Úrskurður

Hinn 6. apríl 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 732/2018 í máli ÚNU 17050012.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 31. maí 2017, kærðu félagasamtökin Ungir umhverfissinnar synjun Orkustofnunar, dags. 19. maí 2017, á beiðni um aðgang að gögnum sem tengjast olíuleit á Drekasvæðinu. Með tölvupósti, dags. 18. maí 2017, fór kærandi þess á leit við Orkustofnun að honum yrði veittur aðgangur að gögnum úr olíuleit á Drekasvæðinu á vegum CNOOC International o.fl. sé þeim til að dreifa og þá sérstaklega gögnum úr tvívíðum mælingum sem hafi farið fram síðustu ár. Þann 19. maí 2017 svaraði Orkustofnun kæranda því til að samkvæmt 26. gr. a laga nr. 13/2001 um leit, rannsóknir og vinnslu kolefnis væru upplýsingar í vörslum Orkustofnunar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt upplýsingalögum á gildistíma leitarleyfis eða rannsóknar­ og vinnsluleyfis. Orkustofnun gæti því ekki orðið við erindinu. Með tölvupósti sama dag óskaði kærandi eftir sömu gögnum fyrir leyfi Ithaca Petroleum & co., með vísan til þess að leit þess fyrirtækis væri lokið. Samdægurs svaraði Orkustofnun því að gögnin væru lokuð, a.m.k. næstu 5 árin.

Í kæru kemur m.a. fram að óskað sé eftir gögnunum með vísan í lög um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006, en ljóst sé að kolefnisleit- og vinnsla séu umhverfismál í ljósi loftslagsbreytinga, rasks á hafsbotni sem fylgi borunum (þ.m.t. tilraunaborunum) og hljóðmengunar við endurvarpsmælingar. Beiðninni hafi verið synjað með vísan til 26. gr. a laga um leit, rannsóknir og vinnslu kolefnis, nr. 13/2001 en ekki hafi verið vísað til laga nr. 23/2006. Einnig hafi kærandi óskað eftir sams konar gögnum frá Ithaca Petroleum en það leitarleyfi sé ekki lengur í gildi eftir ákvörðun leyfishafa um að hætta leit sinni í janúar 2017. Beiðninni hafi verið hafnað án frekari rökstuðnings þrátt fyrir að í fyrri synjuninni hafi verið tekið fram að upplýsingarnar væru einungis undanþegnar aðgangi almennings á gildistíma leitarleyfis.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 2. júní 2017, var kæran kynnt Orkustofnun og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn Orkustofnunar, dags. 8. júní 2017, kemur fram að þar sem gögn um leyfisveitingar séu aðgengilegar almenningi á vef Orkustofnunar geri stofnunin ráð fyrir að einkum sé átt við gögn um tvívíðar mælingar sem farið hafi fram síðustu ár, eins og fram komi í kæru.

Í umsögninni vísar Orkustofnun til þess að  samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 gildi lögin einvörðungu um upplýsingar í vörslum lögaðila sem hafi verið falið opinbert hlutverk eða veiti almenningi opinbera þjónustu hvað varðar umhverfi á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings við stjórnvöld og lögaðila sem gegni opinberu hlutverki eða veiti opinbera þjónustu sem varði umhverfið og lúti stjórn þeirra stjórnvalda. Hvorki CNOOC International né Ithaca Petroleum/Seabird Exploration séu slíkir lögaðilar og því veiti lög um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 kæranda ekki aðgang að gögnum sem þessir aðilar afli, vegna mögulegra viðskiptatækifæra og hagsmuna sinna, samkvæmt útboði til leitar-, rannsóknar og eftir atvikum vinnslu kolvetna á Drekasvæðinu. Breyti þar engu að hlutverk Orkustofnunar skv. 1. mgr. 25. gr. kolvetnislaga nr. 13/2001 sé að safna öllum upplýsingum um landgrunnið sem verði til við starfsemi samkvæmt lögunum. Þagnarskylda Orkustofnunar sé ótvíræð, sbr. 26. gr. a. laganna. Auk þess sé heimilt að kveða nánar á um þagnarskyldu í leyfi til leitar, rannsókna og vinnslu kolvetnis, sbr. 7. mgr. 26. gr. a, eins og gert hafi verið í leitarleyfi Seabird Exploration vegna mælinga fyrir Ithaca Petroleum til 10 ára frá árslokum þess árs sem mælingar voru gerðar. Nálgast megi leyfið á vef Orkustofnunar. Þagnarskylda gildi því enn um gögn Ithaca Petroleum. Leyfi CNOOC sé enn í gildi og því ríki þagnarskylda um þau gögn. Samkvæmt þessu beri að hafna kröfum kæranda í málinu með vísan til annars vegar 2. mgr. 2. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 og hins vegar 26. gr. a kolvetnislaga.

Hvað varði afhendingu gagnanna til úrskurðarnefndar um upplýsingamál bendir Orkustofnun á að CNOOC hafi safnað þeim samkvæmt skilmálum sérleyfis til rannsókna og vinnslu kolvetnis haustið 2015, þ.e. 2700 km af tvívíðum endurkastsgögnum. Um sé að ræða afar umfangsmikil sérhæfð gögn sem einungis sé hægt að skoða með þar til gerðum hugbúnaði. Seabird Exploration hafi safnað 1004 km af tvívíðum endurkastsmælingum skv. leitarleyfi og samkomulagi við sérleyfishafann Ithaca Petroleum sumarið 2016. Með vísan til þessa dragi Orkustofnun í efa möguleika úrskurðarnefndarinnar til að kynna sér afrit af gögnunum. Hins vegar geti það gagnast nefndinni að fá aðstoð Orkustofnunar við að kynna sér gögnin og vinnslu þeirra hjá ÍSOR telji nefndin það nauðsynlegt.

Umsögn Orkustofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 12. júní 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir Ungra umhverfissinna bárust þann 19. júní 2017. Þar kemur m.a. fram að ekki sé óskað eftir gögnunum beint frá CNOOC International og Ithaca Petroleum/Seabird Exploration heldur frá Orkustofnun sem falli undir 1. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006. Stofnunin hafi það opinbera hlutverk að safna umbeðnum gögnum, sbr. 25. gr. laga um leit, rannsóknir og vinnslu kolefnis nr. 13/2001. Skipti þá ekki máli hvort stofnunin sjái sjálf um mælingar eða afli gagnanna frá einkaaðila líkt og í þessu tilfelli enda eigi lög um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 m.a. við um upplýsingar sem aflað er í tilefni af opinberu hlutverki, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér eðli og efni umbeðinna gagna.

Niðurstaða
1.

Í málinu er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum um tvívíðar endurkastsmælingar á landgrunni Drekasvæðisins sem aflað var annars vegar af fyrirtækinu Seabird Exploration fyrir Ithaca Petroleum og hins vegar af fyrirtækinu CNOOC International. Um er að ræða upplýsingar um ástand landgrunnsins og teljast þær því vera upplýsingar um umhverfismál, sbr. 1. tl. 3. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Gögnin eru í vörslum Orkustofnunar á grundvelli laga um leit, rannsóknir og vinnslu kolefnis nr. 13/2001, sbr. einkum 25. gr. laganna. Ekki leikur vafi á því að stofnunin er stjórnvald sem fellur undir gildissvið laga nr. 23/2006, sbr. 1. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006. Fer því um aðgang kæranda að gögnum í vörslum stofnunarinnar eftir lögum um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006.

Í ákvæði 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006 kemur fram að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum á grundvelli laganna nái ekki til gagna sem undanþegin eru aðgangi skv. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Af athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 má ráða að átt sé við upplýsingar sem undanþegnar voru upplýsingarétti á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en ákvæði 6. gr. laga nr. 23/2006 hefur ekki verið breytt í því skyni að vísa til undanþáguákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Hins vegar verður að líta svo á að ákvæðið taki til þeirra upplýsinga sem nú eru undanskildar upplýsingarétti skv. 6.-10. gr. laga nr. 140/2012. Því koma undantekningarákvæði upplýsingalaga nr. 140/2012 til skoðunar við mat á rétti kæranda til aðgangs að upplýsingunum.

2.

Í fyrsta lagi óskaði kærandi eftir aðgangi að tvívíðum endurkastsmælingum sem aflað var af félaginu CNOOC International. Synjun Orkustofnunar byggði á því að rannsóknar- og vinnsluleyfi félagsins væri enn í gildi og gögnin því undirorpin þagnarskyldu með vísan til 1. mgr. 26. gr. a laga nr. nr. 13/2001.

Í ákvæði 1. mgr. 26. gr. a kolvetnislaga nr. 13/2001 segir að upplýsingar, sem varðveittar eru af Orkustofnum samkvæmt lögunum, skuli vera undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt upplýsingalögum á gildistíma leitarleyfis eða rannsóknar- og vinnsluleyfis. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er um að ræða sérstakt ákvæði um þagnarskyldu, sem takmarkar rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006, sbr. gagnályktun frá 2. mgr. 4. gr. laganna. Í ákvæði 1. mgr. 26. gr. a laga nr. 13/2001 er hins vegar aðeins vísað til þess að upplýsingar skuli undanþegnar aðgangi samkvæmt upplýsingalögum en ekki er sérstaklega vísað til laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Þó kom ákvæðið inn í lög nr. 13/2001 með breytingalögum nr. 48/2007 og var því leitt í lög eftir gildistöku laga nr. 23/2006. Álitaefnið sem hér þarf að taka afstöðu til er hvort hugtakið „upplýsingalög“ verði skýrt þröngri lögskýringu þannig að það taki einungis til gildandi upplýsingalaga nr. 140/2012, eða hvort með því sé almennt átt við lagaákvæði sem tryggja almenningi rétt til aðgangs að upplýsingum í vörslum stjórnvalda, þar með talin lög um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er síðari túlkunarkosturinn nærtækari, enda eru upplýsingar sem Orkustofnun varðveitir samkvæmt lögum nr. 13/2001 fyrirsjáanlega að stórum hluta upplýsingar um umhverfismál í skilningi laga nr. 23/2006. Við úrlausn málsins lítur nefndin þó einnig til þess að þeir hagsmunir sem 1. mgr. 26. gr. a laga nr. 13/2001 er ætlað að vernda, þ.e. viðskiptahagsmunir leyfishafa, njóta einnig verndar 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006.

Með hliðsjón af framansögðu verður að túlka undantekningarákvæði 1. mgr. 26. gr. a laga nr. 13/2001 svo að Orkustofnun sé heimilt að synja um aðgang að upplýsingum um umhverfismál í skilningi laga nr. 23/2006 sem leyfishafar rannsóknarleyfis hafa aflað og látið Orkustofnun í té á gildistíma leitarleyfis eða rannsóknar- og vinnsluleyfis. Þar sem rannsóknar- og vinnsluleyfi CNOOC International var enn í gildi þegar kæranda var synjað um aðgang að upplýsingunum verður því fallist á að Orkustofnun hafi á þeim tíma verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim vísan til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 26. gr. a laga nr. 13/2001, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006.

3.

Í öðru lagi er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tvívíðum endurkastsmælingum sem Seabird Exploration aflaði á rannsóknar- og vinnslusvæði leyfishafans Ithaca Petroleum. Orkustofnun vísar til þess að upplýsingarnar lúti þagnarskyldu á grundvelli trúnaðarákvæðis í leitarleyfi Seabird Exploration þar sem kveðið sé á um að upplýsingarnar séu undanþegnar aðgangi almennings í 10 ár frá árslokum þess árs sem mælingar voru gerðar. Vísað er til heimildar 7. mgr. 26. gr. a nr. 13/2001 til að kveða nánar á um þagnarskyldu í leitarleyfi. Leitarleyfi Seabird Exploration, dags. 20. maí 2016, er aðgengilegt á vef Orkustofnunar. Þar kemur fram í 8. gr. að upplýsingar sem aflað er á grundvelli leitarleyfisins skuli lúta trúnaði í 10 ár frá lokum þess árs sem upplýsinganna var aflað.

