Úrskurður

Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 639/2016 í máli ÚNU 15080002.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 4. ágúst 2015 kærði A þá ákvörðun innanríkisráðuneytisins að synja um afhendingu greinargerðar um fjárhagslegt samband ríkis og kirkju. Í kæru er tekið fram að greinargerðin hafi verið unnin af B, fyrrverandi ríkisendurskoðanda, fyrir ráðuneytið að beiðni ráðherra. Kæranda var synjað um afhendingu greinargerðarinnar með tölvupósti dags. 22. maí 2015 með þeim rökum að greinargerðin væri enn vinnuskjal innan ráðuneytisins og að ekki væri unnt að afhenda hana á þessu stigi málsins. Með tölvupóstum dags. 15. maí, 22. júní og 30. júní fór kærandi þess aftur á leit við innanríkisráðuneytið að honum yrði afhent skýrslan og krafðist þess að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort kærandi ætti aukinn rétt til aðgangs að skýrslunni. Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. júlí 2015 var beiðni kæranda hafnað á þeirri forsendu að greinargerðin væri gagn sem útbúið hafi verið fyrir ráðherrafundi vegna stefnumótunar og samráðs um sóknargjöld. Greinargerðin væri því undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Var þá kæranda jafnframt leiðbeint um rétt sinn til að bera málið undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kæru vísar kærandi meðal annars til þess að ákvæði 6. gr. upplýsingalaga mæli fyrir um undanþágur frá almennum rétti almennings til aðgangs að upplýsingum og beri því að túlka þau þröngt. Þá geti gögn ekki fallið undir ákvæði 1. tölul. 6. gr. laganna nema þau hafi gagngert verið búin til framlagningar á ráðherrafundum. Ekki væri unnt að túlka ákvæðið með þeim hætti að gagn falli sjálfkrafa undir undanþáguna við það eitt að það væri lagt fram á fundi ríkisstjórnar eða ráðherra en um það er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 24. september 2011 í máli A-130/2001. Kærandi telur ekki sýnt fram á að greinargerðin hafi sérstaklega verið útbúin fyrir fund ríkisstjórnar eða ráðherra og því geti undanþága 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga ekki átt við í málinu.

Málsmeðferð

Með bréfi dags. 11. ágúst 2015 var innanríkisráðuneytinu kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði í trúnaði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 25. ágúst 2015, kemur fram að greinargerðin sé gagn sem heyri undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í ráðuneytinu fari fram vinna í tengslum við stefnumótun um sóknargjöld sem feli m.a. í sér að haft sé samráð við aðra ráðherra. Ráðherra hafi óskað eftir að greinargerðin yrði tekin saman við undirbúning málsins og sé hún eitt af þeim gögnum sem ráðherrar hafi til viðmiðunar við vinnu sína sem m.a. fari fram á fundum ráðherra. Réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til gagna sem tekin hafi verið saman fyrir slíka fundi, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Tekið er fram að við stefnumótun um sóknargjöld sé mikilvægt að ráðherra sé gefið færi á að undirbúa ákvarðanir sínar í málinu og að almenningi verði ekki veittur aðgangur að greinargerðinni á meðan málið sé enn til vinnslu og athugunar hjá ráðherrum.

Umsögn innanríkisráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi dags. 30. ágúst 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda vegna umsagnar innanríkisráðuneytisins, dags. 15. september 2015, er m.a. dregið í efa að umrædd skýrsla sé gagn sem tekið hafi verið saman fyrir ríkisráðs- eða ríkisstjórnarfundi. Alltaf sé mögulegt að nýta skýrslur sem unnar eru fyrir stjórnsýsluna við stefnumótun og hægt sé að nota tilvísun til 1. tölul. 6. gr. sem eftiráskýringu til að komast hjá því að birta slíkar skýrslur. Þá verði að túlka lagaákvæði sem skerða rétt almennings þröngt, einkum vegna þess að engar réttmætar ástæður geti verið fyrir því að leyna því fyrir skattgreiðendum eða þeim sem greiða félagsgjald fyrir félagsaðild hvers eðlis greiðsla þeirra er. Auk þess ætti að veita aðgang að þeim hlutum skýrslunnar sem ekki væru undanþegnir upplýsingarétti, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu reynir á rétt kæranda til aðgangs að greinargerð um fjárhagsleg samskipti ríkisins og rétthafa sóknargjalda á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings.

Aðgangur samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga lýtur takmörkunum sem meðal annars er kveðið á um í 1. tölulið 6. gr. laganna en ráðuneytið synjaði beiðni kæranda á þeim grundvelli. Samkvæmt því ákvæði tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum eða gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.

Í athugasemdum við 1. tölul. 6. gr. í greinargerð frumvarps til laga nr. 140/2012 er tekið fram að tilgangur reglunnar sé fyrst og fremst sá að vernda möguleika þeirra stjórnvalda sem í ákvæðinu eru nefnd til pólitískrar stefnumörkunar og samráðs. Þá segir orðrétt:

„Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikilvægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einnig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings“.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér greinargerðina sem ber heitið „Greinargerð um fjárhagsleg samskipti ríkisins og rétthafa sóknargjalda frá gildistöku laga nr. 91/1987 um sóknargjöld“. Í skýringum innanríkisráðuneytisins kemur fram að greinargerðin hafi verið tekið saman fyrir ráðherrafund í skilningi 1. töluliðar 6. gr. upplýsingalaga. Þótt greinargerðin beri ekki skýrlega með sér að hafa sérstaklega verið tekin saman fyrir ráðherrafund hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til þess að draga skýringar ráðuneytisins í efa. Með vísan til þessa verður staðfest ákvörðun innanríkisráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að greinargerðinni.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun innanríkisráðuneytisins um aðgang kæranda að greinargerðinni „Greinargerð um fjárhagsleg samskipti ríkisins og rétthafa sóknargjalda frá gildistöku laga nr. 91/1987 um sóknargjöld“.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson