Úrskurður 

Hinn 7. mars 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 614/2016 í máli ÚNU 15010008.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 19. janúar 2015 kærði A synjun Seðlabanka Íslands um aðgang að gjaldeyrisskiptasamningi Seðlabanka Íslands við Seðlabanka Kína. Þess var krafist að úrskurðarnefndin legði það fyrir bankann að afhenda afrit af samningnum. Kæran var sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um rétt almennings að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Með erindi, dags. 13. janúar 2015, óskaði kærandi eftir afriti af gjaldeyrisskiptasamningi á milli Íslands og Kína og var ítrekun beiðninnar send þann 15. janúar 2015. Svar barst með tölvupósti frá Seðlabanka Íslands þann 15. janúar þar sem tekið var fram að samningurinn í heild væri ekki birtur opinberlega.

Í rökstuðningi kæru er vísað til þess markmiðs upplýsingalaga nr. 140/2012 að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum, sbr. 3. tölul. 1. gr. laganna. Þá er vísað til þess að þjóðréttarsamningar sem Ísland á aðild að séu ekki undanskildir nema kveðið sé sérstaklega á um að trúnaður skuli gilda um samningana, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna. Seðlabanki Íslands hefði ekki borið fyrir sig slíkan trúnað þegar farið var fram á að samningurinn yrði látinn kæranda í té. Ennfremur er vísað til þeirrar meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt til almennings að fyrirliggjandi gögnum í vörslum stjórnvalda.

Málsmeðferð

Með bréfi dags. 20. janúar 2015 var kæran kynnt Seðlabankanum og stofnuninni veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Með tölvupósti dags. 4. febrúar 2015 óskaði Seðlabankinn eftir frekari fresti til að verða við beiðni úrskurðarnefndarinnar og var hann veittur sama dag.

Seðlabanki Íslands sendi úrskurðarnefndinni umsögn um málið, dags. 13. febrúar 2015 ásamt afriti af umbeðnum samningi. Í umsögninni kemur fram að Seðlabankinn líti svo á að rík trúnaðarskylda hvíli á aðilum samningsins, líkt og við eigi um aðra sambærilega samninga milli Seðlabanka Íslands og viðskiptamanna hans. Auk þess varði samningurinn fjárhagslega mikilvæga hagsmuni íslenska ríkisins. Þessu til stuðnings er vísað til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Upplýsingar þær sem kærandi óski eftir séu þess eðlis að þær varði hagi viðskiptamanna bankans og jafnframt málefni bankans sjálfs og teljist því ekki til opinberra upplýsinga.

Þá vísaði Seðlabankinn til þess að samkvæmt gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012 geti sérstök þagnarskylduákvæði, ein og sér, komið í veg fyrir að almenningi verði veittur aðgangur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Bent er á að í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. A-324/2009 frá 22. desember 2009 og A-423/2012 frá 18. júní 2012 hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 væri sérstakt ákvæði um þagnarskyldu. Þá er vísað til dóms Hæstaréttar frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 væri sérstakt ákvæði um þagnarskyldu sem gengi framar reglum um upplýsingarétt eftir II. og III. kafla upplýsingalaga.

Í umsögn Seðlabankans er tekið fram að skv. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Varði það ekki eingöngu Seðlabanka Íslands miklu að umbeðnar upplýsingar haldist leyndar heldur ekki síður gagnaðila bankans að gjaldeyrisskiptasamningnum, þ.e. Seðlabanka Kína.

Þá bendir Seðlabankinn á að skv. 2. tölul. 10. gr. laga nr. 140/2012 sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir og að skv. 3. tölul. sama ákvæðis sé heimilt að takmarka aðgang almennings að nánar tilgreindum gögnum, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Með hliðsjón af eðli upplýsinganna, þ.e. að um sé að ræða viðkvæman gagnkvæman samning á milli Seðlabanka Íslands annars vegar og Seðlabanka Kína hins vegar um gjaldeyrisskipti, er snert geti efnahagslega hagsmuni íslenska ríkisins telur bankinn ljóst að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að þeim á grundvelli nefndra tölul. í 10. gr. laga nr. 140/2012.

Að lokum telur Seðlabankinn ekki unnt að veita aðgang að þeim hlutum skjalsins sem trúnaður ríki ekki um, sbr. 3. mgr. 5. gr. uppl. Þar standi í vegi eðli umbeðinna gagna og það að mjög víða í gjaldeyrisskiptasamningnum væri að finna trúnaðarupplýsingar.

Umsögn Seðlabankans var kynnt kæranda með bréfi dags. 18. febrúar 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Með bréfi, dags. 20. febrúar 2015, ítrekaði kærandi fram komin sjónarmið sín og kröfur.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar aðgang kæranda að gögnum í vörslum Seðlabanka Íslands á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Synjun Seðlabanka Íslands um aðgang að umbeðnum gögnum er byggð á 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands en auk þess er vísað til 9. gr. og 2. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 segir orðrétt:

„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta til úrskurða nefndarinnar nr. A-406/2012, 558/2014 og 582/2015. Nái þagnarskylda ákvæðisins ekki til ákveðinna tilvika geta aðrar undantekningar frá upplýsingarétti átt við, sbr. t.d. t.d. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

2.

Umbeðið skjal er gjaldeyrisskiptasamningur á milli Seðlabanka Íslands og Seðlabanka Kína sem undirritaður var þann 9. júní 2010. Í samningnum er kveðið á um skilmála fyrir kaupum eða sölu á gjaldeyri, þar sem m.a koma fram upplýsingar um skilyrði slíkra viðskipta og vaxtakjör. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál nær þagnarskylda 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 til upplýsinga sem varða mikilvæg fjárhagsleg málefni bankans og að sumu leyti upplýsingar um hagi viðskiptamanns hans, enda er um að ræða tvíhliða samning. Er því ekki ástæða til að taka afstöðu til þess hvort aðrar undanþágur upplýsingalaga nr. 140/2012 taki til gagnanna. Þá er fallist á það með Seðlabanka Íslands að ekki sé unnt að veita aðgang að þeim hlutum skjalsins sem sérstök þagnarskylda nær ekki til, sbr. 3. mgr. 5. gr upplýsingalaga þar sem trúnaðarupplýsingar koma mjög víða fram í samningnum. Samkvæmt framangreindu er umbeðinn gjaldeyrisskiptasamningur undirorpinn sérstöku þagnarskylduákvæði sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru A, dags. 19. janúar 2014, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                      Friðgeir Björnsson