Mál nr. 43/2026. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 10. nóvember 2026

í máli nr. 43/2026:

Terra umhverfisþjónusta hf.

gegn

Fjársýslu ríkisins og

Íslenska gámafélaginu ehf.

 

Lykilorð

Óeðlilega lágt tilboð. Bindandi samningur. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað. Málskostnaður.

Útdráttur

Ágreiningur málsins laut að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu en útboðinu var skipt í tvo hluta, A og B. Atvik málsins voru þau að hagsmunaaðili bauð núll krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins. Kærandi byggði í meginatriðum á að varnaraðila hefði borið að rannsaka tilboð hagsmunaaðila þar sem það hefði virst óeðlilega lágt í skilningi 81. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var rakið að komist hefðu á bindandi samningar í báðum hlutum útboðsins og yrði því að hafna kröfu kæranda um að ákvörðun varnaraðila, um val á tilboði hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins, yrði felld úr gildi, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016. Þá hafnaði nefndin einnig kröfu kæranda um að samningur varnar- og hagsmunaaðila yrði lýstur óvirkur. Í samhengi við kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu lagði nefndin til grundvallar að tilboð hagsmunaaðila hefði ekki virst óeðlilega lágt með þeim afleiðingum að varnaraðila hefði borið að grípa til þeirra aðgerða sem um var mælt í 81. gr. laga nr. 120/2016. Að þessu og öðru því sem var rakið í úrskurðinum gættu var það niðurstaða nefndarinnar að ákvörðun varnaraðila, um val á tilboði hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins, hefði ekki farið í bága við fyrirmæli útboðsgagna eða laga nr. 120/2016 og var kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu hafnað. Á hinn bóginn lagði nefndin til grundvallar að varnaraðila bæri að greiða hluta af málskostnaði kæranda í málinu þar sem hann hefði í reynd orðið við tilteknum hluta í kröfugerð hans.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 10. júlí 2026 kærði Terra umhverfisþjónusta hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Kærandi krefst þess aðallega að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila 29. júní 2026 um að velja tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. (hér eftir „hagsmunaaðili“) í hinu kærða útboði. Þá krefst kærandi þess að innkaupaferlið verði stöðvað eða sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar viðhaldið. Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í báðum tilvikum krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust frá hagsmunaaðila 30. júlí 2026 og frá varnaraðila degi síðar en báðir aðilar höfðu óskað eftir og fengið framlengdan frest til að skila athugasemdum.

Varnaraðili krefst þess í fyrsta lagi að þeim hluta kærunnar sem snúi að því að tilboð hagsmunaaðila hafi verið ógilt eða ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsgagna verði vísað frá. Í öðru lagi krefst varnaraðili þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Að öðru leyti krefst varnaraðili þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Hagsmunaaðili krefst þess að þegar verði aflétt banni við samningsgerð í hinu kærða útboði. Þá krefst hagsmunaaðili þess að kröfum kæranda verði vísað frá kærunefnd útboðsmála en ella verði þeim hafnað. Loks krefst hagsmunaaðili þess að kæranda verði gert að greiða félaginu málskostnað.

Með ákvörðun 18. ágúst 2026 vísaði kærunefnd útboðsmála frá kröfum um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar í útboðinu. Þá hafnaði nefndin kröfu kæranda um að A-hluti útboðsins yrði stöðvaður en stöðvaði B-hluta útboðsins um stundarsakir.

Engar frekari athugasemdir bárust frá varnar- og hagsmunaaðila.

Lokaathugasemdir kæranda bárust nefndinni 16. september 2026 og hafði kærandi þar uppi nýja kröfu um að samningur varnar- og hagsmunaaðila yrði lýstur óvirkur.

Kærunefnd útboðsmála sendi fyrirspurn til varnaraðila 17. september 2026 og óskaði eftir upplýsingum hvort bindandi samningur hefði komist á í öðrum eða báðum hlutum útboðsins. Varnaraðili svaraði erindinu samdægurs og tók fram að bindandi samningar hefðu komist á í báðum hlutum útboðsins.

 

I

Með hinu kærða rammasamningsútboði óskaði varnaraðili eftir tilboðum í sorpþjónustu og skiptist útboðið í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða. Í grein 1.1 kom fram að árleg velta rammasamnings á úrgangsþjónustu hefði verið um 300.000.000 krónur á ári án virðisaukaskatts og að áætluð velta rammasamningsins til fjögurra ára væri 1.400.000.000 krónur án virðisaukaskatts.

Í grein 1.4.1 var fjallað um valforsendur fyrir A- og B-hluta útboðsins. Hvað varðar B-hlutann kom fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í þeim hluta yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir tilteknar stærðir af ílátum og samið yrði við alla þá aðila sem sendu inn gilt/fullnægjandi tilboð en stigahæsti bjóðandi yrði forgangsbirgi í beinum kaupum sem væru undir ákveðinni stærðargráðu.

Við meðferð útboðsins kom fram fyrirspurn 13. október 2025 frá bjóðanda varðandi stigagjöf í A-hluta útboðsins. Bjóðandinn benti meðal annars á að skipting á stigum gæti leitt til þess að lægsta heildarverði yrði ekki tekið þar sem hæsta tilboðið gæti fengið flest stig. Ekkert í útboðsgögnum benti til þess að varnaraðili gæti valið einstaka verkþætti út frá stigagjöf einstakra flokka. Spurði bjóðandi hvort fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið myndi gilda eða það tilboð sem hefði flest stig. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. október 2025 með eftirfarandi hætti:

 

Það tilboð sem fær flest stig í hvorum hluta verður valið. Þetta er í samræmi við 1. tl. 1. mgr. 79. gr. laga um opinber innkaup að því leiti að horft er til lægsta verðs við útreikning á stigagjöf. Lögin gera ekki kröfu um að kaupandi noti tiltekna reikniaðferð svo lengi sem sú aðferð dregur fram hagkvæmni tilboða. Til frekari skýringa er A hluta skipt niður í þjónustuliði og gefur hver liður ákveðin stig fyrir lægsta verð sem skalast út frá reikniaðferðinni sem útboðsgögnin greina skýrt frá. Með þessu móti er stefnt á að fá hagkvæmasta tilboðið þannig að þeir aðilar sem bjóða lægsta verðið fyrir þá liði sem eru taldir mikilvægastir fyrir kaupendur til næstu ára fá flest stig. Það er rétt skilið að kaupanda er ekki heimilt að velja sér einstaka verkþætti út frá stigagjöf. Aðeins einn aðili verður seljandi í hvorum hluta, þó það geti verið sami aðili.

 

Tilboð voru opnuð 23. október 2025 og bárust tilboð frá kæranda og Íslenska gámafélaginu ehf. í báðum hlutum útboðsins. Í opnunarskýrslunni var gerð grein fyrir tilboðsverðum bjóðenda í einstaka þætti útboðsins. Samkvæmt opnunarskýrslunni hafði hagsmunaaðili boðið 0 krónur í tiltekna þætti í A-hluta útboðsins, nánar tiltekið „Þrif á tunnum“, „Þrif á kari“ og „Þrif á gámi“. Samkvæmt opnunarskýrslunni gátu þessir þættir samanlagt gefið 5 stig í A-hluta útboðsins.

Varnaraðili tók ákvörðun um að fella niður útboðið með tilkynningu til bjóðenda 17. nóvember 2025. Bæði kærandi og hagsmunaaðili kærðu þá ákvörðun til kærunefndar útboðsmála. Með úrskurðum 16. júní 2026 í málum nr. 58/2025 og 59/2025 felldi nefndin úr gildi umrædda ákvörðun. Varnaraðili tilkynnti 29. júní 2026 um ákvörðun sína að velja tilboð hagsmunaaðila.

Í kjölfar ákvörðunar kærunefndar útboðsmála í málinu sendi varnaraðili tilkynningu 26. ágúst 2026 um val á tilboði kæranda í B-hluta útboðsins. Í tilkynningunni kom meðal annars fram að fyrir mistök hefði einungis verið sent út tilkynning um val í A-hluta þann 29. júní 2026. Með annarri tilkynningu 8. september 2026 tilkynnti varnaraðili að tilboð kæranda hefði verið endanlega samþykkt í B-hluta útboðsins og því væri kominn á bindandi samningur milli aðila í þeim hluta.

Varnaraðili sendi tilkynningu 26. ágúst 2026 þar sem fram kom að tilboð hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins hefði verið endanlega samþykkt og því væri kominn á bindandi samningur milli aðila í þeim hluta.

 

II

Kærandi byggir í meginatriðum á að tilboð hagsmunaaðila hafi verið ógilt frá upphafi þar sem það hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfur útboðsskilmála. Þá hafi varnaraðila borið að rannsaka hvort tilboð hagsmunaaðila hafi verið óeðlilega lágt að því er varðaði þá liði í A-hluta útboðsins sem hagsmunaaðili bauð núll krónur í, sbr. 81. gr. laga nr. 120/2016. Af úrskurði kærunefndar útboðsmála í máli nr. 58/2025 leiði að 0 krónu verðlagning kalli á nánari athugun samkvæmt lagaákvæðinu. Þegar bjóðandi bjóði 0 krónur í stigaberandi liði, og sú verðlagning geti haft raunveruleg áhrif á niðurstöðu útboðsins, hvíli á kaupanda sjálfstæð skylda til að rannsaka hvort verðlagningin sé raunhæf og byggð á málefnalegum og lögmætum forsendum áður en ákvörðun um val tilboðs sé tekin.

Kærandi rekur dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-367/19 og C-669/20, sem varða 69. gr. tilskipunar 2014/24/ESB, til stuðnings því að varnaraðila hafi borið að rannsaka tilboð hagsmunaaðila. Í málinu sé sérstaklega þýðingarmikið að hagsmunaaðila hafi boðið 0 krónur í þrjá stigaberandi liði í A-hluta útboðsins og hafi sú verðlagning haft bein áhrif á stigagjöf og þar með niðurstöðu útboðsins. Við slíkar aðstæður hafi ekki verið nægilegt að leggja tilboðið einfaldlega til grundvallar við val á tilboði án þess að kanna hvort verðlagningin hafi átt sér eðlilegar, rekstrarlegar og lögmætar skýringar sem samrýmist 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016.

Engum vafa sé undirorpið að verðlagning hagsmunaaðila í tilteknum liðum tilboðsskrár hafi gefið varnaraðila tilefni til athugunar samkvæmt ákvæðinu og að honum hafi því borið að óska eftir skýringum frá hagsmunaaðila áður en tilboð félagsins var valið.

Varnaraðili hafi verið meðvitaður um framangreinda framsetningu á tilboði hagsmunaaðila strax við opnun tilboða enda hafi kærandi gert formlega athugasemdir við tilboðið á þeim tíma. Þrátt fyrir þetta hafi varnaraðili vanrækt rannsóknarskyldu sína og ákveðið að velja tilboð hagsmunaaðila án frekari athugunar. Kærandi bendir á að 0 krónu verðlagning hagsmunaaðila hafi ráðið úrslitum um val tilboðs og að í útboði þar sem engar gæðakröfur séu metnar við val tilboðs og niðurstaðan velti á svo litlum mun, verði rannsóknarskyldan samkvæmt 81. gr. ófrávíkjanleg.

Við þessar aðstæður hafi varnaraðila átt að vera ljóst að honum hafi borið að rannsaka sérstaklega hvort hið lága verð hafi átt sér málefnalegar og rekstrarlega réttlætanlegar skýringar, svo sem sérstaka hagkvæmni, tæknilegar lausnir, óvenjulega hagstæðar aðstæður eða aðrar lögmætar ástæður sem rúmist innan 81. gr. OIL. Án slíkrar rannsóknar hafi varnaraðila verið ómögulegt að meta hvort forskot ÍGF í stigagjöfinni hafi stafað af raunverulegri hagkvæmni eða af því að kostnaður hafi verið færður á milli tilboðsliða í þeim tilgangi að hámarka stigafjölda samkvæmt matslíkaninu.

Þá hafi jafnframt verið ómögulegt að leggja mat á hvort 0 krónu verðlagning hafi í reynd endurspeglað þá þjónustu sem hagsmunaaðila beri að veita á samningstímanum samkvæmt útboðsgögnum eða hvort félagið myndi á samningstímanum leitast við að innheimta þennan kostnað með öðrum leiðum. Þá sé ekki hægt að útiloka að bjóðandi sem bjóði 0 krónur í þjónustu muni reyna endurheimta þann augljós kostnað sem þjónustan hafi í för með sér, til dæmis með því að krefjast aukagreiðslna fyrir þjónustu sem sögð er falla utan þess sem 0 krónu boðin hafi náð til, eða með því að knýja fram verðbreytingar eða viðbótargreiðslur á grundvelli breyttra forsendna samkvæmt 90. gr. laga nr. 120/2016. Án rannsóknar hafi varnaraðili með engu móti geta útilokað slíkt eða gengið úr skugga um að lokaútgjöld ríkisins yrðu í samræmi við boðið verð.

Án rannsóknar samkvæmt 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 hafi varnaraðili hvorki geta sannreynt að samanburður tilboðanna hafi verið gagnsær og hlutlægur né að niðurstaða útboðsins endurspeglaði raunverulega hagkvæmni í skilningi útboðsgagnanna. Þvert á móti hafi verið augljós hætta á að val tilboðs réðist af verðlagningu sem hafi nýtt uppbyggingu matslíkansins fremur en af hagkvæmari framkvæmd þjónustunnar. Slík niðurstaða samrýmist hvorki markmiði 81. gr. né meginreglum 1. mgr. 15. gr. um jafnræði, gagnsæi og meðalhóf. Þar sem varnaraðili hafi ekki óskað eftir skýringum frá hagsmunaaðila áður en ákvörðun um val tilboðs var tekin hafi málsmeðferð varnaraðila verið áfátt og ákvörðunin ekki reist á nægilega upplýstum grundvelli. Um verulegan málsmeðferðarannmarka sé að ræða sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. úrskurður nefndarinnar í máli nr. 21/2022.

Auk framangreinds byggir kærandi á að 0 krónu verðlagning hagsmunaaðila sé ekki í samræmi við eðlilegar rekstrarforsendur og að tvær skýringar komi til greina. Annars vegar komi til greina að hagsmunaaðili hafi ekki ætlað sér að veita umbeðna þjónustu með þeim hætti sem útboðið hafi gert ráð fyrir. Þrif á sorptunnum, kerum og gámum feli í sér augljósan kostnað vegna vinnu, búnaðar, flutnings og meðhöndlunar þess sem til fellur. Ekki sé raunhæft að hagsmunaaðili hyggist sinna þessum verkþáttum endurgjaldslaust á samningstímanum. Verðlagningin gefi því tilefni til að ætla að þjónustan verði annað hvort ekki innt af hendi eins og áskilið hafi verið eða að kostnaðurinn hafi verið falinn annars staðar í tilboðinu. Með því að rannsaka þetta ekki hafi varnaraðili stefnt réttum efndum samnings í hættu.

Það er hins vegar mat kæranda að hagsmunaaðili hafi augljóslega áttað sig á gallanum í matsformúlu útboðsins og vísvitandi nýtt sér hann með taktískum hætti til að tryggja sér fullt hús stiga í einstökum liðum með því að bjóða 0 krónur. Með því að færa raunkostnað þeirra liða yfir á aðra liði tilboðsskrárinnar, svo sem með hærra einingarverði við losun eða leigu íláta, hafi hagsmunaaðili spilað með matslíkanið þannig að tilboð félagsins hafi gefið ranga og villandi mynd af raunverulegum kostnaði þjónustunnar. Slík meðvituð kostnaðartilfærsla til að nýta veikleika í matsaðferðinni skekki samanburð tilboða og feli í sér misnotkun á uppsetningu útboðsgagnanna, sem bitni beint á bjóðendum eins og kæranda, sem hafi verðlagt alla þætti með sjálfstæðum, raunhæfum og gagnsæjum hætti í samræmi við kröfur útboðsskilmála.

Meðferð varnaraðila á tilboði hagsmunaaðila bitni að öllu leyti á gagnsæi og fyrirsjáanleika útboðsins og raski jafnræði bjóðenda, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Sú ákvörðun varnaraðila að samþykkja verðlagningu hagsmunaaðila án frekari rannsóknar hafi leitt til þess að varnaraðili verðlaunaði taktíska verðlagningu fremur en raunverulega fjárhagslega hagkvæmni.

Í lokaathugasemdum sínum mótmælir kærandi meðal annars sjónarmiðum varnar- og hagsmunaaðila um að vísa skuli kærunni frá á grundvelli þess að kærufrestur hafi verið liðinn og að þegar sé búið að leysa úr hluta málsástæðna kæranda í úrskurðum nefndarinnar nr. 58/2025 og 59/2025.

Kærandi rekur að tilboð hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins hafi falið í sér ólögmætt frávikstilboð sem varnaraðila hafi borið að hafna á grundvelli 82. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt kafla 1.10 í útboðslýsingu hafi bjóðendum verið skylt að tilgreina einingaverð sem innihéldu allan raunverulegan kostnað og gjöld af hverjum tilgreindum verkþætti. Þjónustuliðir um þrif á tunnum, kerum og gámum séu kostnaðarsamir og sjálfstæðir rekstrarþættir sem krefjist sérhæfðs bifreiðarflota, starfsmannahalds, og sérstakra rekstrarvara. Einingaverð upp á núll krónur geti því eðli máls samkvæmt ekki innihaldið eða endurspeglað raunkostnað líkt og kveðið hafi verið á um í kafla 1.10 í útboðslýsingu, sem hafi gert tilboð ÍGF að óheimilu frávikstilboði sem varnaraðila hafi borið að hafna á grundvelli kafla 1.2.8 og 1.2.10 í útboðsskilmálum og 82. gr. laga nr. 120/2016.

Sú afstaða varnar- og hagsmunaaðila að úrskurður nefndarinnar í máli nr. 58/2025 hafi veitt fortakslaust leyfi fyrir núll krónu tilboðum byggi á rangtúlkun. Þótt lögin útiloki ekki með öllu að tilboðsverð einstakra liða sé núll krónur, leysi sú almenna forsenda bjóðendur á engan hátt undan þeirri frumskyldu að uppfylla skýr fyrirmæli útboðslýsingar um að sérhver tilboðsliður skuli endurspegla allan kostnað viðkomandi þjónustu samkvæmt kafla 1.10. Útboðsskilmálar þurfi ekki að telja upp sérstaklega allar mögulegar aðferðir við að víkja frá fyrirmælum þeirra. Krafan um að sérhvert einingaverð endurspegli allan kostnað sé afdráttarlaus. Þegar bjóðandi færi raunkostnað tiltekins verkþáttar alfarið yfir á aðra ótengda liði og tilgreini núll krónur í staðinn, fari tilboðið í bága við grunnkröfur útboðsins um uppbyggingu tilboðsverðs og teljist ólögmætt frávik.

Til viðbótar framangreindu ítrekar kærandi röksemdir um að varnaraðila hafi borið að sinna rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 81. gr. laga nr. 120/2016. Í þessu samhengi bendir kærandi meðal annars á að rannsóknarskyldan nái ekki aðeins til heildarverðs heldur einnig til einstakra matsliða og rekur kærandi dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-599/10, C-367/19 og C-699/20 í þessu samhengi.

Í máli C-367/19 hafi verið fjallað um tilboð að fjárhæð núll evrur. Dómstóllinn hafi úrskurðað að þar sem tilboð að fjárhæð núll evrur geti fallið undir hugtakið óeðlilega lágt tilboð samkvæmt 69. gr. tilskipunar 2014/24/ESB, beri kaupanda að fara eftir þeirri málsmeðferð sem þar sé mælt fyrir um, það er að krefja bjóðanda um skýringar áður en ákvörðun sé tekin. Þetta fordæmi hafi tvíþætta þýðingu. Annars vegar staðfestir það að tilboð upp á núll krónur kalli á sérstaka rannsókn samkvæmt reglum um óeðlilega lág tilboð, sem styðji þá röksemd kæranda að varnaraðila hafi borið að rannsaka núll króna liðina í tilboði hagsmunaaðila. Hins vegar staðfestir dómurinn að tilboð að fjárhæð núll krónur sé ekki ólögmætt í sjálfu sér. Kærandi byggi enda mál sitt ekki á ógildingu núll króna tilboða sem slíkra, heldur á vanrækslu kaupanda á lögboðinni rannsóknarskyldu.

Af greinargerð varnaraðila verði ráðið að hann geri sér fulla grein fyrir því að tilboð hagsmunaaðila hafi falið í sér taktíska tilfærslu kostnaðar til þess eins að hámarka stigafjölda. Þrátt fyrir þessa vitneskju hafi varnaraðili látið hjá líða að óska eftir lögboðnum skýringum á því hvernig raunkostnaður viðkomandi þjónustuliða hafi verið borinn uppi og hvort verðlagningin sé sjálfbær. Eigin yfirlýsing varnaraðila um að kostnaðarliðir hafi verið færðir á milli til að skora sem flest stig jafngildi beinni viðurkenningu á óeðlilegri verðlagningu sem hafi fortakslaust kallað á rannsókn samkvæmt 81. gr. laga nr. 120/2016. Geti varnaraðili ekki samtímis viðurkennt að verðlagningin hafi verið óeðlileg og neitað því að uppfylla rannsóknarskyldu sína samkvæmt lögum.

Þá rökstyður kærandi rétt til skaðabóta og byggir á að hann eigi rétt til slíkra skaðabóta bæði vegna þátttöku í útboðinu og vegna missis hagnaðar.

 

III

Varnaraðili krefst frávísunar á þeim málsástæðum kæranda sem snúa að því að tilboð hagsmunaaðila hafi verið ógilt og ekki uppfyllt lágmarkskröfur í útboðinu. Kærunefnd útboðsmála hafi nú þegar tekið afstöðu til þessa og hafnað því að það hafi verið ógilt vegna framsetningar á verðtilboði með úrskurðum í málum nr. 58/2025 og 59/2025_._ Ekki sé hægt að bera þá kröfu aftur undir nefndina með nýrri kæru, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi hafi byggt á sömu málsástæðu í kæru sinni sem hafi borist nefndinni 2. desember 2025.

Varnaraðili mótmæli því að tilboð hagsmunaaðila hafi borið með sér að vera óeðlilega lágt, þ.e. að fyrir hendi hafi verið hlutlægur vafi um áreiðanleika tilboðsins eða getu fyrirtækisins til að efna það, svo að skylda hafi stofnast til sjálfstæðrar rannsóknar. Þá hafi við mat á þeirri skyldu ekki sjálfstæða þýðingu að líta til þess að litlu munaði á tilboðum í stigagjöf.

Varnaraðili rekur fyrirmæli 81. gr. laga nr. 120/2016, lögskýringargögn og dóma- og úrskurðarframkvæmd og tiltekur að skylda til að sannreyna tilboð stofnist þegar draga megi áreiðanleika tilboðs í efa strax í upphafi, sbr. dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-198/16. Evrópudómstóllinn hafi skýrt það út að kaupendur megi við mat á því hvort tilboð virðist óeðlilega lágt styðjast við samanburð annarra tilboða í sama útboði, áætlaðan kostnað kaupenda í upphafi eða markaðsverð, ef það liggi fyrir, sbr. t.d. T-392/15_._ Tölulegur samanburður geti þannig verið notaður til að bera kennsl á tilboð sem kalla á nánari skoðun þó hann geti ekki einn og sér leitt til höfnunar á tilboði. Þá hafi niðurstaða nefndarinnar í úrskurði í máli nr. 4/2013 verið sú að þó að rétt hafi verið að kalla eftir nánari upplýsingum um grundvöll tilboðs lægstbjóðanda, sem hafi einungis verið 55,88% af kostnaðaráætlun, þá hafi undir rekstri málsins komið fram nægilegar skýringar á umræddri tilboðsfjárhæð svo ekki var fallist á að hún hafi verið óeðlilega lág.

Með útboði nr. 22203 hafi verið stefnt að gerð miðlægs rammasamnings um úrgangsþjónustu fyrir hönd áskrifenda að miðlægum samningum varnaraðila. Það sé eitt af megineinkennum rammasamninga, sem sömuleiðis aðgreini þá frá hefðbundnum opinberum samningum, að tilgangur þeirra sé að slá föstum helstu skilmálum einstakra samninga sem gerðir verða á tilteknu tímabili, einkum að því er varðar verð og fyrirhugað magn. Það sé því ekki leitast eftir því að fastákveða öll viðskipti eða samningsskilmála í þeim viðskiptum sem eigi sér stað yfir gildistíma rammasamningsins. Í ljósi þess að kaupendur hafi visst svigrúm á samningstíma við að ákveða viðskipti sín og magntölur geti breyst sé ekki hægt að segja til um það nákvæmlega hvert umfang viðskiptanna verði á samningstíma og hvernig þau skiptast niður á kostnaðarliði.

Í kafla 1.10 í útboðslýsingu nr. 22203 komi fram að tilboð skuli innihalda allan kostnað og gjöld sem hljótast af vegna verksins/vörunnar, þar með talinn rekstrarkostnað. Tilboð skuli vera þannig framsett að boðið sé fast verð óháð því magni sem keypt sé inn hverju sinni á samningstíma og skuli verð miðast við afhendingu til kaupanda. Þá skuli samningsverð og tilboðsverð vera án virðisaukaskatts. Í kaflanum hafi jafnframt verið vísað til viðauka II sem hafi haft að geyma yfirlit yfir magn innkaupa árin 2022-2025, sem hafi verið sett fram til að auðvelda bjóðendum að átta sig á hugsanlegum viðskiptum yfir samningstímann.

Í kafla 1.1 í útboðslýsingu komi fram að árleg velta samkvæmt fyrri rammasamningi um úrgangsþjónustu hafi verið um 300 milljónir kr. á ári án vsk. Þá sé áætluð velta fyrirhugaðs rammasamnings 1,4 milljarður króna án vsk. yfir fjögurra ára samningstíma. Bjóðendur hafi átt að fylla út verðtilboð sín í viðauka III – tilboðsskjal**.** Tilboðskjalinu hafi verið tvískipt til samræmis við hlutaskiptingu útboðsins í A- og B- hluta. Undir flipa fyrir A-hluta hafi bjóðendur átt að bjóða einingarverð í nánar tilgreinda liði, sem hafi skipst í fjóra meginflokka; 1. Dagleigu íláta; 2. Losun íláta; 3. Þrif og 4. Úrgangsflokka. Fyrir dagleigu íláta hafi fylgt upplýsingar um fjölda daga sem ílát voru í útleigu á árinu 2025, sundurgreint niður á stærðir. Þá hafi jafnframt komið fram að miðað ætti við að mánuð væri 30 dagar við framsetningu upplýsinganna. Í flokki 2 hafi fylgt upplýsingar um áætlaðan fjölda losana og í flokki 4 hafi komið fram upplýsingar um kílóafjölda losana í hverjum úrgangsflokki á árinu 2025. Áætla megi fjölda íláta sem þurfi að þrífa samkvæmt flokki 3 út frá dögum í leigu á árinu 2025. Hafi tunnur verið alls 997 talsins, kör 871 og gámar 180.

Með þessar fyrirliggjandi upplýsingar í útboðsgögnum um áætlað magn/tíðni í hverjum flokki, ásamt upplýsingum um boðin einingarverð, sé hægt að áætla boðnar heildartilboðsfjárhæðir fyrir tilboð hagsmunaaðila og kæranda, að þrifum undanskildum. Þrif hafi ekki verið sérstakur tilboðsliður í útboði á fyrri rammasamningi og því liggi ekki fyrir nákvæmar upplýsingar um tíðni þrifa. Ef allir verðliðir tilboðanna séu lagðir saman, að þrifum undanskildum, nemi áætluð heildarfjárhæð tilboðs kæranda 269.768.363 kr. án virðisaukaskatts á ári. Með sömu reikniaðferð nemi áætluð heildarfjárhæð tilboðs hagsmunaaðila 300.947.061 kr. án virðisaukaskatts á ári.

Áætluð heildarfjárhæð tilboðs hagsmunaaðila sé þannig nánast sú sama og árleg velta samkvæmt fyrri rammasamningi, sem hafi verið um 300 milljónir króna. Hún nemi jafnframt um 86,0% af gróflega áætlaðri árlegri veltu hins nýja rammasamnings, sem sé 350 milljónir króna. Án þrifa sé tilboð kæranda um 10,4% lægra en tilboð hagsmunaaðila. Að mati varnaraðila hafi heildartilboðsfjárhæð hagsmunaaðila þurft að vera mun lægri en samkvæmt tilboði kæranda til þess að virkja skyldu til að rannsaka það frekar samkvæmt 81. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðili tiltekur að með áætluðum þrifakostnaði meðtöldum nemi heildarfjárhæð tilboðs kæranda um 91,2% af tilboði hagsmunaaðila og um 78,4% af áætlaðri árlegri veltu rammasamningsins. Þá hafi tíðni þrifa þurft að vera verulega meiri en sú sem varnaraðili hafi áætlað til að þrifkostnaður hefði áhrif á samanburð tilboðanna með hliðsjón af 81. gr.

Í ljósi alls framangreinds telji varnaraðili að leggja megi til grundvallar að tilboð hagsmunaaðila hafi ekki virst óeðlilega lágt í skilningi 81. gr. laga nr. 120/2016. Þó að það hafi vissulega vakið athygli að hagsmunaaðili hafi boðið kr. 0 í þrjá liði í tilboðsskrá þá hafi verið hægt að meta tilboðið heildstætt með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum í útboðsgögnum. Þá hafi jafnframt legið fyrir skýringar á þessari framsetningu í kæru hagsmunaaðila sem hafi verið móttekin hjá kærunefnd útboðsmála 3. desember 2025 í máli nr. 59/2025.

Með hliðsjón af boðnum verðum og áætluð viðskiptum, byggðum á magntölum ársins 2025, séu engar vísbendingar um óeðlilega lága verðlagningu af hálfu hagsmunaaðila og talið að verðlagning samkvæmt öðrum liðum í tilboði fyrirtækisins leiði til þess að fyrirtækið geti staðið undir því að veita þjónustuna. Þá sé ekkert sem bendir til þess að hagsmunaaðili muni ekki sinna öllum þeim þjónustuþáttum sem samningurinn kveði á um þrátt fyrir þessa tilhögun í verðlagningu.

Varnaraðili mótmæli því ekki að tilboð hagsmunaaðila hafi nýtt sér uppbyggingu matslíkansins til að skora sem flest stig. Það leiðir hinn bóginn af úrskurðum kærunefndar í málum nr. 58/2025 og 59/2025 að varnaraðila hafi verið óheimilt að lagfæra matslíkanið með nýju útboði. Hafi varnaraðila því borið að beita auglýstum valforsendum við mat tilboða og ákvörðun um niðurstöðu. Eins og kom skýrt fram í bæði kafla 1.7.11 og 1.10 útboðsskilmála hafi verið gerð krafa að tilboð skyldu innihalda allan kostnað og gjöld sem hlytist af vegna verksins/vörunnar, þar með talinn rekstrarkostnað. Ákvæðin takmarki hvorki hvernig bjóðendur hagi uppsetningu tilboða sinna né útiloki það að kostnaður sé innfelldur í aðra liði, enda hafi hvorki verið kveðið á um að bjóðendum hafi verið óheimilt að leggja fram tilboð fyrir kr. 0 né hafi verið mælst til að einstakir verkþættir skyldu bera lágmarksverð. Loks mótmælir varnaraðili sjónarmiðum kæranda um að hagsmunaaðili muni reyna að endurheimta þann kostnað sem þrif á ílátum hafa í för með sér, svo sem með því að krefjast aukagreiðslna.

Hagsmunaaðili mótmælir kröfum kæranda og málatilbúnaði hans í heild sinni og byggir á að kröfur kæranda finni sér ekki stoð í lögum. Tilboð hagsmunaaðila hafi uppfyllt allar kröfur útboðsskilmála og verið gilt að lögum, líkt og kærunefnd útboðsmála hafi lagt til grundvallar í úrskurðum sínum í málum nr. 58/2025 og 59/2025. Þá hafi tilboðið verið það fjárhagslega hagkvæmasta sem hafi borist í útboðinu. Jafnframt hafi tilboð hagsmunaaðila ekki verið óeðlilega lágt í skilningi 81. gr. laga nr. 120/2016 og því sé með öllu mótmælt að tilboðið hafi ekki verið í samræmi við eðlilegar rekstrarforsendur.

 

IV

A

Ágreiningur þessa máls lýtur að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu. Útboðinu var skipt í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða. Aðilar deila um verðlagningu hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins en félagið bauð núll krónur í þrif á tunnum, kari og gámi í þeim hluta. Kærandi byggir á því að varnaraðila hafi borið að rannsaka hvort tilboð hagsmunaaðila hafi verið óeðlilega lágt varðandi þessa liði, sbr. 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá byggir kærandi einnig á að varnaraðila hafi borið að hafna tilboði hagsmunaaðila þar sem það hafi farið í bága við fyrirmæli útboðsgagna.

Lagt verður til grundvallar að kæra málsins, sem var móttekin 10. júlí 2026 og lýtur að lögmæti ákvörðunar varnaraðila frá 29. júní 2026 um val á tilboði hagsmunaaðila, hafi borist innan kærufrests 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Kærunefnd útboðsmála tók bráðabirgðaákvörðun í málinu 18. ágúst 2026 og féllst á stöðvunarkröfu kæranda að því er varðar B-hluta útboðsins en hafnaði sömu kröfu vegna A-hluta útboðsins. Í kjölfar ákvörðunarinnar sendi varnaraðili tilkynningar um töku tilboðs hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins og kæranda í B-hluta útboðsins með þeim afleiðingum að bindandi samningar komust á, sbr. 3. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Í 1. mgr. 114. gr. laga um opinber innkaup kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verði hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að hafna kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins.

Í lokaathugasemdum sínum krefst kærandi þess að samningur varnar- og hagsmunaaðila verði lýstur óvirkur með vísan til 1. mgr. 111. gr. og 115. gr. laga nr. 120/2016. Í 115. gr. laganna er kveðið á um að samningar sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum samkvæmt 4. mgr. 23. gr. laganna skuli, í þeim tilvikum sem eru tæmandi talin í 2. mgr. ákvæðisins, lýstir óvirkir eða önnur viðurlög lögð á kaupanda. Ekkert af þeim skilyrðum sem talin eru upp í 2. mgr. 115. gr. eiga við um samning varnar- og hagsmunaaðila. Kröfu kæranda um að samningurinn verði lýstur óvirkur er því hafnað.

 

B

Samkvæmt framangreindu koma eingöngu til álita kröfur kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og að varnaraðili greiði honum málskostnað. Um fyrrgreindu kröfuna segir í 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna tjóns sem brot á lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið. Bótafjárhæð skuli miðast við kostnað við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboðinu.

Svo sem fyrr greinir hefur komist á bindandi samningur milli varnaraðila og kæranda varðandi B-hluta útboðsins. Kærandi hefur því ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn um kröfu sína um álit á skaðabótaskyldu varðandi B-hluta útboðsins og verður kröfunni því hafnað að því marki sem hún varðar þann hluta.

Í ljósi málatilbúnaðar kæranda þykir jafnframt rétt að nefna að í framkvæmd kærunefndar útboðsmála hefur tíðkast að einskorða álit um skaðabótaskyldu við bætur samkvæmt 1. mgr. 119. gr., þ.e. við vangildisbótagrunn, þannig að veitt sé álit þess efnis að varnaraðili sé skaðabótaskyldur gagnvart kæranda vegna kostnaðar hans af því að undirbúa tilboð sitt og taka þátt í hinu kærða útboði. Það hefur verið rökstutt með vísan til þess að niðurstaða um bætur samkvæmt 2. mgr. 119. gr., eða svonefnda efndabótaskyldu, ráðist af fjölmörgum þáttum sem falli ekki nema að litlu leyti undir verksvið nefndarinnar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 4/2023. Nefndin telur ekki ástæðu til að víkja frá þeirri grunnreglu hér og því kemur eingöngu til athugunar hvort nefndin telji skilyrðum 1. mgr. 119. gr. vera fullnægt.

Svo sem fyrr segir byggir kærandi á að tilboð hagsmunaaðila hafi farið í bága við fyrirmæli útboðsgagna þar sem félagið hafi boðið núll krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins. Jafnframt að varnaraðila hafi borið að rannsaka hvort að tilboð hagsmunaaðila hafi verið óeðlilega lágt í skilningi 81. gr. laga nr. 120/2016.

Í úrskurði kærunefndar útboðsmála í máli nr. 58/2025, sem varðaði sama útboð, var lagt til grundvallar að fyrirmæli útboðsgagna hefðu ekki falið í sér áskilnað um að bjóðendur byðu meira en 0 krónur í tiltekna liði í tilboðsskrá og að varnaraðila hefði ekki verið skylt að hafna tilboði hagsmunaaðila með vísan til fyrrgreindrar framsetningar á tilboði félagsins. Ekkert hefur fram komið í málinu sem haggar þessu mati nefndarinnar. Verður því að hafna röksemdum kæranda um að tilboð hagsmunaaðila hafi farið í bága við fyrirmæli útboðsgagna.

Samkvæmt 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 ber kaupanda að óska eftir því að bjóðandi skýri verð eða kostnað sem fram komi í tilboði ef tilboð virðist óeðlilega lágt miðað við verk, vöru eða þjónustu og geta skýringarnar einkum varðað þau atriði sem eru tilgreind í a- til f-lið 1. mgr. ákvæðisins. Í 2. mgr. 81. gr. kemur fram að kaupandi skuli meta upplýsingarnar sem lagðar eru fram með viðræðum við bjóðanda og aðeins megi hafna tilboði á þessum grunni ef sönnunargögnin sem lögð eru fram skýra ekki með viðunandi hætti hið lága verð eða kostnað sem lagður er til, að teknu tilliti til þeirra atriða sem um geti í 1. mgr. Í 3. mgr. 81. gr. er mælt fyrir um að kaupandi skuli hafna tilboði komist hann að þeirri niðurstöðu að tilboð sé óeðlilega lágt vegna þess að það sé ekki í samræmi við skyldur samkvæmt d-lið 1. mgr. 81. gr., það er samræmi við gildandi ákvæði kjarasamninga og löggjafar um umhverfisvernd, félagsleg réttindi og um vinnuvernd og vinnuskilyrði á staðnum þar sem framkvæmd verks, afhendingu vöru eða veiting þjónustu fer fram.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að fyrrgreind verðlagning hagsmunaaðila hafi ekki haft í för með sér að tilboð hans í A-hluta útboðsins hafi virst óeðlilega lágt með þeim afleiðingum að varnaraðila hafi borið að hefja málsmeðferð á grundvelli 81. gr. laga nr. 120/2016.

Í framangreindu samhengi er þess að gæta að hagsmunaaðili kom á framfæri skýringum á umræddri verðlagningu við meðferð máls nr. 59/2025. Af umræddum skýringum, sem lágu fyrir áður en varnaraðili tók ákvörðun um val á tilboði hagsmunaaðila, verður ráðið að félagið hafi tekið meðvitaða ákvörðun að bjóða núll krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins til þess að auka líkur þess að tilboð félagsins yrði fyrir valinu í þeim hluta. Að mati nefndarinnar verður að telja að verðlagning af þessu tagi feli ekki í sér að tilboð sé óeðlilega lágt í skilningi 1. mgr. 81. gr. laga nr. 120/2016 nema annað og meira komi til.

Í þessu sambandi skiptir máli að varnaraðili hefur upplýst að heildarfjárhæð tilboðs hagsmunaaðila sé nánast sú sama og árleg velta fyrri rammasamnings um sömu þjónustu auk þess sem tilboðsfjárhæðin nemi um 86% af gróflega áætlaðri veltu hins nýja rammasamnings. Þá hefur það þýðingu að miðað við upplýsingar frá varnaraðila virðist kostnaður við framkvæmd þeirra tilboðsliða sem hagsmunaaðili bauð núll krónur sé smávægilegur samanborið við aðra tilboðsliði í A-hluta útboðsins. Jafnframt liggur fyrir að tilboð kæranda í A-hluta útboðsins nam 269.772.863 krónum og var þannig nokkuð lægra en tilboð hagsmunaaðila sem nam 300.947.061 krónum. Loks verður ekki fallist á með kæranda að leiða megi af dómi Evrópudómstólsins í máli C-367/19, sem varðaði ágreining um tilboð bjóðanda sem nam 0 evrum að heildarfjárhæð, að varnaraðila hafi borið að rannsaka tilboð hagsmunaaðila eftir 81. gr. laga nr. 120/2016.

Samkvæmt öllu framangreindu og að virtum málatilbúnaði aðila og fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti verður að leggja til grundvallar að ákvörðun varnaraðila, um val á tilboði hagsmunaaðila í A-hluta útboðsins, hafi hvorki farið í bága við fyrirmæli laga nr. 120/2016 né útboðsgagna. Samkvæmt þessu verður að hafna kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum varðandi A-hluta útboðsins.

 

C

Í 1. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 segir að nefndin geti ákveðið að varnaraðili greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi. Umrætt ákvæði á rætur sínar að rekja til 3. mgr. 81. gr. eldri laga um opinber innkaup nr. 94/2001. Í lögskýringargögnum með því ákvæði kom fram að ákvörðun um málskostnað ætti að jafnaði aðeins að koma til greina ef varnaraðili tapaði máli fyrir nefndinni í öllum verulegum atriðum.

Varnaraðili tilkynnti bjóðendum um val á tilboði hagsmunaaðila 29. júní 2026 og varð ekki annað ráðið af tilkynningunni en að tilboð hagsmunaaðila hefði verið valið í báðum hlutum útboðsins. Kæra málsins lýtur svo sem fyrr segir að þessari ákvörðun og féllst kærunefnd útboðsmála á stöðvunarkröfu kæranda varðandi B-hluta útboðsins og tiltók nefndin í því samhengi að kærandi hefði með réttu átt að vera valinn í þeim hluta.

Í kjölfar ákvörðunar nefndarinnar tilkynnti varnaraðili bjóðendum um val á tilboði kæranda í B-hluta útboðsins. Í tilkynningu kom fram að fyrir mistök hefði einungis verið sent út val fyrir A-hluta útboðsins þann 29. júní 2026 og þar af leiðandi væri nú tilkynnt um val tilboðs í B-hluta. Samkvæmt þessu verður ráðið að varnaraðili byggi á að hann hafi ekki valið tilboð hagsmunaaðila í B-hluta útboðsins með fyrrgreindri ákvörðun sinni 29. júní 2026.

Svo sem fyrr segir varð ekki annað ráðið af tilkynningu varnaraðila 29. júní 2026 en að tilboð hagsmunaaðila hefði verið valið í báðum hlutum útboðsins. Þá var ekkert í málatilbúnaði varnaraðila fyrir nefndinni sem gaf til kynna að tilkynningin hefði einungis lotið að A-hluta útboðsins. Þykir því rétt að líta svo á að ákvörðun varnaraðila um val á tilboði kæranda í B-hluta útboðsins hafi falið í sér afturköllun á ákvörðun hans 29. júní 2026 um val á tilboði hagsmunaaðila í þeim hluta. Verður því lagt til grundvallar að varnaraðili hafi í raun fallist á kröfugerð kæranda hvað varðar B-hluta útboðsins. Að þessu gættu verður að telja eðlilegt að varnaraðili greiði hluta málskostnaðar kæranda, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.

Hagsmunaaðili krefst þess að kæranda verði gert að greiða honum málskostnað. Kærunefnd útboðsmála hefur ekki heimild samkvæmt lögum nr. 120/2016 til þess að úrskurða kæranda til að greiða varnar- og hagsmunaaðilum málskostnað. Verður þessari kröfu því hafnað.

 

Úrskurðarorð:

Varnaraðili, Fjársýsla ríkisins, greiði kæranda, Terra umhverfisþjónustu hf., 500.000 krónur í málskostnað. Öðrum kröfum kæranda er hafnað.

Hafnað er kröfu hagsmunaaðila, Íslenska gámafélagsins ehf., um að kæranda verði gert að greiða honum málskostnað.

 

Reykjavík, 10. nóvember 2026.

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir