Synjun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II

Mánudaginn 14. september 2026 var í atvinnuvegaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 14. maí 2025 bar [A], lögmaður, f.h. kæranda [B], fram kæru vegna ákvörðunar sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, (hér eftir sýslumaður), frá 14. febrúar 2025, um að synja umsókn um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [X].

Kærandi vísar til kæruheimildar í 26. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sýslumann að taka málið til meðferðar að nýju.

 

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Þann 15. febrúar 2024 sótti [B], um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [X]. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skal leyfisveitandi leita umsagna sveitarstjórnar, vinnueftirlits og lögreglu. Leyfisveitanda er óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver framangreindra aðila leggst gegn útgáfu leyfisins sbr. 5. mgr. 10. gr. laganna. Í umsögn skrifstofu borgarstjórnar dags. 7. mars 2024 lagðist Reykjavíkurborg gegn útgáfu leyfisins. Voru þar gerðar „skipulagslegar athugasemdir við rekstrarleyfi í flokki II-B Stærra gistiheimili í húsi á lóð nr. [Y] við [X]. Samrýmist ekki aðalskipulagi.“ Var leyfisveitanda því óheimilt að gefa út rekstrarleyfi, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 og synjaði sýslumaður umsókn kæranda af þeirri ástæðu.

Í samræmi við 14. gr. laga nr. 85/2007 tilkynnti sýslumaður kæranda þann 21. nóvember 2024 að fyrirhugað væri að synja umræddri umsókn. Var umsækjanda veittur 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til að koma á framfæri andmælum eða öðrum athugasemdum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann 4. desember 2024 óskaði umsækjandi eftir fresti til að bera fram andmæli í málinu. Leyfisveitandi veitti frest til 15. janúar 2025. Þann 15. janúar 2025 bárust andmæli frá umsækjanda. Í andmælum kæranda kom fram að [B] ræki nú þegar gistiheimili á 3. hæð hússins að [X]. Félagið hafi keypt 4. hæð hússins til þess að stækka reksturinn og sótti því um rekstrarleyfi þann 15. febrúar 2024. Kærandi hélt því fram að umsögn Reykjavíkurborgar byggðist á röngum forsendum þar sem að rangt væri að verið væri að breyta núverandi húsnæði í gististarfsemi. Kærandi benti á að gistiheimili hefði verið rekið í húsnæðinu í yfir 20 ár, síðasta rekstrarleyfi hefði runnið út árið 2020 en þáverandi rekstraraðili hafi ekki sótt um endurnýjun vegna verulegra vandkvæða sem voru í rekstri á þeim tíma. Umsókn kæranda sé því ekki umsókn um nýjan gististað heldur beiðni um endurnýjun eldra rekstrarleyfis. Því væri ekki um að ræða breytingu á núverandi húsnæði í gististarfsemi heldur áframhaldandi starfsemi. Að mati kæranda ættu ákvæði aðalskipulags því ekki að standa í vegi fyrir útgáfu leyfisins. Þá óskaði kærandi eftir því að fyrirhuguð ákvörðun sýslumanns um synjun á útgáfu rekstrarleyfis yrði endurskoðuð og leyfið veitt.

Andmæli kæranda voru afhend Reykjavíkurborg þann 16. janúar 2025. Reykjavíkurborg var veittur 14 daga frestur til að bregðast við umræddum andmælum. Þann 30. janúar 2025 barst sýslumanni bréf Reykjavíkurborgar, dags. sama dag, um afstöðu umsagnaraðilans við andmælum umsækjanda. Í upphafi svars Reykjavíkurborgar var farið yfir skipulag svæðisins og færð rök fyrir því hvers vegna umsögn skrifstofu borgarstjórnar hafi verið neikvæð. Þá var rakin saga húsnæðisins um umsóknir um byggingarleyfi og breytingu á húsnæðinu hjá Reykjavíkurborg. Ekki lá fyrir gildandi samþykki byggingaráforma né gildandi útgefið byggingarleyfi fyrir breyttri notkun 4. hæðar, eða annarra hæða, sem gistiheimili. Þá tók Reykjavíkurborg fram að það að mannvirki séu skráð sem atvinnuhúsnæði leiði ekki sjálfkrafa til þess að þar sé stunduð gististarfsemi. Slík atvinnustarfsemi sé háð útgáfu rekstrarleyfis í samræmi við lög nr. 85/2007, og eftir atvikum starfsleyfi Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sem gildir tímabundið, í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að auki þurfi gildandi skipulag að heimila slíkan rekstur. Í svari sínu fjallaði Reykjavíkurborg um að ekki sé lengur hægt að endurnýja rekstrarleyfi þar sem að slík heimild hafi verið felld úr lögum nr. 85/2007. Að lokum var vakin athygli á því að heimagisting sé heimiluð í íbúðarhúsnæði, að öðrum skilyrðum reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald uppfylltum. Andmæli kæranda hafi ekki haggað neikvæðri umsögn skrifstofu borgarstjórnar, dags. 7. mars 2024.

Með vísan til ofangreinds var umsókn um rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II að [X] synjað.

Þann 15. maí 2025 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð var ákvörðun sýslumanns um að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi í flokki II.

Með bréfi dags. 6. ágúst 2025 óskaði ráðuneytið eftir því að sýslumaður veitti umsögn um kæruna.

Umsagnir sýslumanns og Reykjavíkurborgar bárust ráðuneytinu með tölvupósti frá sýslumanni dags. 29. nóvember 2025.

Með tölvupósti dags. 17. desember 2025 sendi ráðuneytið kæranda ofangreindar umsagnir og honum veittur frestur til 9. janúar 2026 til þess að koma andmælum sínum á framfæri.

Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti dags. 13. janúar 2026.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

 

Sjónarmið kæranda

Kærandi hefur kært synjun sýslumanns til ráðuneytisins og krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sýslumann að taka málið til meðferðar að nýju.

Kæranda var tilkynnt um fyrirhugaða synjun með bréfi dags. 21. nóvember 2024. Kærandi andmælti þeirri synjun og benti á að ekki væri verið að breyta húsnæðinu í gistiheimili þar sem að gistiheimili hefði verið rekið á hæðinni í yfir 20 ár, líkt og nánar greinir í kæru. Umsögn Reykjavíkurborgar byggði því á þeirri röngu forsendu að verið væri að breyta húsnæði, sem hefði verið nýtt til annarra nota, í gistiheimili. Ákvæði aðalskipulags væru ekki afturvirk og tækju því ekki til þess húsnæðis sem um ræðir.

Í kæru byggir kærandi mál sitt á því að ákvæði aðalskipulags sem Reykjavíkurborg byggir umsögn sína á eigi ekki við. Ákvæði aðalskipulags Reykjavíkur um svæði M1a kveður á um að óheimilt sé að breyta núverandi húsnæði, eins og skrifstofuhúsnæði, íbúðum eða verslunarhúsnæði, í gististarfsemi nema að undangenginni deiliskipulagsgerð. Þetta ákvæði á einungis við í tilfellum þar sem óskað er eftir að breyta húsnæði í gististarfsemi sem ekki hefur áður verið breytt í slíka notkun.

Í tilviki [X] hafi húsnæðinu þegar verið breytt í gistiheimili áður en aðalskipulagið tók gildi og ákvæði aðalskipulags eru ekki afturvirk. Kærandi bendir á að breytingar á húsnæðinu hafi verið samþykktar af Reykjavíkurborg 2001, 2003 og 2018. Þá hafi legið fyrir að húsnæðið væri innréttað og nýtt sem gistiheimili. Breytingarnar hafi verið gerðar fyrir gildistöku núverandi aðalskipulags, fengið lögmæta meðferð hjá Reykjavíkurborg og verið samþykktar. Það sé réttur eiganda fasteignar að nota hana í samræmi við þá notkun sem þegar var samþykkt bæði fyrir gildistöku aðalskipulags og fyrir kaup kæranda á húsinu.

Kærandi telur að neikvæð umsögn á núverandi skipulagsákvæðum gæti haft stoð ef breytingin sem um ræðir félli undir þau skilyrði sem krefjast deiliskipulagsgerðar fyrir nýja gististarfsemi. Þar sem að ekki sé um að ræða breytingu á rými fái neikvæð umsögn ekki stoð í tilvitnuðum ákvæðum.

Neikvæð umsögn Reykjavíkurborgar byggir eingöngu á skipulagslegum sjónarmiðum. Að mati kæranda er sú neikvæða umsögn haldin verulegum efnisannmarka og fær enga stoð í skilmálum aðalskipulags sem nær eingöngu til breytinga á húsnæði í gistirými. Að mati kæranda bar sýslumanni að beina til Reykjavíkurborgar að bæta úr þessum annmarka sem kærandi benti á í andmælum sínum fyrir fyrirhugaða synjun eða að öðrum kosti að líta fram hjá umræddri umsögn og gefa út rekstrarleyfi til kæranda.

Að öðru leyti vísast til stjórnsýslukæru kæranda dags. 14. maí 2025.

 

Sjónarmið sýslumanns

Í ákvörðun sinni um synjun umsóknar um rekstrarleyfi vegna gististaðar í flokki II að [X] vísar sýslumaður til þess að samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skuli leyfisveitandi leita umsagna sveitastjórnar, vinnueftirlits og lögreglu. Honum sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver framangreindra aðila leggst gegn útgáfu leyfisins, sbr. 5. mgr. 10. gr. laganna.

Í tilviki kæranda hafi Reykjavíkurborg lagst gegn útgáfu leyfisins með því að gera „skipulagslegar athugasemdir við rekstrarleyfi í flokki II-B Stærra gistiheimili í húsi á lóð [Y] við [X]. Samræmist ekki aðalskipulagi.“ Leyfisveitanda sé því óheimilt að gefa út rekstrarleyfi við þessar aðstæður, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007.

Í framhaldi af því að ákvörðun sýslumanns var kærð til ráðuneytisins óskaði ráðuneytið eftir því með bréfi dags. 6. ágúst 2025 að sýslumaður veitti umsögn um kæruna. Í umsögn sýslumanns er tekið fram að sýslumaður hafi þann 12. ágúst 2025 óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til framkominnar kæru og þá sérstaklega athugasemdir er varða aðal- og deiliskipulag. Þann 5. september 2025 hafi sýslumanni borist afstaða Reykjavíkurborgar vegna umræddrar kæru.

Í umsögn sinni hafnaði Reykjavíkurborg m.a. þeirri málsástæðu kæranda að ákvæði aðalskipulags, sem Reykjavíkurborg byggði umsögn sína á, með vísan til 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 og leiddi til synjunar sýslumanns á útgáfu á rekstrarleyfi í flokki II að [X], eigi ekki við. Þá tók Reykjavíkurborg fram að 4. hæð hússins að [X] væri skráð sem skóli samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þar að auki lægi ekki fyrir umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun á húsi á lóð nr. [Y] við [X], sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Að mati borgarinnar er því ljóst að miða skuli við gildandi aðalskipulag við ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis í flokki II fyrir [X] enda sé sú staðreynd að mannvirki sé skráð atvinnuhúsnæði eða að það sé innréttað sem gistiheimili ekki forsenda fyrir því að heimild fáist til að reka gististarfsemi. Slík starfsemi sé ávallt háð rekstrarleyfi í samræmi við lög nr. 85/2007. Bendir Reykjavíkurborg á að lóðin að [X] sé samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 2024 á svæði M1a en á því svæði er óheimilt að breyta núverandi húsnæði. Þó sé mögulegt að skilgreina gististarfsemi sem ákveðið hlutfall starfsemi nýrrar uppbyggingar, að undangenginni deiliskipulagsgerð, svo lengi sem hún skerði ekki gæði, stærð eða magn núverandi húsnæðisins sem er fyrir. Á svæði M1a sé einungis heimil gististarfsemi í flokki I, þar er heimagisting, sem er gisting á heimili gistisala að hámarki 90 daga, nema annað sé gefið til kynna í deiliskipulagi. Deiliskipulag heimili ekki sérstaklega gististarfsemi í húsinu og voru því gerðar skipulagslegar athugasemdir við rekstrarleyfi í flokki II-B í húsnæði að lóð nr. [Y] við [X]. Að þessu virtu og með vísan til bréfa Reykjavíkurborgar, dags. 8. mars 2024 og 30. janúar 2025 var það mat Reykjavíkurborgar að umsögn skrifstofu borgarstjórnar hafi verið byggð á réttum forsendum og yrði henni því ekki haggað.

Þá vísaði sýslumaður til þess í umsögn sinni að samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/2007 þá sé það meðal annars markmið laganna að tryggja að starfsemi sem lögin taki til falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags hverju sinni. Fjallað sé um hlutverk umsagnaraðila í 4. mgr. 10. gr. laganna þar sem fram kemur að hlutverk sveitastjórnar sé m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsmál. Þá vakti sýslumaður athygli á því að aðalskipulag Reykjavíkurborgar feli í sér almennar takmarkanir til reksturs gististaða innan íbúðarbyggða og þjónustukjarna. Þá sé aðalskipulag birt opinberlega í B-deild Stjórnartíðinda. Þannig séu rekstrarleyfi gefin út í samræmi við gildandi aðalskipulag hverju sinni. Sýslumaður bendir á að í málinu liggi fyrir neikvæð umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 7. mars 2024, en afstaða borgarinnar hafi verið áréttuð með bréfum dags. 30. janúar 2025 og 5. september 2025. Þá sé það mat sýslumanns að hin neikvæða umsögn borgarinnar, sem áréttuð var með síðari bréfum, uppfylli það skilyrði 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 að vera skýr og rökstudd. Sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi í bága við neikvæða umsögn umsagnaraðila sbr. 5. mgr. 10. gr. Að mati sýslumanns hafi ekkert komið fram sem hrófli við skyldubundnu mati lögbundinna umsagnaraðila. Þannig séu slíkar umsagnir bindandi fyrir leyfisveitanda eins og skýrt er tekið fram í athugasemdum með frumvarpi um 10. gr. laganna sem og 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Með vísan til ítarlegs rökstuðnings frá borginni og því sem hefur komið fram er það mat sýslumanns að málið hafi verið nægjanlega upplýst til að unnt væri að taka ákvörðun í því í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar líkt og henni er lýst í ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það sé því mat sýslumanns að meðferð málsins hafi verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og hún hafi verið í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti.

 

Forsendur og niðurstaða

Sem fyrr greinir synjaði sýslumaður umsókn kæranda um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [X] þann 14. febrúar 2025. Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra þann 15. maí 2025.

Sýslumaður og Reykjavíkurborg veittu umsögn um kæruna með bréfum dags. 29. nóvember og 5. september 2025 sem bárust ráðuneytinu með tölvupósti dags. 29. nóvember 2025. Umsagnirnar voru sendar kæranda til athugasemda með tölvupósti dags. 17. desember 2025.

Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti dags. 13. janúar 2026.

Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar.

Í 2. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er kveðið á um að það sé meðal markmiða laganna að tryggja að starfsemi veitinga- og gististaða falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags hverju sinni. Til að tryggja þetta er leyfisveitanda m.a. skylt að leita umsagna sveitarfélaga við úrvinnslu umsókna um rekstrarleyfi. Um hlutverk umsagnaraðila er fjallað í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Samkvæmt ákvæðinu er hlutverk sveitastjórnar m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsmál. Í 5. mgr. 10. gr. laganna segir svo að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu þess. Neikvæð umsögn lögbundins umsagnaraðila er því bindandi fyrir sýslumann, sbr. einnig 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016.

Kærandi byggir á því að umsókn hans feli í raun í sér endurnýjun á eldra rekstrarleyfi þar sem gistiheimili hafi verið rekið í húsnæðinu í áratugi. Því eigi skipulagsbreytingar eða nýjar reglur ekki að hafa afturvirk áhrif. Ráðuneytið fær ekki fallist á þessi sjónarmið. Fyrir liggur að eldra rekstrarleyfi á hæðinni rann út árið 2020. Í lögum nr. 67/2016 sem fólu í sér breytingar á þágildandi lögum nr. 85/2007 er að finna bráðabirgðaákvæði sem kveður á um að öll rekstrarleyfi sem gefin hafi verið út í gildistíð eldri laga haldi gildi sínu fram að endurnýjun. Þegar leyfi hefur runnið út skal sækja um nýtt leyfi á grundvelli núgildandi laga. Þar sem um nýja umsókn nýs rekstraraðila er að ræða ber að leggja til grundvallar þær lagakröfur og skipulagsskilmála sem í gildi eru á umsóknardegi.

Líkt og nánar kemur fram í umsögn Reykjavíkurborgar er hið umþrætta rými á 4. hæð að [X]skráð sem skóli í fasteignaskrá. Hvorki liggi fyrir samþykkt eignaskiptayfirlýsing né lokaúttekt byggingarfulltrúa sem staðfesti breytta notkun rýmisins í gististarfsemi. Þar af leiðandi skuli miða við gildandi aðalskipulag við ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er umrædd lóð á svæði M1a, en þar er óheimilt að breyta núverandi húsnæði í gististarfsemi. Á því svæði sé einungis heimil gististarfsemi í flokki I (heimagisting), nema annað komi fram í deiliskipulagi, en deiliskipulag heimilar ekki sérstaklega gististarfsemi í umræddu húsi. Útgáfa rekstrarleyfis í flokki II fyrir stærra gistiheimili samrýmist því ekki aðalskipulagi.

Að framangreindu virtu og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum og hlutverki umsagnaraðila, telur ráðuneytið ekkert hafa komið fram í málinu sem hróflar við fyrirliggjandi mati Reykjavíkurborgar eða bendir til þess að umsögnin sé haldin verulegum efnisannmörkum. Er það mat ráðuneytisins að umsögn borgarinnar sé reist á lögmætum og málefnalegum grunni.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ákvörðun sýslumanns um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [X] lögmæta og verður hún því staðfest.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 14. febrúar 2025, um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [X] er staðfest.