Hoppa yfir valmynd

Um lagasetningu

Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið skv. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Hafa bæði alþingismenn og ráðherrar rétt til að flytja frumvörp til laga. Þá hafa fastanefndir Alþingis lagt fram frumvörp í sínu nafni. Aftur á móti á stærstur hluti samþykktra laga rætur að rekja til frumvarpa sem ráðherrar flytja, svokallaðra stjórnarfrumvarpa. Er fjallað um tilurð og feril slíkra frumvarpa hér að neðan.

Frumkvæði

Frumkvæði að lagasetningu getur komið víða að. Oft liggja rætur hennar alfarið hjá ríkisstjórninni eða einstökum ráðherrum, og kunna þeir þá að vera að bregðast við aðkallandi atburðum í þjóðfélaginu, færa það sem þeir telja annmarka á gildandi lögum til betra vegar eða einfaldlega að vinna að framgangi pólitískra stefnumiða sinna. Einnig getur Alþingi ályktað að fela ráðherra að koma á reglum um ákveðið málefni og getur slíkt verið undanfari lagasetningar.

Stundum má segja að frumkvæðið komi utan að, t.a.m. þegar nauðsyn lagasetningar stafar af því að uppfylla þarf skuldbindingar íslenska ríkisins við erlend ríki eða alþjóðastofnanir.

Þá getur verið er um það að ræða að embættismenn, þingmaður eða umboðsmaður Alþingis bendi á eitthvað sem þeir telja betur mega fara í löggjöf, og viðkomandi ráðherra ákveði af þeim sökum að hefjast handa um lagasetningu. Eins má segja að almenningur og forsvarsmenn sveitarfélaga, fyrirtækja og félagasamtaka geti (og hafi) haft frumkvæði að lagasetningu með því að benda á það sem betur má fara í löggjöfinni eða ætti að festa í lög. Þegar svo er, kann frumkvæðið að hafa komið fram í þjóðfélagsumræðunni.

Mat á nauðsyn lagasetningar

Að jafnaði er ekki hafist handa við samningu stjórnarfrumvarps fyrr en farið hefur fram mat á nauðsyn lagasetningar. Í slíku mati er gerð grein fyrir gildandi rétti á málefnasviði frumvarpsins, einkum þeim þáttum sem talið er að betur mættu fara. Skuldbindingum samkvæmt milliríkjasamningum er lýst, forsaga málsins reifuð og fjallað um fyrri tillögur um lagasetningu, séu þær fyrir hendi. Gerð er grein fyrir kostum og göllum þeirra leiða sem til greina koma, þ.m.t. þeirrar leiðar að aðhafast ekki, og að lokum rökstutt hvers vegna lagasetning telst nauðsynleg, verði sú niðurstaða ofan á.

Mat á nauðsyn lagasetningar getur verið í formi minnisblaðs starfsmanns ráðuneytis eða skýrslu sem unnin er af nefnd sérfræðinga. Sé málefni veigamikið, t.d. stjórnarskrárbreyting eða grundvallarlagabreyting, kann að vera ástæða til að leggja tillögu ásamt mati á nauðsyn fyrir ríkisstjórn áður en lengra er haldið.

Samning frumvarps

Þegar ráðherra hefur tekið ákvörðun um að semja skuli lagafrumvarp er tilteknum starfsmanni falin umsjón verksins. Ef um viðamikil eða sérhæfð mál er að ræða er verkið stundum falið sérfræðingi eða samstarfshópi utan ráðuneytis.
Þessir höfundar frumvarpsins semja ákvæði þess, útskýra þau og greina frá tilefni lagasetningar og hvers vegna hún telst nauðsynleg í athugasemdum sem fylgja hverju frumvarpi. Þeir þurfa að gæta að samræmi við önnur lög, stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Eftir atvikum hafa þeir einnig samráð við aðra stjórnarráðsstarfsmenn, hagsmunaaðila og almenning, og meta áhrif frumvarpsins.

Samráð

Samráð stuðlar að því að forsendur mála liggi fyrir áður en ákvörðun er tekin. Einnig styðst samráð við þau lýðræðisrök að þeir sem ákvarðanir varða eigi þess kost að hafa áhrif á efni þeirra.  Við undirbúning stjórnarfrumvarpa á sér gjarnan stað samráð af ýmsu tagi. Það má greina í þrjá meginflokka:

1) Pólitískt samráð
Áður en ráðherra leggur fram frumvarp á Alþingi þarf hann að afla samþykkis ríkisstjórnar og þingflokka stjórnarflokka. Fyrir kemur að þingflokkarnir veiti slíkt samþykki með fyrirvara um afstöðu til máls við afgreiðslu þess.

Í reglum um undirbúning og meðferð stjórnarfrumvarpa er lögð áhersla á að ný veigamikil mál beri að kynna ríkisstjórn áður en samning frumvarps hefst. Þannig er tryggt að pólitískt samkomulag sé um meginlínur fyrirhugaðrar löggjafar áður en byrjað er að vinna að frumvarpi með tilheyrandi fyrirhöfn og kostnaði.

2) Samráð ráðuneyta
Faglegt samráð ráðuneyta er æskilegt til þess að sérþekking ráðuneyta á tilteknum lögfræðilegum atriðum nýtist sem best. Þannig er sérþekking á refsiákvæðum í dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu, á gjaldtökuákvæðum í fjármálaráðuneytinu, meginreglum stjórnsýsluréttar í forsætisráðuneytinu o.s.frv.

3) Samráð við hagsmunaaðila og almenning
Æskilegt er að efna til samráðs við hagsmunaaðila og almenning við gerð allra þýðingarmeiri frumvarpa, leyfi tími og aðstæður það. Við mat á því hvort frumvörp teljist þýðingarmikil er m.a. litið til þess hvort um nýja stefnumörkun er að ræða sem horfir til breytinga á viðkomandi málefnasviði, hvort nýjar skyldur séu lagðar á einstaklinga, fyrirtæki eða sveitarfélög, hvort réttindi séu skert og hvort fyrirhugaðar breytingar snerti marga.

Kosturinn við að efna til samráðs áður en frumvarp er lagt fram á Alþingi er sá að á samningarstigi er gjarnan auðveldara að taka tillit til athugasemda.

Sem fyrr sagði er það verkefni höfunda frumvarps að skipuleggja samráð. Þetta gera þeir m.a. með því að útbúa kynningarefni um aðalatriði frumvarpsins og láta birta frumvarpsdrögin á heimasíðu viðkomandi ráðuneytis. Þeir hafa einnig samband við þá sem yrðu fyrir mestum áhrifum af lagasetningunni og þá sem bera myndu meginábyrgð á framkvæmd hennar, t.d. sveitarfélög. Á sumum sviðum hafa skapast venjur um samráð, t.d. með þátttöku aðila vinnumarkaðarins.

Síðast en ekki síst vinna höfundar frumvarps úr þeim athugasemdum sem berast og lagfæra frumvarpsdrög eftir því sem ástæða þykir til, að fengnu samþykki ráðherra. Í athugasemdum með frumvarpi er birt yfirlit yfir samráðsferlið og að hvaða marki það hafði áhrif á lokaútgáfu frumvarpsins.

Mat á áhrifum frumvarps

Höfundar frumvarps meta ávallt áhrif þess að það yrði að lögum, þó misjafnlega ítarlega eftir umfangi frumvarpsins. Matið verður síðan hluti af athugasemdum með lagafrumvarpinu. Í fyrsta lagi er matið fjárhagslegt, en þá er lagt mat á kostnað eða ávinning hagsmunaaðila og ríkissjóðs eða sveitarfélaga. Í öðru lagi er lagt mat á afleiðingar fyrir tiltekna mikilvæga almannahagsmuni, s.s. umhverfið, heilsu manna og jafnrétti kynjanna. Feli ákvæði frumvarps í sér neikvæð áhrif á eitthvað af framantöldu eða áhættu, ber að rökstyðja hvernig dregið verður úr eða komið í veg fyrir þau áhrif. Í þriðja lagi er lagt mat á áhrif á stjórnsýsluna, s.s. hvort fjölga þurfi starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga eða gera aðrar skipulagsbreytingar, verði frumvarpið að lögum.

Um langt árabil hefur öllum stjórnarfrumvörpum, öðrum en frumvarpi til fjárlaga, fylgt umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um kostnaðaráhrif á ríkissjóð. Það er dæmi um mat á tilteknum áhrifum frumvarps.

Lokafrágangur

Við frágang lagafrumvarpa þarf að hyggja vel að lögtæknilegum atriðum, uppsetningu og málfari. Það er orðin föst venja að frumvarpsdrög séu send til skjaladeildar nefndasviðs Alþingis þegar þau eru komin á lokastig. Þar er farið yfir uppsetningu, málfar og atriði sem betur mættu samrýmast íslenskri lagahefð.

Framlagning frumvarps í ríkisstjórn

Þegar frumvarp ásamt athugasemdum er fullfrágengið, er ráðherra ekkert að vanbúnaði að leggja það fyrir ríkisstjórn ásamt minnisblaði sem dregur saman meginefni frumvarpsins. Því fylgir enn fremur útfylltur gátlisti, en tilgangur hans er að minna höfunda á helstu atriði sem hafa ber í huga við samningu og frágang lagafrumvapa og að auðvelda forsætisráðherra eftirlit með því að frumvarp uppfylli lágmarkskröfur. Skrifstofa löggjafarmála í forsætisráðuneytinu er forsætisráðherra til aðstoðar við það eftirlit.

Samþykki frumvarps í ríkisstjórn er jafnan háð þeim fyrirvara að þingflokkar stjórnarflokkanna fallist á að frumvarp verði lagt fram nema annað sé áskilið.

Framlagning frumvarps á Alþingi

Skv. 16. gr. og 25. gr. stjórnarskrár skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði lagafrumvörp sem ráðherra vil leggja fyrir Alþingi. Er samþykki forseta þó einatt fengið utan ríkisráðs og staðfesting þess síðan eftir á í ríkisráði látin nægja.
Samkvæmt þingsköpum Alþingis má ekki taka frumvarp til umræðu fyrr en liðnar eru að minnsta kosti tvær nætur frá því að því var útbýtt, nema tveir þriðju hlutar viðstaddra þingmanna vilji út af því bregða.

Meðferð frumvarps á Alþingi

Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi, sbr. ákvæði 44. gr. stjórnarskrár.

Við 1. umræðu mælir ráðherra fyrir málinu og fram fer almenn umræða um það. Það fellur oftast í skaut þess ráðuneytisstarfsmanns sem vann frumvarpið að leggja drög að framsöguræðu fyrir ráðherra.
Eftir 1. umræðu er frumvarpinu vísað til einnar af fastanefndum þingsins eftir efni þess. Nefndin fer yfir málið í smáatriðum og kallar á fund sinn fulltrúa ráðuneytis til að fylgja frumvarpinu úr hlaði. Enn fremur óskar nefndin að jafnaði eftir skriflegum athugasemdum hagsmunaaðila og sérfræðinga og boðar þá á fundi sína til frekari umræðu um frumvarpið.Fulltrúar ráðuneytis eru til taks, sé til þeirra leitað, til að svara fyrir viðhorf ráðuneytisins gagnvart breytingartillögum.

Við 2. umræðu eru einstakar greinar frumvarpsins ræddar og að lokum greidd atkvæði um þær og breytingartillögur. Heimilt er að vísa frumvarpinu aftur til nefndar milli 2. og 3. umræðu, en það er sjaldnast gert.
Lokaafgreiðsla lagafrumvarps fer fram við 3. umræðu. Þá er á ný rætt um frumvarpið í heild. Að því loknu eru greidd atkvæði um breytingartillögur ef einhverjar eru og um frumvarpið í heild.

Afdrif lagafrumvarps geta orðið þau að það sé fellt, og má þá ekki leggja aftur fram sama frumvarp á því þingi, það verði ekki útrætt, eða það er samþykkt.

Staðfesting laga og birting

Sé frumvarp samþykkt er það sent ríkisstjórn sem lög frá Alþingi. Þau taka þó ekki gildi fyrr en þau hafa verið undirrituð af forseta Íslands og ráðherra og birt í Stjórnartíðindum. 

Samkvæmt 26. gr. stjórnarskrár skal lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt lagt fyrir forseta Íslands til staðfestingar eigi síðar en tveimur vikum eftir að það var samþykkt. Synji forseti Íslands staðfestingar, fær það engu að síður lagagildi, en skal svo fljótt sem kostur er lagt í þjóðaratkvæði.

Öll lög eru birt í A-deild Stjórnartíðinda. Sé annað ekki tekið fram, binda þau alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra í Stjórnartíðindum á veraldarvefnum.

Eftirfylgni

Eftir að lög hafa öðlast gildi hugar hlutaðeigandi ráðuneyti að framkvæmd þeirra og eftir atvikum setningu stjórnvaldsfyrirmæla (reglugerða) á grundvelli þeirra. Þegar fram líða stundir er fylgst með því hvort lögin hafa náð tilætluðum markmiðum og þau endurskoðuð ef svo er ekki.

Sjá einnig:

Var efnið hjálplegt?Nei
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Yfirlit

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn


Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira