Mál nr. 60/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 24. ágúst 2026

í máli nr. 60/2025:

Icepharma hf.

gegn

Framkvæmdasýslunni – Ríkiseignum og

Fjársýslu ríkisins

 

Lykilorð

Verðkönnun. Rammasamningur. Krafa um óvirkni samnings. Viðmiðunarfjárhæðir. Stjórnvaldssekt. Álit á skaðabótaskyldu. Málskostnaður.

Útdráttur

F óskaði eftir búnaði fyrir hjúkrunarheimili og sendi verðkönnun til aðila að rammasamningi með tölvupósti. Var þess óskað að bjóðendur fylltu inn Excel skjal heildarverð fyrir hvern lið í því magni sem óskað væri eftir auk annarra upplýsinga um bjóðendur. F tilkynnti að loknu innkaupaferlinu að ákveðið hefði verið að kaupa vörur frá níu aðilum, þ. á m. lítinn hluta af I, og að við ákvörðun um val tilboða hefði verið horft til verðs, þjónustu, gæða vöru og reynslu notenda af vöru. I kærði innkaupaferlið til kærunefndar útboðsmála. Í niðurstöðu kærunefndarinnar var hafnað kröfu um ógildingu ákvarðana um val tilboða og að F yrði gert að auglýsa innkaupin á nýjan leik þar sem komnir væru á bindandi samningar í málinu, sem ekki yrðu felldir úr gildi. Að því er varðar kröfu um óvirkni samninga þá var tekið fram að fyrir lægi að búið væri að afhenda vörurnar og engar frekari greiðslur yrðu inntar af hendi. Skilyrði óvirkni væru því ekki fyrir hendi og var kröfu þess efnis því hafnað. Við þessar aðstæður væri hins vegar skylt að beita öðrum viðurlögum, en F hefði viðurkennt að mistök hefðu verið gerð með að fella innkaupin ekki í ferli örútboðs, sem svo rammasamningurinn mælti fyrir um. Innkaupin væru yfir viðmiðunarfjárhæð 4. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 og væru skilyrði 118. gr. laganna fyrir beitingu annarra viðurlaga því uppfyllt. Var F því gert að greiða stjórnvaldssekt. Þá taldi kærunefndin F vera skaðabótaskylt gagnvart I að því er varðar kostnað við gerð tilboðs í þeim hlutum sem I hefði ekki verið valinn. Loks var F gert að greiða I málskostnað.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 3. desember 2025 kærði Icepharma hf. innkaup Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna (hér eftir „varnaraðili“) á búnaði og tækjum samkvæmt 2.-5. hluta rammasamnings nr. 22175 auðkenndum „Búnaður fyrir hjúkrunarheimili.“

Kærandi krefst þess aðallega að ákvarðanir varnaraðila um innkaup á ýmsum vörum innan rammasamningsins, sem hófust 23. október 2025 og tilkynnt var um, a.m.k. að hluta, 13. nóvember 2025, verði ógiltar. Að auki krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að auglýsa á nýjan leik umrædd innkaup. Til vara er þess krafist að umrædd innkaup verði óvirkjuð, en ella að beitt verði öðrum viðurlögum. Þess er jafnframt krafist að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda auk þess sem varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað. Auk framangreinds gerir kærandi kröfu um að innkaup varnaraðila verði stöðvuð þar til leyst hefur verið úr málinu.

Varnaraðila og Fjársýslu ríkisins var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 10. desember 2025 að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað.

Fjársýsla ríkisins upplýsti 9. desember 2025 að stofnunin myndi ekki láta málið til sín taka, en benti að auki á að kærufrestur vegna atriða er vörðuðu rammasamninginn væri liðinn.

Að beiðni kærunefndar útboðsmála afhenti varnaraðili 9. janúar 2026 kærunefndinni tilboð kæranda ásamt skjali með tilboðum allra bjóðenda og samantekt á töku tilboða. Samhliða því var upplýst um að 90% af vörunum hefðu verið afhentar á grundvelli bindandi samninga þar um.

Með ákvörðun 9. febrúar 2026 hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfu kæranda um að hið kærða innkaupaferli yrði stöðvað um stundarsakir.

Varnaraðili lagði fram frekari athugasemdir í málinu 17. febrúar 2026 og krefst þess þar að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar í málinu 4. mars 2026.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir frekari upplýsingum frá varnaraðila 2. júlí 2026 um hvort búið væri að afhenda þær vörur sem málið varðar. Varnaraðili svaraði beiðni kærunefndarinnar degi síðar og staðfesti að þær hefðu verið afhentar.

 

I

Í lok árs 2024 auglýsti Fjársýslan fyrir hönd varnaraðila rammasamningsútboð nr. 22175, um búnað fyrir nýbyggingar hjúkrunarheimila og búnað vegna endurbóta á húsnæði hjúkrunarheimila, og komst í kjölfarið á rammasamningur. Í grein 1.1 í útboðsgögnum kom fram að ef vara, þjónusta eða verk væri keypt inn samkvæmt rammasamningnum skyldi litið svo á að útboðsskyldu væri fullnægt, enda þótt innkaup væru yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Útboðinu var skipt í fimm hluta, þ.e. sjúkrarúm og fylgihlutir, búnaður og hjálpartæki fyrir salernis- og baðaðstöðu, flutningstæki og stoðbúnaður, mælitæki og annar búnaður og loks vagnar og grindur. Tilboð frá fjórtán aðilum voru samþykkt í einn eða fleiri hluta útboðsins, þ. á m. tilboð kæranda í alla hluta. Í ákvæði 1.5.2 útboðsskilmálanna er fjallað um fyrirkomulag innkaupa innan samningsins. Kemur þar fram að öll kaup skuli bjóða út með örútboði innan rammasamnings milli þeirra rammasamningshafa sem efnt geti samninginn. Í örútboði væri heimilt að setja fram þær valforsendur sem fram kæmu í kafla 1.4 í skilmálunum. Í kafla 1.4. kom fram að heimilt væri að setja fram eftirfarandi valforsendur í örútboði, svo fremi sem um ræddi málefnalegar forsendur sem tengdust eðli samnings:

 

• Verð 50-100%

• Þjónusta 0-25%

• Gæði vöru 0-25%

• Aukin umhverfisskilyrði 0-25%

• Gæðavottanir vöru eða þjónustu 0-25%

• Útlit, s.s. litur, form osfrv. 0-25%

• Afgreiðslutími 0-50%

• Afhendingartími 0-50%

 

Hvað valforsendur í væntanlegum örútboðum varðaði kom fram að kröfum sem skilgreindar yrðu á grundvelli framangreindra valforsendna, sem og vægi þeirra, yrði lýst ítarlega í útboðsgögnum.

Í kæru kemur fram að frá því að rammasamningurinn komst á hafi fimm sinnum verið efnt til innkaupa á grundvelli hans. Í þrjú þeirra skipta hafi verið birt auglýsing á útboðsvef en tvívegis, þ. á m. í tilviki hinna kærðu innkaupa, hafi aðeins verið sendur tölvupóstur þar sem óskað hafi verið eftir verðum í búnað og tæki samkvæmt 2.-5. hluta rammasamningsins, án þess að örútboðsgögn væru birt og ekki skilgreindar valforsendur eða vægi þeirra, né veitt frekari lýsing.

Samkvæmt gögnum málsins sendi varnaraðili tölvupóst 23. október 2025 til aðila rammasamnings um búnað fyrir hjúkrunarheimili með yfirskriftinni ,,Verðkönnun vegna rammasamnings 22175“. Í tölvupóstinum kom fram að óskað væri eftir verðtilboði í tiltekinn búnað samkvæmt köflum 2-5 í rammasamningnum. Var óskað eftir því að seljendur fylltu inn í excel-skjal heildarverð fyrir hvern lið í því magni sem óskað væri eftir, ásamt því að senda formlegt tilboð seljanda, með upplýsingum um boðna vöru í hverjum lið fyrir sig. Um mat tilboða í verðkönnuninni var vísað í kafla 1.4 í rammasamningnum. Loks var greint frá fresti til að skila verðtilboðum. Fram er komið að kærandi óskaði degi síðar eftir upplýsingum um valforsendur, án þess að þeirri fyrirspurn væri svarað.

Kærandi sendi varnaraðila útfyllt excel-skjal 30. október 2025. Kæranda barst tölvupóstur 13. nóvember sama ár þar sem fram kom að varnaraðili vildi panta tilteknar vörur hjá kæranda og var óskað eftir því að kærandi veitti tilteknar upplýsingar um umbeðnar vörur og staðfesti pöntun. Kærandi svaraði varnaraðila sama dag og veitti umbeðnar upplýsingar auk þess sem hann óskaði eftir upplýsingum um ástæður þess að ekki væri keypt meira magn frá honum, aðrar en verð. Í tölvupósti varnaraðila til kæranda 18. sama mánaðar kom fram að vörur úr köflum 2-5 væru keyptar frá níu aðilum og við val á vörum væri horft til verðs, þjónustu, gæða vöru og reynslu notanda af vöru.

 

II

Kærandi kveður verulega ágalla vera á hinum kærðu innkaupum og grundvelli þeirra. Byggir kærandi í fyrsta lagi á því að varnaraðili hafi brotið gegn lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup og rammasamningi. Með því að vanrækja að framkvæma örútboð hafi verið brotið gegn skýrum fyrirmælum ákvæðis 1.5.2 rammasamningsins, um að öll kaup skyldi bjóða út með örútboði, auk þess sem innkaupin og val varnaraðila á samningsaðila á grundvelli þeirra hafi verið í andstöðu við 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi vísar til þess að í 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 komi fram að ef skilmálar rammasamnings séu að einhverju leyti óákveðnir skuli fara fram örútboð milli rammasamningshafa eftir atvikum eftir að ítarlegri skilmálar eða tæknilegar kröfur hafa verið settar fram í samræmi við þær reglur sem nánar greinir í a-d liðum ákvæðisins. Ljóst sé að skilmálar umrædds rammasamnings hafi ekki verið ákveðnir og ekki legið fyrir hlutlæg skilyrði um val á rammasamningshafa, en í ákvæði 1.4 í rammasamningnum hafi aðeins verið tilgreindar heimilar valforsendur en varnaraðila borið að ákveða hverjar þeirra yrðu lagðar til grundvallar í hverjum innkaupum fyrir sig. Í því sambandi kveður kærandi tölvupóst varnaraðila, sem kallaður hafi verið verðkönnun, ekki fullnægja skilyrðum þess að teljast örútboð, sbr. 36. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 120/2016. Jafnframt hafi ákvörðun varnaraðila um innkaup á grundvelli verðkönnunar verið í andstöðu við 3. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016, þar sem fram komi að aðeins sé heimilt að gera einstaka samninga á grundvelli rammasamningsins. Kveður kærandi ákvörðun um endanleg kaup á grundvelli verðkönnunar, eða með öðrum hætti en örútboði, ekki eiga sér stoð í rammasamningnum og raunar ganga gegn honum.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að framkvæmd útboðsins og val varnaraðila á tilboðum á grundvelli verðfyrirspurnarinnar hafi brotið gegn ákvæðum laga nr. 120/2016, nánar tiltekið 2. mgr. 40. gr. og 79. gr. þeirra, og rammasamningi aðila, þar sem ekki hafi legið fyrir hvernig val á tilboðum myndi fara fram. Í því sambandi vísar kærandi til þess að í verðkönnun varnaraðila hafi aðeins verið vísað til þess að mat á niðurstöðu yrði samkvæmt kafla 1.4 í rammasamningnum. Í ákvæði 1.4 væru hins vegar aðeins taldar upp heimilar valforsendur og tiltekið hversu mikið vægi hver og ein valforsenda mætti hafa. Valforsendurnar væru verulega almennt orðaðar, víðtækar og óljósar og settu í raun varnaraðila engar skorður. Aðilar rammasamnings hafi því með engu móti getað séð fyrir hvernig val á tilboðum myndi fara fram. Réttast sé að líta svo á að varnaraðili hafi í raun ekki tilgreint valforsendur vegna innkaupanna. Að sama skapi sé ljóst að val á tilboðum hafi ekki getað farið fram á grundvelli fyrirfram skilgreindra valforsendna, en allt framangreint sé í brýnni andstöðu við ákvæði 2. mgr. 40. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016. Að því marki sem lesa hafi mátt út úr verðkönnuninni hvernig tilboð yrðu valin, hafi ekki annað mátt ráða en að það yrði einungis á grundvelli verðs, enda hafi varnaraðili óskað eftir verðtilboðum. Samkvæmt svari varnaraðila 18. nóvember 2025, við fyrirspurn kæranda, hafi val á hinn bóginn ekki aðeins verið byggt á verði heldur hafi einnig verið litið til þjónustu, gæða vöru og reynslu notanda af vöru. Ekkert hafi gefið til kynna að framangreindar valforsendur yrðu lagðar til grundvallar. Framangreint eitt og sér gangi gegn lögum nr. 120/2016, sbr. t.d. úrskurður kærunefndar útboðsmála í máli nr. 22/2010. Enn fremur hafi ekki verið skýrt í hverju valforsendur fælust, t.a.m. hvaða gæðakröfur væru gerðar til framboðinna vara. Loks fáist ekki séð að reynsla notanda af vöru rúmist innan þeirra valforsendna sem séu tilgreindar í ákvæði 1.4 rammasamningsins. Framangreindu til viðbótar feli framkvæmd varnaraðila jafnframt í sér brot gegn rammasamningi aðila, en samkvæmt ákvæði 1.4 hafi borið að lýsa ítarlega í örútboðsgögnum valforsendum sem og vægi þeirra.

Loks telur kærandi að rammasamningurinn sé sjálfur svo andstæður lögum að ekki geti farið fram lögmæt innkaup á grundvelli hans. Í því efni vísar kærandi til þess að valforsendur í rammasamningnum séu verulega almennt orðaðar og óljósar og heimili varnaraðila í raun að haga vali á tilboðum alfarið af eigin geðþótta. Af þeirri ástæðu séu öll innkaup á grundvelli hans ólögmæt.

Í lokaathugasemdum kæranda er á það bent að meginástæða og markmið með kærunni hafi verið að fá viðurkenningu þess efnis að aðferðarfræði varnaraðila við hin kærðu innkaup hafi ekki samrýmst lögum nr. 120/2016 og eigin rammasamningi. Af greinargerð varnaraðila sé ljóst að hann viðurkenni það. Kærandi undirstriki að rammasamningar verði að byggjast á trausti, gagnsæi og jafnræði milli aðila. Því sé það ósk kæranda að kærunefnd útboðsmála láti í ljós skýra afstöðu til ólögmætis innkaupaaðferða varnaraðila, m.a. þannig að frávik sem þessi verði ekki viðurkennd og til að koma í veg fyrir að þau festist í sessi.

 

III

Varnaraðili kveðst viðurkenna að hin kærðu innkaup hafi ekki í öllu tilliti verið framkvæmd með því formi sem rammasamningur nr. 22175 geri ráð fyrir, þar sem þau hafi farið fram með óformlegri verðkönnun í stað formlegs örútboðs og ekki hafi verið skilgreindar valforsendur samkvæmt köflum 1.4 og 1.5.2 í rammasamningnum. Hvað sem því líður telur varnaraðili að hafna beri stöðvunarkröfu kæranda í ljósi þess að bindandi samningur sé kominn á um kaup á umræddum búnaði sem ekki verði felldur úr gildi eða honum breytt, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016. Því til viðbótar telur varnaraðili að brýnir almannahagsmunir séu í málinu, sem leiða eigi til þess að hafna beri stöðvunarkröfu. Í því samhengi vísar varnaraðili til þess að um sé að ræða lágmarksbúnað sem sé forsenda þess að hjúkrunarheimili geti starfað á öruggan og lögmætan hátt. Þá myndi stöðvun lengja dvöl íbúa, sem bíði flutnings, í aðstæðum sem teljist ófullnægjandi og ósamrýmanleg nútíma hjúkrunarþjónustu. Ljóst sé að hagsmunir kæranda af stöðvun, sem séu fyrst og fremst af efnahagslegum toga, vegi mun léttar þar sem stöðvun myndi valda óhóflegum skaða á grundvallarþjónustu við almenning.

Í greinargerð varnaraðila frá 17. febrúar 2026 er sjónarmiðum kæranda, um lögmæti rammasamningsins, andmælt og á það bent hann hafi verið gerður að undangengnu opinberu útboði, engar kærur hafi borist vegna útboðsins sem hafi leitt til gerðar rammasamningsins og því sé kærufrestur vegna lögmæti hans því liðinn, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Hvað sem því líði vísi varnaraðili til þess að það sé eðli rammasamninga að veita kaupanda ákveðið svigrúm til að bregðast við breyttum þörfum yfir samningstímann, sérstaklega þegar um sé að ræða fjölbreytt innkaup á búnaði eins og hér um ræði. Ákvæði 1. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 kveði á um að rammasamningur eigi að ákveða skilmála samninga, en það þýði ekki að allir skilmálar þurfi að vera fullkomlega tæmandi frá upphafi. Þvert á móti sé í 5. mgr. sömu greinar gert ráð fyrir því að ef skilmálar rammasamnings séu að einhverju leyti óákveðnir, skuli fara fram örútboð milli rammasamningshafa. Þetta ákvæði heimili því að nánari skilmálar og tæknilegar kröfur séu útfærðar í örútboðum innan rammasamnings. Það sé jafnframt í samræmi við eðli og tilgang rammasamninga fyrir breiða vöruflokka að ekki séu öll samningsskilyrði fyrirfram ákveðin, þar á meðal tæknilegar lágmarkskröfur og mats- eða valforsendur. Örútboð skuli þó ávallt byggjast á þeim valforsendum sem skilgreindar hafi verið í upphaflegum útboðsgögnum rammasamningsins. Valforsendur séu hér að finna í grein 1.4 í rammasamningnum og þótt kærandi telji einhverjar þær óljósar þá séu þær almennt orðaðar þar. Nánari útfærsla og vægi þeirra skuli eiga sér stað í örútboði eða verðkönnunum í samræmi við ákvæði rammasamningsins. Þá andmæli varnaraðili að hin valkvæðu og matskenndu ákvæði rammasamningsins setji varnaraðila engar skorður og heimili honum í raun að haga vali á tilboðum alfarið að eigin geðþótta, en öll innkaup á grundvelli rammasamningsins séu bundin af meginreglum laga nr. 120/2016 um jafnræði, gagnsæi og málefnalegar ákvarðanir.

Varnaraðili andmælir einnig kröfum kæranda þess efnis að ákvarðanir varnaraðila verði ógiltar og að varnaraðila verði gert að auglýsa innkaupin á nýjan leik, og bendir á að kominn sé á bindandi samningar sem ekki verða felldir úr gildi eða þeim breytt samkvæmt ákvæði 114. gr. laga nr. 120/2016. Þá vísar varnaraðili til þess að þótt formgallar hafi verið á innkaupaferlinu, sem viðurkennt sé af hans hálfu, þá væri það óhóflegt úrræði að krefjast nýrrar auglýsingar. Slíkt myndi valda meiri skaða en gagni, sérstaklega í ljósi þeirra brýnu almannahagsmuna sem í húfi séu og í ljósi hinna bindandi samninga sem hafi verið efndir.

Varnaraðili telur jafnframt að óvirkni samninga geti ekki komið til greina, enda hafi greiðslur þegar verið inntar af hendi og vörurnar afhentar. Samkvæmt 115. gr. laga nr. 120/2016 eigi óvirkni aðeins við um þær greiðslur sem ekki hafi farið fram. Að því er varðar varakröfu kæranda, um að beitt verði öðrum viðurlögum en óvirkni, þá telji varnaraðili mikilvægt að tekið sé tillit til þeirrar brýnu almannahagsmuna sem í húfi séu við mat á því hvort og þá hvaða viðurlögum skuli beitt. Leggi varnaraðili áherslu á að misbresturinn í innkaupaferlinu hafi ekki komið til vegna ásetnings heldur sé um að ræða mistök í ferlum hjá varnaraðila og hafi varnaraðili þegar gripið til úrbóta vegna þessa.

Að því er varðar kröfu kæranda um álit kærunefndar á skaðabótaskyldu samkvæmt 119. gr. laga nr. 120/2016 telur varnaraðili að kærandi hafi ekki sýnt fram á að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Kæranda hafi verið boðið að taka þátt í hinni óformlegu verðkönnun og hann hafi lagt fram tilboð. Kærandi hafi einnig fengið hluta af innkaupunum, sem dragi úr þeim rökum að möguleikar hans hafi skerst verulega við brotið.

 

IV

A

Kæra í máli þessu lýtur að verðkönnun varnaraðila innan rammasamnings 22175 um búnað fyrir hjúkrunarheimili. Aðalkröfur kæranda lúta annars vegar að því að ákvarðanir varnaraðila um innkaup á vörum í hinu kærða innkaupaferli verði ógiltar og hins vegar að varnaraðila verði gert að auglýsa á nýjan leik hin umþrættu innkaup. Fyrir liggur í málinu að komnir eru á bindandi samningar í málinu. Af þessum sökum er óhjákvæmilegt að hafna verður þessu kröfum kæranda.

Til vara krefst kærandi þess að samningar varnaraðila í kjölfar verðfyrirspurnar frá 23. október 2025 verði lýstir óvirkir. Samkvæmt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 120/2016 skal kærunefnd útboðsmála lýsa samning sem er yfir viðmiðunarfjárhæðum vegna útboðsskyldu á Evrópska efnahagssvæðinu samkvæmt 4. mgr. 23. gr. óvirkan í þeim tilvikum sem nánar eru tilgreind í 2. mgr.

Í 4. mgr. 23. gr. segir að ráðherra skuli birta viðmiðunarfjárhæðir fyrir opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu í íslenskum krónum í reglugerð í samræmi við skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Endurskoða skuli viðmiðunarfjárhæðir á tveggja ára fresti, í fyrsta sinn 1. janúar 2018. Ráðherra hefur sett reglugerð á grundvelli þessa ákvæðis, sbr. reglugerð 360/2022, en samkvæmt 3. gr. hennar eru viðmiðunarfjárhæðir vegna vörusamninga nú 20.866.000 krónur. Samkvæmt yfirliti því sem varnaraðili lagði fram vegna kærunnar námu innkaup varnaraðila á grundvelli hinnar kærðu verðfyrirspurnar 29.100.690 krónum. Teljast innkaupin því falla undir ákvæði laga nr. 120/2016 um óvirkni.

Samkvæmt 2. mgr. 115. gr. laga nr. 120/2016 skal kærunefnd útboðsmála lýsa samning óvirkan í þeim tilvikum sem nefnd eru þar í fjórum stafliðum, þ. á m. þegar samningur, yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 4. mgr. 23., hefur verið gerður á grundvelli rammasamnings í andstöðu við 5. mgr. 40. laganna eða innan gagnvirks innkaupakerfis skv. 5. mgr. 41. gr.

Í grein 1.5.2 í rammasamningi nr. 22175 er fjallað um fyrirkomulag innkaupa innan samnings, en þar kemur fram að öll kaup skal bjóða út með örútboði innan rammasamnings milli þeirra rammasamningshafa sem efnt geta samninginn. Í örútboði er heimilt að setja fram þær valforsendur sem fram koma í grein 1.4 í rammasamningnum. Af hálfu varnaraðila er viðurkennt að þau mistök hafi átt sér stað að innkaupin hafi ekki farið fram í örútboði. Að þessu virtu er óumdeilt í málinu að hið kærða innkaupaferli fylgdi ekki fyrirmælum rammasamningsins, þar sem varnaraðila bar að fella innkaupin í ferli örútboðs.

Verður því lagt til grundvallar að samningar þeir sem varnaraðili gerði á grundvelli innkaupaferlisins hafi verið gerðir í andstöðu við 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016. Eru skilyrði 2. mgr. 115. gr. laganna fyrir óvirkni því uppfyllt.

Hér stendur það þó í vegi óvirkni samnings að úrskurður um slíkt hefur þau áhrif að réttindi og skyldur samkvæmt aðalefni samnings falla niður. Óvirkni samnings skal takmörkuð við þær greiðslur sem enn hafa ekki farið fram. Að því er varðar greiðslur sem þegar hafa farið fram skal kærunefnd kveða á um önnur viðurlög skv. 118. gr. Líkt og að framan greinir eru komnir á bindandi samningar vegna innkaupanna og þá liggur jafnframt fyrir að hinar umþrættu vörur hafa verið afhentar. Hafa samningarnir því verið efndir að fullu og engar frekari greiðslur munu eiga sér stað á grundvelli þeirra. Af þessum sökum getur óvirkni ekki komið til greina. Er kröfu kæranda um óvirkni samninganna því hafnað.

B

Af þessari niðurstöðu leiðir þó að skylt er að beita öðrum viðurlögum, sbr. 1. mgr. 115. gr. og b. lið 1. mgr. 118. gr. laga nr. 120/2016. Í 2. mgr. 118. gr. laganna segir að stjórnvaldssekt skuli nema allt að 10% af ætluðu virði samnings. Heildarfjárhæð þeirra samninga sem varnaraðili gerði við tiltekna kaupendur í hinu kærða innkaupaferli námu samtals 29.100.690 krónum. Fjárhæð stjórnvaldssektarinnar verður ákvörðuð út frá þessum greiðslum. Við ákvörðun á fjárhæð sektar skal samkvæmt 2. mgr. 118. gr. hafa hliðsjón af eðli og umfangi brots, ferli kaupanda og hvort og að hvaða marki samningur hefur verið látinn halda virkni sinni. Að virtu eðli og umfangi brots þess sem um ræðir, sem og að virtum atvikum öllum, verður sektarfjárhæð ákvörðuð 1.000.000 krónur.

C

Í kæru málsins byggir kærandi einnig á því að rammasamningurinn sé andstæður lögum og að ekki geti því farið fram lögmæt innkaup á grundvelli hans. Vísar kærandi í þessum efnum til þess að valforsendur séu verulega almennt orðaðar og óljósar, sem heimili varnaraðila í raun að haga vali á tilboðum af eigin geðþótta.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi um eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kröfu um óvirkni samnings er þó heimilt að bera undir nefndina innan 30 daga frá framangreindu tímamarki. Þó verður krafa um óvirkni samnings ekki höfð uppi þegar sex mánuðir eru liðnir frá gerð hans.

Rammasamningur nr. 22175 var auglýstur síðla árs 2024 og var opnunarskýrsla hans birt 9. desember 2024. Þá liggur fyrir að samið var við fjölda bjóðenda í rammasamningnum 21. janúar 2025. Kæra málsins barst 3. desember 2025 og var þá löngu liðinn kærufrestur vegna rammasamningsins eða ákvæða hans sem kærandi kveður nú vera ólögmæta. Sjónarmiðum kæranda, að svo miklu leyti sem þær snúa að lögmæti þeirra, er því hafnað.

D

Að framangreindu frágengnu stendur eftir að taka afstöðu til krafna kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og um málskostnað.

Samkvæmt 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 er kaupandi skaðabótaskyldur vegna tjóns sem brot á reglum um opinber innkaup hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið. Bótafjárhæð skuli miðast við kostnað við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboði.

Rétt þykir að taka fram að varnaraðili valdi tilboð kæranda að hluta til, þ.e. í köflum 3.5, 3.6, 4.6 og 4.14 í útboðsgögnum. Það er þó aðeins lítill hluti af hinum kærðu innkaupum. Fyrir liggur að kærandi gerði tilboð í alla fimm hlutana sem innkaupaferlið laut að. Samkvæmt tilboðsskjali því sem varnaraðili útbjó með tilboðum í hlutana verður að telja að kærandi hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valinn í fleiri hlutum innkaupaferlisins. Eru skilyrði 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 því uppfyllt hvað varðar kostnað við gerð tilboðs í þeim hlutum þar sem kærandi var ekki valinn. Er það mat kærunefndar útboðsmála að varnaraðili sé skaðabótaskyldur gagnvart kæranda að því marki.

Að virtum öllu framangreindu og úrslitum málsins verður varnaraðila gert að greiða kæranda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.

 

Úrskurðarorð

Aðalkröfu kæranda, Icepharma hf., um að ógiltar verði ákvarðanir varnaraðila, Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna, um innkaup á ýmsum vörum í kjölfar verðfyrirspurnar frá 23. október 2025, er hafnað.

Kröfu kæranda, um að varnaraðila verði gert að auglýsa á nýjan leik hin kærðu innkaup, er hafnað.

Hafnað er kröfu kæranda um óvirkni samninga þeirra sem gerðir voru á grundvelli verðfyrirspurnar frá 23. október 2025.

Varnaraðili greiði stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.000.000 krónur í ríkissjóð.

Varnaraðili er skaðabótaskyldur gagnvart kæranda hvað varðar kostnað við gerð tilboðs í þeim hlutum hinna kærðu innkaupa þar sem tilboði kæranda var hafnað.

Varnaraðili greiði kæranda 1.250.000 krónur í málskostnað.

 

Reykjavík, 24. ágúst 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir