsýslulögum en ekki upplýsingalögum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði þá ekki úrskurðarvald í málinu.

Í 103. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, segir: „Ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um hæfi gilda um ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögum þessum. Að öðru leyti gilda stjórnsýslulög ekki um ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögum þessum.“

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um opinber innkaup segir að með 103. gr. laganna sé verið að eyða þeirri óæskilegu óvissu sem skapast hafi um það hvort stjórnsýslulög gildi um opinber innkaup. Segir svo að engin ástæða þyki til þess að almenn stjórnsýslulög gildi um opinber innkaup með þeirri óvissu og töfum á málsmeðferð sem það kunni að valda.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki litið svo á að bjóðandi í útboði sem fellur undir lög nr. 84/2007 um opinber innkaup teljist aðili stjórnsýslumáls eða að tiltekið útboð teljist stjórnsýslumál í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur nefndin í úrskurðum sínum talið að mál sem varða aðgengi bjóðenda að upplýsingum er varða opinber innkaup, falli undir upplýsingarétt þann sem kveðið er á um með upplýsingalögum nr. 50/1996. Mun nefndin því taka efnislega afstöðu til upplýsingaréttar kæranda í máli þessu á grundvelli ákvæða upplýsingalaga.

Samkvæmt framangreindu verður beiðni kæranda um gögn þau sem mál þetta lýtur að ekki reist á ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærunni er því réttilega beint til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

5.

Þau gögn sem deilt er um í þessu máli eru annars vegar einingarverð Geirnaglans ehf. á tilboðsblaði með verksamningi milli Framkvæmdasýslu ríkisins og Geirnaglans ehf. og hins vegar kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins sem unnin var í janúar 2011. Kærandi óskar einvörðungu eftir aðgangi að upplýsingum um eftirfarandi verkliði í tilvísuðum gögnum: 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.3.3., 1.3.5, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.8, 1.4.9, 1.4.10, 1.4.11, 1.6.1.2, 1.6.1.3, 1.6.1.4, 1.6.3.1, 1.6.3.2, 1.6.4, 1.6.5, 1.6.6, 1.6.12 og 1.7.2 og varðar því mál þetta einvörðungu upplýsingar um þá verkliði eins og þeir koma fram í tilvísuðum skjölum.

Framkvæmdasýsla ríkisins byggir á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og vísar til þess að umræddar upplýsingar varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni Geirnaglans ehf. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umrædd gögn. Að mati nefndarinnar verður ekki séð að í þeim sé neitt þess efnis sem valdið geti Geirnaglanum ehf. tjóni fái kærandi aðgang að þeim eða að aðgangur kæranda geti raskað samkeppnisstöðu aðila á markaði með þeim hætti að það eigi að leiða til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að gögnunum skv. ákvæðum upplýsingalaga. Þá ber að líta til þess að umræddar fjárhæðir eru settar fram í marsmánuði 2011 eða fyrir þremur árum. Það er því afstaða nefndarinnar að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði til að synja um afhendingu þeirra upplýsinga sem um ræðir, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Í þessu sambandi er einnig rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.

Úrskurðarnefndin áréttar að af framangreindri niðurstöðu verður ekki dregin almenn ályktun um aðgang almennings að einingarverði í tilboðum útboða, enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort aðgang að slíkum upplýsingum beri að takmarka á grundvelli upplýsingalaga. 

Þá verður ekki séð að það skaði hagsmuni Framkvæmdasýslu ríkisins, sem í þessu tilliti felast í því að fá sem hagkvæmust tilboð í útboðin verk, frá hæfum bjóðendum, þó að almenningur, og um leið mögulegir samkeppnisaðilar þeirra verktaka sem sinna þjónustu fyrir Framkvæmdasýslu ríkisins, fái þær upplýsingar sem hér um ræðir.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi eigi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga rétt á hinum umbeðnu upplýsingum sem finna má á umræddu tilboðsblaði. Þegar af þeirri ástæðu er ekki nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort kærandi gæti einnig byggt slíkan rétt á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt aðila.

Þær upplýsingar sem mál þetta lýtur að er sem fyrr segir  að finna í tveimur aðgreindum gögnum. Að því er varðar kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins, sem unnin var í janúar 2011, byggir framkvæmdasýslan ekki aðeins á framangreindum sjónarmiðum heldur einnig á 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, og vísar til þess að um sé að ræða vinnuskjal stjórnvaldsins sem ritað er af því og einvörðungu hefur verið til afnota fyrir það.

Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. eru vinnuskjöl undanþegin upplýsingarétti. Í 8. gr. segir m.a. að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 3. mgr. 8. gr. segir svo orðrétt:

„Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:   
1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, 
 2. þar koma fram upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr., 
 3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á að umrædd kostnaðaráætlun sé vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Þá fær nefndin ekki séð að eitthvert þeirra atriða sem rakin eru í tölul. 1 til 4 í 3. mgr. 8. gr. eigi við um gagnið. Af þeim sökum staðfestir nefndin synjun Framkvæmdasýslu ríkisins á að afhenda kæranda upplýsingar um verkliði 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.3.3., 1.3.5, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.8, 1.4.9, 1.4.10, 1.4.11, 1.6.1.2, 1.6.1.3, 1.6.1.4, 1.6.3.1, 1.6.3.2, 1.6.4, 1.6.5, 1.6.6, 1.6.12 og 1.7.2 í kostnaðaráætlun Framkvæmdasýslu ríkisins sem unnin var í janúar 2011.

Stjórnvaldi er heimilt á grundvelli 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögunum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að þegar stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 2. gr., synja beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. skal taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en skylt er, sbr. 1. mgr. þessa ákvæðis. Þótt skilja megi málatilbúnað Framkvæmdasýslu ríkisins svo að ekki hafi þótt tilefni til að beita umræddu heimildarákvæði upplýsingalaga láðist henni að taka skýra afstöðu til þessa í afgreiðslu sinni á beiðni kæranda. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál beinir þeim tilmælum til Framkvæmdasýslu ríkisins að gæta betur að þessu atriði í framtíðinni.

Úrskurðarorð

Framkvæmdasýslu ríkisins ber að afhenda kæranda, [B]. f.h. Háfells ehf., einingarverð Geirnaglans ehf. á tilboðsblaði með verksamningi milli Framkvæmdasýslu ríkisins á eftirfarandi verkliðum: 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.3.3., 1.3.5, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.8, 1.4.9, 1.4.10, 1.4.11, 1.6.1.2, 1.6.1.3, 1.6.1.4, 1.6.3.1, 1.6.3.2, 1.6.4, 1.6.5, 1.6.6, 1.6.12 og 1.7.2. 

Að öðru leyti er synjun Framkvæmdasýslu ríkisins staðfest.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir

Friðgeir Björnsson