Í 7. mgr. 26. gr. a laga nr. 13/2001 segir að heimilt sé að kveða nánar á um þagnarskyldu í leyfi til leitar, rannsókna og vinnslu kolvetnis. Líta verður svo á að með ákvæðinu sé Orkustofnun heimilað að kveða nánar á um framkvæmd þagnarskyldunnar innan ramma laga nr. 23/2006. Þannig sé Orkustofnun t.a.m. heimilt að semja við rannsóknarleyfishafa um heimildir til rýmri aðgangs að og notkunar á rannsóknargögnum, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Af orðalagi ákvæðisins verður hins vegar ekki ráðið að með því sé veitt heimild til að undanþiggja upplýsingar frá upplýsingarétti almennings í lengri tíma en kveðið er á um í 1. mgr. greinarinnar. Af ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. lög nr. 23/2006, leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema fyrir því sé skýr lagastoð. Stjórnvald getur því ekki vikið frá ákvæðum um upplýsingarétt almennings með því að heita þeim trúnaði sem látið hefur af hendi upplýsingar. Samkvæmt þessu skorti Orkustofnun því heimild til að kveða á um lengri þagnarskyldu en lög nr. 13/2001 heimila, en sú heimild miðast við gildistíma leitarleyfis eða rannsóknar og vinnsluleyfis skv. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 13/2001. Því verður að meta hvort undantekningarákvæði 6.-10. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006, komi í veg fyrir að kærandi eigi rétt til aðgangs að upplýsingunum á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2001 um upplýsingarétt almennings um umhverfismál.

Í 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í fylgibréfi með leitarleyfi fyrir Seabird Exploration, dags. 20 maí 2016, kemur fram að fyrirtækið fái leyfi til að leita að kolvetnum á því svæði sem rannsóknar- og vinnsluleyfi nr. 2013/2012 nái til en Ithaca Petrolum sé handhafi þess leyfis. Samkomulag hafi orðið á milli Seabird Exploration og Ithaca Petroleum um að fyrrnefnda fyrirtækið tæki að sér að uppfylla skyldur leyfis nr. 2013/2012 fyrir hönd Ithaca Petroleum.

Á fundi Orkustofnunar og starfsmanna úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 14. febrúar 2018 kom fram að Seabird Exploration sé leitarfyrirtæki sem taki að sér leit fyrir vinnslufyrirtæki eins og Ithaca Petroleum. Samningar hafi tekist milli fyrirtækjanna um að upplýsingarnar lúti leynd í 10 ár frá því þeirra var aflað, enda um að ræða mjög verðmætar upplýsingar og miklir viðskiptahagsmunir fólgnir í því að þær fari leynt. Algengt sé að leitarfyrirtæki semji um slíkan trúnað við vinnslufyrirtæki og því hafi Orkustofnun samþykkt trúnaðarskylduna og kveðið á um hana í leitarleyfinu. Þar sem upplýsingarnar séu mjög verðmætar liggi fyrir að félagið verði fyrir tjóni ef upplýsingarnar verði gerðar opinberar.

Eins og atvikum málsins er háttað telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál nægilega leiddar líkur að því að Seabird International geti orðið fyrir verulegu tjóni ef upplýsingarnar verða gerðar opinberar áður en trúnaðarskyldu samkvæmt leitarleyfi lýkur, þar sem fyrirtækið væri með því svipt möguleikum sínum til að skapa arð af þeirri fjárfestingu sem fyrirtækið hefur lagt í þær rannsóknir sem fyrr er lýst. Því er fallist á það með Orkustofnun að upplýsingarnar varði eins og hér stendur á mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun Orkustofnunar um synjun beiðni Ungra umhverfisverndarsinna um tvívíðar endurkastsmælingar sem aflað var af Seabird International.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun Orkustofnunar, dags. 19. maí 2017, á beiðni kæranda um aðgang að tvívíðum endurkastsmælingum sem aflað var af CNOOC International og Seabird Exploration fyrir hönd Ithaca Petroleum ehf.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                      Friðgeir Björnsson