Kæra á synjun sýslumanns um endurnýjun skráningar heimagistingar.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags. 2. júní 2024 bar [A], f.h. [B] (hér eftir kærandi), fram kæru vegna ákvörðunar sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu frá 8. maí 2024 um að synja beiðni um endurnýjun skráningar heimagistingar að [X].

Kröfur

Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns frá dags. 8. maí 2024 verði felld úr gildi og að skráning kæranda á heimagistingu verði endurnýjuð án tafar. Þá krefst kærandi frestunar á réttaráhrifum á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á meðan kæran er til meðferðar hjá ráðuneytinu.

Málsatvik

Þann 24. janúar 2024 sótti aðili um endurnýjun skráningar heimagistingar að [X]. Þann 6. febrúar 2024 sendi sýslumaður kæranda bréf á Ísland.is vegna fyrirhugaðrar synjunar umsóknarinnar. Fyrirhuguð synjun byggði á því að samkvæmt nýtingaryfirliti sem kærandi skilaði til sýslumanns var umrædd fasteign leigð út í 107 daga almanaksárið 2023. Þá lá fyrir samkvæmt nýtingaryfirliti fyrir almanaksárið 2021 að kærandi hafði leigt fasteignina út í 122 daga. Með vísan til þess var það mat sýslumanns að kærandi uppfyllti ekki skilyrði til endurnýjunar skráningar heimagistingar þar sem hann hafði ítrekað misnotað skráningu sína. Voru veittir 14 dagar til andmæla vegna fyrirhugaðrar synjunar. Þann 7. febrúar 2024 bárust andmæli frá kæranda.

Þann 8. maí 2024 var umræddri umsókn synjað með vísan til þess að aðili uppfyllti ekki skilyrði til endurnýjunar skráningar heimagistingar þar sem ítrekað hafi verið misnotað skráningu heimagistingar með því að leigja fasteignina út í fleiri en 90 daga, þ.e. á almanaksárunum 2021 og 2023, sbr. 3. mgr. 15. gr. a laga nr. 85/2007.

Þann 13. maí 2024 barst sýslumanni tölvubréf frá aðila þar sem óskað var eftir fresti til andmæla vegna synjunar heimagistingar. Aðila var bent á að ákvörðun sýslumanns um synjun heimagistingar væri endanleg en hægt væri að kæra ákvörðunina.

Þann 2. júní 2024 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð var ákvörðun sýslumanns um að synja endurnýjun skráningar á heimagistingu og óskað var eftir frestun réttaráhrifa með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi dags. 6. ágúst 2025 óskaði ráðuneytið eftir því að sýslumaður veitti umsögn um kæruna.

Umsögn sýslumanns ásamt málsgögnum barst ráðuneytinu með tölvupósti dags. 13. október 2025.

Með bréfi dags. 15. október 2025 óskaði ráðuneytið eftir andmælum kæranda við umsögn sýslumanns.

Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu með tölvupósti dags. 16. nóvember 2025.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kærenda

Í kæru gerir kærandi þá kröfu að ákvörðun sýslumanns frá 8. maí 2024 verði felld úr gildi og að skráning kæranda á heimagistingu verði endurnýjuð án tafar.

Kærandi tekur fram að ákvörðun sýslumanns byggi á því mati að kærandi uppfylli ekki skilyrði um endurnýjun skráningar heimagistingar þar sem kærandi hafi ítrekað misnotað skráningu sína með því að leigja fasteignina út í fleiri en 90 daga í tvígang, þ.e. á almanaksárunum 2021 og 2023 sbr. 3. mgr. 15. gr. a. laga nr. 85/2007. Kærandi bendir á að hann hafi hvorki fengið áminningu né verið gert að greiða sekt eða aðrar úrbætur vegna meints brots á árinu 2021, vegna skráningar sem sýslumaður staðfesti árið 2022. Af ákvörðun sýslumanns megi þó ráða að vegna áranna 2021 og 2023 telst kærandi hafa misnotað skráningu sína ítrekað. Í ljósi þess að kæranda hafi nú verið synjað um skráningu, þá hefði að mati kæranda verið eðlilegt að sýslumaður hefði vakið athygli á umræddum ágöllum á árinu 2021 vegna skráningar ársins 2022 þó ekki nema á grundvelli leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá getur kærandi þess að í viðræðum hans við sýslumann vegna fjölda útleigudaga á árinu 2021 fékk kærandi ítrekað þau skilaboð að einungis þyrfti að gæta að því að tekjur færu ekki yfir 2 milljónir á almanaksári. Það að sýslumaður hafi endurnýjað skráningu kæranda á árinu 2022 án athugasemda, er í samræmi við samtöl kæranda við sýslumann á undanförnum árum. Kærandi hafi gengið út frá því að hann væri innan skilyrða skráningar heimagistingar ef tekjur væru innan 2 milljóna á almanaksári, óháð fjölda útleigudaga.

Í fyrsta lagi byggir kærandi á túlkun lagaákvæða um heimagistingu. Líkt og nánar greinir í kæru lítur kærandi svo á að skilja megi ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007 á þann veg að aðeins þurfi að gæta að því að leigutekjur fari ekki yfir 2.000.000 kr. óháð fjölda útleigudaga. Kærandi taldi sér því heimilt að leigja út fasteign sína í heimagistingu upp að 2 milljónum króna á hverju almanaksári. Því til stuðnings vísar kærandi til orðalags greinargerðar við frumvarp til breytinga á lögum nr. 85/2007 sem lagt var fram á 145. löggjafarþingi 2015-2016. Telur kærandi orðalag umrædds lagaákvæðis verulega óskýrt. Þá heldur kærandi því fram að ef sýslumaður hafi ætlað að byggja synjun sína á hámarksfjárhæð, þá má ljóst vera að sú ákvörðun fullnægir hvorki skilyrðum rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né rétti kæranda til andmæla skv. 13. gr. sömu laga.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Líkt og nánar greinir í kæru og andmælum kæranda var hann í góðri trú um að hann uppfyllti lagaskilyrði fyrir endurnýjaðri skráningu, enda hafði hann áður fengið skráningu endurnýjaða við samskonar aðstæður án athugasemda, þ.e. á árinu 2022 eftir að hafa skilað nýtingaryfirliti vegna ársins 2021. Telur kærandi því ekki geta verið um ítrekaða misnotkun að ræða þar sem sýslumaður hefur ekki fyrr en nú talið ástæðu til að gera athugasemdir við skráningu ársins 2022, sem hann samþykkti sjálfur án athugasemda. Þá telur kærandi að sýslumaður hefði átt að veita kæranda skýrar leiðbeiningar um hvernig málum hans skyldi háttað þegar kærandi óskaði eftir leiðbeiningum. Það að sýslumaður hafi látið undir höfuð leggjast að bregðast við á árinu 2022 verður, að mati kæranda, að túlka honum í hag. Að minnsta kosti skuli meint brot kæranda á árinu 2021 ekki teljast forsenda að ítrekunaráhrifum vegna meintra umframdaga ársins 2023. Að mati kæranda hefði sýslumaður getað valið þá leið að samþykkja endurnýjun skráningar heimagistingar vegna ársins 2024, en í kjölfarið lagt á kæranda stjórnvaldssekt að fjárhæð sem eðlilegt gæti talist með tilliti til alvarleika brots, umfangs, ætlaðs ávinnings, ítrekunaráhrifa og hvort um rekstrarleyfis- eða skráningarskylda starfsemi er að ræða. Í stað þess sviptir sýslumaður kæranda rétti sínum til að hagnýta eign sína og möguleikum hans til tekjuöflunar sem að mati kæranda er ólögmætt. Að mati kæranda beitti sýslumaður mun harkalegra úrræði en efni stóðu til og ákvörðunin ekki til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Ákvörðun sýslumanns sé verulega íþyngjandi í garð kæranda og úr öllu hófi miðað við málsástæður. Réttur kæranda til að hagnýta eign sína hefur að hans mati verið takmarkaður með ólögmætum hætti þannig að það gangi í berhögg við atvinnuréttindi kæranda samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og eignarréttindi hans samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi fær því ekki annað séð en að ákvörðun sýslumanns um að synja kæranda um endurnýjun á leyfi til heimagistingar á árinu 2024 sé augljóslega ólögmæt og hana beri því að ógilda.

Sjónarmið sýslumanns

Sýslumaður vísar til þess að samkvæmt 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er heimagisting heimil að því tilskildu að fjöldi útleigðra daga fari ekki yfir 90 daga á hverju almanaksári eða samanlagðar tekjur nemi ekki hærri fjárhæð en 2.000.000 kr.

Skráningu heimagistingar skal endurnýja árlega. Skilyrði fyrir endurnýjun skráningar fyrir næsta almanaksár er að skilað hafi verið yfirliti yfir þá daga sem húsnæðið var leigt út, ásamt upplýsingum um leigutekjur, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Þá skal sýslumaður synja um skráningu hafi heimagisting ítrekað verið afskráð, nýtingaryfirliti og upplýsingum um leigutekjur ekki verið skilað eða aðili ítrekað misnotað skráningu sína, sbr. 3. mgr. 15. gr. a. laganna. Þess er einnig getið í 6. mgr. 40. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 að sýslumanni sé heimilt að synja um skráningu eða endurnýjun heimagistingar ef um er að ræða ítrekaða afskráningu, misnotkun skráningar eða nýtingaryfirlits eða öðrum gögnum samkvæmt reglugerðinni er ekki skilað.

Fyrir liggur samkvæmt þeim nýtingaryfirlitum sem kærandi skilaði inn vegna almanaksáranna 2021 og 2023 að hann fór í bæði skiptin yfir mörk heimilar heimagistingar en umrædd fasteign var leigð út í 107 daga árið 2023 en í 122 daga árið 2021.

Þar sem sýslumaður hafði rökstuddan grun um að aðili hefði brotið gegn ákvæðum laganna og reglugerðar m.t.t. hámarksfjárhæðar á hverju almanaksári var óskað eftir upplýsingum frá nánar tilgreindum bókunarvefjum í samræmi við ákvæði 4. mgr. 39. gr. reglugerðarinnar. Var kæranda veittur 14 daga frestur til að skila slíkum gögnum.

Þann 7. febrúar 2024 barst sýslumanni erindi frá aðila þar sem óskað var eftir því að tekið yrði tillit til nánar tilgreindra aðstæðna aðila. Þá sagði í erindinu að aðili hefi aldrei farið umfram tveggja milljón króna tekjumark laga nr. 85/2007.

Það var því mat sýslumanns að kærandi uppfyllti ekki skilyrði til endurnýjunar skráningar heimagistingar þar sem að kærandi hafi ítrekað misnotað skráningu sína með því að leigja fasteignina út í fleiri en 90 daga í tvígang, þ.e. á almanaksárunum 2021 og 2023, sbr. 3. mgr. 15. gr. a laga nr. 85/2007.

Í umsögn sinni um stjórnsýslukæru þessa, dags. 13. október 2025, vísar sýslumaður til þeirrar málsástæðu kæranda að óhóflegur dráttur hafi verið á meðferð málsins auk þess sem sýslumaður hafi hvorki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína né rannsóknarreglu, andmælareglu eða meðalhófsreglu við meðferð málsins. Sýslumaður hafnar þeirri málsástæðu og vísar því til stuðnings m.a. til tölvubréfs sem sýslumaður sendi kæranda þann 20. janúar 2022 í kjölfar samþykktrar skráningar fyrir það ár þar sem fram kom að kærandi hafi farið fram úr leyfilegum dagafjölda og kærandi beðinn um að virða mörk heimagistingar.

Sýslumaður telur meðferð málsins hafa verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og hún hafi verið í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Þar sem kærandi hafi ítrekað misnotað skráningu sína á almanaksárunum 2021 og 2023, sbr. 3. mgr. 15. gr. a laga nr. 85/2007 var aðila synjað um endurnýjun á skráningu heimagistingar árið 2024. Þá hafði aðila m.a. verið bent á það með tölvupósti, sem sendur var  20. janúar 2022 á uppgefið netfang aðila í umsókn, að ekki væri heimilt að fara fram úr 90 dögum á ári.

Varðandi þá kröfu sem gerð var í kæru um að synjun sýslumanns um endurnýjun skráningar heimagistingar yrði felld úr gildi og að sýslumanni yrði gert að endurnýja skráningu án tafar vísar sýslumaður til þess að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 þurfi að endurnýja skráningu heimagistingar á hverju ári. Ekki sé unnt að samþykkja skráningu vegna almanaksársins 2024 enda það ár liðið. Kærandi hafi nú þegar fengið samþykkta skráningu heimagistingar að umræddri staðsetningu fyrir árið 2025.

Forsendur og niðurstaða

Stjórnsýslukæran sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu innan kærufrests, gagnaöflun er lokið og málið telst nægilega upplýst og er því tekið til úrskurðar.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skal hver sem hyggst bjóða upp á heimagistingu í samræmi við 1. mgr. 3. gr. laganna tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu. Aðila ber að staðfesta við skráningu að húsnæðið uppfylli kröfur í reglugerð um brunavarnir, það hafi hlotið samþykki sem íbúðarhúsnæði og að húsnæðið sé fullnægjandi með tilliti til hollustuhátta samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá þarf að endurnýja skráningu á hverju ári og við lok hvers almanaksárs skal aðili með skráða heimagistingu skila til sýslumanns yfirliti yfir þá daga sem húsnæðið var leigt út ásamt upplýsingum um leigutekjur, sbr. 2. mgr. 13. gr. Skil á nýtingaryfirliti og upplýsingum um leigutekjur er skilyrði fyrir endurnýjun skráningar á næsta almanaksári. Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. a. laganna skal sýslumaður synja um skráningu heimagistingar hafi heimagisting ítrekað verið afskráð, nýtingaryfirliti og upplýsingum um leigutekjur ekki verið skilað eða aðili ítrekað misnotað skráningu sína.

Samkvæmt gögnum málsins grundvallast synjun sýslumanns á því að kærandi hafi misnotað skráningu sína með því að hafa farið yfir leyfilegan dagafjölda árin 2021 og 2023.

Af gögnum málsins leiðir að sýslumaður sendi kæranda tölvupóst dags. 20. janúar 2022 þar sem kom fram að kærandi hafi farið fram úr leyfilegum dagafjölda heimagistingar og kærandi beðinn um að virða mörk heimagistingar og leigja ekki út fleiri en 90 daga og ekki fyrir hærri fjárhæð en 2.000.000 kr. á hverju almanaksári. Þá var kærandi að lokum upplýstur um að brot sem þessi geti varðað stjórnvaldssektum. Kærandi heldur því fram að skilyrði ákvæða um heimagistingu séu óljós og hægt sé að skilja þau á þann veg að heimagisting sé heimil þar til hún nær annað hvort 90 daga dagafjölda eða 2.000.000 kr. leigutekna. Í 2. mgr. 13. gr. reglugerðar 1277/2016 er ákvæðið skýrt nánar og þar kemur fram að fjöldi samanlagðra útleigðra gistinátta megi að hámarki vera 90 dagar eða tekjur af slíkri leigu nemi samanlagt 2.000.000 kr.

Að mati ráðuneytisins er lagaákvæðið skýrt hvað þetta varðar, þ.e. að heimagisting megi hvorki fara fram úr 90 daga dagafjölda né 2.000.000 kr. í leigutekjur. Þar að auki hafði kærandi fengið leiðbeiningar hvað þetta varðar í fyrrnefndum tölvupósti dags. 20. janúar 2022. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að sýslumaður hafi uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997 og að ekki sé óskýrleiki hvað túlkun lagaákvæðisins varðar. Að mati ráðuneytisins hefur sýslumaður skýra heimild í 3. mgr. 15. gr. a. laga nr. 85/2007 til þess að synja um skráningu heimagistingar af þeirri ástæðu.

Þá er því haldið fram af hálfu kæranda að sýslumaður hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að synja kæranda um endurnýjun á leyfi til heimagistingar í stað þess að beita vægara úrræði, sem að mati kæranda hefði t.d. getað verið álagning stjórnvaldssektar. Kærandi byggir á því að brot hans á fjölda gistinátta á árinu 2021 geti ekki haft ítrekunaráhrif þar sem að kærandi hafi ekki vitað af því broti fyrr en árið 2024. Ráðuneytið getur ekki fallist á þessi sjónarmið kæranda þar sem að honum var tilkynnt í tölvupósti, dags. 20. janúar 2022, að hann hafi brotið gegn heimilum fjölda gistinátta og hann beðinn um að virða það hámark framvegis. Þá bendir kærandi á að samkvæmt 2. mgr. 22. gr. a laga nr. 85/2007 geti sýslumaður lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem stundar útleigu lengur en 90 daga á hverju almanaksári eða fyrir hærri fjárhæð en 2.000.000 kr. Að auki telur kærandi að um ólögmæta takmörkun á atvinnuréttindum og eignarréttindum kæranda samkvæmt 75. og 72. gr. stjórnarskrár sé að ræða.

Líkt og fram hefur komið skal sýslumaður synja um skráningu heimagistingar hafi heimagisting ítrekað verið afskráð, nýtingaryfirliti og upplýsingum um leigutekjur ekki verið skilað eða aðili ítrekað misnotað skráningu sína. Sýslumaður hafði beint því til kæranda að virða mörk heimagistingar með tölvupósti dags. 20. janúar 2022 vegna skila á nýtingaryfirliti vegna almanaksársins 2021. Þrátt fyrir það fór kærandi aftur yfir leyfileg mörk heimagistingar árið 2023. Að mati ráðuneytisins hefur sýslumaður skýra heimild í lögum nr. 85/2007 til þess að synja um skráningu við þær aðstæður sem uppi eru í máli þessu. Þá telur ráðuneytið sýslumann hafa gætt meðalhófs með því að beina því til kæranda með tölvupósti að virða framvegis mörk heimilar heimagistingar.

Fyrir liggur í málinu að sýslumaður samþykkti þann 10. janúar 2025 umsókn kæranda um endurnýjun á skráningu heimagistingar vegna sama húsnæðis fyrir árið 2025. Ráðuneytið tekur fram að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 og 4. mgr. 38. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 lýtur skráning heimagistingar og endurnýjun hennar að hverju almanaksári fyrir sig. Samþykkt sýslumanns fyrir árið 2025 fellir ekki niður lögvarða hagsmuni kæranda af því að fá efnislega úrlausn um lögmæti synjunarinnar frá 8. maí 2024, enda laut hún sjálfstætt að skráningu þess árs og kynni niðurstaða um lögmæti hennar að hafa þýðingu fyrir réttarstöðu kæranda.

Sú staðreynd að skráningin hafi nú verið endurnýjuð fyrir árið 2025 hefur þýðingu við mat á því hvort sýslumaður hafi gætt meðalhófs og með lögmætum hætti takmarkað atvinnu- og eignarréttindi kæranda við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Það mat sýslumanns að beita synjunarúrræði 3. mgr. 15. gr. a. laga nr. 85/2007 takmarkaðist við almanaksárið 2024. Úrræðið var því notað sem tímabundið viðbragð við misnotkun fyrri ára, en fól ekki í sér ótímabundna eða varanlega sviptingu atvinnuréttinda. Að mati ráðuneytisins sýnir þetta fram á að synjunin hafi ekki gengið lengra en nauðsyn bar til til að fylgja eftir skýrum kröfum laganna og samrýmist því bæði meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og ákvæðum 72. og 75. gr. stjórnarskrár.

Kærandi krafðist þess í kæru sinni að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar skal æðra stjórnvald ákveða svo fljótt sem við verður komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem urðu á því að ráðuneytið tæki formlega afstöðu til beiðni kæranda.

Þrátt fyrir framangreindan annmarka á málsmeðferð ráðuneytisins ber að líta til eðlis hinnar kærðu ákvörðunar og þeirra takmarkana sem fólgnar eru í úrræði 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi að stjórnsýslulögum, sbr. þskj. 505, 313. mál, 116. þing 1992-1993, kemur fram að heimildin til frestunar réttaráhrifa hafi mesta þýðingu varðandi ákvarðanir sem fela í sér breytta réttarstöðu fyrir aðila, svo sem boð eða bann. Það hefur hins vegar sjaldnast nokkra þýðingu þegar um er að ræða neikvæðar stjórnvaldsákvarðanir þar sem synjanir hafa í för með sér óbreytt ástand fyrir aðila.

Þar sem að hin kærða ákvörðun felur í sér synjun á endurnýjun rekstrarleyfis en ekki afturköllun virks leyfis hefði samþykki ráðuneytisins á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa ekki haft í för með sér að kærandi fengi bráðabirgðaleyfi eða jákvæða heimild til að stunda hina leyfisskyldu starfsemi. Kærandi hefði áfram verið án rekstrarleyfis en samkvæmt 23. gr. laga nr. 85/2007 ber lögreglustjóra að stöðva leyfisskylda starfsemi sem fer fram án tilskilins leyfis. Af þeim sökum hafði frestun réttaráhrifa í máli þessu enga hagnýta þýðingu fyrir kæranda. Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að sýslumanni hafi verið heimilt á grundvelli 3. mgr. 15. gr. a. laga nr. 85/2007 að synja kæranda um skráningu heimagistingar þar sem að  hann uppfyllti ekki skilyrði til endurnýjunar skráningar heimagistingar vegna ítrekaðrar misnotkunar á skráningu heimagistingar með því að leigja fasteignina að [X] út í fleiri en 90 daga, þ.e. á almanaksárunum 2021 og 2023.

Vegna anna hefur meðferð málsins hjá ráðuneytinu dregist úr hófi. Beðist er velvirðingar á því.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu frá 8. maí 2024 um að synja beiðni kæranda um endurnýjun skráningar að [X] er staðfest.