739/2018. Úrskurður frá 6. júní 2018
Úrskurður
Hinn 6. júní 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 739/2018 í máli ÚNU 17090009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 27. september 2017, framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið kæru A, f.h. samtaka umgengnisforeldra, á ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 12. september 2017 um að synja beiðni um aðgang að nöfnum og kennitölum umgengnisforeldra á Íslandi.Í kæru, dags. 13. september 2017, kemur fram að frá því að samtök umgengnisforeldra (áður samtök meðlagsgreiðenda) voru stofnuð hafi það verið baráttumál þeirra að fá umgengnisforeldra skráða í Þjóðskrá Íslands með þeim hætti að þeir verði rannsóknarhæfur þjóðfélagshópur. Í kjölfar fundar kæranda með Þjóðskrá og frekari samskipta, sem eru ítarlega rakin í kærunni, fór kærandi þess á leit með tölvupósti, dags. 30. ágúst 2017, að fá aðgang að upplýsingum um umgengisforeldra, þ.e. kennitölur þeirra. Í svari starfsmanns Þjóðskrár, dags. 1. september 2017, kemur m.a. fram að stjórnsýslusviði stofnunarinnar hafi verið falið að taka afstöðu til beiðninnar.
Í hinni kærðu ákvörðun, sem var tilkynnt kæranda með tölvupósti, dags. 12. september 2017, kemur fram að venslaskrá innihaldi upplýsingar um einstaklinga sem skráðir eru í þjóðskrá og foreldra þeirra samkvæmt gögnum sem Þjóðskrá berist á grundvelli laga. Í tilviki barna séu jafnframt skráð vensl við forsjármenn og í tilviki sameiginlegrar forsjár séu skráð vensl við lögheimilisforeldri auk þess sem börn séu vensluð við fósturforeldra. Þjóðskrá berist hins vegar ekki upplýsingar um umgengnisrétt foreldra. Í tilkynningu nr. S7873 til Persónuverndar um vinnslu persónuupplýsinga hafi sérstaklega verið tilgreint að upplýsingum úr skránni yrði ekki miðlað nema fyrir liggi útgefnar reglur eða reglugerð um miðlun þeirra. Þá segir að úrtakið sem óskað sé eftir innihaldi sömu upplýsingar og komi fram á fæðingarvottorðum. Beiðninni sé hafnað þar sem Þjóðskrá telji sig ekki hafa heimild til að afhenda eins víðtækar og viðkvæmar upplýsingar og óskað sé eftir. Loks kemur fram leiðbeining um kæruheimild til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins innan þriggja mánaða, sbr. 1. mgr. 26. og 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í kæru til ráðuneytisins er vikið að hugtakinu umgengnisforeldri og því haldið fram að Þjóðskrá leggi rangan skilning í hugtakið. Þá hafi stofnunin virt að vettugi rannsóknarskyldu sína, leiðbeiningarskyldu og samræmingarreglu jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, þar sem upplýsingar um einstæða foreldra séu aðgengilegar stofnunum, einkaaðilum, fræðimönnum og hagsmunaaðilum. Einnig gæti misræmis í ákvörðuninni í ljósi þess að kærandi hafi áður keypt nöfn og kennitölur einstæðra karlmanna á tilteknum aldri á tilteknu búsetusvæði. Farið er fram á að ráðherra ógildi ákvörðunina og vísi henni til nýrrar meðferðar eða breyti henni efnislega þannig að Þjóðskrá verði gert skylt að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar.
Málsmeðferð
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið tilkynnti kæranda um framsendingu kærunnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 27. september 2017. Þar segir m.a. að ráðuneytið líti svo á að erindi kæranda til Þjóðskrár feli í sér beiðni um afhendingu gagna. Um efnið fari eftir upplýsingalögum og í því ljósi telji ráðuneytið rétt að framsenda erindi kæranda til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.Með bréfi, dags. 3. október 2017, var Þjóðskrá Íslands tilkynnt að úrskurðarnefndin hefði tekið kæruna til meðferðar. Veittur var frestur til að koma á framfæri umsögn um hana og jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn Þjóðskrár, dags. 2. nóvember 2017, segir að eitt af meginhlutverkum Þjóðskrár Íslands sé að annast almannaskráningu, útgáfu vottorða og skilríkja, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laganna veiti Þjóðskrá upplýsingar um aðsetur manna og önnur atriði samkvæmt skrám sínum og gögnum eftir reglum sem ráðherra setur. Þjóðskráin sjálf, þ.e. almannaskráning, byggi á upplýsingum sem stofnuninni berist úr ýmsum áttum, bæði frá einstaklingum og opinberum aðilum. Á 143. löggjafarþingi 2013-2014 hafi Alþingi samþykkt þingsályktun um skráningu upplýsinga um umgengnisforeldra. Hugtakið sé hins vegar hvorki skilgreint í þingsályktuninni né í lögum. Það sé ekki hlutverk Þjóðskrár Íslands að móttaka eða skrá umgengnissamninga sem foreldrar barns hafa gert. Þjóðskrá hafi ekki undir höndum upplýsingar um hvort foreldrar hafi gert með sér samning um umgengni.
Í umsögninni er rakið að Þjóðskrá hafi byrjað að skrá tengsl barna og foreldra í lok árs 2015 og birting upplýsinga úr skránni hafi hafist í apríl 2016 á Mínum síðum á Ísland.is. Í júní sama ár hafi Þjóðskrá sent tilkynningu um vinnslu persónuupplýsinga til Persónuverndar þar sem tilkynnt hafi verið um skráningu vensla, venslaskrá, sem innihaldi upplýsingar um einstaklinga sem skráðir eru í þjóðskrá og hverjir séu foreldrar þeirra samkvæmt lögum. Í tilkynningunni komi fram að upplýsingunum verði ekki miðlað áfram nema fyrir liggi útgefnar reglur eða reglugerð um miðlunina. Þá er vikið að hugtakinu „persónuupplýsingar“ í skilningi laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 77/2000 og færð rök fyrir því að miðlun upplýsinga um vensl foreldra og barna falli undir gildissvið laganna.
Þjóðskrá víkur næst að ákvæðum upplýsingalaga og bendir á að stjórnvöldum sé hvorki skylt að útbúa ný skjöl né taka saman tölulegar upplýsingar úr skjölum sínum á grundvelli laganna. Stofnunin haldi ekki sérstaka skrá yfir umgengnisforeldra. Þrátt fyrir að Þjóðskrá skrái ýmsar upplýsingar um vensl á milli foreldra og barna þeirra verði þeim upplýsingum ekki miðlað til þriðja aðila að óbreyttu. Til þess að svo geti orðið þurfi að koma til lagaheimildir og reglur um miðlun upplýsinganna. Þá hljóti upplýsingar um tengsl á milli barna og foreldra, þ.e. hvaða börn tiltekinn einstaklingur eigi, hljóti að teljast einkahagsmunir þess sem á í hlut.
Í umsögn Þjóðskrár segir því næst að ef til þess kæmi að stofnunin tæki saman upplýsingar um umgengnisforeldra samkvæmt beiðni kæranda þyrfti að framkvæma flóknar vinnslur þar sem keyra þyrfti saman fleiri en eina skrá og margar samkeyrslur þar innan. Í fyrsta lagi þyrfti að keyra út sérstaka töflu yfir þá einstaklinga sem eiga börn. Í öðru lagi þyrfti að samkeyra þann lista við lögheimilishúsakóða foreldris og því næst við lögheimilishúsakóða hvers barns fyrir sig. Í þessari keyrslu gætu einnig verið ýmsar breytur sem gætu haft áhrif á niðurstöðuna, svo sem þegar börn séu í fóstri, hafi lögheimili hjá öðrum vandamönnum, o.s.frv.
Umsögn Þjóðskrár Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. nóvember 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust með tölvupósti sama dag. Þar kemur fram að kærandi vilji árétta að hugtakið umgengnisforeldri sé lagalegt hugtak sem sé skýrlega útskýrt í barnalögum. Það sé ekki hlutverk beiðanda um upplýsingar að útskýra fyrir stjórnvaldi hvað felist í lagalegum hugtökum. Þá tekur kærandi fram að umgengnissamningar séu ekki skilyrði fyrir réttarstöðu umgengnisforeldra. Aðeins brot umgengnisforeldra hafi slíka samninga. Þá kveðst kærandi hafa keypt úrtak nafna og kennitalna einstæðra karlmanna, auk þess sem félagasamtökum sé heimilt að sækja upplýsingar um lögheimilisforeldra, ekki síst einstæða. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga kveði á um að meðhöndla eigi sambærileg mál með sambærilegum hætti. Það sé því brot á jafnræðisreglu að heimila aðgang einkaaðila að upplýsingum um lögheimilisforeldra en hafna beiðnum um aðgang að upplýsingum um umgengnisforeldra. Þetta brjóti jafnframt gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
Kærandi tekur fram að beiðnin hafi einungis náð til þeirra upplýsinga sem séu til reiðu hjá Þjóðskrá. Stofnunin hafi lofað kæranda að upplýsingarnar verði allar aðgengilegar innan skamms og að vinnunni sé að mestu lokið. Loks kveður kærandi upplýsingar um kennitölur og nöfn umgengnisforeldra vera forsendur þess að hægt verði að gera tölfræðikannanir á þjóðfélagshópnum, sem búi við sérstök kjör og sérstaka réttarstöðu, sem sífellt meiri samstaða sé um að sé ranglát. Mikilvægt sé t.d. að gera kannanir á fjölda umgengnisforeldra sem hafa sætt umgengnistálmunum til að vita umfang vandans. Þá hafi löggjafinn samþykkt íþyngjandi lög um umgengnisforeldra hvað varðar meðlagsgreiðslur, stöðu gagnvart velferðarkerfinu og rétt til umgengni, án þess að hafa haldgóðar rannsóknir til að byggja samningu laganna á.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands um nöfn og kennitölur umgengnisforeldra. Kærandi er félagasamtök sem hafa það að markmiði að standa vörð um réttindi umgengnisforeldra og barna þeirra. Af hálfu Þjóðskrár hefur meðal annars komið fram að stofnunin haldi ekki sérstaka skrá yfir umgengnisforeldra og að hugtakið sé ekki skilgreint með fastákveðnum hætti í lögum. Ef taka ætti saman upplýsingar um umgengnisforeldra eins og kærandi hefur skilgreint hugtakið í beiðni sinni þurfi að framkvæma samkeyrslu nokkurra skráa.Þessar röksemdir Þjóðskrá lúta að því að umbeðnar upplýsingar séu ekki „fyrirliggjandi“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Af þessari afmörkun á upplýsingarétti almennings leiðir að almenningur á rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum í vörslum stjórnvalda. Í athugasemdum við fyrrnefnda ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.
Af gögnum málsins telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ljóst að Þjóðskrá Íslands hafi ekki í vörslum sínum skrá yfir umgengnisforeldra, eins og kærandi hefur sjálfur afmarkað hugtakið í samskiptum sínum við stofnunina. Fullyrðingar kæranda um hið gagnstæða eiga ekki stoð í öðrum gögnum málsins en kæru og athugasemdum hans við umsögn Þjóðskrár. Í samskiptum kæranda og starfsmanna Þjóðskrár kemur hins vegar að mati úrskurðarnefndarinnar skýrt fram að litið hafi verið svo á að um einhvers konar sérvinnslu á gögnum úr þjóðskrá yrði að ræða, sbr. til hliðsjónar V. kafla gjaldskrár Þjóðskrár Íslands nr. 120/2016.
Hins vegar er að mati úrskurðarnefndarinnar ljóst að Þjóðskrá Íslands sé með ýmsum aðgerðum kleift að sækja yfirlit úr skrám sínum um þá sem eru í þeirri stöðu sem beiðni kæranda tekur til. Aðgerðirnar þyrfti jafnframt að yfirfara með hliðsjón af því hvort raunverulega sé um umgengnisforeldra að ræða í hverju tilviki, en ekki dugir í þessu skyni að vinna yfirlit um einstaklinga sem eiga börn sem ekki eiga lögheimili hjá þeim, þar sem hugsanlegt er að um fóstur sé að ræða eða aðrar sambærilegar aðstæður. Í ljósi framangreinds verður að fallast á það með Þjóðskrá Íslands að til að bregðast við beiðni kæranda þyrfti stofnunin að ráðast í umtalsverða vinnu sem er að umfangi verulega umfram þá aðgerð að veita honum aðgang að fyrirliggjandi gögnum í skilningi upplýsingalaga. Í þessu samhengi geta tilvísanir kæranda til þess að hann og aðrir hafi nálgast upplýsingar um aðra samfélagshópa úr vörslum Þjóðskrár engu breytt, enda er í þeim tilvikum annað hvort um að ræða upplýsingar sem eru sannarlega fyrirliggjandi eða fengnar með sérvinnslum úr Þjóðskrá. Það fellur hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndar um upplýsingamál að úrskurða um það hvort Þjóðskrá sé heimilt eða skylt að vinna slíkar sérvinnslur á grundvelli laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962.
Samkvæmt framangreindu verður lagt til grundvallar að umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi hjá Þjóðskrá Íslands í skilningi upplýsingalaga. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Því liggur ekki fyrir synjun á beiðni um afhendingu gagna í skilningi 1. mgr 20. gr. upplýsingalaga og verður því ekki hjá því komist að vísa kæru frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Að fenginni þessari niðurstöðu er að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál óþarft að taka afstöðu til annarra málsástæðna aðila, þar á meðal hvort umbeðnar upplýsingar falli að hluta eða öllu leyti undir takmörkun 9. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings. Í tilefni af þeim röksemdum Þjóðskrár að upplýsingarnar falli undir gildissvið laga um persónuvernd og miðlun persónuupplýsinga nr. 77/2000, og að upplýsingunum verði því ekki miðlað til þriðja aðila nema til komi lagaheimildir eða aðrar reglur um miðlunina, tekur úrskurðarnefndin þó fram að lögin takmarka ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 77/2000. Upplýsingalög fela því í sér lagaheimild til miðlun persónuupplýsinga að nánari skilyrðum uppfylltum. Í ljósi niðurstöðu málsins að öðru leyti telur nefndin hins vegar ekki tilefni til að ógilda hina kærðu ákvörðun af þessari ástæðu.
Úrskurðarorð:
Kæru A, f.h. samtaka umgengnisforeldra, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson