Úrskurður nr. 276/2026

Hinn 13. ágúst 2026 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 276/2026

í stjórnsýslumáli nr. KNU26030016

Kæra [...] og barna hennar

1. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 6. mars 2026 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðunum Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsókn konu að nafni [...], fd. [...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir kærandi) og barna hennar, [...], fd. [...], (hér eftir A), [...], fd. [...], (hér eftir B), og [...], fd. [...], (hér eftir C), ríkisborgarar Nígeríu, um alþjóðlega vernd og vísa þeim frá landinu. Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd ásamt eiginmanni sínum en með tölvubréfi til kærunefndar, dags. 13. apríl 2026, var kæra hans dregin til baka.

Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga skal nefndin meta að nýju alla þætti kærumáls og getur ýmist staðfest ákvörðun, breytt henni eða hrundið að nokkru eða öllu leyti. Þá getur nefndin einnig vísað máli til meðferðar að nýju til þeirrar stofnunar sem tók hina kærðu ákvörðun. Við meðferð kæru þessarar fer fram endurskoðun á ákvörðunum Útlendingastofnunar sem m.a. felur í sér sjálfstætt efnislegt mat á því hvort taka eigi mál kæranda og barna hennar til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 36. gr. laganna. Auk þess fer fram skoðun á því hvort formreglum laga um útlendinga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt.

Kærandi gerir kröfu um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að umsóknir þeirra verði teknar til efnismeðferðar samkvæmt ákvæðum 36. gr. laga um útlendinga.

2. Málsatvik

Kærandi og börn hennar lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi 15. desember 2025. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, 16. desember 2025, kom í ljós að fingraför hennar höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Hinn 8. janúar 2026 var upplýsingabeiðni beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 15. janúar 2026, kom fram að henni hefði verið veitt dvalarleyfi vegna atvinnu með gildistíma til 5. febrúar 2026. Hinn 16. janúar 2026 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 22. janúar 2026, samþykktu þau viðtöku kæranda og barna hennar á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi og börn hennar eru handhafar dvalarleyfis í viðtökuríki.

Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. 4. febrúar 2026, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Kærandi greindi frá því að hún hefði dvalið á Ítalíu í um átta ár en hún hafi verið búsett þar ásamt eiginmanni sínum síðan árið 2017 og að börn þeirra væru fædd þar í landi. Samkvæmt gögnum málsins lagði kærandi fram umsókn um alþjóðlega vernd í Þýskalandi árið 2018. Kærandi hafi dvalið í flóttamannabúðum þegar hún hafi komið til Ítalíu, þar sem hún hafi fengið mataraðstoð og framfærslu frá ítölskum yfirvöldum. Kærandi hafi haft aðgang að heilbrigðiskerfinu og gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð á Ítalíu. Þá hafi börn kæranda gengið í leikskóla og skóla þar í landi. Eftir að kærandi hafi fengið dvalarleyfi hafi henni verið gert að yfirgefa flóttamannabúðirnar. Fjölskyldan hafi þá fengið félagslegt húsnæði en verið gert að yfirgefa það að sex mánuðum liðnum og þau ekki getað fengið húsnæði á almennum markaði. Af þeim sökum vilji kærandi ekki snúa aftur til Ítalíu. Þá hafi sjúkrasamlagsskírteini barna kæranda verið útrunnin og ekki verið mögulegt að endurnýja þau þar sem fjölskyldan hafi ekki verið með lögheimili.

Útlendingastofnun ákvað 6. mars 2026 að taka umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Það var mat stofnunarinnar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi og börn hennar yrðu send til endursendingarríkis. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kæranda sama dag og sættu sjálfkrafa kæru til kærunefndar. Kærunefnd barst greinargerð kæranda 23. mars 2026

3. Greinargerð til kærunefndar

Farið hefur verið yfir greinargerð kæranda og mat lagt á öll sjónarmið er þar koma fram. Verða aðeins reifuð hér helstu atriði greinargerðarinnar.

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi og fjölskylda hennar hafi staðið frammi fyrir heimilisleysi, skertri þjónustu og óvissu um grunnframfærslu. Kærandi vísar til þess að þau húsnæðisúrræði sem henni hafi staðið til boða hafi runnið sitt skeið og henni ekki tekist að finna húsnæði á eigin vegum. Þrátt fyrir það hafi Útlendingastofnun talið að fjölskyldan væri ekki í viðkvæmri stöðu og að aðstæður barnafjölskyldna á Ítalíu væru almennt fullnægjandi, m.a. með vísan til landaupplýsinga um aðgang að heilbrigðisþjónustu, menntun og félagslegri aðstoð. Kærandi telji að Útlendingastofnun hafi ekki tekið mið af einstaklingsbundnum aðstæðum hennar. Kærandi vísar til þess að hún eigi þrjú ung börn sem hafi stærstan hluta ævi sinnar búið í flóttamannabúðum eða við ótryggar aðstæður. Slíkar aðstæður kalli á varfærni við mat á því hvort endursending þeirra samrýmist landslögum, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi vísar til frásagnar sinnar í viðtali hjá Útlendingastofnun en vegna skorts á skráðu lögheimili hafi ekki verið hægt að endurnýja sjúkrasamlagsskírteini barnanna og húsnæðisskortur hafi leitt til þess að fjölskyldan hafi flúið Ítalíu. Kærandi telur framangreint hafa kallað á ítarlegri rannsókn á því hvort kærandi og börn hennar hafi í reynd haft aðgang að þeim réttindum sem stofnunin telji fyrir hendi. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hafi verið lögð áhersla á að börn séu sérstaklega viðkvæmur hópur og að matið verði ávallt að vera einstaklingsbundið. Kærandi vísar til dóma í málum Tarakhel gegn Sviss frá 4. nóvember 2014, Darboe og Camara gegn Ítalíu frá 21. júlí 2022 og Sadio gegn Ítalíu frá 16. nóvember 2023. Af dómafordæmum Mannréttindadómstólsins leiði að ekki sé nægilegt að vísa almennt til þess að Ítalía sé aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins heldur þurfi að vera raunhæf úrræði fyrir barnafjölskyldur til staðar. Þá beri fordæmi dómstólsins með sér að þröskuldur 3. gr. mannréttindasáttmálans sé lægri þegar börn eigi í hlut.

Kærandi byggir á því að rannsókn Útlendingastofnunar hafi ekki verið fullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar nr. 43/2020 frá 6. febrúar 2020. Í greinargerð til stofnunarinnar hafi kærandi lagt áherslu á að kannað væri nánar virkni SAI-kerfisins en henni hafi verið tjáð að úrræðið væri ekki virkt lengur. Kærandi telur skorta rannsókn á því hvort hún og börn hennar hafi raunverulegan aðgang að viðeigandi húsnæði og þjónustu við endurkomu. Með vísan til framangreinds telji kærandi að verulegur vafi sé á því að endursending þeirra til Ítalíu samrýmist 3. mgr. 36. gr. og 42. gr. laga um útlendinga, vegna skorts á húsnæði, raunhæfs aðgangs að móttökuúrræðum og áhrifum endursendingar á börn kæranda. Þá vísar kærandi jafnframt til 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Jafnframt vísar kærandi til 5. mgr. 37. gr. og 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga hvað varðar umsóknir barna hennar. Kærandi telji að afstaða Útlendingastofnunar og kærunefndar til þeirra atvika og atburða sem lagðir séu til grundvallar umsókn um alþjóðlega vernd verði að liggja fyrir, sbr. úrskurð kærunefndar nr. 541/2022 frá 22. desember 2022.

4. Reglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferð samkvæmt lögum um útlendinga

Í greinargerð kæranda eru færð rök fyrir því að ekki hafi verið farið að málsmeðferðarreglum við málsmeðferð og ákvarðanatöku Útlendingastofnunar. Telur kærandi að málsmeðferð stofnunarinnar og hinar kærðu ákvarðanir brjóti gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Kærunefnd hefur farið yfir málsmeðferð Útlendingastofnunar og hinar kærðu ákvarðanir sem eru í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Er því ekki ástæða til þess að fella ákvarðanir Útlendingastofnunar úr gildi af þeim sökum og verður ekki talið að tilvísun í greinargerð til úrskurðar kærunefndar nr. 43/2020 eigi við í máli kæranda og barna hennar.

5. Umsókn um alþjóðlega vernd

5.1. Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda og reglugerða og tilskipana Evrópusambandsins er varða landamæraeftirlit og umsóknir um alþjóðlega vernd eftir því sem tilefni er til.

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema:

3. heimilt sé að krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd.

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Ef beiting 1. mgr. mundi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skal taka umsókn til efnismeðferðar.

Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga segir að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga er rétt að líta til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun, sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal líta til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá skal hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim, með þeim skýra fyrirvara að dómar Evrópudómstólsins á þessu réttarsviði eru ekki bindandi fyrir íslenska ríkið. Í 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi er að finna sambærilegt ákvæði og í 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu og Evrópudómstólsins leiðir að þrátt fyrir að ríki hafi rétt til að stjórna hverjir dvelji á landsvæði þeirra geti flutningur einstaklings til annars ríkis falið í sér brot á banni við ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þetta á við ef veruleg ástæða er til að ætla að viðkomandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð ákvæðinu.

Meðferð og aðbúnaður umsækjenda um alþjóðlega vernd í endursendingarríki þurfa að ná tilteknu alvarleikastigi til að fela í sér brot gegn banninu. Því alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda ríkisins hefur þær afleiðingar að einstaklingur, sem að öllu leyti er háður stuðningi þess, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann getur ekki mætt grundvallarþörfum sínum og grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn. Það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni verulega við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki telst ekki nægjanlegt til að teljast vanvirðandi meðferð. Þá er ríkjum ekki skylt að sjá þeim sem njóta alþjóðlegrar verndar eða dvalarleyfis fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum.

Samkvæmt dómum Evrópudómstólsins skal framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar vera í samræmi við 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Lög Evrópusambandsins eru byggð á grundvallarforsendunni um gagnkvæmt traust, þ.e. að gildi og lög sambandsins séu viðurkennd og virt í hverju aðildarríki og að réttarkerfi aðildarríkjanna veiti sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins mælir fyrir um. Dyflinnarreglugerðin er byggð á gagnkvæmu trausti og markmið hennar er að afgreiðsla umsókna um alþjóðlega vernd sé skilvirk til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Samkvæmt framangreindu samrýmist meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins þeim kröfum sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera.

5.2. Auðkenni og ríkisfang

Umsækjanda um alþjóðlega vernd er skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa hver hann er, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um útlendinga. Við komuna til landsins framvísaði kærandi nígerískum vegabréfum fyrir sig og börn sín. Hefur kærandi því sannað auðkenni sitt og verður lagt til grundvallar að kærandi og börn hennar séu ríkisborgarar Nígeríu.

5.3. Réttarstaða barna

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.

Farið hefur verið yfir gögn málanna, þ. á m. viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun. Gögn málsins bera ekki annað með sér en að börn kæranda séu við góða heilsu og hafi góð tengsl við móður sína. Allt bendir til þess að hagsmunum barnanna sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða þeirra verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin eru í fylgd móður sinnar og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

5.4. Landaupplýsingar

Lagt hefur verið mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• 2024 Country Reports on Human Rights Practices: Italy (United States Department of State, 22. apríl 2025);
• 2024 Trafficking in Persons Report: Italy (United States Department of State, 24. júní 2024);
• Amnesty International Report 2024/2025 – Italy (Amnesty International, 29. apríl 2025);
• Asylum Information Database-Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, síðast uppfært júlí 2026);
• ECRI Report on Italy (sixth monitoring cycle)(European Commission against Racism and Intolerance, 22. október 2024);
• Freedom in the World 2025 – Italy (Freedom House, júní 2025);
• Upplýsingar af vefsíðu Amnesty International (www.amnesty.org);
• Upplýsingar af vefsíðu European Union Agency for Asylum (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4503);
• Upplýsingar af vefsíðu Flóttamannastofnunar (https://help.unhcr.org/italy/services/violence/);
• Upplýsingar af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4503);
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/en/);
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights(www.hatecrime.osce.org/italy) og
• World Report 2026 (Human Rights Watch, 2026).

Ítalía er eitt af aðildarríkjum Evrópusambandsins og því bundið af reglum sambandsins við málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd, t.a.m. tilskipunum sambandsins um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd nr. 2013/32/EU, um móttökuaðstæður nr. 2013/33/EU og um lágmarksviðmið til þess að teljast flóttamaður nr. 2011/95/EU. Ítalía er aðili að Evrópuráðinu og hefur fullgilt mannréttindasáttmála Evrópu. Ítalía hefur fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð og samninga Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og barnasáttmálann. Þá er Ítalía aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna.

Í skýrslu European Council on Refugee and Exciles (ECRE) kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd séu sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni geti hann áfrýjað þeirri niðurstöðu. Þá eigi hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem fengið hafi endanlega synjun á umsókn sinni hjá ítölskum yfirvöldum, eigi þess kost að leggja fram viðbótarumsókn á grundvelli nýrra gagna í máli þeirra hjá lögreglunni og njóti þá sömu almennu réttinda og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlands Ítalíu með flugi. Í framangreindum gögnum, s.s. skýrslu ECRE, kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, séu frjáls félagasamtök til staðar sem veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggi fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veiti gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir séu til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum móttökumiðstöðvum. Ítölsk lög kveða á um að hægt sé að vista umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu í tímabundnum úrræðum (e. Crisis points) sem sett hafi verið upp víðs vegar um landið. Um sé að ræða miðstöðvar sem sinni móttöku og fyrstu hjálp auk þess sem þau veiti aðstoð og framkvæmi auðkenningu á umsækjendum áður en þeir séu fluttir í önnur úrræði. Dvöl í framangreindu úrræði skuli vera eins stutt og möguleg sé, en dæmi séu um að einstaklingar dvelji þar í nokkrar vikur. Í lok árs 2024 hafi 13 slíkar miðstöðvar verið starfandi í landinu. Þá séu móttökumiðstöðvar sem reknar séu af opinberum aðilum og sveitarfélögum sem sérhæfi sig í aðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd. Ef um sé að ræða tímabundinn skort á plássi í móttökumiðstöðvum séu til staðar neyðarmóttökumiðstöðvar (í. Centri di accoglienza straordinaria, CAS). CAS-kerfið hafi upphaflega verið hugsað sem tímabundin lausn til að undirbúa flutning yfir í annars stigs móttöku en hafi nú vaxið á undanförnum árum að umfangi og sé nú orðinn fastur hluti af hinu almenna kerfi, enda hafi hið hefðbundna móttökukerfi ekki annað eftirspurn. CAS-kerfið samanstandi af fjölbreyttum úrræðum, allt frá litlum íbúðum sem leigðar séu út af einkaaðilum yfir í sameiginlegar móttökumiðstöðvar og gáma sem settir hafi verið upp. Með lögum frá 2023 hafi verið innleidd ný gerð móttökuúrræða, svokallaðar bráðabirgðamiðstöðvar sem veiti einungis grunnþjónustu á meðan beðið sé eftir lausum plássum í opinberum móttökumiðstöðvum eða í CAS-úrræðum. Í bráðabirgðamiðstöðvum sé umsækjendum tryggt fæði, fatnaður, heilbrigðisþjónusta, tungumálakennsla og menningarfræðsla. Þá sé SAI-móttökukerfið (í. Sistema di Accoglienza e Intergrazione) aðallega ætlað einstaklingum sem hafi hlotið alþjóðlega vernd, fylgdarlausum börnum og einstaklingum í viðkvæmri stöðu. Auk framangreindra móttökuúrræða sé einnig til staðar einkarekin gistirými sem ekki séu hluti af hinu opinbera kerfi, m.a. á vegum kirkjunnar eða hjálparsamtaka. Hlutverk þeirra sé mikilvægt í neyðartilvikum til að styðja við aðlögun, annað hvort eftir dvöl í SAI-kerfinu eða í stað þess.

Með lagasetningu í febrúar 2024 hafi ítalska þingið staðfest samning milli ítalskra og albanskra stjórnvalda sem miði að samstarfi varðandi fólksflutninga. Með lögunum hafi verið innleiddar breytingar í móttökuferli fyrir þá sem hyggist sækja um alþjóðlega vernd. Einstaklingum sem bjargað sé á alþjóðlegum hafsvæðum af ítölskum skipum og einstaklingum sem komi að landamærum Ítalíu skuli fluttir til Albaníu, en þar hafi verið settar upp þrjár móttökumiðstöðvar sem starfi undir ítalskri lögsögu. Í bænum Shengjin í Albaníu sé ein móttökumiðstöð sem sinni heilbrigðisskimun, auðkenningu og móttöku umsókna um alþjóðlega vernd. Þá sé tvær miðstöðvar í bænum Gjader, þar sem önnur sinni móttöku og hin þjóni hlutverki endursendingarmiðstöðvar.

Í skýrslu ECRE kemur fram að þeir sem snúi aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi ekki frátekin pláss í móttökumiðstöðvum og mæti því sömu hindrunum og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem snúi aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og hafi þegar sótt um alþjóðlega vernd skuli fluttir til þess héraðs þar sem umsókn þeirra hafi upphaflega verið lögð fram. Hafi umsókn ekki verið lögð fram skuli hýsa viðkomandi í því héraði þar sem komuflugvöllur sé staðsettur. Framangreint fyrirkomulag hafi leitt til þess að umsækjendur sem snúi aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi mætt hindrunum við að fá aðgang að flóttamannakerfinu þar í landi. Einstaklingar sem sendir séu aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar skuli leita til lögreglunnar (í. Questura) til að fá tíma til að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd og bið eftir slíkum tíma geti verið nokkrir mánuðir. Jafnframt sé lögreglan stundum staðsett langt frá flugvellinum og umsækjendur hafi aðeins nokkra daga til að koma sér þangað. Umsækjendum sé hvorki fylgt til lögreglu né upplýstir um hentugustu samgöngur til að komast þangað. Í einhverjum tilfellum hafi umsækjendum sem komi í gegnum Malpensa flugvöllinn í Mílanó þó verið útvegað farmiðar til áfangastaða. Þeir einstaklingar sem hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á meðan fyrri dvöl hafi staðið geti lagt fram umsókn samkvæmt hefðbundinni málsmeðferð. Þá kann að vera litið svo á að umsókn hafi verið afturkölluð ef umsækjendur hafi horfið úr móttökumiðstöð eftir að umsókn hafi verið lögð fram. Í slíkum tilvikum geti umsækjendur óskað eftir að málið verði tekið upp að nýju innan níu mánaða og ef umsókninni hafi ekki verið lokað. Ný umsókn sé þá talin viðbótarumsókn og ástæður þess að umsækjandi hafi horfið metnar. Þá geti umsókn verið afturkölluð hafi umsækjandi ekki mætt í viðtal á tilsettum tíma án þess að gefa upp gildar ástæður. Í slíkum tilvikum kunni ný umsókn að teljast til viðbótarumsóknar.

Af framangreindum gögnum, s.s. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins, má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af skýrslu ECRE má ráða að í ítalska flóttamannakerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar geti greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taki ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geti þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fari mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafi haft á umsækjanda. Þá kveði lög um móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd á um að einstaklingar sem hafi sýnt fram á að hafa orðið fyrir pyndingum, nauðgun eða öðru alvarlegu ofbeldi skuli hafa aðgang að viðeigandi læknis- og sálfræðiaðstoð auk umönnunar á grundvelli leiðbeininga sem heilbrigðisráðuneytið gefi út.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna, s.s. skýrslu ECRE, verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfi þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fái þeir útgefið tryggingarkort sem veiti þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna, s.s. val á barnalækni. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta geri þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fái aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafi lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelji á ítölsku yfirráðasvæði eigi því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eigi erlend börn rétt á námskeiði í ítölsku. Þegar erlend börn leggi fram umsókn um skólavist þá sé krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum en skortur á framlagningu gagna komi ekki í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.

Af fyrrnefndum skýrslum, s.s. skýrslum bandaríska utanríkisráðuneytisins og samtakanna Human Rights Watch, verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu. Í skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sem gefin var út í kjölfar sendifarar til Ítalíu sem farið var í árið 2019 til þess að meta aukna mismunun á grundvelli kynþáttar, kemur fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfi á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar og tilkynnt hvers kyns mismunun í gegnum vefsíðu hennar. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori (OSCAD)) sem vinni náið með UNAR. Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Dómstólar landsins standi styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd hluta löggjafar um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá kemur fram í skýrslu Evrópunefndar gegn kynþáttfordómum (ECRI) frá 2024 að ítölsk yfirvöld þurfi að vinna að vitundarvakningu með það að markmiði að skapa betri skilning hjá almenningi á umfangi kynþáttafordóma og hatursorðræðu og þeim skaða sem hún valdi einstaklingum. Þá þurfi ítölsk stjórnvöld að efla jafnrétti, fjölbreytileika og fjölmenningu, þar sem áhersla sé lögð á framlag innflytjenda, þ. á m. Róma-fólks, gyðinga, múslima og fólks af afrískum uppruna, til samfélagsins í heild. Mælt sé með að ítölsk yfirvöld fari í ítarlega og óháða rannsókn með það að markmiði að greina og taka á hvers kyns fordómum, m.a. af hálfu löggæsluyfirvalda.

Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana. Þá kemur fram á vefsíðu Flóttamannastofnunar að stuðningsþjónustur fyrir þolendur afbrota séu veittar óháð ríkisborgararétti, stöðu, kyni, kynþætti eða trú. Frjáls félagasamtök veiti þolendum afbrota stuðning og húsaskjól. Jafnframt séu neyðarlínur opnar allan sólarhringinn fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað og sérstök neyðarlína fyrir þolendur mansals. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2022 kemur fram að lög á Ítalíu banni og refsi fyrir hvers kyns nauðungar- eða skylduvinnu og ríkisstjórnin hafi framfylgt lögunum í raun. Þrátt fyrir það hafi refsingar verið vægar í málaflokknum.

Vegna mikils álags á ítalska verndarkerfið einkum vegna mikils fjölda fólks sem komið hafi að ítölsku eyjunum, einkum Lampedusa, sendu ítölsk stjórnvöld frá sér beiðni 5. og 7. desember 2022, þar sem aðildarríkjum var tilkynnt um að frá þeim tíma myndi Ítalía tímabundið ekki taka við einstaklingum sem endursenda ætti til landsins á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Ástandinu hafi verið framlengt út árið 2025 og Ítalía aðeins tekið við endursendingum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þegar um hafi verið að ræða fjölskyldusameiningar og á á grundvelli aðstæðna sem eigi undir 2. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í skýrslu ECRE kemur fram að Ítalía hafi notið aðstoðar frá Flóttamannastofnun Evrópusambandsins (EASO/EUAA) frá árinu 2013 og á árinu 2022 hafi verið samþykkt aðgerðaráætlun til þess að efla verndar- og móttökukerfi Ítalíu. Þeirri áætlun hafi verið breytt tvisvar síðast í mars 2024 til þess að bregðast við auknu álagi á kerfið. Í desember 2024, að beiðni ítalskra yfirvalda, hafi EUAA og Ítalía samþykkt nýja aðgerðaráætlun fyrir árið 2025 með áframhaldandi stuðningi EUAA við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, móttökuúrræði og vegna tímabundinnar verndar.

5.5. Niðurstaða um 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Samþykki Ítalíu á umsóknum kæranda og börnum hennar er byggt á 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi er handhafi dvalarleyfis í endursendingarríki.

Aðstæður kæranda og barna hennar falla ekki undir ákvæði 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þrátt fyrir að einstaklingar sem endursendir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar kunni að mæta hindrunum við að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar á ný eða við að komast að í úrræðum ætluðum umsækjendum eru þær hindranir ekki þess eðlis að aðstæður í máli kæranda teljist slíkar að ástæða sé til að beita ákvæði 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá er ljóst að neitun ítalskra stjórnvalda við að taka við einstaklingum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar er fyrst og fremst framkvæmdalegs eðlis og hefur ekki áhrif á ábyrgð ítalskra stjórnvalda á umsókn kæranda, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 5. mars 2026, nr. C-458/24.

Af þeim sökum skulu kærandi og börn hennar endursend til Ítalíu enda bera ítölsk yfirvöld ábyrgð á umsóknum þeirra samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni.

5.6. Niðurstaða um 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í greinargerð er byggt á því að kærandi og börn hennar hafi ekki haft aðgang að húsnæði á Ítalíu og vegna skorts á skráðu lögheimili hafi ekki verið hægt að endurnýja sjúkrasamlagsskírteini barna hennar.

Í framangreindum landaupplýsingum kemur fram að þeir sem snúi aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar kunni að mæta hindrunum, m.a. við að fá aðgang að flóttamannakerfinu þar í landi. Þá sé SAI-móttökukerfið (í. Sistema di Accoglienza e Intergrazione) aðallega ætlað einstaklingum sem hafi hlotið alþjóðlega vernd, fylgdarlausum börnum og einstaklingum í viðkvæmri stöðu. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi dvalið á Ítalíu frá árinu 2017 og ber framburður kæranda með sér að hún hafi fengið húsnæði frá ítölskum stjórnvöldum, en kærandi ásamt fjölskyldu sinni hafi fyrst um sinn dvalið í flóttamannabúðum og svo fengið félagslegt húsnæði í sex mánuði. Þá bera gögn málsins með sér að eiginmaður kæranda og barnsfaðir sé með dvalarleyfi á Ítalíu og kærandi og börn þeirra njóti stuðnings hans við endurkomu til Ítalíu.

Verður ekki talið að þær aðstæður sem kærandi hefur borið fyrir sig nái því alvarleikastigi að teljast ofsóknir eða ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð þannig að til skoðunar komi að beita 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af framangreindum landaupplýsingum má ráða að synjun ítalskra stjórnvalda á viðtöku einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar séu fyrst og fremst framkvæmdalegs eðlis og hafi ekki áhrif á almennar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í landinu.

Litið hefur verið til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barnanna í endursendingarríki með hliðsjón af aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi, sbr. gögn málsins og framangreindar landaupplýsingar. Ekkert bendir til að endursending kæranda og barnanna til ríkisins sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá benda öll gögn til þess að kærandi og börnin hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði að landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að þau verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði á Ítalíu og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barnanna, hefur ekki verið sýnt fram á að þau eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kæranda og barnanna um alþjóðlega vernd og flutningur þeirra til endursendingarríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt framansögðu verða umsóknir kæranda og barnanna ekki teknar til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

6. Frávísun

Kærandi og börn hennar komu hingað til lands 15. desember 2025 og lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd sama dag. Umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd hefur verið synjað um efnismeðferð og hafa þær því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda og börnum hennar því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þær verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi og börn hennar skulu flutt til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

7. Samantekt og leiðbeiningar

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur nefndin þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur nefndin tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Jóna Aðalheiður Pálmadóttir

Vera Dögg Guðmundsdóttir