Úrskurður

Hinn 30. maí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-531/2014, í máli ÚNU 13030004. 

Kæra

Með bréfi dags. 6. mars 2013 kærði A, f.h. Hagsmunasamtaka heimilanna, ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. janúar og 5. febrúar 2013, um að synja beiðni samtakanna, dags. 4. desember 2012, um aðgang að gögnum í þremur liðum. Í fyrsta lagi var óskað eftir samningum varðandi yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum til þeirra nýju, sem gerðir voru milli kröfuhafa gömlu bankanna og stjórnvalda, eftir atvikum við Fjármálaeftirlitið. Í öðru lagi var beðið um aðgang að gögnum um bókfært verð, nafnverð og yfirfærsluverð lánasafnanna, uppgjör, innheimtur og mögulega ábyrgð ríkisins á innheimtu krafna sem yfirfærðar voru. Í þriðja lagi var þess farið á leit að veittur yrði aðgangur að samningum og/eða gögnum varðandi tilurð og afdrif þess afsláttar sem veittur var við yfirfærslu lánasafna í nýju bankana, þ. á m. skýrslum Deloitte og Oliver Wyman.

Kærandi telur að gögnin falli undir gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 2. gr. laganna, enda hafi þau verið unnin af stjórnvöldum eða á þeirra vegum. Fjármálaeftirlitið hafi byggt synjun sína á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en í athugasemdum við greinina í frumvarpi komi fram að við mat á því hvort takmarka eigi upplýsingarétt almennings á grundvelli ákvæðisins, vegna mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna viðkomandi fyrirtækis eða lögaðila, verði að vega saman hagsmuni viðkomandi aðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum og þá mikilvægu hagsmuni sem séu af því að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þá verði synjun ekki byggð á þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, því það sé almennt ákvæði og samkvæmt 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 takmarki þau ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. 

Málsatvik og málsmeðferð

1.

Sem fyrr segir sendi kærandi Fjármálaeftirlitinu beiðni dags. 4. desember 2012 um afhendingu framangreindra gagna. Með bréfi Fjármálaeftirlitsins hinn 21. janúar 2013 var tekið fram að sá hluti beiðninnar sem varðaði skýrslur Deloitte og Oliver Wyman hefði þegar verið afgreiddur hinn 20. júní 2012. Hinn 5. febrúar 2013 var beiðninni síðan synjað að öðru leyti, með vísan til 13. gr. laga nr. 87/1998 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í synjuninni kom fram að leitað hafi verið eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í svari ráðuneytisins hafi komið fram að þann 22. mars 2012 hafi það þegar hafnað beiðni um aðgang að gögnunum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ráðuneytið telji enn vera óheimilt að veita aðgang að þeim með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. 

2.

Kæran var kynnt Fjármálaeftirlitinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. mars 2013 og þess óskað að nefndinni yrðu afhent afrit af gögnum sem kæran lýtur að í trúnaði. Með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 3. apríl 2013, barst umsögn stofnunarinnar og eftirtalin gögn:

„Head of terms regarding New Kaupthing bank hf.“, dags. 17. júlí 2009, 
„Kaupthing Capitalization agreement“, dags. 3. september 2009, „Tier II Capital instrument constituting € denominated unsecured subordinated notes in an amount equal to approximately ISK 25 Billion“, dags. 3. september 2009,„Shareholders agreement relating to New Kaupthing bank hf., dags. 3. september 2009,„Option instrument entered into by the Government of Iceland in respect of an option to purchase ordinary shares in New Kaupthing bank hf.“, dags. 3. september 2009, „Escrow and contingent value rights agreement in relation to assets of new Kaupthing bank hf. and Kaupthing bank hf.“, dags. 3. september 2009, „Agreement relating to certain aspects of the financial settlement between Kaupthing bank hf. and New Kaupthing bank hf.“, dags. 3. september 2009.

„Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf.“, dags. 11. september 2009, 
„Shareholders Agreement relating to Íslandsbanki hf.“, 
„Equity option instrument waiver letter“, 
„Bond A waiver letter“, 
„Bond B waiver letter“, 
„Bond C waiver letter“, 
„Tier II capital instrument constituting € 138,106,287 unsecured subordinated notes“,„Alternative capitalisation agreement in respect of 10 billion ordinary shares of Íslandsbanki hf.“, dags. 11. september 2009, 
„Equity option instrument entered into by the Ministry of Finance on behalf of the Government of Iceland in respect of options to purchase ordinary shares in Íslandsbanki hf.“, 
„Bond issue agreement dated 13. september 2009, in relation to an alternative capitalization of Íslandsbanki hf.“, þrjú óundirrituð „Bond“ skuldabréf (m.v. 30. september 2009), 
„Escrow agreement“ dags. 13. september 2009, 
„Agreement relating to set-off arrangements“, dags. 13. september 2009, 
„Liquidity facility agreement“, dags. 11. september 2009, 
„Amendment agreement to the joint capitalization and subscription agreement, the shareholder agreement, the alternative capitalization agreement and associated agreements“, dags. 15. október 2009.

„Bond“ (skuldabréf) útg. af NBI hf., 
„Capitalisation agreement“, dags. 15. desember 2009, 
„Transfer of equity in NBI hf. in relation to the issuance of the contingent bond A“, 
„Framework and bond issuance agreement“, dags. 15. desember 2009, 
„Agreement relation to set-off arrangements and inter-company claims“, dags. 15. desember 2009, „Shareholders agreement relating to NBI hf.“, dags. 15. desember 2009, „Terms of reference for valuation expert“.

Í umsögn FME segir að beiðni um aðgang að skýrslum Deloitte og Oliver Wyman hafi þegar verið synjað með ákvörðun dags. 20. júní 2012 og því sé frestur til að bera hana undir úrskurðarnefndina runninn út. Nefndinni beri að vísa þeim þætti málsins frá. Fallist nefndin ekki á það kvaðst FME tilbúið að afhenda nefndinni umræddar skýrslur, en óski þá eftir að fá áður að koma að frekari umsögn. 

Þann hluta beiðninnar, sem varðaði samninga á milli gömlu og nýju bankanna, kveðst FME hafa sent til fjármálaráðuneytisins en ekki kannað hvort það hefði þá í fórum sínum. Síðar hafi komið í ljós að þeir voru til hjá FME. Það hafi hins vegar fengið þá vegna opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi samkvæmt lögum nr. 87/1998. Þeirra hafi verið óskað í tengslum við mat á hæfi virkra eigenda nýju bankanna í samræmi við VI. kafla laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2001. Beiðni um aðgang að þeim hafi verið synjað hinn 5. febrúar 2013 á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998. Um það sjónarmið að kærandi eigi sérstaka og lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að samningunum segir að upplýsingabeiðnin hafi verið afgreidd með hliðsjón af 5. gr. upplýsingalaga en ekki 14. gr. Ekkert í samningunum varði samtökin með beinum hætti eða þá sem þau gæti hagsmuna fyrir. Við afgreiðslu á beiðnum samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga skipti hvorki máli hver sé beiðandi né í hvaða tilgangi beðið sé um gögn. Matið á því hvort upplýsingarétturinn verði takmarkaður vegna mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja eða annarra lögaðila snúi að hagsmunum viðkomandi en á þeim vegist hagsmunir almennings af því að upplýst verði um ráðstöfun opinberra hagsmuna.

3.

Umsögn Fjármálaeftirlitsins var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 8. apríl 2013. Athugasemdir hans bárust með bréfi, dags. 6. maí. Hann mótmælir þeirri afstöðu Fjármálaeftirlitsins að kærufrestur varðandi þann þátt sem lúti að skýrslum Deloitte og Oliver Wyman hafi verið liðinn. Fjármálaeftirlitið sé að rugla saman tveimur aðskildum beiðnum. Annars vegar beiðni dags. 24. apríl 2012, um aðgang að hluta Deloitte skýrslnanna og skýrslu Oliver Wyman, og hins vegar beiðni, dags. 4. desember 2012, um aðgang að ýmsum gögnum sem hafi verið útbúin í tengslum við yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum yfir í þá nýju, þ. á m. skýrslum Deloitte LLP, Deloitte á Íslandi og Oliver Wyman. 

Í seinna skiptið hafi verið óskað eftir aðgangi að skýrslunum í heild en í fyrra skiptið hafi aðeins verið beðið um aðgang að þeim hlutum þeirra sem ekki hafi að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. Því sé beiðnin frá 4. desember 2012 sjálfstæð beiðni og grundvallist á öðrum málsástæðum en sú frá 24. apríl 2012. Því geti úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki orðið við frávísunarkröfu Fjármálaeftirlitsins. Auk þess hafi ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögunum segi að endurskoðun laganna hafi m.a. haft það markmið að auka rétt almennings til aðgangs að upplýsingum og gögnum.
  

4.

Þar sem FME hafði óskað eftir að koma að frekari umsögn varðandi aðgang að skýrslum Deloitte og Oliver Wyman sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til Fjármálaeftirlitsins, dags. 19. júní 2013, og gaf kost á frekari athugasemdum. Þá var þess óskað að Fjármálaeftirlitið skýrði nánar afstöðu sína til beiðni kæranda um önnur gögn en skýrslurnar.

Fjármálaeftirlitið svaraði með bréfi dags. 24. júní 2013, og ítrekaði þá afstöðu að beiðni um aðgang að skýrslunum hafi verið svarað hinn 20. júní 2012. Þar hafi það bæði tekið afstöðu til aðgangs að skýrslunum í heild sinni og hvort hægt væri að veita aðgang að hluta þeirra. Þá segir m.a.: 

„Sé það mat úrskurðarnefndarinnar að Fjármálaeftirlitinu hafi einungis borið að taka afstöðu til hluta umbeðinna gagna, vegna orðalags beiðninnar dags. 24. apríl 2012, hefur það í för með sér að beiðni Hagsmunasamtakanna um þann hluta skýrslnanna hefur ekki verið svarað. Það myndi einnig leiða til þess að frávísa bæri þeim þætti málsins, því gefa yrði Fjármálaeftirlitinu kost á að taka þann þátt beiðninnar til efnislegrar meðferðar.“

Varðandi beiðni um aðgang að öðrum gögnum segir m.a.:

„Að því leyti sem beiðni um gögn lýtur að verðmati eigna telur Fjármálaeftirlitið að átt sé við skýrslur Deloitte og Oliver Wyman. Að öðru leyti telur Fjármálaeftirlitið að beiðnin lúti að þeim upplýsingum sem finna má í samningum á milli annars vegar nýju bankanna og fjármálaráðuneytisins og hins vegar skilanefnda gömlu bankanna ásamt ráðgjöfum þeirra og fulltrúum kröfuhafa. Fjármálaeftirlitið telur því að afstaða þess til framangreindrar beiðni liggi þegar fyrir, annars vegar í bréfi þess dags. 20. júní 2012 að því er varðar skýrslurnar og hins vegar í bréfi þess, dags. 5. febrúar 2013 að því er varðar samningana.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 5. september 2013. Þar var bent á að hluta af þeim skjölum sem fylgdu bréfi þess til nefndarinnar, dags. 3. apríl 2013, hafi fjármálaráðuneytið þegar birt á vefsíðu sinni. Þannig hafi þegar verið teknar ákvarðanir um opinberan aðgang að hluta gagnanna. Því var þess óskað að Fjármálaeftirlitið myndi lista upp þau skjöl sem eftir stæði að taka ákvarðanir um og gera grein fyrir afstöðu sinni til þess að veita kæranda aðgang að hverju og einu þeirra.

Hinn 27. september 2013 barst úrskurðarnefndinni svar frá Fjármálaeftirlitinu. Þar segir:

„Meðfylgjandi er yfirlit yfir samningana sem um ræðir og úrskurðarnefndin hefur undir höndum. Í yfirlitinu eru þeir samningar merktir sem hafa verið afhentir að hluta. FME endurskoðaði afstöðu sína vegna tveggja samninga með hliðsjón af úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 490/2013 og fær úrskurðarnefndin afrit af bréfi til [A], f.h. Hagsmunasamtaka heimilanna, þar sem umræddir samningar eru afhentir að hluta.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ræddi málið á fundi sínum hinn 13. febrúar 2014 og ákvað, með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að kalla eftir því að FME léti hana fá í trúnaði afrit af umræddum skýrslum. Þá var FME boðið að koma á framfæri frekari umsögn um aðgang að þeim hluta eða hlutum skýrslnanna sem hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. 

Svar FME barst með bréfi, dags. 10. mars 2014. Með fylgdu afrit af skýrslum Deloitte og Oliver Wyman. Í bréfinu segir m.a.:

„Af erindinu er óljóst hvort úrskurðarnefndin telji að Fjármálaeftirlitið hafi, þann 20. júní 2012, afgreitt beiðni kæranda með röngum hætti með því að taka afstöðu til þess hluta gagnanna sem höfðu að geyma persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. seinni hluta skýrslna Deloitte, vegna orðalags beiðni kæranda. Ef svo er telst Fjármálaeftirlitið a.m.k. hafa tekið afstöðu til þess hluta gagnanna sem höfðu ekki að geyma persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. fyrri hluta skýrslna Deloitte, og er frestur til að kæra þá afstöðu til úrskurðarnefndarinnar liðinn. Af framangreindu leiðir jafnframt að Fjármálaeftirlitið á þá eftir að afgreiða beiðni kæranda um þann hluta gagnanna sem hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. seinni hluti skýrslna Deloitte, og ber úrskurðarnefndinni að vísa þeim þætti málsins frá og til efnislegrar afgreiðslu Fjármálaeftirlitsins.

Telji úrskurðarnefndin að um sé að ræða nýja beiðni af hálfu kæranda er hægt að líta svo á að Fjármálaeftirlitið hafi ekki tekið efnislega afstöðu til beiðninnar og varðar það frávísun á þeim þætti málsins. Eins getur verið að úrskurðarnefndin líti svo á að Fjármálaeftirlitið hafi synjað kæranda um gögnin þann 21. janúar 2013, með því að vísa til rökstuðnings í fyrra bréfi Fjármálaeftirlitsins þann 20. júní 2012. Framangreint leiðir hins vegar til þess að kærufresturinn er liðinn, nema litið sé svo á að bréf Fjármálaeftirlitsins þann 5. febrúar 2013 feli í sér synjun Fjármálaeftirlitsins.

Fjármálaeftirlitið vill árétta fyrri afstöðu sína, en Fjármálaeftirlitið telur sig hafa synjað kæranda um aðgang að umræddum gögnunum þann 20. júní 2012. Frestur til að kæra þá afstöðu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál var skv. þágildandi lögum 30 dagar, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 50/1996. Beiðnin um skýrslur Deloitte og Oliver Wyman án persónugreinanlegra upplýsinga var afgreidd með þeim hætti að litið var svo á að beðið væri um gögn í samræmi við upplýsingalög, enda er stjórnvöldum óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga, sbr. 5. gr. laganna (nú 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012).“

Með bréfi, dags. 17. mars 2014 gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á að koma athugasemdum sínum við framangreint bréf FME á framfæri við nefndina. Í svari kæranda, dags. 31. mars 2014, segir m.a.: 

„Vísað er til bréfs úrskurðarnefndar um upplýsingamál (hér eftir „úrskurðarnefndin“), dags. 17. mars 2014. Þar er undirrituðum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna umsagnar Fjármálaeftirlitsins (hér eftir „FME“), dags. 10. mars 2014, við kæru undirritaðs, f.h. Hagsmunasamtaka heimilanna, til úrskurðarnefndarinnar um synjun FME um aðgang, afhendingu eða birtingu gagna sem voru útbúin í tengslum við yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum yfir í þá nýju, dags. 6. mars 2013.

Undirritaður ítrekar þá afstöðu umbj. síns að hafna alfarið frávísunarkröfum FME og þeim málsástæðum sem stofnunin byggir á í því samhengi. Hvorki er hægt að líta svo á að FME hafi svarað beiðni umbj. míns dags. 4. desember 2012 að hluta né í heild. Um er að ræða tvær aðskildar beiðnir. Beiðni undirritaðs, f.h. umbj. míns, dags. 4. desember 2012 er sjálfstæð beiðni um fleiri og önnur gögn og sem grundvallast á öðrum málsástæðum en beiðni umbj. míns dags. 24. apríl 2012. Varðandi nánari röksemdafærslu um þetta atriði vísast til fyrri umsagnar undirritaðs, dags. 6. maí 2013.

Þá vill undirritaður ítreka að kærufrestur í máli þessu var ekki liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 6. mars 2013. Sú beiðni umbj. míns, sem hér um ræðir, var ekki svarað fyrr en 5. febrúar 2013. Fyrst þá gat umbj. minn tekið afstöðu til þess hvort hann hygðist kæra niðurstöðu FME til úrskurðarnefndarinnar. Innan 30 daga frá því að umbj. mínum barst svar frá FME hafði úrskurðarnefndinni borist kæra umbj. míns, eða n.t.t. þann 6. mars 2013. Þar af leiðandi liggur fyrir að úrskurðarnefndinni barst framangreind kæra innan lögmælts frests 1. mgr. 22. gr. uppl. og ber nefndinni því að ráða kæru umbj. míns til lykta eins og hún er lögð fram fyrir nefndina.

Umbj. minn vill benda á að úrskurðarnefndin er stjórnsýslunefnd sem starfrækt er á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Stjórnsýslunefndir sem þessar eru settar á fót með það að markmiði að hægt sé að útkljá ágreining aðila sem leita til nefndarinnar á sem skjótvirkastan máta. Verður úrskurðarnefndin, við afgreiðslu mála, að gæta að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. meginreglunni um málshraða sem kveður á um að ákvarðanir skuli taka svo fljótt sem unnt er, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.). 

Í ljósi framangreinds vill umbj. minn sérstaklega benda á að frá því kæra barst úrskurðarnefndinni er liðið rúmt ár. Frá því að umbj. minn skilaði inn athugasemdum til nefndarinnar þann 6. maí 2013 hafa liðið tæpir ellefu mánuðir. Eins og mál þetta horfir við umbj. mínum virðist FME hafa einhliða tekið sér afar langan tíma til þess að útvega úrskurðarnefndinni þau gögn sem hún óskaði eftir og að koma á framfæri frekari umsögn um kæruna. Ekki verður séð, a.m.k. ef litið er til þeirra gagna sem undirritaður hefur undir höndum, að FME hafi skýrt þennan óhæfilega drátt eða fært fram sjónarmið sem réttlæta hann, en vert er að geta þess að FME er sjálfstætt stjórnvald og ætti því að vera fullkunnugt um meginreglur stjórnsýsluréttar um málshraða, o.fl.

Dráttur á málsmeðferðinni verður einungis rakinn til seinagangs FME að því er varðar svör við fyrirspurnum, auk afar sérstæðra sjónarmiða stofnunarinnar um formsatriði að því er varðar fresti. Dráttur þessi hefur a.m.k. leitt til þess að umbj. minn hefur ekki getað nýtt umbeðin gögn í hagsmunagæslu fyrir heimilin í landinu, sem er tilgangur hans með beiðninni. Umbj. minn lítur þetta mjög alvarlegum augum þar sem umræddur dráttur kann að hafa skaðað umbjóðendur hans.

Að lokum áskilur umbj. minn sér rétt til að leggja fram frekari gögn og rökstuðning ef tilefni gefst til.“

5.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Mál þetta lýtur í fyrsta lagi að skýrslum endurskoðunarfyrirtækisins Deloitte og Oliver Wyman. Annars vegar er um að ræða þrjár verðmatsskýrslur Deloitte, sem hver skiptist í tvo hluta. Hins vegar er deilt um aðgang að þremur skýrslum Oliver Wyman, sem hafði tilsjón með matinu. 

Með beiðni dags. 24. apríl 2012 óskaði kærandi eftir aðgangi að þeim hluta skýrslnanna sem ekki hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. Með bréfi dags. 20. júní 2012 tók Fjármálaeftirlitið ákvörðun um að synja um aðgang að skýrslunum, með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 58. gr. laga nr. 161/2002. Í bréfinu segir að Fjármálaeftirlitið hafi farið yfir skýrslurnar, telji efni þeirra falla undir þessi ákvæði og sé því óheimilt að skýra frá efni þeirra. Á stöku stað sé þó fjallað um efni sem ákvæðin nái ekki til og Fjármálaeftirlitið hafi tekið til skoðunar hvort veita ætti samtökunum aðgang að þeim hlutum. Sökum þess hve þær upplýsingar, sem féllu undir sérstöku þagnarskylduákvæðin, kæmu fram í stórum hluta skjalanna hafi eftirlitið þó ákveðið að gera það ekki.

Í málinu er óumdeilt að framangreind synjun Fjármálaeftirlitsins frá 20. júní 2012 var ekki kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál innan 30 daga frests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hins vegar er deilt um hvort að synjun stofnunarinnar taki einungis til þess hluta skýrslnanna sem hefur ekki að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, skal bera synjun á beiðni um aðgang að gögnum undir nefndina innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðganginn var tilkynnt um ákvörðunina. Stjórnvöld geta ekki borið fyrir sig að kærufrestur þessi fari að líða varðandi gögn eða hluta þeirra sem ekki hefur verið formlega óskað eftir aðgangi að, jafnvel þótt stjórnvald hafi sjálft ákveðið að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim. Bent er á að í upphafsorðum synjunar Fjármálaeftirlitsins frá 20. júní 2012 er fyrirliggjandi upplýsingabeiðni kæranda afmörkuð þannig að beðið sé um þann hluta skýrslnanna sem hefur ekki að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. 

Af framangreindu leiðir að kæranda var heimilt að beina nýrri beiðni að Fjármálaeftirlitinu um aðgang að þeim hluta skýrslna Oliver Wyman og Deloitte sem stofnunin hafði ekki synjað honum um aðgang að. Sú beiðni barst með bréfi kæranda dags. 4. desember 2012, þar sem óskað var eftir aðgangi að skýrslunum í heild sinni. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins dags. 21. janúar 2013 var tekið fram að stofnunin teldi sig þegar hafa afgreitt beiðni um skýrslurnar með fyrra bréfi, dags. 20. júní 2012. Með bréfi dags. 5. febrúar 2013 var síðan tekin afstaða til annarra hluta upplýsingabeiðni kæranda, og honum synjað um aðgang eins og áður greinir. Eins og á stendur verður að líta svo á að 30 daga frestur kæranda til að bera synjun Fjármálaeftirlitsins á aðgangi að skýrslunum í heild hafi hafist þegar honum barst endanleg tilkynning stofnunarinnar á því að hún teldi að ekki beri að veita aðgang að gögnum samkvæmt beiðni kæranda, þ.e. með bréfi Fjármálaeftirlitsins dags. 5. febrúar 2013. Kæra kæranda, dags. 6. mars 2013, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá þessu tímamarki. Ber því að taka afstöðu til þess hvort Fjármálaeftirlitinu hafi verið rétt að synja kæranda um aðgang að þeim hlutum skýrslnanna sem hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar.

2.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skýrslna Deloitte og Oliver Wyman. Líkt og áður greinir skiptast skýrslur Deloitte í tvo hluta. Í fyrri hluta hverrar skýrslu er að finna umfjöllun um aðferðafræði sem beitt var við verðmat á eignum gömlu bankanna við yfirfærslu þeirra til nýju bankanna. Í síðari hluta skýrslnanna eru eignirnar taldar upp, þar með talin lánasöfn. Skýrslur Oliver Wyman eru af svipuðum meiði og fyrri hlutar skýrslna Deloitte, þ.e. lýsing á aðferðafræði og hlutverki Oliver Wyman við mat á eignasafni gömlu bankanna. 

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að líta svo á að þeir hlutar skýrslnanna sem hafa að geyma persónugreinanlegar upplýsingar séu síðari hlutar skýrslna Deloitte. Samkvæmt þessu verður beiðni kæranda dags. 24. apríl 2012, um aðgang að þeim hlutum skýrslnanna sem ekki hafa að geyma slíkar upplýsingar, túlkuð þannig að hún taki til fyrri hluta skýrslna Deloitte og skýrslna Oliver Wyman. Beiðni kæranda um aðgang að þessum gögnum var því synjað með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 20. júní 2012, og synjunin ekki borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við þessa niðurstöðu verður beiðni kæranda um aðgang að skýrslum Oliver Wyman og fyrri hluta skýrslna Deloitte vísað frá úrskurðarnefndinni. Eftir stendur að ákvarða hvort Fjármálaeftirlitinu beri að veita kæranda aðgang að síðari hluta skýrslna Deloitte. 

Í sjónarmiðum Fjármálaeftirlitsins fyrir nefndinni var vísað til afstöðu stofnunarinnar sem birtist í synjun dags. 20. júní 2012. Þar var beiðni kæranda afgreidd með þeim hætti að Fjármálaeftirlitinu væri óheimilt að skýra frá efni beggja hluta skýrslna Deloitte með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. 

3.

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem upplýsingar, sem ber að gæta trúnaðar um, eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti verður þó að skýra ákvæðið með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að Fjármálaeftirlitið miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærandi telst til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu gagnvart ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.

Sem fyrr segir innihalda síðari hlutar skýrslna Deloitte nákvæmt yfirlit um eignasöfn gömlu bankanna þriggja við yfirfærslu þeirra til nýju bankanna Íslandsbanka hf., NBI hf. og Nýja Kaupþings hf. Skýrslurnar eru umfangsmiklar, en skýrslan sem varðar Íslandsbanka er alls 324 blaðsíður með viðaukum, sú er fjallar um eignir Kaupþings telur 326 blaðsíður, en skýrsla um Landsbankann er alls 416 blaðsíður. Eðli málsins samkvæmt miðar umfjöllunin að því að telja upp hinar ýmsu eignir gömlu bankanna, þar með talinn eignarhlut bankanna í nafngreindum fyrirtækjum, auk upplýsinga um rekstur þeirra, skuldastöðu, veðsetningu, verðgildi, framtíðarhorfur o.s.frv. Þá er einnig að finna nákvæmar upplýsingar um viðskipti nafngreindra einstaklinga og fyrirtækja við bankann. Framangreindar upplýsingar eru svo dregnar saman í töflur og metnar til eignar í samræmi við þær rannsóknaraðferðir sem lýst er í fyrri hluta skýrslnanna. 

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er í skýrslunum að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni bankanna og viðskiptamanna þeirra, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, með vísan til hinna sérstöku þagnarskylduákvæða 58. gr. laga nr. 161/2002, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 9. gr. upplýsingalaga. Þetta á við um svo stóran hluta þeirrar umfjöllunar sem skýrslurnar hafa að geyma, að ekki kemur til álita að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að afhenda þær að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verður því staðfest sú niðurstaða Fjármálaeftirlitsins að veita kæranda ekki aðgang að síðari hluta skýrslna Deloitte.

4.

Mál þetta lýtur í öðru lagi að synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni um aðgang að samningum varðandi yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum yfir í þá nýju, sem gerðir voru milli kröfuhafa gömlu bankanna og stjórnvalda, eftir atvikum við Fjármálaeftirlitið. Að virtu framangreindu bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 27. september 2013, er það skilningur úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fyrir liggi synjun stofnunarinnar um að veita kæranda aðgang að eftirfarandi gögnum í heild:

Um Kaupthing banka hf.

1. Tier II Capital instrument constituting € denominated unsecured subordinated notes in an amount equal to approximately ISK 25 Billion. 

2. Option instrument entered into by the Government of Iceland in respect of an option to purchase ordinary shares in New Kaupthing bank hf. 

3. Escrow and contingent value rights agreement in relation to assets of new Kaupthing bank hf. and Kaupthing bank hf. 

4. Agreement relating to certain aspects of the financial settlement between Kaupthing bank hf. and New Kaupthing bank hf.

Um Íslandsbanka:

5. Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf. 

6. Equity option instrument waiver letter 

7. Bond A waiver letter. 

8. Bond B waiver letter. 

9. Bond C waiver letter. 

10. Tier II capital instrument constituting € 138,106,287 unsecured subordinated notes. 

11. Alternative capitalisation agreement in respect of 10 billion ordinary shares of Íslandsbanki hf. 

12. Equity option instrument entered into by The Ministry of Finance on behalf of the Government of Iceland in respect of options to purchase ordinary shares in Íslandsbanki hf.

13. Bond issue agreement dated 13. september 2009, in relation to an alternative capitalization of Íslandsbanki hf. 

14. Bond (skuldabréf).
 
15. (Bond skuldabréf). 

16. (Bond skuldabréf). 

17. Escrow agreement (vörslusamningur) dags. 13. september 2009. 

18. Agreement relating to set-off arrangements. 

19. Liquidity facility agreement. 

20. Amendment agreement to the joint capitalization and subscription agreement, the shareholder agreement, the alternative capitalization agreement and associated agreements.

Um Landsbankann

21. Bond (skuldabréf). 

22. Capitalisation agreement. 

23. Transfer of equity in NBI hf. in relation to the issuance of the contingent bond A. 

24. Framework and bond issuance agreement. 

25. Agreement relation to set-off arrangements and inter-company claims. 

26. Terms of reference for valuation expert.

Það athugast að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 490/2013 var meðal annars komist að þeirri niðurstöðu að samningur í tölulið 3, Escrow and contingent value rights agreement in relation to assets of new Kaupthing bank hf. and Kaupthing bank hf., væri þess eðlis að fjármála- og efnahagsráðuneytinu bæri ekki að veita aðgang að honum með vísan til 5. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sem svarar til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. 

Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 5. febrúar 2013, er vísað til þessa ákvæðis, en samkvæmt því er óheimilt að veita aðgang að gögnum sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í ákvörðuninni er einnig vísað til þagnarskylduákvæðis 13. gr. nr. 87/1998. Upplýsingarnar varði viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og Fjármálaeftirlitið hafi aflað þeirra í þágu opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi. Áður er fjallað um samspil 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 við hin sérstöku þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002, en þau eru víðtækari, þ.e. ganga lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 9. gr. upplýsingalaga. 

5.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem talin eru upp í töluliðum 1-26 í kafla 4 að framan. Annars vegar er um að ræða samninga og gögn þeim tengd, sem lúta að viðskiptum á milli gömlu og nýju bankanna og mæla fyrir um viðkvæma þætti varðandi aðferðir sem viðhafðar voru við uppgjör fjárhagslegra skuldbindinga þeirra á milli. Þetta á við um gögn í töluliðum 1, 3, 4, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 25 og 26. Hins vegar er um að ræða samninga og gögn þeim tengd, sem varða aðkomu ríkisins að fjármögnun hinna nýju banka og framangreindri eignayfirfærslu á milli gömlu og nýju bankanna. Gögn í töluliðum 2, 5, 11, 12, 19, 20, 22, 23 og 24 falla í þennan flokk.

Við mat á því hvort veita beri kæranda aðgang að framangreindum gögnum þarf meðal annars að skera úr um hvort þau séu háð sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, þ.e. hvort um sé að ræða upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, eftirlitsskyldra aðila eða tengdra aðila eða annarra, sem leynt eiga að fara. Líkt og áður segir hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál litið svo á að ákvæðið sé sérstakt þagnarskylduákvæði sem víki ákvæðum upplýsingalaga, með gagnályktun af 3. mgr. 4. gr. laganna. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 9. gr. upplýsingalaga. 

Í sérstökum athugasemdum við frumvarp er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 er tekið fram um 9. gr. að við mat á því hvort veita beri aðgang að upplýsingum um viðskiptahagsmuni lögaðila verði að vega saman hagsmuni hans af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar geri samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, geti þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingunum. 

Samkvæmt framangreindu verður því að meta atviksbundið hvort upplýsingar um viðskipti og rekstur nýju og gömlu bankanna, sem fram koma í samningum og skjölum í töluliðum 1-26 hér að framan, séu þess eðlis að þær falli undir sérstaka þagnarskyldu eða hvort þær eigi að fara leynt með vísan til 9. gr. og 2., 3. og 5. tl. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

6.

Gögn í töluliðum 1, 3, 4, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 25 og 26 eiga það sameiginlegt að innihalda upplýsingar um viðskipti og rekstur gömlu og nýju bankanna. Þau hafa auk þess að geyma ítarlegar upplýsingar um skuldbindingar og skilmála sem bankarnir tókust á hendur hverjir gagnvart öðrum í tengslum við eignayfirfærslur á milli þeirra gömlu og nýju. Efnisatriði samninga á milli bankanna fléttast saman við upplýsingar um eignastöðu þeirra, sem gerir það að verkum að á samningana fellur sérgreind þagnarskylda samkvæmt þeim sérstöku þagnarskylduákvæðum sem rakin eru að framan. Í gögnunum er ekki fjallað með beinum hætti um ráðstöfun opinberra hagsmuna, heldur viðskipti einkaréttarlegra aðila, þó sum skjalanna standi í tengslum við aðkomu ríkisins að fjármögnun nýju bankanna. Loks er á stöku stað í gögnunum að finna upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni ýmissa nafngreindra viðskiptamanna bankanna. 

Að áliti úrskurðarnefndar um upplýsingamál er samkvæmt framangreindu um að ræða samninga og gögn sem varða mikilvæg viðskipta- og fjárhagsmálefni bankanna, eftirlitsskyldra aðila samkvæmt 2. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Þagnarskylda bankanna samkvæmt síðastnefnda ákvæðinu færðist til Fjármálaeftirlitsins þegar stofnunin tók við gögnunum samkvæmt 2. mgr. Tekið skal fram að mjög víða í umræddum gögnum er einnig að finna upplýsingar sem falla myndu undir 9. gr. upplýsingalaga ætti hin sérstaka þagnarskylda ekki við um þær. Þetta á við um svo stóran hluta gagnanna að ekki kemur til greina að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að veita aðgang að því sem eftir stendur, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Verður því staðfest sú niðurstaða Fjármálaeftirlitsins, að ekki beri að veita kæranda aðgang að samningum og gögnum tengdum þeim, sem talin eru upp í töluliðum 1, 3, 4, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 25 og 26 í kafla 4 hér að framan, eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

7.

Síðarnefndu gögnin, í töluliðum 2, 5, 11, 12, 19, 20, 22, 23 og 24 í kafla 4 að framan, eru sem fyrr segir samningar sem ríkið var aðili að og gögn þeim tengd. Þessi skjöl hafa að geyma upplýsingar um tilhögun fjármögnunar eiginfjárþáttar nýju bankanna, en hún byggði meðal annars á niðurstöðum verðmats á yfirfærðum eignum frá þeim gömlu. 

Samningur í tölulið 2 ber heitið „Option instrument entered into by the Government of Iceland in respect of an option to purchase ordinary shares in New Kaupthing bank hf.“ Samningurinn er 20 tölusettar blaðsíður að lengd og á ensku. Í aðfararorðum hans er tekið fram að það sé sameiginlegur vilji samningsaðila, ríkisstjórnarinnar annars vegar en Nýja Kaupþings hins vegar, að gangi samningur um endurfjármögnun Kaupþings („Kaupthing Capitalization Agreement“) ekki í gildi fyrir tiltekna dagsetningu, falli hann úr gildi. Tilgangur samningsins er að kveða á um að ríkisstjórnin veiti í þessu tilviki ótilteknum aðilum, sem nefndir eru „optionholders“, kauprétti að hlutum í Nýja Kaupþingi. Samningurinn og fylgiskjöl hans (Schedule 1-3) kveða á um tilhögun kaupréttarsamninga að hlutum í Nýja Kaupþingi á milli ríkisins og væntanlegra kaupréttarhafa, skráningu þeirra, auk samskipta þeirra við ríkið og innbyrðis. 

Samningurinn kveður samkvæmt framangreindu á um ákveðna atburðarás sem hefði átt sér stað, ef samningurinn „Kaupthing Capitalization Agreement“ hefði ekki gengið í gildi fyrir tiltekna dagsetningu. Undir meðferð málsins veitti Fjármálaeftirlitið kæranda aðgang að „Kaupthing Capitalization Agreement“, að undanskildum hlutum hans er höfðu að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar og framsal á tilteknum eignum á milli gamla og nýja bankans. 

Jafnvel þó fallast megi á með Fjármálaeftirlitinu að efnisatriði samningsins varði að nokkru viðskipta- og fjárhagsmálefni Gamla og Nýja Kaupþings, ber að líta til þess að samningurinn hefur að geyma upplýsingar um þátttöku ríkisins í umfangsmiklum aðgerðum í tengslum við fjármögnun Nýja Kaupþings, þar með taldar upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Ekki skiptir máli í þessu samhengi hvort samningurinn hafi að endingu tekið gildi eða ekki. 

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins hefur ekki verið rökstutt hvernig það kunni að valda Gamla eða Nýja Kaupþingi (nú Arion banka hf.) tjóni að veittur verði aðgangur að samningnum. Í þessu sambandi varðar miklu að helstu efnisatriði samningsins hafa þegar verið gerð opinber, til að mynda í skýrslu fjármálaráðherra um endurreisn viðskiptabankanna sem lögð var fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010-2011. Það er því mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að samningur þessi hafi ekki að geyma upplýsingar um mikilvæg viðskipta- og fjárhagsmálefni Gamla eða Nýja Kaupþings, sem leynt eiga að fara í skilningi 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá er hvergi í texta hans að finna upplýsingar um viðskipta- eða einkamálefni einstakra viðskiptamanna bankanna eða væntanlegra kaupréttarhafa, sbr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Ekki verður heldur séð að undantekningar frá upplýsingarétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga, sem kveðið er á um í 6.-10. gr. laganna, eigi við um efni samningsins.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að samningnum „Option instrument entered into by the Government of Iceland in respect of an option to purchase ordinary shares in New Kaupthing bank hf.“, með fylgiskjölunum „Schedule 1-3“. 

8.

Samningar um fjármögnun Íslandsbanka hf. af hálfu íslenska ríkisins og Glitnis voru með sambærilegu fyrirkomulagi og áður var lýst um Nýja Kaupþing. Í fyrsta lagi var gerður samningur um sameiginlega stofnfjármögnun, „Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf.“, (sjá 4. kafla að framan, töluliður 5). Líkt og heiti hans ber með sér fjallar hann um tilhögun sameiginlegrar stofnfjármögnunar Íslandsbanka af hálfu Glitnis og íslenska ríkisins. Samningurinn er á ensku og er 17 tölusettar síður á lengd með fylgiskjölunum „Schedule 1-3“. Samhliða samningi um sameiginlega stofnfjármögnun samþykkti íslenska ríkið að veita Íslandsbanka lán samkvæmt samningi um lausafjárfyrirgreiðslu, „Liquidity Facility Agreement“ (sjá kafla 4, töluliður 19). Samningurinn kveður á um lán á ríkisbréfum gegn veði í eignum Íslandsbanka og gilti til 30. september 2012. Hann er sex ótölusettar blaðsíður á lengd og á ensku.

Í öðru lagi var gerður samningur um um stofnfjármögnun ríkisins, „Alternative Capitalisation Agreement“ (sjá 4. kafla hér að framan, töluliður 11), sem taka átti gildi ef samningur um sameiginlega stofnfjármögnun gengi ekki í gildi fyrir 30. september 2009. Samningurinn er 12 tölusettar blaðsíður á lengd og á ensku.

Öllum framangreindum samningum var breytt með samkomulagi, „Amendment Agreement“, (töluliður 20 í 4. kafla að framan), þar sem þessi frestur var framlengdur til 15. október 2009. Jafnframt var tekið fram í samkomulaginu að Glitnir hefði ákveðið að nýta þann rétt sem fælist í samningi um sameiginlega stofnfjármögnun („Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf.“). Samkomulagið er 7 tölusettar blaðsíður á lengd og á ensku.

Loks var gerður samningur um hlutafjárvalrétt, „Equity option instrument entered into by The Ministry of Finance on behalf of the Government of Iceland in respect of options to purchase ordinary shares in Íslandsbanki hf.“ (kafli 4 að framan, tölul. 12), sem skyldi taka gildi samhliða samningi um stofnfjármögnun ríkisins. Samningurinn kveður á um kauprétti að bréfum í Íslandsbanka, sem ríkið gæfi út til ótiltekinna kaupréttarhafa og er 19 tölusettar blaðsíður á lengd með fylgiskjölunum „Schedule 1-3“.

Ekki þykir ástæða til að rekja nánar efni og víxlverkandi réttaráhrif framangreindra samninga. Samningarnir eiga það sameiginlegt að geyma upplýsingar um umfangsmiklar ráðagerðir í tengslum við þá ráðstöfun opinberra hagsmuna sem fólst í þátttöku ríkisins í fjármögnun Íslandsbanka, sem eðlilegt þykir að almenningur geti kynnt sér á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laganna. Einnig ber að líta til þess að stjórnvöld hafa veitt aðgang að samningi um sameiginlega stofnfjármögnun Nýja Kaupþings („Kaupthing Capitalisation Agreement“), en ekki hafa komið fram viðhlítandi skýringar af hálfu Fjármálaeftirlitsins á því hvers vegna halda beri sambærilegum samningum um fjármögnun Íslandsbanka leyndum. Þá hafa stjórnvöld þegar birt allar helstu upplýsingar um samningana í skýrslu fjármálaráðherra, sem áður er minnst á.

Með hliðsjón af framangreindu, og einnig þeim rökstuðningi sem fram kom í kafla 7 hér að framan, er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að samningarnir falli utan þeirrar sérstöku þagnarskyldu sem 13. gr. laga nr. 87/1998 leggur á Fjármálaeftirlitið, eins og ákvæðið verður skýrt með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Hvergi er í þeim að finna upplýsingar um viðskipta- eða einkamálefni einstakra viðskiptamanna bankanna, sbr. 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Þá hafa samningarnir ekki að geyma viðkvæmar upplýsingar um flutning eigna á milli gömlu og nýju bankanna. Ekki verður heldur séð að aðrar takmarkanir frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs, sem finna má í 6.-10. gr. laganna, eigi við um efni samninganna.

Því ber að veita kæranda aðgang að skjölunum „Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf.“, „Alternative capitalisation agreement in respect of 10 billion ordinary shares of Íslandsbanki hf.“, „Equity option instrument entered into by The Ministry of Finance on behalf of the Government of Iceland in respect of options to purchase ordinary shares in Íslandsbanki hf.“, „Liquidity facility agreement“ og „Amendment agreement to the joint capitalization and subscription agreement, the shareholder agreement, the alternative capitalization agreement and associated agreements“, samkvæmt töluliðum 5, 11, 12, 19 og 20 í kafla 4 hér að framan, ásamt fylgiskjölum eins og nánar er rakið í úrskurðarorði. 

9.

Samningsgerð um fjármögnun Nýja Landsbankans (NBI) var með öðrum hætti en lýst var um Nýja Kaupþing og Íslandsbanka hér að framan. Gerður var einn samningur á milli íslenska ríkisins og Gamla Landsbankans um stofnfjármögnun NBI, „Capitalisation Agreement“ (töluliður 22 í kafla 4 að framan), þar sem íslenska ríkið skrifaði sig fyrir 18.745.000.000 hlutum í NBI. Samningurinn gerði ekki ráð fyrir að annað fyrirkomulag tæki við ef hann tæki ekki gildi, líkt og í tilfelli hinna bankanna tveggja. Samningurinn er fjórar tölusettar blaðsíður að lengd og á ensku. Með vísan til sömu lagasjónarmiða og áður eru rakin um gögn í töluliðum 5, 11, 12, 19 og 20 hér að framan ber að veita kæranda aðgang að samningnum í heild sinni.

Einnig undirrituðu aðilar rammasamning og samning um útgáfu hlutabréfa, „Framework and bond issuance agreement“ (töluliður 24 í kafla 4 að framan). Samningurinn er 37 tölusettar blaðsíður á lengd auk fylgiskjala og á ensku. Samningnum fylgdi auk þess bréf (töluliður 23 í kafla 4 að framan), sem kveður á um framkvæmd tiltekinna ákvæða rammasamnings og samnings um útgáfu hlutabréfa.

Jafnvel þó íslenska ríkið sé aðili að rammasamningi og samningi um útgáfu hlutabréfa er meginefni hans að kveða nánar um tilhögun uppgjörs á milli Gamla og Nýja Landsbankans, flutning eigna þeirra á milli og útgáfu skuldabréfa. Ekki er með beinum hætti kveðið á um ráðstöfun opinberra hagsmuna af hálfu ríkisins umfram það sem felst í samningi um stofnfjármögnun sem áður er um fjallað. Með vísan til þess rökstuðnings sem fram kom um gögn í töluliðum 1, 3, 4, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 25 og 26 að framan verður synjun Fjármálaeftirlitsins á aðgangi kæranda á þessum samningi og fylgibréfi hans staðfest.

10.

Beiðni kæranda laut einnig að aðgangi að öðrum gögnum um bókfært verð, nafnverð og yfirfærsluverð lánasafnanna, uppgjör, innheimtur og mögulega ábyrgð ríkisins á innheimtu krafna sem yfirfærðar voru og samningum og/eða gögnum varðandi tilurð og afdrif þess afsláttar sem veittur var við yfirfærslu lánasafna í nýju bankana. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins hefur komið fram að það telji þessa beiðni, að öðru leyti en átt sé við skýrslur Deloitte og Oliver Wyman, lúta að upplýsingum sem séu í framangreindum samningum, en að öðru leyti sé ekki ljóst hvaða gögn sé um að ræða.

Samkvæmt 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 varð sá, sem fór fram á aðgang að gögnum, að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu, en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál telst upplýsingabeiðni kæranda ekki uppfylla þetta skilyrði að því er varðar „aðgang að öðrum gögnum um bókfært verð, nafnverð og yfirfærsluverð lánasafnanna, uppgjör, innheimtur og mögulega ábyrgð ríkisins á innheimtu krafna sem yfirfærðar voru og samningum og/eða gögnum varðandi tilurð og afdrif þess afsláttar sem veittur var við yfirfærslu lánasafna í nýju bankana“. Verður því að vísa henni frá umfram það sem umrædd gögn felast í skýrslum og samningum, um yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum yfir í þá nýju, sem áður er um fjallað.

Úrskurðarorð

Fjármálaeftirlitinu ber að afhenda Hagsmunasamtökum heimilanna eftirfarandi samninga og gögn: 
1) „Option instrument entered into by the Government of Iceland in respect of an option to purchase ordinary shares in New Kaupthing bank hf.“, dags. 3. september 2009, auk fylgiskjalanna Schedule 1-3.
2) „Joint capitalization and subscription agreement in respect of Íslandsbanki hf.“, dags. 11. september 2009, auk fylgiskjalanna Schedule 1-3.
3) „Alternative capitalisation agreement in respect of 10 billion ordinary shares of Íslandsbanki hf., dags. 11. september 2009.
4) „Equity option instrument entered into by The Ministry of Finance on behalf of the Government of Iceland in respect of options to purchase ordinary shares in Íslandsbanki hf.“, ódags., auk fylgiskjalanna Schedule 1-3.
5) „Liquidity facility agreement“, dags. 11. september 2009.
6) „Amendment agreement to the joint capitalization and subscription agreement, the shareholder agreement, the alternative capitalization agreement and associated agreements“, dags. 15. október 2009. 
7) Capitalisation agreement, dags. 15. desember 2009.

Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins frá 5. febrúar 2013 á því að heimila Hagsmunasamtökum heimilanna aðgang að síðari hluta skýrslna Deloitte og eftirfarandi samningum og gögnum: 
1) Tier II Capital instrument constituting € denominated unsecured subordinated notes in an amount equal to approximately ISK 25 Billion.
2) Escrow and contingent value rights agreement in relation to assets of new Kaupthing bank hf. and Kaupthing bank hf.
3) Agreement relating to certain aspects of the financial settlement between Kaupthing bank hf. and New Kaupthing bank hf.
4) Equity option instrument waiver letter.
5) Bond A waiver letter. 
6) Bond B waiver letter. 
7) Bond C waiver letter.
8) Tier II capital instrument constituting € 138.106.287 unsecured subordinated notes.
9) Bond issue agreement dated 13. september 2009, in relation to an alternative capitalization of Íslandsbanki hf.
10) Bond (skuldabréf). 
11) Bond (skuldabréf). 
12) Bond (skuldabréf).
13) Escrow agreement (vörslusamningur) dags. 13. september 2009.
14) Agreement relating to set-off arrangements.
15) Bond (skuldabréf).
16) Transfer of equity in NBI hf. in relation to the issuance of the contingent bond A. 
17) Framework and bond issuance agreement.
18) Agreement relation to set-off arrangements and inter-company claims.
19) Terms of reference for valuation expert.

Kærunni er vísað frá að því er varðar aðgang Hagsmunasamtaka heimilanna að skýrslum Oliver Wyman, fyrri hlutum skýrslna Deloitte og gögnum sem innihalda upplýsingar um bókfært verð, nafnverð og yfirfærsluverð lánasafnanna, uppgjör, innheimtur og mögulega ábyrgð ríkisins á innheimtu krafna sem voru færðar á milli gömlu og nýju bankanna, umfram þau sem felast í skýrslum Deloitte og samningum um yfirfærslu lánasafna frá gömlu bönkunum yfir í þá nýju.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir          

Friðgeir Björnsson