Synjun sýslumanns á umsókn um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II

Mánudaginn 14. september 2026 var í atvinnuvegaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags 19. febrúar 2025 bar [A], lögmaður, f.h. kæranda [B], fram kæru vegna ákvörðunar sýslumannsins á [X], (hér eftir sýslumaður), frá 22. janúar 2025, um að synja umsókn um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [Y].

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og barst innan kærufrests.

 

Kröfur

Kærandi krefst þess að lagt verði fyrir sýslumann að gefa út leyfi til reksturs gististaðar en til vara er gerð sú krafa að lagt verði fyrir sýslumann að gefa út leyfið að fengnum nýjum aðaluppdráttum fyrir íbúðina.

Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Þann 3. desember 2024 sótti [B], um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [Y]. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skal leyfisveitandi leita umsagna sveitastjórnar, vinnueftirlits og lögreglu. Leyfisveitanda er óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver framangreindra aðila leggst gegn útgáfu leyfisins, sbr. 5. mgr. 10. gr. laganna.

Með umsögn skrifstofu borgarstjórnar dags. 9. desember 2024 lagðist Reykjavíkurborg gegn veitingu leyfisins með því að gera „skipulagslegar athugasemdir við veitingu rekstrarleyfis fyrir gistingu í flokki II-G Íbúðir á [Y], samræmist ekki aðalskipulagi.

Í samræmi við 14. gr. laga nr. 85/2007 tilkynnti sýslumaður kæranda þann 16. desember 2024 að fyrirhugað væri að synja umræddri umsókn. Var kæranda veittur 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til að koma á framfæri athugasemdum eða öðrum athugasemdum, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Andmæli kæranda bárust sýslumanni þann 19. desember 2024. Í andmælum sínum tók kærandi m.a. fram að hann hafi áður verið með leyfi til reksturs gististaðar og því væri aðeins um uppfærslu leyfisins að ræða.

Sýslumaður áframsendi andmæli kæranda til Reykjavíkurborgar þann 3. janúar 2025 og veitti umsagnaraðila tvær vikur til að svara þeim. Þann 17. janúar 2025 barst svar Reykjavíkurborgar við andmælum kæranda. Líkt og nánar greinir í umsögn Reykjavíkurborgar var niðurstaða hennar sú að andmæli kæranda högguðu ekki neikvæðri umsögn skrifstofu borgarstjórnar, dags. 9. desember 2024.

Með vísan til ofangreinds var umsókn um rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II að [Y] synjað með ákvörðun sýslumanns dags. 22. janúar 2025.

Þann 19. febrúar 2025 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð var ákvörðun sýslumanns um að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi í flokki II.

Með bréfi dags. 6. ágúst 2025 óskaði ráðuneytið eftir því að sýslumaður veitti umsögn um kæruna.

Umsagnir sýslumanns og Reykjavíkurborgar bárust ráðuneytinu með tölvupósti frá sýslumanni dags. 9. desember 2025.

Með tölvupósti dags. 17. desember 2025 sendi ráðuneytið kæranda ofangreindar umsagnir og honum veittur frestur til 9. janúar 2026 til þess að koma andmælum sínum á framfæri.

Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti dags. 7. janúar 2026.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

 

Sjónarmið kæranda

Kærandi hefur kært synjun sýslumanns til ráðuneytisins og krefst þess að lagt verði fyrir sýslumann að gefa út leyfi til reksturs gististaðar. Til vara gerir kærandi þá kröfu að lagt verði fyrir sýslumann að gefa út leyfið að fengnum nýjum aðaluppdráttum fyrir íbúðina.

Í kæru byggir kærandi kröfu sína í fyrsta lagi á því að hann uppfylli þau skilyrði sem þarf til þess að öðlast leyfi til reksturs gististaðar. Líkt og nánar greinir í kæru vísar kærandi til þess að samkvæmt gildandi lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007 er gististaður í flokki II svokallaður gististaður án veitinga, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Áskilið er að rekstrarleyfisskyld starfsemi sé í samþykktu atvinnuhúsnæði en fjallað er um rekstrarleyfi í 7. gr. laga nr. 85/2007 þar sem segir að sá sem hyggist stunda starfsemi sem fellur undir II til IV flokk gististaða skuli hafa rekstrarleyfi útgefið af leyfisveitanda. Þau skilyrði sem umsækjandi þarf að uppfylla eru tilgreind í 8. gr. laganna. Að mati kæranda er ekki um það deilt að hann uppfylli þau skilyrði. Í 10. gr. laga nr. 85/2007 er áskilið að leita skuli umsagnar sveitastjórnar í viðkomandi sveitarfélagi áður en leyfi er veitt. Sveitastjórn skal veita skýrar og rökstuddar umsagnir og staðfesta m.a. eftirfarandi atriði skv. 4. mgr. 10. gr. laganna:

„a. að starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála,

2. að lokaúttekt hafi farið fram á húsnæðinu,

3. að afgreiðslutími og staðsetning staðar sem umsókn lýtur að sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélagsins segja til um,

4. að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og laga um matvæli og þegar við á mat heilbrigðisnefndar á grenndaráhrifum starfseminnar, þ.m.t. hljóðvist

5. að kröfum um brunavarnir sé fullnægt samkvæmt mati slökkviliðs,

6. að á aðaluppdráttum sé tilgreint að húsnæði tilheyri notkunarflokki 4 samkvæmt byggingarreglugerð“

Skrifstofa borgarstjórnar veitti neikvæða umsögn sem skv. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 leiðir til þess að óheimilt er að gefa það út. Segir m.a. svo í umsögn dags. 9. desember 2024:

„Eignin er skráð sem íbúð á hæð í fasteignaskrá en þó í skattflokki V. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er, á svæði M1a sem umrædd lóð fellur undir, óheimilt er að breyta núverandi húsnæði, s.s. skrifstofuhúsnæði, íbúðum, verslunarhúsnæði í gististarfsemi.“

Þessu var mótmælt af hálfu kæranda 19. desember 2024 sem varð Reykjavíkurborg tilefni til frekari svara sbr. bréf Reykjavíkurborgar dags. 17. janúar sl. Endurtók sveitarfélagið þar áðurnefnda umsögn sína en bætti einnig við frekari atriðum.

Í öðru lagi þótti kæranda rétt að taka fram í ljósi þess hversu mikið rými er helgað sjónarmiðum sem varða markmið laga nr. 85/2007 að um er að ræða lög sem takmarka eignaréttindi. Hefðbundin lögskýringarsjónarmið leiða til þess að allar takmarkanir á stjórnarskrárvörðum mannréttindum skuli túlka þröngt. Markmið lagabreytingarinnar þarf að skoða í þessu ljósi og stendur engin heimild til þess að rýmka lögin frá því sem beinlínis kemur fram í textanum. Sama á við meginreglur stjórnsýsluréttar hvað varðar réttmæti og lögmæti. Það er grundvallaratriði að ákvarðanir stjórnvalda eigi sér skýra stoð í lögum. Að mati kæranda var rétt að árétta þessi atriði þar sem að hans mati skorti að höfð væri hliðsjón af þessum mikilvægu atriðum.

Í þriðja lagi vísar kærandi til þess að Reykjavíkurborg hafi í tvígang vísað til þess að samkvæmt aðalskipulagi sé óheimilt að breyta umræddri fasteign í gistihús í flokki II með vísan til ákvæða aðalskipulags. Hefur verið vísað til svohljóðandi ákvæðis í gildandi aðalskipulagi:

„Á svæði M1a má ekki breyta núverandi húsnæði, s.s. skrifstofuhúsnæði, íbúðum eða verslunarhúsnæði, í gististarfsemi. Mögulegt er þó að skilgreina gististarfsemi sem ákveðið hlutfall starfsemi nýrrar uppbyggingar, að undangenginni deiliskipulagsgerð, svo lengi sem hún skerðir ekki gæði, stærð eða magn núverandi húsnæðis, s.s. skrifstofurýma, íbúða eða verslunarhúsnæðis, sem er fyrir.“

Þarna er um að ræða sérákvæði, sbr. það sem segir rétt fyrir ofan í sama aðalskipulagi:

„Á jarðhæðum eru verslunar, veitinga og menningar, félags og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum skrifstofu og íbúðarhúsnæði auk gistiþjónustu sbr. þó sérákvæði um hana hér að neðan.“  […]

Það að um sérákvæði sé að ræða bendi til þess að skýra skuli ákvæðið þröngt enda undantekning. Ljóst er af aðalskipulaginu að beinlínis sé gert ráð fyrir því að gististarfsemi sé í miðborg Reykjavíkur. Er það enda raunin.

Þegar skipulagið er lesið af sanngirni er jafnframt ljóst að það sem skipulagningu er ætlað að koma í veg fyrir er að íbúðarhúsnæði sé breytt í eitthvað annað. Í því tilviki sem hér er um að ræða er þó ekkert slíkt fyrir hendi þar sem kærandi hefur rekið gististarfsemi í húsnæðinu óslitið frá því að hann fyrst fékk leyfi til þess að reka slíka starfsemi árið 2014. Stendur ákvæðið þegar af þeirri ástæðu því ekki fyrir þrifum að leyfið verði veitt.

Til marks um það að rekin hafi verið gististarfsemi í íbúðinni eru áður útgefin leyfi, ársreikningar kæranda og skráning íbúðarinnar í fasteignaskrá.

Í fjórða lagi bendir kærandi á að í niðurlagi sjónarmiða Reykjavíkurborgar frá janúar síðastliðnum segir einnig „rekstrarleyfisskyld gististarfsemi innan þéttbýlis skal vera í samþykktu atvinnuhúsnæði, sem umrædd fasteign, fnr. [D] er ekki“.

Sætir það sérstakri furðu að Reykjavíkurborg skuli halda þessu fram hafandi tekið við fasteignagjöldum af íbúðinni um árabil sem atvinnuhúsnæði. Nánar tiltekið hefur íbúðin verið skráð skv. c. lið 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Allar aðrar fasteignir, svo sem iðnaðar-, skrifstofu- og verslunarhúsnæði, fiskeldismannvirki, veiðihús og mannvirkni sem nýtt eru fyrir ferðaþjónustu.“

Tekið skal fram í þessu samhengi að ekki er að finna sérstaka skilgreiningu á hugtakinu atvinnuhúsnæði í lögum nr. 85/2007. Hins vegar segir í 5. mgr. 13. gr. laganna að heimagisting sem uppfylli skilyrði laganna teljist „ekki fara fram í atvinnuhúsnæði í skilningi laga um tekjustofna sveitarfélaga“. Er m.ö.o. beinlínis vísað til laga um tekjustofna sveitarfélaga um skilgreiningu hugtaksins atvinnuhúsnæði. Ætti því ekki að þurfa að deila um það að umrædd íbúð telst vera atvinnuhúsnæði í skilningi laga nr. 85/2007.

Í fimmta lagi tekur kærandi fram að fasteign sú sem um ræðir var kláruð áður en gildandi byggingarreglugerð tók gildi. Var því ekki um það að ræða þegar gefnir voru út og samþykktir aðaluppdrættir fyrir fasteignin að taka mætti fram að húsnæðið væri í notkunarflokki 4. Þrátt fyrir það hefur kærandi gætt að brunavörnum í samræmi við ákvæði byggingareglugerðar en þau skilyrði sem fylgja umræddum notkunarflokki eru öll á sviði brunavarnar. Telur kærandi að lagaskilasjónarmið leiði til þess að hann verði ekki krafinn um nýja aðaluppdrætti vegna umræddrar fasteignar. Sé það allt að einu afstaða ráðuneytisins að útbúa þurfi nýja uppdrætti vegna þessa mun kærandi verða við því og útbúa nýja aðaluppdrætti til þess að tryggja sér áframhaldandi gistihúsaleyfi í flokki II.

 

Sjónarmið sýslumanns

Í ákvörðun sinni um synjun umsóknar um rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II að [Y] vísar sýslumaður til þess að samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skuli leyfisveitandi leita umsagna sveitastjórnar, vinnueftirlits og lögreglu. Honum sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver framangreindra aðila leggst gegn útgáfu leyfisins, sbr. 5. mgr. 10. gr. laganna.

Í tilviki kæranda lagðist Reykjavíkurborg gegn útgáfu leyfisins með því að gera „skipulagslegar athugasemdir við veitingu rekstrarleyfis fyrir gistingu í flokki II-G Íbúðir á [Y], í fnr. [D], samræmist ekki aðalskipulagi.“ Leyfisveitanda er óheimilt að gefa út rekstrarleyfi við þessar aðstæður, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007.

Í framhaldi af því að ákvörðun sýslumanns var kærð til ráðuneytisins óskaði ráðuneytið eftir því með bréfi dags. 6. ágúst 2025 að sýslumaður veitti umsögn um kæruna. Í umsögn sýslumanns er tekið fram að sýslumaður hafi þann 12. ágúst 2025 óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til framkominnar kæru og þá sérstaklega til athugasemda er varða aðal- og deiliskipulag. Þann 26. ágúst 2025 barst sýslumanni afstaða Reykjavíkurborgar vegna umræddrar kæru.

Í umsögn sinni hafnaði Reykjavíkurborg málsástæðum kæranda. Í kæru heldur kærandi því fram að í sérákvæði sem gilda um svæði M1a, sem [Y] tilheyrir samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 2024, sé gert ráð fyrir því að gististarfsemi sé í miðborg Reykjavíkur. Í umsögn sinni vísar Reykjavíkurborg til aðalskipulags Reykjavíkur, kafla M1a. Þar er kveðið á um að ekki megi breyta núverandi húsnæði í gististarfsemi en að mögulegt sé þó að skilgreina gististarfsemi sem ákveðið hlutfall starfsemi nýrrar uppbyggingar, að undangenginni deiliskipulagsgerð. Umrædd eign er ekki hluti af nýrri uppbyggingu og er því í húsnæðinu aðeins heimilt að reka gististarfsemi í flokki I, heimagisting, í að hámarki 90 daga, nema annað sé gefið til kynna í deiliskipulagi. Húsið á [Y] tilheyrir deiliskipulagi Reykjavíkurborg- Hlemmur 1.240.0. Í deiliskipulaginu er ekki fjallað um gististarfsemi og skal því fara eftir aðalskipulagi. Í umsögn skrifstofu borgarstjórnar, dags. 9. desember 2024 og í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 18. janúar 2025 um afstöðu borgarinnar við andmælum vegna fyrirhugaðrar synjunar við rekstrarleyfinu var ítarlega fjallað um heimildir fyrir gististarfsemi á svæði M1a í aðalskipulagi Reykjavíkur, sem [Y] tilheyrir og vísast til þeirra sjónarmiða er þar koma fram. Að öllu framangreindu virtu var það mat Reykjavíkurborgar að neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa í málinu hafi verið byggð á réttum forsendum og stendur því óhögguð.

Í umsögn sinni vísaði sýslumaður til þess að samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er markmið laganna meðal annars að tryggja að starfsemi sem þau taka til falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags hverju sinni. Fjallað er um hlutverk umsagnaraðila í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Þar kemur fram að hlutverk sveitastjórnar sé m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála. Þá er leyfisveitanda óheimilt samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laganna að gefa út rekstrarleyfi ef einhver umsagnaraðilanna leggst gegn útgáfu þess. Að mati sýslumanns hefur ákvörðun hans um að synja kæranda um útgáfu rekstrarleyfis því skýra stoð í lögunum. Þá bendir sýslumaður á það varðandi umfjöllun kæranda í kæru sinni um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 að umrædd synjun byggist fyrst og fremst á túlkun Reykjavíkurborgar á aðal- og deiliskipulagi. Ekki verður séð að lög um tekjustofna sveitarfélaga hafi áhrif á þá umsögn borgarinnar.

Þá tekur sýslumaður fram að í máli þessu hafi ekkert komið fram sem hróflar við skyldubundnu mati lögbundinna umsagnaraðila. Umsagnir umsagnaraðila eru bindandi fyrir leyfisveitanda sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Þá telur sýslumaður meðferð málsins einnig hafa verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar sem og góða og vandaða stjórnsýsluhætti.

 

Forsendur og niðurstaða

Sem fyrr greinir synjaði sýslumaður umsókn kæranda um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [Y] þann 22. janúar 2025. Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra þann 19. febrúar 2025.

Ráðuneytinu bárust umsagnir sýslumanns og Reykjavíkurborgar með tölvupósti dags. 9. desember.

Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, er sýslumanni skylt að leita umsagna lögbundinna umsagnaraðila við úrvinnslu umsókna um rekstrarleyfi. Í 5. mgr. 10. gr. laganna segir að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu þess. Eru umsagnir bindandi fyrir leyfisveitanda sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um sama efni.

Samkvæmt gögnum málsins grundvallast synjun sýslumanns á neikvæðri umsögn Reykjavíkurborgar.

Um hlutverk umsagnaraðila er fjallað í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Samkvæmt ákvæðinu er hlutverk sveitastjórnar m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsmál. Í 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 kemur fram að sveitastjórn skuli staðfesta að staðsetning staðar sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélags kveður á um.

Í málinu liggur fyrir að Reykjavíkurborg lagðist gegn útgáfu leyfisins með bréfi dags. 9. desember 2024 með vísan til „skipulagslegra athugasemda við veitingu rekstrarleyfis fyrir gistingu í flokki II-G Íbúðir á [Y],  fnr. [D], samræmist ekki aðalskipulagi.“

Í kæru er m.a. byggt á því að ákvæði aðalskipulags sem Reykjavíkurborg byggir umsögn sína á eigi ekki við þar sem að kærandi hefur rekið gististarfsemi í húsnæðinu óslitið frá því að hann fékk fyrst leyfi til þess að reka slíka starfsemi árið 2014. Ákvæðið standi því ekki í vegi fyrir að leyfið verði veitt.

Í lögum nr. 67/2016 sem fólu í sér breytingar á þágildandi lögum nr. 85/2007 er að finna bráðabirgðaákvæði sem kveður á um að öll rekstrarleyfi sem gefin hafi verið út í gildistíð eldri laga haldi gildi sínu fram að endurnýjun. Þegar leyfi hefur runnið út skal sækja um nýtt leyfi á grundvelli núgildandi laga.

Líkt og fram hefur komið er leyfisveitanda óheimilt að veita rekstrarleyfi ef einhver lögbundinna umsagnaraðila leggst gegn útgáfu þess sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Eru umsagnir bindandi fyrir leyfisveitanda sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016.

Að öllu framangreindu virtu, og með hliðsjón af fyrirliggjandi umsögnum og hlutverki umsagnaraðila, telur ráðuneytið að ekkert hafi komið fram í máli þessu sem hróflað hafi við fyrirliggjandi mati lögbundinna umsagnaraðila né bendi til þess að umsögnin sé haldin verulegum efnisannmarka.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ákvörðun sýslumanns, um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [Y], lögmæta.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 22. janúar 2025, um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [Y] er staðfest.