Úrskurður

Hinn 20. september 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 644/2016 í máli ÚNU 14110003.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 5. nóvember 2014 kærði A afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni hans, f.h. Brit Insurance Limited, Great Lakes Reinsurance Plc., Chubb Insurance Company of Europe SE, Aspen Insurance UK Limited og fleiri erlendra vátryggingarfyrirtækja, um aðgang að gögnum um Kaupþing banka.

Í upphaflegri gagnabeiðni, dags. 4. nóvember 2011, var óskað eftir aðgangi að tilteknum gögnum og skjölum sem tengjast bankanum, sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu sinnar. Þjóðskjalasafn Íslands synjaði beiðninni en með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-480/2013 frá 3. maí 2013 var tilteknum atriðum beiðninnar vísað til nýrrar afgreiðslu hjá safninu. Með bréfi dags. 7. október 2014 tók safnið ákvörðun um að synja kærendum um aðgang að eftirfarandi gögnum:

• CAMELS mat Kaupþings, maí 2008

• Bréf frá C til Geirs H. Haarde, dags. 9. apríl 2008

• Tölvubréf frá B til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 25. janúar 2010

• Grunngögn frá Kaupþingi banka um Anvil Repo Cash 2008 10 03 CO (2).xls. Skjal frá KSF sem sýnir að REPO fór áfram til þriðja aðila

Kærendur telja ákvörðunina ekki vera í samræmi við ákvæði upplýsingalaga, sérstaklega 3. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012. Varðandi CAMELS-matið sé um að ræða mat á stöðu banka, nánar tiltekið fjármagnsþörf (capital adequacy), eignir (assets), stjórnun (management capability), tekjur (earnings), lausafjárstöðu (liquidity) og mat á því hversu viðkvæmur bankinn sé fyrir áhættubreytingum á markaði eða vegna vaxta (sensitivity). Kærendur telja slíka skýrslu ekki í heild geta snúið að málefnum viðskiptamanna Kaupþingsbanka, sbr. 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Kærendur leggja áherslu á að upplýsingar er varða bankann sjálfan lúti ekki sömu þagnarskyldusjónarmiðum og viðskiptamenn hans. Kærendur telja sömu sjónarmið eiga við um beiðni sína um grunngögn frá Kaupþingi banka um Anvil Repo Cash.

Um bréf C til Geirs H. Haarde, dags. 9. apríl 2008, kemur fram í kæru að kærendur telja túlkun Þjóðskjalasafns á 9. gr. upplýsingalaga ranga. Samkvæmt lýsingu á efni bréfsins fáist ekki séð að það innihaldi nokkrar upplýsingar um fjárhagsmálefni eða einkamálefni. Bréfið standi ekki í tengslum við tiltekna hagsmuni C hjá stjórnvöldum sem varði einkamálefni hans eða fjármál. Þá bendi ekkert til þess að C hafi ætlað eða mátt ætla að bréfið væri sent á grundvelli trúnaðar. Bréfið til forsætisráðherra hafi að geyma almennar hugleiðingar um ástand í samfélaginu og væri það langt til seilst ef slík samskipti yrðu skilgreind sem einkamálefni viðkomandi einstaklings. Loks mótmæla kærendur því að líta beri á tölvubréf frá B til rannsóknarnefndar Alþingis með sama hætti og skýrslur sem nefndin tók af nafngreindum einstaklingum.

Kærendur telja vel fært að afmá þá hluta umbeðinna gagna sem hafa að geyma nafn viðskiptaaðila og persónugreinanlegar upplýsingar. Í mörgum tilvikum séu viðskiptaaðilarnir jafnvel ekki lengur til. Verði því að veita aðgang að stærstum hluta þeirra skjala sem synjað var um með hinni kærðu ákvörðun. Upplýsingarnar hafi auk þess þegar verið gerðar opinberar beint eða óbeint í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

Málsmeðferð

Með bréfi dags. 7. nóvember 2014 var kæran kynnt Þjóðskjalasafni Íslands og veittur kostur á að koma á framfæru umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit þeirra gagna sem kæra lýtur að. Umsögn safnsins barst þann 2. desember 2014. Þar er tekið fram að rannsóknarnefnd Alþingis hafi verið komið á fót með lögum nr. 142/2008. Hlutverk hennar hafi verið að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða og leggja mat á það hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi, eftirlit með henni og hverjir kynnu að bera ábyrgð á því. Í 5. mgr. 17. gr. laganna sé tekið fram að gögn rannsóknarnefndarinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands en um aðgang að þeim fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.

Um CAMELS-mat á Kaupþingi banka segir Þjóðskjalasafn skjalið hafa að geyma heildarmat á stöðu bankans vorið 2008. Þar komi fram upplýsingar um fjárhagsstöðu bankans og um stærstu viðskiptamenn hans. Að mati safnsins fellur skjalið undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Því hafi kærendum verið synjað um aðgang á grundvelli 2. mgr. ákvæðisins, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hafi það verið mat safnsins að takmarkanirnar ættu við um skjalið í heild en ekki einstaka hluta þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þjóðskjalasafn telur skjalið einnig hafa að geyma upplýsingar sem falla undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.

Þjóðskjalasafnið kveðst hafa metið bréf C til Geirs H. Haarde á þá leið að um væri að ræða efni sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færi leynt, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Takmarkanir á aðgangi ættu við um bréfið í heild.

Hvað tölvubréf B til rannsóknarnefndarinnar varðar kemur fram að það sé hluti af samskiptum [...] um málefni sem fjallað var um við skýrslutöku fyrir nefndinni. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi staðfest í úrskurðum sínum tiltekin sjónarmið við beitingu 9. gr. upplýsingalaga um skýrslur rannsóknarnefndar Alþingis af nafngreindum einstaklingum. Safnið telur sömu sjónarmið eiga við um tölvubréfið þar sem það sé framhald og frekari útskýring á skýrslutökunni. Þá telur safnið rétt að ítreka að tekið var tillit til þeirrar lagaumgjarðar sem gilti við skýrslugjöfina og trúnaðar sem skýrslugjöfum var að jafnaði heitið. Þannig geti mat skýrslugjafa eða opinská umfjöllun hans og svör við spurningum út frá eigin hyggjuviti eða upplifunum, þar sem trúnaði er heitið, talist einkamálefni hans eftir heildarmat á þeim upplýsingum sem beiðni taki til. Þá hafi öllum verið skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar, gögn og skýringar að viðlagðri refsiábyrgð, sbr. 11. gr. laga nr. 142/2008.

Þjóðskjalasafn kveður grunngögn frá Kaupþingi banka um Anvil Repo Cash hafa að geyma upplýsingar um málefni viðskiptamanna Kaupþings banka í skilningi þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Safnið hafi synjað kærendum um aðgang með vísan til 2. mgr. ákvæðisins, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Takmarkanirnar eigi við um skjalið í heild, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.

Umsögn Þjóðskjalasafns var kynnt kærendum með bréfi dags. 3. desember 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust athugasemdir frá kærendum. Meðferð málsins hefur dregist óhæfilega af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna anna í störfum nefndarinnar.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar aðgang kærenda að gögnum um Kaupþing banka á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Upphafleg beiðni kærenda var sett fram á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en eftir að úrskurðarnefndin vísaði henni til nýrrar meðferðar hjá Þjóðskjalasafni var ákvörðun tekin eftir upplýsingalögum nr. 140/2012, sem þá höfðu tekið gildi. Í 9. gr. laganna segir orðrétt:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda ákvæðisins er því víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 færist yfir á Þjóðskjalasafnið vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við, sbr. 2. mgr. greinarinnar.

Eins og að framan greinir hafa þau gögn er úskurðurinn lýtur að verið afmörkuð með eftirfarandi hætti:

• CAMELS mat Kaupþings, maí 2008

• Bréf frá C til Geirs H. Haarde, dags. 9. apríl 2008

• Tölvubréf frá B til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 25. janúar 2010

• Grunngögn frá Kaupþingi banka um Anvil Repo Cash 2008 10 03 CO (2).xls. Skjal frá KSF sem sýnir að REPO fór áfram til þriðja aðila

Verður nú fjallað um gögnin í sömu röð.

2.

CAMELS-athugun fer fram af hálfu stjórnvalda sem hafa eftirlit með fjármálastarfsemi í því skyni að meta stöðu fjármálafyrirtækja. Athugunin dregur nafn sitt af þeim þáttum sem kannaðir eru, þ.e. eigið fé (capital), eignir (assets), stjórnun (management), arðsemi (earnings), lausafjárstaða (liquidity) og næmni fyrir áhættu á markaði (sensitivity to market risks). Niðurstaðan úr matinu gefur til kynna hversu viðkvæmt fjármálafyrirtæki er fyrir sveiflum og nýtist í mati á áhættustigi rekstursins.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður fjallað um rétt almennings til aðgangs að niðurstöðum mats á íslenskum bönkum vorið 2008, sjá úrskurð nr. 562/2014 frá 17. desember 2014 um aðgang að mati á Glitni banka í vörslu Fjármálaeftirlitsins. Þar komst nefndin að þeirri niðurstöðu að matið varðaði mikilvæg viðskipta- og fjárhagsmálefni bankans og væri þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Þetta var jafnframt talið eiga við um svo stóran hluta matsins að ekki var talið koma til greina að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að veita aðgang að hluta þess á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Nefndin hefur kynnt sér niðurstöður CAMELS-mats á Kaupþingi banka og telur sömu sjónarmið eiga við um það. Fyrir liggur að matið stafar frá Fjármálaeftirlitinu og færðist þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 yfir á rannsóknarnefnd Alþingis er hún tók við því á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laga nr. 142/2008, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Í matinu er víða fjallað um fjárhagsmálefni viðskiptamanna bankans og njóta þær upplýsingar verndar 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga. Þá er fallist á með Þjóðskjalasafni að svo stór hluti skjalsins sé undirorpinn framangreindum þagnarskylduákvæðum að ekki komi til greina að leggja fyrir Þjóðskjalasafnið að veita aðgang að því að hluta.

3.

Næst verður leyst úr rétti kærenda til aðgangs að bréfi C til þáv. forsætisráðherra, Geirs H. Haarde, dags. 9. apríl 2008. Í bréfinu lýsir C tilteknum sjónarmiðum um vanda sem þá steðjaði að íslenskum fjármálamarkaði og óskaði eftir fundi með ráðherra til að kynna þau frekar. Af hálfu Þjóðskjalasafns hefur komið fram að synjun á beiðni kærenda um aðgang að bréfinu hafi byggst á 9. gr. upplýsingalaga þar sem um væri að ræða einkamálefni C sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færi leynt.

Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir að engum vafa sé undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt ákvæðinu. Aðrar upplýsingar sem geti talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunni einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Þar undir geti til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúti beinlínis að öryggi þeirra. Undir ákvæðið geti fallið upplýsingar um það hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar.

Skoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál á bréfinu leiddi ekki í ljós að það hefði að geyma upplýsingar af því tagi sem hér hefur verið lýst. Um er að ræða almennar hugleiðingar um stöðu fjármálamarkaðarins og tillögur að aðgerðum stjórnvalda til að bæta úr stöðunni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur bréfið ekki að geyma upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og verður því að heimila kærendum aðgang að því á grundvelli 5. gr. laganna.

4.

Í tölvubréfum B til nefndarmanna rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 25. janúar 2010, er að finna frekari skýringar í kjölfar skýrslugjafar hans til nefndarinnar. Í skjalinu er einnig að finna svör nefndarmannsins Sigríðar Benediktsdóttur. B gegndi stöðu [...] og lýsir meðal annars í bréfinu tilteknum aðgerðum bankans og samskiptum við breska fjármálaeftirlitið (FSA). Fallist er á það með Þjóðskjalasafni að efni bréfsins teljist einkamálefni B í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjarðar sem gilti um upplýsingagjöf hans til rannsóknarnefndar Alþingis. Takmörkun á aðgangi á við um samskipti B við rannsóknarnefndina og starfsmenn hennar í heild og verður safninu því ekki gert að veita kærendum aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

5.

Loks kemur til skoðunar réttur kærenda til aðgangs að skjali sem ber heitið „Anvil Repo Cash 2008 10 03 CP (2).xls“. Skjalið er í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sagt stafa frá KSF, og hafa að geyma grunngögn frá Kaupþingi sem sýni að REPO hafi farið áfram til þriðja aðila. Úrskurðarnefnd hefur farið yfir skjalið sem er töflureiknisskjal á fimm flipum. Tveir þeirra, „Charts“ og „Report“ hafa að geyma ófullkomnar töflur og gröf sem virðast byggja á upplýsingum úr öðrum skjölum. Einn flipinn, „Reference“, inniheldur ekki aðrar upplýsingar en heiti mánaða og gengi nokkurra gjaldmiðla gagnvart breska pundinu. Á flipanum „Securities“ er að finna nöfn aðila sem bera með sér að vera viðskiptamenn bankans og upplýsingar um tryggingar þeirra. Loks er á flipanum „Active trades“ að finna ýmsa fjármálagerninga viðskiptamanna bankans, fjárhæðir og upphafs- og lokadagsetningar ásamt tillögum að aðgerðum. Að mati úrskurðarnefndarinnar er skjalið í heild undirorpið trúnaði samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þar sem um er að ræða upplýsingar um mikilvæga fjárhagslega hagsmuni viðskiptamanna Kaupþings og eftir atvikum Kaupthing Singer & Friedlander. Það er jafnframt mat úrskurðarnefndarinnar að þagnarskyldan eigi við um svo stóran hluta skjalsins að ekki komi til greina að kærendum verði heimilaður aðgangur að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

6.

Kærendur hafa haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Þjóðskjalasafnsins á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014.

Úrskurðarorð:

Þjóðskjalasafni Íslands ber að veita kærendum aðgang að bréfi C til forsætisráðherra, dags. 9. apríl 2008.

Staðfest er synjun Þjóðskjalasafns Íslands á aðgangi kærenda að niðurstöðum CAMELS-mats á Kaupþingi banka frá maí 2008, tölvupóstsamskiptum B og starfsmanna rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 25. janúar 2008 og skjalinu „Anvil Repo Cash 2008 10 03 CP (2).xls“.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson