Mál nr. 40/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 16. júlí 2026
í máli nr. 40/2026:
Hægt og hljótt ehf.
gegn
Náttúruverndarstofnun
Lykilorð
Kröfu um stöðvun innkaupaferlis hafnað.
Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði kröfu kæranda um stöðvun innkaupaferlis þar sem skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup voru ekki talin uppfyllt.
Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 25. júní 2026 kærði Hægt og hljótt ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Náttúruverndarstofnunar (hér eftir „varnaraðili“) um að útiloka kæranda frá þátttöku í innkaupaferli vegna rekstur veitingasölu í gestastofu Skaftafells.
Kærandi krefst þess að ákvörðun varnaraðila, um að útiloka kæranda frá hinu kærða innkaupaferli, verði felld úr gildi og að varnaraðila verði gert að taka tilboð til lögmæts og efnislegs mats. Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi yfirstandandi innkaupaferli þar til endanleg niðurstaða nefndarinnar liggur fyrir, sbr. 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Að auki krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað samkvæmt mati kærunefndar útboðsmála, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.
Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 7. júlí 2026 aðallega að kröfum kæranda verði vísað frá kærunefnd útboðsmála, en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.
I
Varnaraðili auglýsti rekstur veitingasölu í Skaftafellsstofu 29. mars 2026 og bárust tvö tilboð, annars vegar frá Satvik restaurant ehf. og hins vegar frá kæranda. Hinn 28. maí 2026 tilkynnti varnaraðili kæranda að til skoðunar væri að útiloka hann frá innkaupaferlinu á grundvelli a., d. og h. liðar 6. mgr. 68. gr. og 7. mgr. 68. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, og 4. mgr. 21. gr. laga nr. 100/2021 um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Vísaði varnaraðili til þess að við skoðun á viðskiptasögu kæranda væri ljóst að annar eiganda kæranda væri einnig eini eigandi Satvik restaurant ehf., sem áður hafði séð um rekstur veitingasölu í Skaftafelli. Framkvæmd þess fyrirtækis á samningi við Vatnajökulsþjóðgarð hafi ekki verið í samræmi við væntingar og hafi því ekki verið endurnýjaður og liti varnaraðili svo á að um sé að ræða sömu rekstrareiningu í skilningi 7. mgr. 68. gr. laganna. Kærandi andmælti framangreindu með bréfi 3. júní 2026 en með bréfi 5. júní s.á. tilkynnti varnaraðili um útilokun hans frá þátttöku í innkaupaferlinu.
Kærandi telur að varnaraðili hafi byggt hina kærðu ákvörðun sína á ómálefnalegum sjónarmiðum sem eigi ekki rétt á sér við opinber innkaup. Varnaraðili blandi saman landnýtingarlögum, innkaupalögum og reglugerð nr. 300/2020 til að reyna að réttlæta geðþóttaákvörðun, sem byggi á sögulegum deilum við aðra og ótengda aðila, einstaklinga og lögaðila. Kærandi sé sjálfstætt einkahlutafélag og eigi sér sjálfstæða og hreina rekstrarsögu. Það brjóti gegn grundvallarreglu félagaréttar og stjórnsýsluréttar um sjálfstæði hlutafélaga að varpa ábyrgð á syndum annars lögaðila yfir á kæranda. Þá bendir kærandi á að varnaraðila hafi borið skylda til að meta framlögð sönnunargögn og þær viðamiklu ráðstafanir sem kærandi hafi gert og tilkynnt varnaraðila 3. júní 2026. Þar á meðal hafi kærandi lagt fram breytingatilkynningu til fyrirtækjaskrár sem sanni að hvorugur eiganda kæranda hafi tengsl við Satvik restaurant ehf., auk fyrirtækjavottorð sem sýni að annar eiganda kæranda hafi hvorki haft prókúru né sinnt öðrum störfum í félaginu. Þá hafi kærandi lagt fram yfirlit yfir raunverulega eigendur, sem sýni að þeir rekstraraðilar sem varnaraðili hafi byggt ákvörðun sína á komi hvergi nálægt kæranda. Kærandi bendi að auki á að hann hafi fengið frest til 3. júní 2026 til þess að sýna fram á úrbætur, en varnaraðili hafi rúmum sólarhring síðar tekið hina kærðu ákvörðun án þess að hnekkja eða fjalla um einn einasta lið í þeim gögnum. Það telji kærandi brot gegn 10., 12. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þessa telji kærandi varnaraðila hafa brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga með því að leiðbeina um kæruleið til umhverfis- orku- og loftslagsráðherra í ákvörðunarbréfi sínu, en ekki til kærunefndar útboðsmála á grundvelli 105. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.
Varnaraðili krefst þess að kröfum kæranda verði vísað frá á grundvelli þess að kæran sé utan valdmarka kærunefndar útboðsmála. Í fyrsta lagi byggir varnaraðili á því að sá samningur sem fyrirhugað hafi verið að gera sé undir viðmiðunarfjárhæðum 1. og 4. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016, sbr. reglugerð nr. 360/2022, og jafnframt undir viðmiðunarfjárhæðum reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Í öðru lagi vísar varnaraðili til 4. mgr. 21. gr. laga nr. 100/2021, um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni, þar sem fram komi að um ástæður útilokunar vegna persónulegra aðstæðna skuli taka mið af lögum um opinber innkaup, og hafi varnaraðili farið eftir þeim reglum sem viðmiðunum sem fram komi í 68. gr. þeirra laga. Varnaraðili líti svo á að ákvörðun um þann samning, sem gera hafi átt í kjölfar innkaupaferlisins, hafi verið tekin á grundvelli laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð, og hafi varnaraðili leiðbeint kæranda um kæruleið í samræmi við þau lög.
Varnaraðili rekur að árið 2022 hafi rekstur veitingasölu í Skaftafellsstofu verið boðinn út og hafi fyrirtækið Alps Voyage ehf. hlotið verkefnið. Það fyrirtæki hafi 7. júlí 2023 breytt nafni sínu í Satvik restaurant ehf. Þá rekur varnaraðili þær breytingar sem gerðar hafi verið á skráningu fyrirtækisins og bendir á að gögn um félagið hafi verið sótt á vef fyrirtækjaskrár 25. maí 2026 til að skoða viðskiptasögu þess í tengslum við hið kærða innkaupaferli. Þau gögn hafi sýnt að einn eiganda Satvik Restaurant ehf. hafi einnig farið með 50% eignarhlut í kæranda. Í kjölfar tilkynningar varnaraðila um fyrirhugaða útilokun kæranda frá innkaupaferlinu hafi skráningu kæranda og Satvik restaurant ehf. verið breytt í fyrirtækjaskrá með þeim hætti að eignarhaldi fyrrnefnds aðila í kæranda hafi verið eytt út. Sá einstaklingur hafi hins vegar verið skráður í stjórn Satvik restaurant ehf. og jafnframt verið skráður framkvæmdarstjóri þess. Varnaraðili telji að tengsl milli kæranda og Satvik restaurant ehf. séu með þeim hætti að um sé að ræða sömu rekstrareiningu í skilningi 7. mgr. 68. gr. laga nr. 120/2016. Bæði kærandi og Satvik restaurant ehf. hafi breytt skráningu sinni í fyrirtækjaskrá í kjölfar tilkynningar varnaraðila um fyrirhugaða ákvörðun um að útiloka kæranda frá innkaupaferlinu, en þegar tilboð hafi borist hafi sami aðili verið eigandi beggja fyrirtækjanna samkvæmt gildandi skráningu í fyrirtækjaskrá.
II
Um sérleyfissamninga er fjallað í reglugerð nr. 950/2017 en í orðskýringu 5. lið 5. gr. reglugerðarinnar er sérleyfi skilgreint þannig, að það feli í sér yfirfærslu til sérleyfishafans á rekstraráhættu við að hagnýta verk eða þjónustu, sbr. 6. og 7. lið. Rekstraráhætta nær til eftirspurnaráhættu eða framboðsáhættu eða hvors tveggja. Sérleyfishafinn telst bera rekstraráhættu þegar ekki er tryggt, við venjulegar rekstraraðstæður, að hann endurheimti fjárfestingar eða kostnað sem stofnað hefur verið til við starfrækslu verka eða þjónustu sem sérleyfið snýst um. Raunveruleg áhætta af duttlungum markaðarins skal vera hluti þeirrar áhættu sem flyst til sérleyfishafans, þannig að mögulegt áætlað tap sérleyfishafans skal ekki aðeins vera tap að nafninu til eða óverulegt.
Innkaupaferli það, sem hér er deilt um, lýtur að rekstri veitingasölu og ábyrgð á veitingarekstri í Skaftafellsstofu. Gert er ráð fyrir að skylt sé að reka veitingasöluna í samræmi við kröfur sem lýst er nánar í skilmálum auglýsingar um útboð rekstrarins, en þar kom fram að varnaraðili muni útvega húsnæði og annan grunnbúnað til rekstrarins, en rekstraraðili muni bera fulla ábyrgð á rekstrinum. Um sé að ræða afnot af húsnæði fyrir veitingasölu, afnot af lagergám við gestastofuna, innréttingum og helstu grunntækjabúnaði í húsnæði. Jafnframt, eftir atvikum, felur samningurinn í sér afnot af áhöldum eða borðbúnaði í húsnæði gestastofunnar. Þá skyldu tilboð vera hlutfall af mánaðarlegri veltu án virðisaukaskatts, en auk hlutfalls af veltu skyldi rekstraraðili greiða fast mánaðargjald að fjárhæð 600.000 krónum.
Samkvæmt framangreindu og gögnum málsins að öðru leyti, þykir mega miða við, á þessu stigi málsins, að varnaraðili hafi stefnt að gerð sérleyfissamnings í skilningi reglugerðar nr. 950/2017.
Í ákvörðun þessari er til úrlausnar krafa kæranda um að innkaupaferlið verði stöðvað um stundarsakir. Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, sem er að finna í XI. kafla laganna, er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.
Samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar gildir hún um sérleyfi þar sem áætlað verðmæti samnings, án virðisaukaskatts, er jafnt eða meira en 808.084.000 krónur. Þá er í ákvæðinu einnig nánar fjallað um hvernig reikna skuli út virði sérleyfisins, sem tekur til heildarveltu sérleyfishafans sem til verður á gildistíma samningsins. Samkvæmt auglýsingu sérleyfisins var áætlað að samningur myndi taka gildi í júní 2026 og gilda fram til 30. nóvember 2027, en með möguleika á að framlengingu til 30. nóvember 2028. Þá liggur fyrir í gögnum frá varnaraðila velta frá fyrri samningsaðila vegna ársins 2025 og þykir, á þessu stigi málsins, mega taka mið af þeim fjárhæðum við mat á virði sérleyfisins. Samkvæmt því mun áætlun velta samningsins vera um 100.000.000 krónur án virðisaukaskatts. Verður því að telja að áætlað heildarverðmæti samningsins sé umtalsvert undir viðmiðunarfjárhæð 8. gr. reglugerðar nr. 950/2017. Af þessum sökum verður að telja, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að að innkaup varnaraðila hafi ekki náð framangreindri viðmiðunarfjárhæð og voru því ekki útboðsskyld samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 950/2017.
Samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er hlutverk kærunefndar útboðsmála að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim, þar á meðal um innkaup á grundvelli reglugerðar nr. 950/2017. Hin kærðu innkaup falla samkvæmt framansögðu ekki undir reglugerðina og fellur ágreiningur aðila því ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála. Þegar af þessari ástæðu verður kröfu kæranda, um að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir, hafnað.
Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar aðilar hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.
Ákvörðunarorð
Kröfu kæranda, Hægt og hljótt ehf., um stöðva innkaupaferli varnaraðila, Náttúruverndarstofnunar, vegna rekstur veitingasölu í Skaftafellsstofu, er hafnað.
Reykjavík, 16. júlí 2026
Reimar Pétursson
Kristín Haraldsdóttir
Auður Finnbogadóttir