Úrskurður nr. 7/2026

Úrskurðarnefnd kosningamála

 

Ár 2026, 22. september, kom úrskurðarnefnd kosningamála saman til að úrskurða um kæru A, vegna þjóðaratkvæðagreiðslu þann 29. ágúst 2026 og kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

nr. 7/2026

Mál þetta úrskurða Berglind Svavarsdóttir, Anna Tryggvadóttir og Unnar Steinn Bjarndal.

 

I.

Í kærunni, sem barst með tölvupósti þann 25. ágúst 2026, koma fram eftirfarandi kröfur:

 

,,1. Að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar eftir því sem 22. og 129. gr. kosningalaga heimila.

2. Að nefndin taki afstöðu til þess hvort framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar, að því er varðar lögbundna kynningu landskjörstjórnar og samspil hennar við framsetningu spurningar og svarkosta, fullnægi þeim kröfum sem leiða af 1. og 52. gr. kosningalaga og reglum nr. 282/2026, einkum 2. gr. reglnanna um hlutlæga framsetningu. Tilvísun til 66. gr. laganna er hér höfð til skýringar á lagaumhverfi og ákvörðun framsetningar, en ekki sem krafa um að nefndin endurskoði pólitískt mat Alþingis á lögbundnu já/nei formi.

3. Að nefndin taki sérstaklega afstöðu til þess hvort verulegur annmarki á lögbundinni kynningu samkvæmt IX. kafla kosningalaga geti, að öðru skilyrðum uppfylltum, talist galli á kosningu í skilningi 130. gr. laganna.

4. Að nefndin, í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar eftir því sem hún á við, afli frá landskjörstjórn þeirra gagna sem nauðsynleg er til að meta málið, þar á meðal [gagna um rannsóknir, rýnihópa og ýmsar prófanir].

5. Að nefndin taki við mat málsins sérstakt tillit til þess að kosið er um ráðgefandi millistig eða málsmeðferðarskref í lengra ferli og til þeirra viðmiða sem Feneyjarnefndin setti fram í áliti CDL-PI(2026)006.

6. Aðalkrafa að úrslitum fengnum: Verði komist að þeirri niðurstöðu að galli hafi verið á framkvæmd kosningarinnar og jafnframt teljist líklegt að hann hafi haft áhrif á úrslit hennar, verði þjóðaratkvæðagreiðslan lýst ógild samkvæmt 130. gr. kosningalaga.

7. Til vara: Teljist skilyrði 130. gr. um líkleg áhrif á úrslit ekki uppfyllt er þess óskað að í forsendum úrskurðar verði engu að síður tekin afstaða til þess hvort sá annmarki sem kæruefnið lýtur að hafi verið fyrir hendi.”

 

Kæruheimild er í 1. mgr. 129. gr. kosningalaga, nr. 112/2021 og barst kæran innan kærufrests.

 
 

II.

Alþingi samþykkti þann 28. maí 2026 tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Í þingsályktunartillögunni var lagt til að eftirfarandi spurning yrði borin upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu? Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“

 

Við meðferð málsins komu fram athugasemdir við framsetningu spurningarinnar meðal annars frá landskjörstjórn. Í nefndaráliti og breytingatillögu utanríkismálanefndar var lagt til að spurningin sem borin yrði upp í þjóðarákvæðagreiðslunni myndi hljóða svo: ,,Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“ og að svarmöguleikarnir yrðu: ,,já“ og ,,nei“ og var breytingatillagan samþykkt á Alþingi.

 

Samkvæmt 52. gr. kosningalaga skal landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Landskjörstjórn fól Lagastofnun Háskóla Íslands að vinna texta kynningarefnisins.

 
 

III.

Kæra þessi lýtur að framkvæmd ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslunnar 29. ágúst 2026 sem Alþingi ákvað með þingsályktun nr. 14/157. Varða athugasemdir kæranda fyrst og fremst spurninguna sem kom fram á kjörseðlinum.

 

Kærandi bendir á þau áhrif sem orðalag og framsetning á kjörseðli geta haft á niðurstöður kosningar og vísar í rannsóknir í því sambandi. Horfir kærandi meðal annars til þess að þegar kosið er um fyrsta skref í löngu ferli skipti máli hvaða val er gert sýnilegt á kjörseðli.

 

Af kæru má ráða að kærandi dragi í efa að valumgjörð, þ.e. samspil spurningarinnar, svarkostanna og þeirrar lögbundnu opinberu kynningar sem á að gera kjósendum kleift að taka upplýsta afstöðu, hafi verið fullnægjandi. Horfir hann til þess hluta valumgjarðarinnar sem

fellur undir framkvæmd kosningarinnar og lögbundið kynningarhlutverk landskjörstjórnar.

 

Um lagagrundvöll vísar kærandi til markmiða í 1. gr. kosningalaga, skyldu landskjörstjórnar til að standa fyrir kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði, sbr. 52. gr. laganna, reglur um orðalag og framsetningu spurningar sem lögð er fyrir kjósendur, sbr. 66. gr. laganna, og ráðgefandi eðli þjóðaratkvæðagreiðslna sem fjallað er um í 123. gr. laganna. Þá fjallar kærandi um álit Feneyjanefndar Evrópuráðsins frá 22. apríl 2026 (CDL-PI(2026)006), þar sem fjallað var um upphaflega tillögu að orðalagi spurningarinnar sem borin var undir þjóðaratkvæði, innlendar og erlendar rannsóknir ásamt tveimur sýnilegum herferðum í umræðunni, „Já til að sjá“ og „Áfram Ísland“.

 

Þá er í kærunni ítarlega fjallað um valumgjörðina og því sem kærandi nefnir ósamhverfan sýnleika valkostanna. Þar er fjallað um mat kæranda á valkostunum sem kjósendur stóðu frammi fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslunni og afstöðu hans til þess hvort orðalagið hafi haft merkingaleg áhrif á kjósendur. Í kærunni kemur m.a. fram það mat kæranda að valumgjörðin í heild hafi gert annan kostinn „eðlislægt sýnilegri og auðveldari að ramma inn en hinn“. Í því sambandi er m.a. jafnframt fjallað opinbera kynningu landskjörstjórnar sem kærandi telur að hafi verið mikilvægar og að meginstefnu skýrar upplýsingar.

 
 

IV.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. kosningalaga nr. 112/2021 getur Alþingi ályktað að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp. Niðurstaða slíkrar atkvæðagreiðslu er ráðgefandi, sbr. 3. mgr. 123. gr. laganna.

 

Í 66. gr. kosningalaga kemur fram að í þingsályktun skv. 2. mgr. 2. gr. skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur. Þann 6. mars 2026 var lögð fram á Alþingi tillaga til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Við meðferð málsins á Alþingi var ítarlega fjallað um orðalag spurningarinnar og aflaði utanríkismálanefnd Alþingis álits nefndar Evrópuráðsins um lýðræði með lögum, sem nefnd er Feneyjanefndin, um orðalagið. Á grundvelli þeirrar vinnu lagði utanríkismálanefnd Alþingis til breytingar á orðalagi spurningarinnar, sem voru samþykktar á Alþingi. Þingsályktunartillagan svo breytt, sem fékk númerið 14/157, var samþykkt á Alþingi þann 28. maí 2026. Liggur því fyrir að sú spurning, sem var borin upp á kjörseðlinum, var í samræmi við ályktun Alþingis, sbr. 66. gr. kosningalaga, og ekki ástæða við meðferð máls þessa til að afla frekari gagna um þann undirbúning, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Samkvæmt 52. gr. kosningalaga skal landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði, sbr. jafnframt reglur nr. 282/2026. Fyrir liggur að landskjörstjórn setti m.a. upp vefsíðu, kosning.is með kynningarefni um kosningarnar. Á þeim vef kemur fram að kynningarefni sé gefið út á grundvelli kosningalaga og texti þess unninn af Lagastofnun Háskóla Íslands sem er sjálfstæð rannsóknarstofnun. Að mati úrskurðarnefndar kosningamála er ekkert fram komið í málinu sem bendir til annars en að kynningin sem landskjörstjórn stóð fyrir hafi verið í samræmi við ákvæði kosningalaga, þar á meðal að því er varðar hlutlæga framsetningu hennar. Er því ekki ástæða til að taka sérstaka afstöðu til þess hvort galli á framkvæmd kynningar geti í öðrum tilvikum leitt til ógildingar kosninga.

 

Að öðru leyti hafa ekki komið fram efnislegar athugasemdir við undirbúning og framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar sjálfrar í kæru og ekkert hefur komið fram um að hnökrar hafi verið á þeirri framkvæmd. Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefnd kosningamála ekki á að gallar hafi verið á undirbúningi og framkvæmd kosninganna, sem líklegt er að hafi haft áhrif á úrslit kosninganna, sbr. 130. gr. kosningalaga. Kröfu um ógildingu kosninganna er því hafnað.

 
 

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu þjóðaratkvæðagreiðslunnar þann 29. ágúst 2026 er hafnað.

 

Reykjavík, 22. september 2026.

 

Berglind Svavarsdóttir

Anna Tryggvadóttir

Unnar Steinn Bjarndal