Úrskurður vegna tveggja ákvaðana Fiskistofu í tengslum við aukið eftirlit með endurvigtun afla

Miðvikudaginn, 26. ágúst 2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Hinn 3. júní 2025 kærði [A], f.h. [B] hf. (hér eftir kærandi), ákvörðun Fiskistofu um að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtun kæranda, dags. 4. september 2024, og ákvörðun Fiskistofu um að fella ekki niður reikning vegna þess eftirlits, dags. 3. júní 2025.

Stjórnsýslukæra vegna upphaflegrar ákvörðunar Fiskistofu um aukið eftirlit byggir á 18. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar nr. 57/1996. Hún barst að liðnum kærufresti en er tekin til meðferðar á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild vegna ákvörðunar Fiskistofu um að fella ekki niður reikning vegna aukins eftirlits er í 26. gr. stjórnsýslulaga og barst kæra vegna þess þáttar málsins innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að ráðuneytið felli úr gildi framangreindar ákvarðanir Fiskistofu.

Málsatvik

Kærandi rekur útgerð og fiskvinnslu í [C] og er með endurvigtunarleyfi frá Fiskistofu. Aðdragandi málsins er sá að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu mættu til eftirlits á starfsstöð kæranda hinn 26. ágúst 2024. Samkvæmt gögnum málsins vöknuðu þá grunsemdir um að framkvæmd endurvigtunar hjá kæranda væri ábótavant, meðal annars sökum þess hve skamman tíma endurvigtun afla hafði tekið og þar sem eftirlitsmönnum var synjað um aðgang að upptökum úr eftirlitsmyndavélum til að sannreyna framkvæmdina.

Við eftirlit Fiskistofu með endurvigtun á starfsstöð kæranda hinn 2. september 2024 kom í ljós mismunur í íshlutfalli miðað við vegið meðaltal fyrri landanna. Þannig var vegið meðaltal íshlutfalls í afla í fyrri löndunum, þ.e. frá 3. júní til 2. september 2024, 19,06% en 13,85% við endurvigtunina 2. september 2024. Í kjölfarið tilkynnti Fiskistofa kæranda, með bréfi dags. 4. september 2024, að hún teldi niðurstöður endurvigtunar hafa leitt í ljós veruleg frávik í íshlutfalli. Yrði því viðhaft aukið eftirlit með allri endurvigtun hjá kæranda, á hans kostnað, frá og með birtingu tilkynningarinnar þar til Fiskistofa upplýsti um lok eftirlitsins.

Með bréfi dags. 10. október 2024 tilkynnti Fiskistofa kæranda um lok eftirlits. Í kjölfarið var reikningur sendur á kæranda fyrir þann kostnað sem af eftirlitinu hlaust eða 2.995.600 kr. Byggðist sú fjárhæð á tímagjaldi eftirlitsmanna en viðvera þeirra við aukið eftirlit nam samtals 111 klst. Kærandi greiddi reikninginn 13. mars 2025 en krafðist þess þó í kjölfarið að hann yrði felldur niður og fjárhæðin endurgreidd. Hinn 3. júní 2025 hafnaði Fiskistofa kröfu kæranda um niðurfellingu reikningsins en féllst þó á að endurgreiða hluta fjárhæðarinnar, 133.000 kr., ásamt vöxtum, vegna mistaka við upphaflega álagningu.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Sem fyrr segir barst kæra málsins til ráðuneytisins hinn 3. júní 2025. Gögn málsins bárust ráðuneytinu 25. júní 2025 og umsögn Fiskistofu 29. janúar 2026. Andmæli kæranda bárust 3. febrúar 2026. Samkvæmt því sem þar kom fram taldi ráðuneytið rétt að skilja kæru málsins svo að þess væri einnig óskað að ráðuneytið tæki til skoðunar upphaflega ákvörðun Fiskistofu um aukið eftirlit með endurvigtun. Vegna þessa óskaði ráðuneytið eftir því, með erindi til Fiskistofu dags. 4. mars 2026, að stofnunin upplýsti um hvort hún teldi umsögn stofnunarinnar frá 29. janúar 2026 fullnægjandi til skýringar á upphaflegri ákvörðun Fiskistofu um aukið eftirlit með endurvigtun eða hvort talin væri þörf á að veita aðra umsögn. Tekið var fram í erindi ráðuneytisins að í ljósi þess að Fiskistofu láðist að veita leiðbeiningar um kæruheimild þegar tilkynnt var um aukið eftirlit teldi ráðuneytið afsakanlegt að kæra vegna þess þáttar málsins hafi borist að liðnum kærufresti og myndi það því taka hana til efnislegrar úrlausnar á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fiskistofa tilkynnti ráðuneytinu hinn 12. mars 2026 að stofnunin teldi óþarft að veita umsögn um hina upphaflegu ákvörðun og vísaði í þeim efnum annars vegar til þess að stofnunin teldi sig engu hafa við fyrri umsögn sína að bæta og hins vegar til þeirrar afstöðu stofnunarinnar að ekki væri um kæranlega stjórnvaldsákvörðun að ræða. Sú afstaða Fiskistofu var ítrekuð hinn 20. apríl 2026.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir fyrst og fremst á því, og leggur fram gögn því til stuðnings, að rekja megi frávik í íshlutfalli við endurvigtun á lönduðum afla [D] hinn 2. september 2024 til þess að skortur á ammoníaki í framleiðslukerfi ísframleiðanda hans dagana fyrir löndunina hafi leitt til þess að ísinn hafi verið gallaður og bráðnað mun hraðar við kælingu en eðlilegt sé. Þá hefur kærandi vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og byggt á því að ákvörðun um aukið og viðvarandi eftirlit hafi farið í bága við hana. Áframhaldandi eftirlit í allt að sex vikur hafi verið úr hófi, sérstaklega í ljósi þess að engin frekari frávik hafi komið í ljós eftir endurvigtunina 2. september 2024. Loks telur kærandi að Fiskistofa hafi tekið sér óeðlilega langan tíma í að svara erindum í málinu.

Sjónarmið Fiskistofu

Að því er varðar hina upphaflegu ákvörðun er byggt á því af hálfu Fiskistofu að tilkynning um eftirlit á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996 feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því til stuðnings er vísað til þess að ákvörðun um eftirlit á grundvelli framangreinds ákvæðis sé ekki ákvörðun sem bindi enda á mál, enda sé það ekki leitt til lykta fyrr en ákvörðun um kostnað liggur fyrir, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvarðanir um meðferð máls, líkt og tilkynning um eftirlit á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996, verði því ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Fiskistofa telur hins vegar að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar um að fella ekki niður reikning vegna aukins eftirlits.

Í umsögn stofnunarinnar kemur fram að lægra íshlutfall þegar eftirlitsmenn Fiskistofu stóðu yfir endurvigtun þann 2. september 2024, samanborið við meðaltal íshlutfalls síðustu tíu endurvigtana sem fram fóru án opinbers eftirlits, hafi vakið rökstuddan grun um að kærandi hafi kerfisbundið skráð minna en það raunverulega var, með rangri skráningu íshlutfalls. Því hafi verið fullt tilefni til þess að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtun á starfsstöð kæranda. Í því samhengi telur Fiskistofa m.a. rétt að líta til þess atviks sem átti sér stað hinn 26. ágúst 2024. Þann dag hafi meint endurvigtun tekið óeðlilega stuttan tíma, gólf vinnslunnar verið þurr og starfsmenn kæranda neitað eftirlitsmönnum um aðgang að upptökum úr eftirlitsmyndavélakerfi til að sannreyna að endurvigtunin hefði raunverulega farið fram eins og haldið var fram.

Þá er skýringum kæranda þess efnis að frávikið megi rekja til gallaðs íss hafnað og í þeim efnum bent á að gögn málsins sýni að íshlutfall hjá kæranda hafi verið mjög stöðugt allt fram að þeim degi þegar opinbert eftirlit fór fram.

Varðandi sjónarmið kæranda um lengd eftirlitsins og brot á meðalhófi bendir Fiskistofa á að ákvæði 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996 heimili aukið eftirlit í allt að sex vikur. Þrátt fyrir að eftirlitið hafi staðið yfir í fjórar vikur hafi það í raun aðeins tekið til níu landana, þar sem skip kæranda landi að jafnaði aðeins einu sinni í viku. Stofnunin bendir á að lengd eftirlits miðist við að markmiðum þess sé náð, þ.e. að fá yfirsýn og sjá til þess að jafnvægi komist á íshlutfalli. Í tilviki kæranda hafi eftirliti verið hætt um leið og jafnvægi á íshlutfalli náðist í lok septembermánaðar. Eftirlitið hafi því ekki gengið lengra en nauðsyn bar til. Að öðrum kosti hefði eina úrræði stofnunarinnar verið afturköllun vigtunarleyfis, sem sé mun meira íþyngjandi.

Að lokum bendir Fiskistofa á að ákvörðun um kostnað vegna eftirlitsins styðjist við lög og gjaldskrá stofnunarinnar nr. 1700/2023. Sá kostnaður sem lagður var á kæranda hafi verið eðlilegur með hliðsjón af umfangi eftirlitsins.

Forsendur og niðurstaða

I.

Sem fyrr segir telur Fiskistofa að tilkynning um eftirlit á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sem unnt sé að kæra til ráðuneytisins. Í þeim efnum er vísað til þess að um sé að ræða ákvörðun er snúi að eftirliti Fiskistofu sem bindi ekki enda á mál.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 57/1996 verður ákvörðunum Fiskistofu samkvæmt IV. kafla laganna, um framkvæmd og viðurlög, skotið til ráðuneytisins, enda sé það gert innan eins mánaðar frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Um stjórnsýslukærur gilda að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. þeirra laga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laganna verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Síðastnefnt ákvæði er í samræmi við það sem hefur verið lagt til grundvallar við skilgreiningu stjórnvaldsákvarðana, þ.e. að til þeirra teljist aðeins ákvarðanir sem binda enda á mál.

Ákvörðun Fiskistofu um að viðhafa aukið eftirlit byggðist á 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996. Þar segir: „Komi í ljós við eftirlit Fiskistofu hjá vigtunarleyfishafa verulegt frávik á íshlutfalli í afla skips í tiltekinni fisktegund miðað við meðaltal íshlutfalls skipsins í fyrri löndunum skal Fiskistofa fylgjast með allri vigtun hlutaðeigandi vigtunarleyfishafa í allt að sex vikur. Skal vigtunarleyfishafa tilkynnt um ákvörðun Fiskistofu. Vigtunarleyfishafi greiðir allan kostnað vegna eftirlits samkvæmt þessari málsgrein. Um fjárhæð og kostnað eftirlitsmannsins fer eftir gjaldskrá Fiskistofu, sbr. 5. gr. laga um Fiskistofu, nr. 36/1992.”

Líkt og að ofan greinir er það skilyrði þess að ákvörðun verði kærð til ráðuneytisins að hún hafi bundið enda á mál. Ákvarðanir um málsmeðferð í tengslum við almennt eftirlit Fiskistofu eru sökum þessa almennt ekki kæranlegar til ráðuneytisins. Öðru máli gegnir hins vegar um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, að undangenginni ákveðinni málsmeðferð, um að viðhafa sérstakt eftirlit með tilteknum aðila. Ákvarðanir af þessu tagi fela í sér bindandi niðurstöðu um meðferð máls og til þeirra teljast m.a. ákvarðanir Fiskistofu um aukið eftirlit á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996. Sú ákvörðun Fiskistofu að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtunum á starfsstöðvum kæranda fól því í sér endanlega stjórnvaldsákvörðun sem kæra má til ráðuneytisins. Verður hún því tekin til efnislegrar úrlausnar.

II.

Ákvæði 3. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996 er rakið hér að framan. Samkvæmt því sem þar kemur fram er Fiskistofu skylt að fylgjast með endurvigtun vigtunarleyfishafa í allt að sex vikur komi í ljós við eftirlit hjá vigtunarleyfishafa „verulegt frávik á íshlutfalli í afla skips í tiltekinni fisktegund miðað við meðaltal íshlutfalls skipsins í fyrri löndunum.“ Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 48/2017, sem bættu framangreindri 3. mgr. við 13. gr. laga nr. 57/1996, kemur eftirfarandi fram:

[Gert er] ráð fyrir að Fiskistofa bregðist við þegar rökstuddur grunur er um kerfisbundið misræmi í íshlutfalli. Sá samanburður sem gerður er miðast við sama skip og þá þarf einnig að taka tillit til þeirra tegunda sem vigtaðar eru þar sem mismunandi íshlutfall getur verið eftir tegundum. Fiskistofa mun því fara yfir fyrri skráningar á íshlutfalli og bera saman við niðurstöður eftirlitsins. Ekki eru settir neinir tölulegir mælikvarðar þar sem Fiskistofa metur í hverju tilfelli fyrir sig hvort um verulegt frávik sé að ræða. […]. Hugmyndafræðin er sú að eftirlit er aukið hjá þeim aðilum þar sem upplýsingar úr hefðbundnu eftirliti gefa til kynna ósamræmi í skráningu á afla eftir því hvort eftirlit á sér stað eða ekki.

Í ljósi skýrs orðalags ákvæðisins og þegar horft er til framangreindra lögskýringargagna telur ráðuneytið að túlka verði ákvæðið svo að í því felist hlutlægt viðmið. Í því felst að ef sannreynt er að verulegt misræmi sé í skráningu á íshlutfalli eftir því hvort eftirlit á sér stað eða ekki sé Fiskistofu skylt að fylgja þeim upplýsingum eftir með auknu eftirliti. Í þessum efnum bendir ráðuneytið á að eftirlit með vigtunarleyfishöfum er að ýmsu leyti vandkvæðum bundið. Af eðli eftirlitsins og umfangi endurvigtana leiðir að ógerlegt er fyrir eftirlitsaðila að hafa fullnægjandi eftirlit með þeim nema fyrir hendi séu úrræði til þess að bregðast við fyrirliggjandi upplýsingum um ósamræmi í skráningu á afla.

Fiskistofa hefur í framkvæmd sinni gengið út frá því að sé frávik íshlutfalls við endurvigtun að viðstöddum eftirlitsmönnum, miðað við fyrri skráningar, yfir 5%, teljist það alla jafna verulegt. Af gögnum málsins verður ráðið að við endurvigtun hinn 2. september 2024 mældist íshlutfall kæranda 13,85% en meðaltal næstu tíu landana á undan, sem gerðar voru án eftirlits, var 19,06%. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að Fiskistofu hafi verið rétt að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtunum á starfsstöð kæranda.

Samkvæmt 3. mgr. 13. gr. getur aukið eftirlit varið í allt að sex vikur. Í áðurnefndum athugasemdum með 3. mgr. er tekið fram að Fiskistofa verði ávallt að gæta meðalhófs og jafnræðis við beitingu ákvæðisins. Þær kröfur má einnig leiða af jafnræðis- og meðalhófsreglum stjórnsýslulaga, sbr. 11. og 12. gr. þeirra. Aukið eftirlit má samkvæmt þessu ekki vara lengur en nauðsyn ber til.

Að sögn Fiskistofu nær stofnunin að jafnaði nægjanlegri yfirsýn á stöðu mála eftir þrjár til fimm endurvigtanir. Í tilviki kæranda náði aukið eftirlit til fjögurra endurvigtana á afla úr [D] og fimm endurvigtana úr [E]. Ráðuneytið fær í ljósi þessa ekki séð að umfang eftirlitsins hafi farið úr hófi, enda benda gögn málsins til þess að eftirliti hafi verið hætt um leið og jafnvægi var komið á íshlutfall.

Að öðru leyti hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að annmarkar hafi verið á málsmeðferð Fiskistofu sem leiði til ógildingar. Ber því að staðfesta ákvörðun Fiskistofu, dags. 4. september 2024, um að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtun á starfsstöð kæranda. Af því leiðir að ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. júní 2025, um að fella ekki niður reikning vegna þess eftirlits verður einnig staðfest.

III.

Það athugast að samkvæmt 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, getur ráðherra krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu. Þegar lægra sett stjórnvald bregst ekki við óskum ráðuneytisins um skýringar og upplýsingar á máli innan hæfilegs tíma getur það gert ráðuneytinu erfiðara um vik að sinna yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldum sínum með fullnægjandi hætti, sem og að tryggja að meðferð máls dragist ekki úr hófi, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá skal áréttað að það er á valdsviði ráðuneytisins, sem æðra stjórnvalds og úrskurðaraðila á kærustigi, að skera úr um hvaða ákvarðanir eru kæranlegar. Til þess að ráðuneytið geti sinnt framangreindum yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldum sínum með viðhlítandi hætti er brýnt að brugðist sé við óskum þess um skýringar innan hæfilegs tíma. Gildir það óháð afstöðu Fiskistofu til þess hvort ákvörðun sé kæranleg.

Því er beint til Fiskistofu að hafa framangreind sjónarmið í huga í samskiptum stofnunarinnar við ráðuneytið til frambúðar.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Fiskistofu um að viðhafa aukið eftirlit með endurvigtun kæranda, dags. 4. september 2024, og um að fella ekki niður reikning vegna þess eftirlits, dags. 3. júní 2025, eru hér með staðfestar.