Aðgangur að upplýsingum hjá hinu opinbera

Aðgangur að upplýsingum hjá hinu opinbera
(Viðbrögð við grænbók ESB)

Erindi Kristjáns Andra Stefánssonar deildarstjóra í forsætisráðuneytinu

Inngangur

Fundarstjóri, góðir fundarmenn.

1. mynd

Til að setja stefnumið grænbókar Evrópusambandsins um opinberar upplýsingar í samhengi við íslenskt samfélag og aðstæður okkar hér á landi, er ástæða til að kanna hvernig hún fellur að þeirri stefnu sem stjórnvöld hafa mótað um upplýsingasamfélagið og nýtingu upplýsingatækninnar við miðlun opinberra upplýsinga annars vegar og hins vegar hvernig hún rímar saman við það regluverk sem við búum við hér um aðgang að upplýsingum hjá hinu opinbera.

Upplýsingatækni hefur út af fyrir sig lengi verið nýtt í þágu hins opinbera, enda þótt samræmd þróun og stefnumótun um málefni upplýsingasamfélagsins hafi eðli máls samkvæmt ekki hafist fyrr en á seinni hluta þessa áratugar með auknu aðgengi landsmanna að nettengdum tölvum og örari tækniframförum. Í því efni ætla ég að við séum ekki miklir eftirbátar nágrannaþjóðanna og höfum reyndar alla burði til að hafa töluvert fram að færa á þessu sviði, þó ekki væri vegna annars en þess, hve allt hlýtur hér að vera minna í sniðum en annars staðar og gera þar með kleift að bjóða upp á einfaldari og jafnvel öflugri lausnir.

Stefnumótun um upplýsingasamfélagið

2. mynd

Í ritinu Framtíðarsýn um upplýsingasamfélagið, sem gefið var út í framhaldi af umfangsmiklu undirbúningsstarfi í október 1996, markaði ríkisstjórnin ákveðna stefnu um málefni upplýsingasamfélagsins undir því metnaðarfulla formerki að "Íslendingar verði í fararbroddi þjóða heims við nýtingu upplýsingatækni í þágu bætts mannlífs og aukinnar hagsældar". Í því skyni voru stefnunni sett fimm meginmarkmið sem falla að mestu leyti saman við markmið Evrópusambandsins eins og þau eru kynnt í skýrslu þess, þ. á m.

• að nýta kosti upplýsingatækninnar til að efla lýðræði, en með því er væntanlega átt við að almenningur, þ.m.t. fjölmiðlar, skuli eiga þess kost að fylgjast með störfum stjórnvalda og veita þeim á þann hátt aðhald
• að tryggja jafnræði milli hins opinbera og einkageirans á sviði upplýsingatækni og að stjórnvöld auðveldi með hjálp hennar aðgang að opinberum upplýsingum og þjónustu, fyrst og fremst til að jafna stöðu einstaklinga og fyrirtækja óháð búsetu og efnahag
• að virkja upplýsingatæknina til að bæta samkeppnisstöðu atvinnulífsins, auka framleiðni, örva atvinnu og fjölga möguleikum til útflutnings á íslensku hugviti, og
• að löggjöf, reglur og vinnubrögð verði endurskoðuð með tilliti til upplýsingatækni til að örva tæknilegar framfarir og til að vernda réttindi einstaklinga og fyrirtækja.

Um leiðir til að ná þessum markmiðum með tilliti til aðgangs að opinberum upplýsingum sérstaklega sagði m.a.:

• * Upplýsingar verði gerðar almenningi aðgengilegar án tillits til efnahags eða búsetu.
• Sérstaklega verði hugað að nýtingu upplýsingatækninnar við miðlun opinberra upplýsinga og að gera þurfi öll upplýsingakerfi ríkisstofnana þannig úr garði að hægt verði að sækja þangað upplýsingar um lög, reglur, réttindi, skyldur o.þ.h. um tölvunet og jafnframt verði hægt að reka erindi sín, fylgjast með framgangi mikilvægra mála og fá alla þá þjónustu sem mögulegt er að veita með þessum hætti.
• Bættur verði aðgangur landsmanna að upplýsingum um samfélagsþjónustu ríkis og sveitarfélaga og samskipti þeirra á milli
• Bókasöfn þróist í alhliða upplýsingamiðstöðvar sem tryggi öllum viðskiptavinum sínum greiðan aðgang að upplýsingum á tölvutæku formi.
• Lögð verði áhersla á friðhelgi einkalífs og verndun upplýsinga um einstaklinga.

Til að vinna að framgangi þessarar stefnu setti ríkisstjórnin af stað ákveðið þróunarverkefni um íslenska upplýsingasamfélagið til fimm ára, sem stýrt er af sérstakri verkefnisstjórn um upplýsingasamfélagið. Verkefnisstjórnin hefur nýverið gefið út stöðuskýrslu um framkvæmd stefnunnar á tímabilinu frá 1996 til 1998.

Þetta eru sem sagt meginlínurnar í þeirri stefnu sem mótuð hefur verið um upplýsingasamfélagið og miðlun opinberra upplýsinga. Að mínu mati þarf enginn að efast um að íslensk stjórnvöld hafa sett sér háleit markmið í þessu efni og tileinkað sér framsækið hugarfar gagnvart þeim möguleikum sem upplýsingatæknin býður upp á við miðlun upplýsinga með rafrænum hætti, og þá jafnframt gagnvart þeim upplýsingum sem stjórnvöld búa sjálf yfir.

3. mynd

Þá er komið að því að kanna hvernig það regluverk sem við búum við hér um aðgang að upplýsingum hjá hinu opinbera fellur að þessum hugmyndum og hvernig það er í stakk búið til að bregðast við kröfum um aukið framboð og aukna miðlun upplýsinga af hálfu stjórnvalda með þessum rafræna hætti.

Regluverkið

Upplýsingasamfélagið býður upp á nýja möguleika við miðlun opinberra upplýsinga og stefnumótun um hana er frekar ný af nálinni. Eins og gefur að skilja er löggjöfin og stjórnvöld misjafnlega vel viðbúin örum breytingum af þessu tagi, sem aftur gerir misjafnlega erfitt að lýsa því lagalega umhverfi sem upplýsingahraðbrautin hefur innreið sína í og þá sömuleiðis því réttarástandi sem hún skapar og þeim lögfræðilegu vandamálum sem af henni leiða.

M.t.t. stefnumótunarinnar er e.t.v. mikilvægast að kanna hvaða réttarreglur gilda um aðgang almennings að upplýsingum hjá hinu opinbera, en jafnframt hljóta þeir möguleikar sem upplýsingatæknin býður upp á við miðlun og afritun upplýsinga að vekja spurningar um höfundarrétt og athygli hefur verið vakin á álitaefnum um gjaldtöku fyrir opinberar upplýsingar og verðlagningu þeirra.

Hvernig hafa réttarreglur um aðgang að upplýsingum hjá hinu opinbera áhrif á miðlun upplýsinga með upplýsingatækni?
Í lögum er að finna nokkurn fjölda reglna um aðgang að upplýsingum hjá hinu opinbera. Sumar gera ráð fyrir að stjórnvöld miðli upplýsingum að eigin frumkvæði, s.s. reglur um birtingu laga og reglugerða, ársskýrslna o.fl. í þeim dúr, en aðrar gera ráð fyrir að almenningur eða sá, sem sérstakra hagsmuna á að gæta, eigi frumkvæði að því að leita eftir upplýsingum hjá stjórnvöldum. Í fljóti bragði verður ekki séð að neinar lagalegar hindranir standi því í vegi að stjórnvöld nýti upplýsingatæknina til að miðla þeim upplýsingum sem slíkar reglur taka til og má jafnvel ætla, að rafræn birting geti með tímanum komið í stað og miðlunar með öðrum hætti.

4. mynd

Sérstaða þessarar tækni og hvernig hún horfir við réttarreglum um aðgang að upplýsingum birtist hins vegar í því, að hún býður upp á að almenningur afgreiði sig sjálfur með þær upplýsingar sem stjórnvöld kjósa að birta þar, án þess að þau taki sérstaklega til þess afstöðu í hverju tilviki hvort aðgangur sé heimill, t.d. úr gagnabönkum á borð við þjóðskrá og lagasafnið og nýlega frétti ég af verkefni, sem í undirbúningi er á Hornafirði og ég hef sérstakt leyfi bæjarstjórans þar til að nefna hér, en það felst í því að setja hreinlega bréfadagbók bæjarins, eða það sem farið er kalla málaskrá, og gögn, sem þar eru færð inn, að hluta til á netið. Þannig myndar þessi miðill e-s konar millistig milli upplýsinga sem stjórnvöld búa yfir og er skylt að láta í té samkvæmt beiðni annars vegar og hins vegar upplýsinga sem stjórnvöld miðla að eigin frumkvæði.
Internetið og möguleikar þess gera þannig kröfu til að stjórnvöld velti því fyrir sér hvaða upplýsingar eigi að bjóða upp á rafrænan aðgang að með þessum hætti. Í því efni hljóta réttarreglur um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum, eins og t.d. reglur upplýsingalaga nr. 50/1996 og laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, nr. 121/1989, (hér eftir vísað til sem tölvulaga), að veita nokkra leiðbeiningu þar sem ekki væri heimilt að miðla upplýsingum á netinu eða samkvæmt beiðni sem undanþegnar væru upplýsingarétti eða takmarkaður aðgangur að á grundvelli þeirra. Þá hreyfðu stjórnsýslulögin og upplýsingalögin lítið sem ekkert við umtaki
þagnarskyldureglna. Þeir hagsmunir sem slíkum ákvæðum er ætlað að verja eru þó oftast hinir sömu og útfærðir eru nánar og varðir með undanþágum og takmörkunum upplýsingalaga, og eftir atvikum stjórnsýslulaga og tölvulaga. Að því leyti hafa þagnarskylduákvæðin sem slík takmarkað sjálfstætt gildi að öðru leyti en því, að þau hljóta að reisa því ákveðnar skorður hvaða upplýsingum stjórnvöldum telst vera heimilt að miðla að eigin frumkvæði. Kerfisbundin endurskoðun ákvæða um þagnarskyldu opinberra starfsmanna er þess vegna orðin aðkallandi, enda ætti tiltölulega fastmótuð og nákvæm þagnarskylduregla t.d. í stjórnsýslulögum yfirleitt að duga til að verja þá hagsmuni, sem þagnarskyldu opinberra starfsmanna er á annað borð ætlað að gera.

Að þessu sögðu er nærtækt að huga að því hvaða réttarreglur það eru, sem gilda um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum og hvaða áhrif þær geta haft á miðlun upplýsinga með rafrænum hætti.

Upplýsingalögin

5. mynd

Þær sem ég ætla að mestu máli skipti fyrir það viðfangsefni, sem við erum að fást við hér í dag, er að finna í upplýsingalögum nr. 50/1996 en þau voru einmitt samþykkt á Alþingi um svipað leyti og stefnumótun um upplýsingasamfélagið fór fram og eru hin fyrstu sem hafa að geyma almennar reglur um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Önnur lög ber því að virða sem sérlög í samanburði við þau.

Réttarástand fyrir og eftir gildistöku uppl.

6. mynd

Fyrir höfðu á þessu sviði aðeins verið settar reglur um einstaka málaflokka, þ. á m. fyrir tilstilli Evrópusambandsins vegna aðildar okkar að EES svo sem lög nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, eru dæmi um, og um tiltekna hópa, svo sem um aðgang aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum að upplýsingum um stjórnsýslumál, auk nokkurra annarra dreifðra og ósamstæðra ákvæða í lögum, sem höfðu því ekki mikla almenna skírskotun. Það var líka algengara að starfsskilyrði stjórnvalda væru vörðuð á hinn veginn, með þagnarskylduákvæðum í lögum, ýmist almenns eðlis eða um sérgreind tilvik, sem opinberum starfsmönnum var þá skylt að gæta að við meðferð upplýsinga í vörslum stjórnvalda. Þegar settum reglum sleppti ríkti því um það réttaróvissa hvort almenningur ætti nokkurn rétt til aðgangs að upplýsingum stjórnvöldum, en í ólögmæltum tilvikum hafði verið gengið út frá því að stjórnvöldum væri heimilt – en ekki skylt – að veita almenningi rýmri aðgang að gögnum en réttur beiðanda þeirra stóð til, enda stæðu reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.

7. mynd

Með upplýsingalögunum voru hins vegar lögfestar skýrari reglur en áður höfðu gilt um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslu stjórnvalda og jafnframt tryggt að unnt yrði að leysa úr ágreiningi um úrlausn stjórnvalda á grundvelli laganna með einföldum og skjótum hætti með skipan sérstaks kærustigs, úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með lögunum var því réttur almennings til aðgangs að gögnum rýmkaður mikið frá því sem áður var á þeim sviðum, sem stjórnvöldum var talið
heimilt, en ekki skylt, að láta upplýsingar í té, og á hinni skýringarmyndinni er með einfölduðum hætti lýst þeim breytingum sem lögin leiddu til þar sem hlutföllin hafa sem sagt snúist við frá því sem áður var.

Það er óhætt að fullyrða að setning upplýsingalaganna hafi breytt starfsskilyrðum stjórnvalda að þessu leyti allverulega frá því sem áður var og rétt eins og upplýsingasamfélagið og allir þeir möguleikar, sem það býður upp á, krafist ákveðinnar hugarfarsbreytingar hjá starfsliði stjórnsýslunnar og e.t.v. almenningi líka.

Meginregla upplýsingalaga

8. mynd

Meginregla upplýsingalaganna býður að allir krafist aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum, jafnt Íslendingar sem útlendingar, með þeim takmörkunum sem í lögunum greinir. Aðalatriði þessarar meginreglu og það sem greinir hana frá flestum öðrum reglum um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum er það að einstaklingar og lögaðilar, þ.m.t. fjölmiðlar, eiga lögum samkvæmt rétt til aðgangs að gögnum mála innan stjórnsýslunnar án þess að þurfa að sýna fram á tengsl við málið eða aðila þess og án þess að sýna fram á hagsmuni af því að fá eða nota umbeðnar upplýsingar. Í því felst að sá er upplýsinganna beiðist þarf ekki að tiltaka ástæður fyrir beiðni sinni, en af því leiðir t.d. það, að óheimilt væri að synja um aðgang á þeim grundvelli að ætla mætti að upplýsingarnar yrðu birtar eða taka að öðru leyti tillit til þess hvernig ætla má að upplýsingar verði notaðar við meðferð beiðni um aðgang að þeim.

Á hinn bóginn getur birting eða notkun upplýsinga sem aflað er á grundvelli upplýsingalaga varðað við lög, svo sem höfundalög eða almenn hegningarlög, en ábyrgð á meðferð þeirra hvílir þannig á þeim sem við þeim tekur og honum getur þannig verið gert að sæta ábyrgð eftir almennum reglum.

Upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum nær til allra gagna, sem lögin taka á annað borð til, án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum, sbr. 24. gr. uppl. Upplýsingalögin taka hins vegar eingöngu til fyrirliggjandi gagna en gera stjórnvöldum ekki skylt að framleiða eða búa til gögn, sem ekki liggja fyrir þegar eftir þeim er leitað. Meginregla upplýsingalaga um að beiðni um aðgang að gögnum varði tiltekið mál markar hins vegar inntak upplýsingaréttarins með ákveðnum hætti. Þannig gerir þessi afmörkun kröfu til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir, en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili. Sama afmörkun leiðir og til þess að upplýsingalögin veita ekki rétt til aðgangs að skrám sem stjórnvöld halda, ef frá er talin ein undantekning í lögunum sjálfum, er veitir rétt til aðgangs að dagbókarfærslum og lista yfir gögn í viðkomandi máli.

Undanþágur og takmarkanir

9. mynd

Hins vegar er almennt viðurkennt að ákveðna hagsmuni beri að verja fyrir óheftum aðgangi almennings. Líklega er það einmitt samspil þessara tveggja þátta – umfang meginreglunnar um óheftan aðgang að gögnum hins opinbera við þær undanþágur sem gera verður og hversu víðtækar þær eigi að vera, – sem mesta umfjöllun hafa hlotið þegar löggjöf af þessum toga hefur verið til umræðu.

Þegar litið er til löggjafar annarra ríkja er undanþágum frá upplýsingarétti almennings yfirleitt ætlað að verja sams konar hagsmuni og takmarkanir eru a.m.k. í norrænum rétti byggðar á sams konar sjónarmiðum. Þó er ákveðinn blæbrigðamunur á hversu langt er gengið á hverjum stað.

T.d. var sú leið valin við undirbúning íslensku upplýsingalaganna að útfæra takmarkanir og undanþágur með nokkuð almennari og fyrirferðarminni hætti, en þekkist t.d. annars staðar á Norðurlöndum. Ákvæði þessa efnis eru því nokkru færri en t.d. í sambærilegum dönskum lögum, en kunna á hinn bóginn að vera eitthvað víðtækari en þar, enda ekki jafn fastmótuð og nákvæmlega orðuð. Það gerir aftur ríkari kröfur til að stjórnvöld meti sjálf og móti inntak þessara ákvæða í framkvæmd.

Þessi tilhögun þótti m.a. fær vegna þess að fámennið hér gerir okkur kleift að starfrækja eitt og sama kærustigið fyrir synjanir um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga, úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Undir þá nefnd verður ágreiningur um aðgang að gögnum borinn hvar sem hann kann að rísa í stjórnsýslunni og þarf því ekki að tæma aðrar kæruleiðir áður en til hennar er leitað. Úrskurðir nefndarinnar eru endanlegir á stjórnsýslustigi. Þeir hafa því fordæmisgildi fyrir alla stjórnsýsluna og stuðla þannig að því samræmi skapist um framkvæmd laganna með hraðari og öruggari hætti en annars hefði orðið.

10. mynd

11. mynd

Þegar áhrif undanþáguákvæðanna eru metin er rétt að hafa í huga að þau geyma undanþágur frá tiltölulega afdráttarlausri meginreglu og ber sem slíkar að skýra þær þröngt. Þá er með ýmsum hætti leitast við að draga úr áhrifamætti undanþáganna eftir því sem aðstæður leyfa. Þannig er stjórnvöldum skylt að meta hvort unnt sé að veita aðgang að öðru leyti, ef takmarkanir eiga aðeins við um hluta skjals, skv. 7. gr. laganna.

Í ljósi þess að upplýsingalögin gera aðeins lágmarkskröfur til stjórnvalda er í 3.mgr. 3. gr. fest í lögin áður óskráð grundvallarregla sem stjórnvöld hafa getað stuðst við og nefnd hefur verið reglan um aukinn aðgang að gögnum. Af henni leiðir að stjórnvöldum er eftir sem áður heimilt að veita rýmri aðgang að gögnum en leiðir af meginreglu laganna og þeim undantekningum sem hún sætir, svo fremi að þagnarskylduákvæði í öðrum lögum standi því ekki í vegi. Ég vek athygli á að reglan um aukinn aðgang leyfir ekki einungis að vikið sé frá undanþágunum heldur einnig og ekki síður meginreglunni, en af því leiðir m.a. að stjórnvöldum er t.d. heimilt að taka saman, búa til og miðla upplýsingum umfram það sem skylt er á grundvelli meginreglunnar. Þannig tengist þessi regla kannski skýrar en nokkur önnur stærstum hluta þeirra upplýsinga, sem stjórnvöld birta á netinu um þessar mundir, enda er mér ekki kunnugt um að lagaskylda standi til þess í neinu tilviki enn sem komið er. Á þessari reglu hljóta t.d. bæjaryfirvöld á Hornafirði að byggja áform sín um birtingu opins hluta málaskrár sinnar á netinu, en það hlýtur að teljast óvenju skýrt dæmi um að stjórnvald veiti aðgang að gögnum sínum umfram skyldu. Ég vek hins vegar athygli á að reglan um aukinn aðgang eins og hún er útfærð í 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaganna leiðir ekki til að stjórnvaldi sé skylt að meta í hverju tilviki hvort þessari heimild verði beitt, en þannig mun hún t.d. vera útfærð í norsku upplýsingalögunum.

Loks er litið svo til, að þeir hagsmunir, sem undanþáguákvæðunum eru ætlað verja, hafi ekki ævarandi gildi heldur hljóti að dvína með tímanum. Þess vegna er í 8. gr. upplýsingalaganna felldar niður þær takmarkanir sem undanþágu- og takmörkunarákvæðin mæla fyrir um, að tilteknum tíma liðnum eða í þremur áföngum eftir efni þeirra.

Umbætur

12. mynd

Þegar hugað er að umbótum á þessu sviði er mikils virði að úrlausnar- og lagagrundvöllur aðgangs sé eins einfaldur og skýr og kostur er, sér í lagi þegar haft er í huga að hér um að ræða réttarreglur sem bæði almenningur og stjórnvöld þurfa að geta skilið og umgengist af sæmilegu öryggi. Réttur til aðgangs að gögnum hjá hinu opinbera takmarkast nefnilega ekki bara af takmörkunar- og undanþáguákvæðum upplýsingalaga heldur einnig af gildissviði laganna sjálfra, bæði formlegu og efnislegu.

Formlega er gildissvið upplýsingalaga bundið við stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. framkvæmdarvaldið, en sú afmörkun undanskilur bæði Alþingi og dómstóla, svo og fyrirtæki, sem rekin eru á einkaréttarlegum grundvelli, s.s. hlutafélög og sameignarfélög, jafnvel þótt þau séu að hluta eða öllu leyti í eigu hins opinbera. Þá er í 2. gr. laganna vikið frá gildissviði þeirra á mismunandi vegu. Það hefur þau áhrif að úrlausn mála, sem frávikin eiga við um, verður ekki byggð á upplýsingalögum heldur flyst yfir á þær réttarreglur sem frávikin vísa til. Þessum frávikum má skipta í þrennt en ég ætla einungis að víkja að einu þeirra hér.

Áður er það nefnt að meginregla upplýsingalaga geri kröfu til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli, sem óskað er aðgangs að. Þessi regla afmarkar upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum efnislega á þann hátt að, lögin veita ekki aðgang að upplýsingum í skrám sem stjórnvöld halda. Úr beiðni um aðgang að upplýsingum úr slíkum gögnum verður því ekki leyst á grundvelli upplýsingalaga.

Í samræmi við þessa nálgun er í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga mælt svo fyrir að þau taki ekki til aðgangs að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, sem í daglegu tali eru nefnd tölvulög (lög nr. 121/1989). Það hefur þau áhrif að þau lög mæla á tæmandi hátt fyrir um aðgang að þeim gögnum sem þau lög taka til, þ.e. hvers kyns kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Markmið þessara laga er að vernda slík gögn og fyrirbyggja misnotkun á þeim. Þau nálgast því upplýsingaréttinn eftir öðrum leiðum og en upplýsingalög á þann hátt að aðgangur er almennt óheimill að þeim gögnum sem lögin taka til, nema hann sé sérstaklega heimilaður samkvæmt ákvæðum laganna eða eftir þeim aðferðum sem þau lög bjóða. Nánari afmörkun á gildissviði tölvulaga, og þar með gildissviði upplýsingalaga gagnvart þeim lögum, felst í túlkun á hugtökunum kerfisbundin skráning annars vegar og persónuupplýsingum hins vegar. Ég hef ekki tök á því að fara nákvæmlega út þær skilgreiningar hér heldur læt þess aðeins getið að hugtakið persónuupplýsingar er í tölvulögunum skilgreint þannig að það tekur bæði til einstaklinga og fyrirtækja og það á sér ákveðna samsvörun í þeim upplýsingum sem undanþága 5. gr. upplýsingalaganna á við um. Hafi slíkum upplýsingum verið safnað og þær skráðar með kerfisbundnum hætti, standa því líkur til að með beiðni um aðgang úr slíkum skrám beri að fara eftir ákvæðum tölvulaga.

Sama á síðan við um aðrar skrár en þær sem geyma persónuupplýsingar. Oft er þeim komið á fót samkvæmt fyrirmælum í lögum og stundum er þá að finna ákvæði í þeim um aðgang almennings að hlutaðeigandi skrá. Ef ekki er hins vegar tekin afstaða til aðgangs að þeim í lögum eða skrá er haldin á ólögfestum grundvelli er líklegt að upp sé komið sama réttarástand og almennt ríkti um aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum fyrir gildistöku upplýsingalaga. Almenningur á þá ekki rétt til aðgangs að upplýsingum úr slíkum skrám, en stjórnvöldum er aftur á móti heimilt að veita upplýsingar úr skránni ef réttarreglur um þagnarskyldu standa því ekki í vegi.

Að þessu athuguðu ræðst það í raun af því með hvaða hætti eða á hvaða formi upplýsingar eru varðveittar hjá stjórnsýslunni á hvaða lagagrundvelli leyst verður úr beiðni um aðgang að þeim. Um það gilda þá eftir atvikum mismunandi réttarreglur að því er málsmeðferðina varða, enda þótt líklegt sé að efnisleg úrlausn leiði yfirleitt til svipaðrar niðurstöðu þegar öllu er á botninn hvolft.

Það fer hins vegar ekki hjá því, að lagaskil reist á þessum greinarmun á því, á hvaða formi upplýsingar eru varðveittar, án þess að á efni upplýsinganna sé endilega einhver eðlismunur, geri úrlausnargrundvöllinn nokkuð flóknari en vera þyrfti, bæði fyrir stjórnvöld og ekki síður gagnvart almenningi. Í þessu sambandi er það líka athyglisvert að tilskipun Evrópusambandsins nr. 95/46/EB frá 24. október 1995, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persóunuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga, sem fyrirsjáanlegt er að bætist við regluverk EES innan tíðar og krefst þá viðeigandi aðlögunar landsréttar hér, tekur á viðfangsefni sínu án tillits til  þess á hvern hátt eða á hvaða formi persónuupplýsingar eru varðveittar. Reyndar verður ekki séð að aðildarríki EES annars staðar á Norðurlöndum hafi skenkt þessu vandamáli verðskuldaða hugsun við aðlögun sinnar tölvulöggjafar að þessari tilskipun, enda þótt ég ætli að þau hljóti að glíma við sama vanda í framkvæmd. Að því hlýtur því að koma að leitað verði leiða til að einfalda þann lagagrundvöll, sem úrlausn beiðna um aðgang persónuupplýsingum lýtur, án þess þó að dregið verði úr þeirri vernd, sem viðurkennt er að slíkar upplýsingar eigi að njóta.

Höfundarréttur

13. mynd

Að því er höfundarréttinn varðar er yfirleitt um tvennt að ræða gagnvart vernduðu efni í vörslu hins opinbera. Annars vegar býr hið opinbera yfir vernduðu efni sem starfsmenn þess hafa unnið og vinnuréttarsamband við þá leiðir til að höfundarrétturinn færist yfir á viðkomandi stofnun, utan e.t.v. e-s konar sæmdarréttur sem ekki er framseljanlegur. Hins vegar er um að ræða aðkeypt efni frá einkaaðilum, sem fer þá eftir samningum hverju sinni, hvernig heimilt er að nota, nema lög mæli fyrir um annað.

Samhliða gildistöku upplýsingalaga var að danskri fyrirmynd tekið í höfundalög nr. 73/1972 ákvæði þar sem skýrt er kveðið á um að fyrirmæli laganna um höfundarvernd girði ekki fyrir að stjórnvöld getið látið upplýsingar í té, hvort sem er á grundvelli upplýsingalaga eða annarra laga. Hins vegar er skýrt tekið fram að þeim, sem upplýsingar fær, sé óheimilt að hagnýta sér þær þannig að það fari í bága við almenn fyrirmæli höfundalaga um rétt höfunda yfir verkum sínum. Svo dæmi sé tekið hefði þetta t.d. í för með sér að unnt væri að afhenda eintök af teikningum af opinberum byggingum þótt tiltekinn arkitekt ætti höfundarrétt að þeim. Hins vegar mætti viðtakandinn ekki birta teikningarnar opinberlega, gera eða dreifa eintökum af þeim eða hagnýta þær með öðrum hætti í hagnaðarskyni, svo sem með því að byggja eða teikna eftir þeim, nema með samþykki höfundar eða annarra rétthafa.

Þannig er búið að leysa sjálfstætt úr höfundarvernd gagnvart gögnum, sem slíkrar verndar njóta og afhent eru á grundvelli réttarreglna um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Hins vegar kunna að vera óleyst álitaefni og vandamál tengd birtingu verndaðs efnis á netinu eða með rafrænum hætti almennt, m.a. vegna þess að þessi tækni er það nýtilkomin að rétthafa kann e.t.v. ekki að hafa verið ljóst að verndað efni yrði birt eða notað til margmiðlunar. Slík úttekt hefur hins vegar ekki farið fram svo kunnugt sé.

Gjaldtaka

14. mynd

Almennt leyfir rekstrarumhverfi hins opinbera ekki að starfsemi þess sé rekin í hagnaðarskyni. Að meginstefnu til aflar því ríkið og sveitarfélög sér tekna með sköttum samkvæmt því sem lög leyfa hverju sinni og/eða endurheimta kostnað af þjónustu sinni með þjónustugjöldum innan þeirra marka sem réttarreglur um slík gjöld setja. Almennt er litið svo til að taka þjónustugjalda krefjist eins og skattar lagaheimildar, a.m.k. að því er varðar þá þjónustu sem lögboðið er að látin skuli í té. Í samræmi við það er í 12. gr. upplýsingalaganna að finna heimild til að setja gjaldskrá fyrir ljósrit og afrit sem látin eru í té á grundvelli þeirra laga. Þarna er eingöngu um heimild til töku þjónustugjalda að ræða og er gjaldskráin því útfærð á kostnaðargrundvelli.

Á hinn bóginn hefur í framkvæmd og reyndar fræðilegri umfjöllun líka ríkt vafi um hversu langt meginreglan um nauðsyn lagaheimildar til töku gjalds fyrir þjónustu hins opinbera nær, eða öllu heldur hversu víðtækar undantekningar verði frá henni gerðar og á hvaða sjónarmiðum þær megi byggjast. Þannig er í tengslum við lögmælta þjónustustarfsemi hins opinbera oft veitt ýmis ólögmælt aukaþjónusta, sem stundum er heimilt að taka þjónustugjald fyrir, án þess að til þess standi lagaheimild. Ástæða er til að ætla að miðlun opinberra upplýsinga á netinu teljist a.m.k. enn sem komið er einmitt til slíkrar ólögmæltrar aukaþjónustu, sem stjórnvöldum væri þá heimilt að krefjast endurgjalds fyrir.

Þessi sjónarmið nefni ég hér til sögunnar svo að um þau sé kunnugt án þess að ég hætti mér að svo stöddu lengra í umfjöllun um hvar mörk lögmæltrar og ólögmæltrar þjónustu verði dregin eða á hvaða sjónarmiðum gjaldtaka fyrir hina síðarnefndu verði byggð.

Samandregið

15. mynd

Í samandregnu máli hlýtur niðurstaðan að vera sú, að lagaramminn um aðgang að upplýsingum hjá hinu opinbera setji þróun upplýsingasamfélagsins og möguleika á að miðla opinberum upplýsingum um það litlar hömlur og verði almennt að teljast nokkuð víður. Þá verður ekki heldur komið auga á neina knýjandi þörf fyrir almenna lagasetningu á þessu sviði, enda þótt þörf kunni að vera á því að kanna einstök álitaefni nánar. Þá þarf jafnframt að sýna ákveðna aðgæslu eða varúð í umgengni við upplýsingar, sem kunna að vera undirorpnar þagnarskyldu eins og inntak hennar er m.a. mótað af ákvæðum upplýsingalaga, svo sem m.t.t. viðskiptahagsmuna og einkalífsverndar og þeirra mikilvægu almannahagsmuna, sem almennt er viðurkennt að verndar eigi að njóta.

Að því er varðar nauðsyn samræmingar innan Evrópu vil ég aðeins leggja áherslu á að henni verði a.m.k. ekki beitt nema í þeim tilvikum sem það er greinilega til þess fallið ná fram hinum alkunnu markmiðum Evrópusamvinnunnar og öruggt að þarfir viðskiptalífsins krefjist þess.

Í grænbók Evrópusambandsins er velt upp þeirri spurningu hvort samræming takmörkunar- og undanþáguákvæða eigi rétt á sér. Eins og hér hefur verið lýst eru slíkar takmarkanir í ríkum mæli komnar undir mati á efni upplýsinganna m.t.t. þeirra hagsmuna sem takmörkunarákvæðum er ætlað að verja og hið sama hlýtur einnig að
gilda annars staðar, jafnvel þótt slík ákvæði kunni að vera eitthvað nákvæmar orðuð. Slíkt mat getur breyst frá einum tíma til annars og jafnvel frá einu landi til annars. Þegar til þess er litið að hve miklu leyti slíkar takmarkanir eru þannig komnar undir mati stjórnvalda á hverjum stað hljóta hins vegar að vakna með manni efasemdir um að samræming þeirra geti nokkurn tíma þjónað nema takmörkuðum tilgangi.

Verði af e-s konar samræmingu er a.m.k. vert að hnykkja á nauðsyn þess að reglurnar verði þá skýrar og einfaldar annars vegar og hins vegar að tryggðar verði virkar leiðir til að fá leyst úr ágreiningsmálum með einföldum, skjótum og ódýrum hætti.

Aðgangur að upplýsingum hjá hinu opinbera
Erindi Kristjáns Andra Stefánssonar deildarstjóra í forsætisráðuneytinu
20. maí 1999