Úrskurður

Hinn 2. júní 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 685/2017 í máli ÚNU 16070008.

Kæra og málsatvik

Með bréfi, dags. 28. júlí 216, kærði A hrl., f.h. Geiteyrar ehf. og Akurholts ehf., synjun Matvælastofnunar á beiðni um aðgang að gögnum sem varða útgáfu rekstrarleyfis nr. FE-1105 þann 6. maí 2016 fyrir Arnarlax ehf. um 10.000 tonna ársframleiðslu af erfðabreyttum norskum laxi í sjókvíum í Arnarfirði.

Í kæru kemur fram að Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi nr. FE-1105 án þess að auglýsa útgáfuna fyrirfram. Engum hafi því gefist tækifæri til athugasemda eða leiðbeininga varðandi útgáfu leyfisins og skilmála þess. Kærandi óskaði aðgangs að öllum gögnum sem lágu til grundvallar útgáfunnar með tölvupósti þann 20. júní 2016 sem var ítrekaður 29. júní, 30. júní og 1. júlí 2016. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi fengið hluta gagnanna afhentan en með tölvupóstum, dags. 30. júní og 4. júlí 2016, hafi Matvælastofnun tilkynnt að önnur gögn yrðu meðhöndluð sem trúnaðarmál með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Matvælastofnun með bréfi, dags. 29. júlí 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að.

Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 9. ágúst 2016, kemur fram að rekstrarleyfi til Arnarlax ehf. hafi verið gefið út á grundvelli laga um fiskeldi nr. 71/2008 og gildi til 6. maí 20216. Fyrirtækið hafi lagt fram lögboðin gögn vegna umsóknarinnar en Matvælastofnun hafi einnig leitað umsagna vegna málsins, sbr. 7. gr. laganna. Í 14. gr. laganna sé fjallað um þagnarskyldu og vísað með almennum hætti til 18. gr. laga nr. 70/1996. Umbeðin gögn tengist þó ekki opinberu eftirliti með Arnarlaxi ehf. Upplýsingarnar í þeim snúi hins vegar að fjárhags- og viðskiptahagsmunum fyrirtækisins. Um sé að ræða eftirfarandi gögn:

1. Umsókn um rekstrarleyfi

2. Rekstrarleyfi, dags. 6. maí 2016

3. Upplýsingar um eignarhald á Arnarlaxi ehf.

4. Upplýsingar um fagþekkingu starfsmanna og gæðakerfi Arnarlax ehf.

5. Upplýsingar um eigin fjármögnun

6. Rekstraráætlun vegna eldisins

7. Umsagnir Fiskistofu, Veiðimálastofnunar, Hafrannsóknarstofnunar og sveitarfélagsins Vesturbyggðar

8. Trygging frá TM hf. vegna starfsemi Arnarlax ehf. á eldissvæðinu

9. Upplýsingar um eldisbúnað og vottun hans

10. Álit Skipulagsstofnunar

11. Matsskýrsla – mat á umhverfisáhrifum

12. Gögn um burðarþol eldissvæðisins

Matvælastofnun vísaði kæranda á gögn undir töluliðum 10, 11 og 12. Undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni ákvað stofnunin einnig að veita kæranda aðgang að gögnum undir töluliðum 1, 2 og 7. Önnur gögn telur stofnunin sér óheimilt að veita kæranda aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þau innihaldi upplýsingar um eignaraðild að fyrirtækinu, nöfn og starfsreynslu starfsmanna þess, tryggingaskilmála fyrirtækisins og eldisbúnað. Gögnin hafi jafnframt að geyma ítarlegar upplýsingar um rekstur og fjárhagsstöðu leyfishafa, þar með taldar upplýsingar um lán, eignarhald og viðskiptaskilmála og viðkvæmar upplýsingar varðandi rekstrarlegar ákvarðanir fyrirtækisins og áform þess í framtíðinni. Þá sé að finna í gögnunum upplýsingar um framleiðsluhætti fyrirtækisins, þ.e. hvaða búnaður til framleiðslunnar hafi verið keyptur, hvernig hann er notaður, settur saman og nýttur. Jafnframt sé að finna upplýsingar um aðila sem framleiði búnaðinn, persónuhagi og nöfn starfsmanna fyrirtækisins.

Það er mat Matvælastofnunar að gögnin séu af því tagi að takmarka verði aðgang almennings að þeim með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Reglan hafi einmitt verið sett til að tryggja að fyrirtæki og lögaðilar þurfi ekki að óttast að upplýsingar sem þau afhenda opinberum aðilum verði gerðar opinberar. Ekki verði séð að réttur almennings til aðgangs vegi þyngra en réttur fyrirtækisins, sérstaklega þegar horft sé til eðlis þeirra og sjónarmiða í athugasemdum með 9. gr. upplýsingalaga.

Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. ágúst 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 25. ágúst 2016 og þar eru kröfur kæranda ítrekaðar. Ekki verði séð hvernig umbeðin gögn geti fallið undir undanþáguákvæði 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Einnig er vísað til 1. og 5. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál.

Þann 16. apríl 2017 ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til Arnarlax ehf. og tilkynnti fyrirtækinu að kæran væri til meðferðar hjá nefndinni. Þá var fyrirtækið innt eftir afstöðu sinni til þess hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að aðgangur yrði veittur að gögnunum. Í svari fyrirtækisins, dags. 8. maí 2017, segir að öll gögn sem kærandi óski aðgangs að hafi verið lögð fram í dómsmáli á milli Arnarlax ehf. og tiltekinna aðila. Fyrirtækið telur ljóst að um sömu aðila sé að ræða og því verði ekki séð að kærendur hafi lögvarða hagsmuni af kærumálinu. Óháð því telji fyrirtækið upplýsingar um eignarhald á félaginu, staðfestingu PwC á eigin fjármögnun félagsins og rekstaráætlun félagsins vegna fyrirhugaðs fiskeldis vera gögn sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þess. Því sé í öllu falli óheimilt að veita aðgang að þeim, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem varða rekstrarleyfi Arnarlax ehf. til laxeldis í sjó í Arnarfirði.

Í 3. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál er skilgreint hvers kyns upplýsingar teljist vera um umhverfismál í skilningi laganna. Kemur þar fram í 3. tölul. að ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa, eða líklegt er að hafi, áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul., auk kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir, teljist til upplýsinga um umhverfismál.

Hin umbeðnu gögn varða öll umsókn fyrirtækis um leyfi til að reka kynslóðaskipt sjókvíaeldi á laxi þar sem hámarkslífmassi er 10.000 tonn. Ljóst má vera að slík starfsemi er til þess fallin að hafa margþætt áhrif á umhverfið. Til viðbótar við úrgang sem stafar frá fiskeldi í sjókvíum er einnig talin hætta á því að erfðabreyttir fiskar sleppi úr þeim og erfðablandist þeim stofnum sem fyrir eru á svæðinu. Þá getur villtur fiskur smitast af laxalús sem jafnan er til staðar í og við sjókvíar í miklu magni. Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að umbeðin gögn feli í sér upplýsingar um umhverfismál og að um aðgang að þeim fari eftir lögum nr. 23/2006.

Af hálfu fyrirtækisins Arnarlax ehf. hefur komið fram að aðgangur að hluta umbeðinna gagna hafi verið veittur undir rekstri einkamáls fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Getur slík afhending engu breytt um rétt kæranda til aðgangs á grundvelli laga um upplýsingarétt almennings, enda er slíkur aðgangur ekki bundinn því skilyrði að beiðandi hafi lögvarða hagsmuni af honum.

2.

Synjun Matvælastofnunar á aðgangi að umbeðnum gögnum er byggð á því að um sé að ræða trúnaðarupplýsingar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Regla þessi var áður í 5. gr. laga nr. 50/1996.

Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál segir m.a.:

„Þegar óskað er aðgangs að upplýsingum hjá þeim stjórnvöldum sem undir 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. falla, gæti hlutaðeigandi stjórnvald hafnað aðgangi að upplýsingunum, varði þær t.d. veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni þess, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Það er skilyrði fyrir því að heimilt sé að halda upplýsingum sem varða veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni leyndum að upplýsingarnar séu almenningi ekki þegar aðgengilegar. Þá verður að liggja fyrir að verði aðgangur veittur að upplýsingunum sé það til þess fallið að valda hlutaðeigandi stofnun eða fyrirtæki óréttmætu tjóni.“

Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir m.a.:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi.“

Þegar tekið er tillit til þeirra gagna sem Matvælastofnun hefur veitt kæranda aðgang að undir rekstri málsins stendur eftir ágreiningur um rétt hans til eftirfarandi gagna og upplýsinga, samkvæmt sömu númeraröð og í kæru:

1. Upplýsingar um eignarhald á Arnarlaxi ehf.

2. Upplýsingar um fagþekkingu starfsmanna og gæðakerfi Arnarlax ehf.

3. Upplýsingar um eigin fjármögnun

4. Rekstraráætlun vegna eldisins

1. Ábyrgðaryfirlýsing frá TM hf. vegna rekstrarleyfisins, dags. 4. maí 2016

2. Upplýsingar um eldisbúnað og vottun hans

Fjallað verður um skjölin í sömu röð hér á eftir.

3.

Leyfisumsókn Arnarlax ehf. fylgdi skjal þar sem taldir eru upp hluthafar í fyrirtækinu, fjöldi hluta sem hver þeirra er skráður fyrir og eignarhlutfall samkvæmt honum. Fyrir liggur að umtalsverðar breytingar hafa orðið á hluthafahópnum, til að mynda með sameiningu fyrirtækisins og Fjarðalax ehf., sem tilkynnt var um í lok maí 2016. Þegar vegnir eru saman hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingum um hluthafa í fyrirtækinu á tilteknum tímapunkti og hagsmunir Arnarlax ehf. af því að þær fari leynt þykir verða að leggja til grundvallar að lítil hætta sé á því að fyrirtækið verði fyrir tjóni, verði aðgangur veittur. Upplýsingarnar varði því ekki svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins að leynd um þær gangi framar lögbundnum rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt lögum um upplýsingarétt um umhverfismál. Þá er til þess að líta að lögaðilar sem óska þess að fá leyfi frá stjórnvöldum til að reka starfsemi sem hefur áhrif á umhverfið verða að vera undir það búnir að lög um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum gildi um slíkar ráðstafanir. Með hliðsjón af hinum ríka upplýsingarétti almennings er því fallist á rétt kæranda til aðgangs að skjalinu á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2006.

4.

Við afgreiðslu umsóknarinnar kallaði Matvælastofnun eftir upplýsingum um það hvort búnaður sem nota átti til eldisins muni standast norskan staðal, NS9415:2009, fagþekkingu innan fyrirtækisins á eldi og gæðakerfi þess. Arnarlax ehf. veitti upplýsingarnar með tölvupósti, dags. 1. september 2015. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2006 nái til hans á sömu forsendum og raktar voru um eignarhald á fyrirtækinu. Þá samrýmist það jafnframt markmiðum laganna, sbr. 1. gr. þeirra, að almenningur geti staðreynt þær kröfur sem gerðar eru til einkaaðila sem fá leyfi til rekstrar starfsemi af þessu tagi.

Á einum stað í skjalinu koma fram upplýsingar um kaup Arnarlax ehf. á tilteknum vörum frá erlendum birgjum. Þær varða ekki hagsmuni almennings með sama hætti, heldur einungis kaup einkaaðila á nauðsynlegum vörum fyrir starfsemi sína. Úrskurðarnefndin telur að upplýsingar sem þessar geti aðrir samkeppnisaðilar nota við eigin rekstur og eðlilegt er að aðilar geti upplýst stjórnvöld um innkaup sín án þess að eiga á hættu að slíkar upplýsingar verði afhentar öðrum. Það er því niðurstaða nefndarinnar að afmá beri upplýsingarnar úr skjalinu áður en kæranda er veittur aðgangur að því á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Matvælastofnun kallaði einnig eftir staðfestingu á því að eigin fjármögnun eldisins væri a.m.k. 30%. Hún barst sem viðhengi með tölvupósti Arnarlax ehf., dags. 1. september 2015. Þar er eiginfjárhlutfalli fyrirtækisins lýst fyrir árin 2014 og 2015 ásamt mati endurskoðanda á þróun þess. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með Matvælastofnun að upplýsingarnar teljist til viðkvæmra upplýsinga um rekstrarstöðu fyrirtækisins og varði viðskiptahagsmuni þess í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006. Verður því ákvörðun stofnunarinnar um að synja kæranda um aðgang að þeim staðfest.

5.

Leyfisumsókninni fylgdi ítarleg rekstraráætlun, dags. í ágúst 2015. Skjalið er 17 bls. að lengd og á ensku. Þar eru í upphafi raktar helstu staðreyndir og ályktanir sem áætlunin hvílir á, eignir félagsins og skuldir, upplýsingar um fjármögnun þess á þessum tímapunkti og áætlanir um fjármögnun í framtíðinni. Þá er mismunandi sviðsmyndum rekstursins lýst miðað við fyrirframgefnar forsendur og hugsanlega þróun mála á sviðinu, til að mynda þróun markaðsverðs á laxi.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál telst áætlunin tvímælalaust til viðkvæmra upplýsinga um rekstrar- og samkeppnisstöðu fyrirtækisins sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006. Enda þó almenningur hafi nokkra hagsmuni af aðgangi að skjalinu þykja þeir þurfa að víkja fyrir þeim hagsmunum Arnarlax ehf. að samkeppnisaðilar geti ekki kynnt sér áætlanir fyrirtækisins og forsendur þess fyrir tilteknum ráðstöfunum. Verður því ákvörðun Matvælastofnunar um að synja kæranda um aðgang að skjalinu staðfest.

Leyfisumsókn Arnarlax ehf. fylgdi ábyrgðaryfirlýsing vegna tryggingar í tengslum við hið veitta rekstrarleyfi, dags. 4. maí 2016. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst einnig á það með Matvælastofnun að slík yfirlýsing teljist til upplýsinga um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006. Verður ákvörðun stofnunarinnar því einnig staðfest að þessu leyti.

6.

Leyfisumsókninni fylgdi skýrsla norska fyrirtækisins ROLI Certification AS um búnað Arnarlax ehf. og vottun hans. Skýrslan er 15 blaðsíður að lengd og á norsku. Einnig fylgdu skýrslur norska fyrirtækisins YesMaritime AS um uppsetningu búnaðarins og staðfestingar á ensku. Loks fylgdi skýrsla um plastbúr fyrirtækisins frá norska fyrirtækinu Akvasafe AS, sem er 9 bls. að lengd og á ensku.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur sem fyrr að upplýsingar um kaup einkaaðila á búnaði til nota í starfsemi sinnar geti talist til viðkvæmra upplýsinga um rekstur hans í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Eins og hér stendur á verður þó jafnframt að hafa hliðsjón af þeim mikilvægu hagsmunum almennings að geta kynnt sér upplýsingar um það hvernig laxeldisstarfsemi fyrirtækisins er hagað, kröfur sem gerðar eru til búnaðarins og vottun hans með hliðsjón af þeim stöðlum sem gilda almennt um starfsemina. Af lestri skýrslnanna verður ekki séð að hætt sé við því að Arnarlax ehf. verði fyrir tjóni, verði þær gerðar opinberar. Þaðan af síður verður talið að verulegt tjón geti hlotist af því að aðgangur verði veittur af þeim. Verður því ákvörðun Matvælastofnunar um að synja kæranda um aðgang að skýrslunum felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að veita aðgang að þeim á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2006.

Úrskurðarorð:

Matvælastofnun ber að veita kæranda, Geiteyri ehf. og Akurholti ehf., aðgang að:

• Skjalinu „Overview of Shareholders and Indirect Owners in the Company and Arnarlax“, ódags., sem fylgdi umsókn Arnarlax ehf. um rekstrarleyfi vegna fiskeldis, dags. 12. mars 2015

• Tölvupósti Víkings Gunnarssonar til Matvælastofnunar, dags. 1. september 2015, kl. 11:33, án viðhengja. Áður skal afmá setninguna: „eru keyptar af sama framleiðanda [...] group.“

• Skýrslu ROLI Certification AS; „Forankringsanalyse for en flytende oppdrettsenhet“, dags. 26. febrúar 2014

• Skýrslum YesMaritime AS; „Anchoring report“, dags. 22. apríl 2014 og 2. júlí 2015

• Skýrslu Akvasafe AS; „Technical note – plastic cages. Tjaldaneseyrar 2x3 65x65 grid“

Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar er að öðru leyti staðfest.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson