Mál nr. 4/2026. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 24. ágúst 2026

í máli nr. 4/2026:

Kæling ehf.

gegn

Fjársýslu ríkisins,

Hafrannsóknarstofnun og

KAPP ehf.

 

Lykilorð

Bindandi samningur. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað.

Útdráttur

F óskaði eftir tilboðum í ískrapavél fyrir nýtt rannsóknarskip H. Í útboðsgögnum voru gerðar tilteknar lágmarkskröfur til afkastagetu ískrapavélarinnar, þ. á m. um daglega framleiðslugetu hennar. Þrjú tilboð bárust, annars vegar frá KA sem var undir kostnaðaráætlun F og hins vegar tvö tilboð frá KÆ, sem bæði voru yfir kostnaðaráætlun. F valdi tilboð KA og kærði KÆ þá ákvörðun til kærunefndar útboðsmála, og taldi að tilboð KA hefði ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsgagna um afkastagetu. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála var tekið fram að bindandi samningur væri kominn á milli F og KA. Kæmi því eingöngu til skoðunar krafa KÆ um álit nefndarinnar á skaðabótaskyldu F. Kærunefnd útboðsmála rakti að KA hefði boðið tiltekna sérlausn í tilboði sínu, sem fæli í sér að tvær vélar væru settar saman sem myndu vinna saman sem eitt heildarkerfi. Ekkert í útboðsgögnum kæmi í veg fyrir að bjóðendur myndu útbúa slíka sérlausn. Samkvæmt tæknilýsingu tilboðs KA var framleiðslugeta hennar umtalsvert meiri en krafa útboðsgagna gerði. Með vísan til þessa og annars sem rakið var í úrskurði kærunefndar útboðsmála var öllum kröfum KÆ hafnað.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 9. febrúar 2026 kærði Kæling ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) fyrir hönd Hafrannsóknarstofnunnar nr. 23288 auðkennt „Ice slurry machine for Þórunn Þórðardóttir HF-300.“

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvörðun varnaraðila frá 30. janúar 2026 um að velja tilboð KAPPS ehf. og jafnframt að tilboð KAPP ehf. verði ógilt. Til vara krefst kærandi viðurkenningar á skaðabótaskyldu varnaraðila. Að auki gerir kærandi kröfu um greiðslu málskostnaðar úr ríkissjóði samkvæmt 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og að kærugjald verði endurgreitt.

Varnaraðila og KAPP ehf. var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 23. febrúar 2026 að kærunefnd útboðsmála aflétti stöðvun samningsgerðar í málinu og hafni öllum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði.

Af greinargerð KAPPS ehf. 20. febrúar 2026 verður ráðið að þess sé krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað, að kærunefnd útboðsmála aflétti banni við samningsgerð og að kæranda verði gert að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með ákvörðun 12. mars 2026 aflétti kærunefnd útboðsmála þeirri sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar sem komst á með kæru málsins.

Varnaraðili upplýsti kærunefnd útboðsmála 17. mars 2026 að hann hygðist ekki leggja fram frekari athugasemdir í málinu, og það sama gerði KAPP ehf. 24. mars 2026.

Kærandi sendi tölvupóst til kærunefndar útboðsmála 13. apríl 2026 og upplýsti að hann hygðist ekki leggja fram frekari athugasemdir í málinu.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir upplýsingum frá varnaraðila 4. júní 2026 um hvort kominn væri á bindandi samningur í málinu. Varnaraðili svaraði erindi kærunefndarinnar samdægurs og staðfesti að kominn væri á bindandi samningur við KAPP ehf.

 

I

Varnaraðili auglýsti hið kærða útboð 2. desember 2025, en samkvæmt grein 2.1 í útboðslýsingu var óskað eftir tilboðum í ískrapavél fyrir rannsóknarskipið Þórunni Þórðardóttur HF-300. Í grein 2.2.5 í útboðslýsingu, sem fjallaði um tæknilega og faglega getu bjóðanda, kom fram að bjóðandi skyldi hafa reynslu af afhendingu sambærilegrar vöru í samræmi við tæknilýsingu og skyldi hann geta sýnt fram á viðeigandi reynslu af þremur slíkum verkefnum á síðustu fimm árum. Þessu til staðfestingar skyldu bjóðendur skila lista yfir reynslu á afhendingu á að minnsta kosti þremur sambærilegum verkefnum á síðustu fimm árum.

Lágmarkskröfur komu fram í grein 2.3.1, en sá kafli útboðslýsingar fjallaði um tæknilýsingu fyrir boðna vél. Í greininni kom fram að ískrapavélin skyldi hönnuð til að framleiða 35-40% ískrapa (hlutfall milli íss og vatns) til kælingar á ferskum fiski um borð í rannsóknarskipinu. Skyldi vélin staðsett í 10 feta gámi sem færi um borð í leiðangra þar sem kæling væri nauðsynleg. Ískrapavélin skyldi vera CE vottuð. Þá kom fram að dagleg framleiðslugeta ískrapavélarinnar skyldi vera að lágmarki 6 tonn af ískrapa á 24 klukkustundum. Að auki skyldi ískrapastyrkur vera stillanlegur frá lágmarki 10% upp í hámark 40% eftir þörfum og geymslutankur skyldi vera 1.000 lítra einangraður. Kæligeta skyldi vera að lágmarki 33kW.

Valforsendur komu fram í kafla 2.4 í útboðslýsingu og var tekið fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboði yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Varnaraðili myndi að auki hafna öllum tilboðum yfir kostnaðaráætlun en áskildi sér rétt til að taka slíku tilboði að því gefnu að honum tækist að útvega það fjármagn sem upp á vantaði. Í grein 2.5.2 kom svo fram að varan skyldi afhent eigi síðar en 1. apríl 2026.

Tilboð voru opnuð 15. janúar 2026 og bárust þrjú tilboð. Tvö tilboðanna voru frá kæranda og námu bæði þeirra 33.980.600 krónum án virðisaukaskatts. Tilboð KAPP ehf. nam 21.979.000 krónum án virðisaukaskatts, en kostnaðaráætlun varnaraðila nam 27.500.000 krónum án virðisaukaskatts. Varnaraðili tilkynnti bjóðendum 30. janúar 2026 að ákveðið hefði verið að velja tilboð KAPP ehf., sem hefði verið metið hagstæðast fyrir varnaraðila samkvæmt valforsendum útboðslýsingar.

 

II

Kærandi bendir á að hann hafi reynt að afla sér upplýsinga um tilboð KAPPS ehf. eftir að upplýst hafi verið um val tilboðs í hinu kærða útboði. Eftir því sem kærandi komist næst hafi KAPP ehf. boðið Optim-ICE 105 krapavél, en samkvæmt tæknilýsingu þeirrar vélar þá séu afköst hennar 230 lítrar á klukkustund miðað við 40% ískrapastyrk, eða 5.520 lítrar á sólarhring. Það sé langt undir þeirri 6.000 lítra lágmarksframleiðslugetu á sólarhring sem krafist hafi verið í útboðslýsingu. Að auki bendir kærandi á að svo virðist sem þessar framleiðslutölur miðist við notkun „R-404A eða R-449A (freon)“ sem kælimiðils, en KAPP ehf. hafi boðið vélina með „1234Y“ kælimiðli sem innihaldi vetnisflúorólefín (HFO). Slíkur kælimiðill sé samansettur úr vetni, flúor og kolefnisatómum, en innihaldi að minnsta kosti eitt tvítengi milli kolefnisatómanna. Vegna samsetningar sinnar skaði sá kælimiðill ekki ósonlagið né hafi það áhrif á hlýnun jarðar, en á móti sé um að ræða mun afkastaminni kælimiðil sem aftur hafi áhrif á framleiðslutölur ískrapavélarinnar til lækkunar, þ.e. framleiðslugetan sé minni en 5.520 lítrar á sólarhring. Varnaraðili hafi sett fram skýra og ótvíræða kröfu um daglega framleiðslugetu ískrapavélarinnar, sem skyldi vera að lágmarki 6.000 lítrar á sólarhring. Boðin vél KAPPS ehf. sé 480 lítrum undir þeirri lágmarkskröfu og raunveruleg afkastageta sé að öllum líkindum minni.

Kærandi telji að ákvörðun varnaraðila hafi alvarlegar afleiðingar fyrir samkeppnisstöðu á þessum markaði. Kærandi hafi uppfyllt allar kröfur útboðslýsingar og verðlagt tilboð sitt í samræmi við það, en KAPP ehf. hafi hins vegar getað boðið lægra verð með því að bjóða búnað sem ekki standist kröfur útboðsins. Með því að samþykkja slíkt tilboð hafi varnaraðili veitt KAPP ehf. óréttmætt forskot og raskað samkeppnisstöðu á ólögmætan hátt.

Kærandi vísar jafnframt til 15. gr. laga nr. 120/2016 sem feli annars vegar í sér jafnræðisreglu og hins vegar gagnsæisreglu. Jafnræðisreglan feli í sér að allir bjóðendur skuli sitja við sama borð og að þeim skuli ekki mismunað. Beri varnaraðila að tryggja að allir bjóðendur fái sömu upplýsingar og að mat á tilboðum byggist á sömu forsendum fyrir alla. Gagnsæisreglan feli í sér að allt innkaupaferlið skuli vera opið og rekjanlegt. Forsendum útboðs megi ekki breyta eftir á fyrir einstaka bjóðendur. Af þessum reglum leiði að varnaraðila hafi borið skylda til að hafna tilboðum sem ekki uppfylli lágmarkskröfur sem settar séu fram í útboðslýsingu.

Þá vísar kærandi til og rekur ákvæði 82. gr. laga nr. 120/2016 um ógildi tilboðs. Í málinu sé um að ræða skýra, mælanlega lágmarkskröfu um framleiðslugetu ískrapavélar, en boðin vél KAPP ehf. uppfylli að mati kæranda ekki þá kröfu. Því beri að ógilda tilboð KAPP ehf. Kærandi vísar í þessum efnum til og reifar úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 25/2019, dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-9557/2008 og dóm Landsréttar í máli nr. 40/2022, en kærandi telji þau hafa fordæmisgildi fyrir þetta mál. Krafa útboðsgagna um lágmarksafköst hafi ekki verið valkvæð krafa eða óskalisti heldur fortakslaust lágmarksskilyrði fyrir þátttöku í útboðinu. Raunveruleg afkastageta þeirrar vélar sem KAPP ehf. hafi boðið feli í sér verulegt og mælanlegt frávik sem hafi bein áhrif á hæfni vélarinnar til að uppfylla þarfir varnaraðila.

 

III

Varnaraðili andmælir sjónarmiðum kæranda sem hann telji að séu á misskilningi byggð. Í tilboði KAPP ehf. hafi komið skýrt fram að boðin væri heildarlausn sem samanstæði af tveimur vélum sem starfi saman í 10 feta gám og myndi eitt samþætt kerfi. Samkvæmt tilboðinu sé framleiðslugeta kerfisins 600 lítrar á klukkustund við 40% ískrapastyrk, sem jafngildi 14.400 lítrum á sólarhring. Lágmarkskrafa útboðslýsingar um afkastagetu séu því uppfyllt. Útboðslýsing hafi ekki kveðið á um að lausnin skyldi byggð á einni vél. Engin takmörkun hafi verið sett um fjölda véla, enda hafi markmið hins kærða útboðs að tryggja tiltekna afkastagetu en ekki binda varnaraðila við ákveðna tæknilega útfærslu. Boðin lausn KAPP ehf. feli þannig í sér að tvær vélar séu staðsettar í sama 10 feta gámi í samræmi við kröfur útboðslýsingar um rýmisfyrirkomulag og notkun. Það hafi hvorki verið sýnt fram á né haldið fram af kæranda að þessi útfærsla bryti gegn öðrum tæknilegum lágmarkskröfum útboðsgagna. Þvert á móti liggi fyrir að aðrar tæknilegar kröfur útboðsins séu uppfylltar. Misskilningur kæranda virðist þannig byggja á því að líta einvörðungu til framleiðslugetu einnar vélar en ekki heildarkerfisins eins og það hafi verið boðið, og lagt hafi verið til grundvallar við mat tilboða. Ljóst sé að tilboð KAPP ehf. uppfyllir lágmarkskröfur útboðsgagna um daglega framleiðslugetu og séu skilyrði 82. gr. um ógildingu tilboðsins því ekki uppfyllt.

KAPP ehf. bendir í fyrsta lagi á að tilboð kæranda hafi verið um 12 milljón krónum hærra en tilboð KAPP ehf. og um 6,5 milljónum yfir kostnaðaráætlun. Engar málefnalegar ástæður liggi fyrir í málinu sem hefðu getað leitt til þess að öðru hvoru tilboða kæranda yrði tekið í stað tilboðs KAPPS ehf., sbr. 79. gr. laga nr. 120/2016. Tilboð KAPP ehf. hafi ekki aðeins uppfyllt útboðskröfur heldur einnig hafi haft yfirburði yfir tilboð kæranda hvað verðlagningu varðar. Hefði KAPP ehf. ekki lagt fram tilboð í hinu kærða útboði hefði varnaraðili því einnig réttmæta ástæðu til þess að hafna öllum tilboðum þar sem tilboð kæranda væru óaðgengileg í skilningi 82. gr. laga nr. 120/2016.

Í öðru lagi bendir KAPP ehf. á að ályktanir kæranda um tilboð félagsins séu rangar að efni til. Ekki liggi fyrir á hverju þær ályktanir byggi, þar sem hvorki KAPP ehf. né varnaraðili hafi veitt kæranda upplýsingar um efni tilboðs félagsins. Hafi kærandi slíkar upplýsingar undir höndum sé honum í lófa lagið að leggja gögn fram sem styðji ályktanir hans. Án slíkra gagna sé vandséð annað en að kæra málsins byggi fyrst og fremst á getgátum sem kærandi hafi sett fram. Telji KAPP ehf. af þessum sökum að kæra málsins sé bersýnilega tilhæfulaus og illa til fundin. Jafnframt kunni að vera ástæða til að ætla að kæran sé ekki sett fram í góðri trú og sé hugsanlegt að hún sé að nokkru marki sett fram í því skyni að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa eða viðskipta keppinauta á markaði.

Í þriðja lagi vísar KAPP ehf. til tæknilegra eiginleika í tilboði félagsins. Í því komi fram að tilboðið feli í sér ískrapavél sem innihaldi tvö eintök af ísþykknivél af gerðinni Optim-Ice BP-105 ásamt 10 feta gámi og ýmsum öðrum búnaði. Saman verði þessi búnaður settur upp á þann hátt að úr verði eitt fljótandi ísframleiðslukerfi byggt á Optim-Ice vélum með innbyggðum forkæli og ískrapatank fyrir ísblöndu. Þessi lausn, sem myndi saman eina ískrapavél, hafi verið sérstaklega hönnuð til að mæta kröfum kaupanda. Telji KAPP ehf. ljóst að sú ískrapavél sem félagið hafi boðið hafi umtalsvert betri eiginleika en gerð hafi verið í útboðslýsingu, þ.m.t. varðandi afkastagetu. Vélin bjóði upp á möguleika á ísþykkt allt frá 10% með framleiðslugetu 1.160 lítra á klukkustund, og allt upp í 40% með framleiðslugetu 600 lítra á klukkustund. Það svari til 14.400 lítrum á sólarhring, eða um 240% af lágmarkskröfum um framleiðslugetu samkvæmt kröfum útboðslýsingar. KAPP ehf. telji þó rétt að taka fram að framleiðslugeta vélarinnar sé að nokkru leyti breytileg eftir aðstæðum, svo sem eftir hitastigi umhverfis og sjávar, en í öllum eðlilegum kringumstæðum framleiði hún ískrapa á hraða sem sé langt yfir því lágmarki sem sett sé í grein 2.3.1 í útboðslýsingu.

 

IV

Í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verður hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Fyrir liggur í máli þessu að kominn er á bindandi samningur milli varnaraðila og KAPPS ehf. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna kröfu kæranda að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð KAPPS ehf. frá 30. janúar 2026.

Kemur því eingöngu til skoðunar krafa kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og krafa um greiðslu málskostnaðar. Í 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna tjóns sem brot á lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið. Bótafjárhæð skuli miðast við kostnað við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboði.

Samkvæmt útboðslýsingu óskaði varnaraðili eftir tilboðum í kaup á ískrapavél fyrir nýtt rannsóknarskip Hafrannsóknarstofnunar. Í tæknilýsingu í grein 2.3 í útboðslýsingu koma fram þær lágmarkskröfur sem gerður voru til hennar, þ.e. um framleiðslugetu hennar, kælikerfi, vatn og síun hennar, rafmagn og orkunotkun, auk krafna um uppsetningu og aðstæður í gámi. Að því er varðar framleiðslugetu ískrapavélarinnar þá kemur fram að hún skyldi vera daglega að lágmarki 6 tonn af ískrapa á 24 klukkustundum, auk þess sem ískrapastyrkur skyldi vera stillanlegur frá lágmark 10% upp í 40% eftir þörfum.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboð KAPP ehf. í hinu kærða útboði. Í því kemur m.a. fram að tilboð félagsins innihaldi tvær ísþykknivélar BP—105 með innbyggðum forkæli. Þá var einnig tekið fram í tæknilýsingu tilboðsins að tilboð KAPP ehf. næði yfir fljótandi ísframleiðslukerfi byggt á Optim-Ice vélum með innbyggðum forkæli og ískrapatank fyrir ísblöndu, og búnaðurinn myndi verða afhentur uppsettur í 10 feta gámi með öllum nauðsynlegum búnaði sem þurfi til að kerfi virki. Af þessu verður ráðið að KAPP ehf. hafi boðið fram sérstaka lausn, þ.e. að setja saman eina ískrapavél úr tveimur vélum og útbúa þannig eitt heildarkerfi. Af útboðslýsingunni verður ráðið að meginmarkmið útboðsins hafi verið að tryggja tiltekna afkastagetu búnaðarins, og hafa bjóðendur nokkurt svigrúm til þess að útbúa lausn sem mætir þeim kröfum sem gerðar eru. Ekkert í útboðslýsingunni kemur í veg fyrir að bjóðendur myndu til dæmis útbúa sérstaka lausn fyrir ískrapavél, svo fremi sem slík lausn uppfyllir aðrar tæknilegar kröfur útboðslýsingar. Samkvæmt tæknilýsingu tilboðs KAPPS ehf. þá er framleiðslugeta þessarar sérlausnar 600 lítrar á klukkustund miðað við 40% ískrapastyrks, eða sem jafngildir þá 14.400 lítrum á sólarhring, sem er umtalsvert meira en þau sex tonn sem lágmarkskrafa útboðslýsingar kvað á um. Þá verður ekki annað séð af tilboði KAPP ehf. en að aðrar lágmarkskröfur útboðslýsingar séu jafnframt uppfylltar.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð KAPPS ehf. hafi ekki brotið í bága við lög nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim. Eru skilyrði 1. mgr. 119. gr. laganna því ekki uppfyllt og verður kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér því hafnað.

Þrátt fyrir að öllum kröfum kæranda í máli þessu hafi verið hafnað, verður ekki talið að kæra málsins hafi verið bersýnilega tilhæfulaus líkt og KAPP ehf. heldur fram. Með vísan til þessa þykir rétt að málskostnaður falli niður.

 

Úrskurðarorð

Öllum kröfum kæranda, Kælingar ehf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

 

Reykjavík, 24. ágúst 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir