Mál nr. 45/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 21. september 2026

í máli nr. 45/2026:

Reykjafell hf.

gegn

Reykjavíkurborg og

Smith & Norland hf.

 

Lykilorð

Fallist á kröfu um stöðvun innkaupaferlis.

Útdráttur

Kærunefnd útboðsmála taldi að skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup væru uppfyllt og féllst á kröfu kæranda um að innkaupaferli varnaraðila yrði stöðvað um stundarsakir.

 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 23. júlí 2026 kærði Reykjafell hf. (hér eftir „kærandi“) innkaupaferli Reykjavíkurborgar (hér eftir „varnaraðili“) auðkennt „Umferðarljós – Snorrabraut / Hverfisgata og Snorrabraut / Laugavegur.“

Kærandi krefst þess að hið kærða útboðsferli eða samningsgerð verði stöðvað þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru. Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála lýsi óvirkan, með eða án annarra viðurlaga, samning milli varnaraðila og Smith & Norland hf. um vélbúnað og hugbúnað auk þjónustusamnings vegna uppfærslu á miðlægri stýringu umferðarljósa í Reykjavík. Kærandi krefst þess einnig að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi hið kærða innkaupaferli og að lagt verði fyrir varnaraðila að bjóða að nýju út innkaup á miðlægum stýribúnaði umferðarljósa og umferðarljósabúnaði. Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í öllum tilvikum er þess krafist að varnaraðila greiði málskostnað kæranda.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 14. ágúst 2026 aðallega að kröfu um stöðvun samningsgerðar verði hafnað og öllum kröfum kæranda verði vísað frá kærunefndinni. Til vara krefst varnaraðili þess að öllum kröfum kæranda í málinu verði hafnað. Að auki krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála úrskurði kæranda til að greiðslu málskostnaðar á grundvelli síðari málsliðar 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Smith & Norland hf. lögðu fram athugasemdir 31. júlí 2026.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti aðilum málsins 29. júlí 2026 að ákveðið hefði verið að kalla Sæmund E. Þorsteinsson, verkfræðing og lektor hjá Háskólanum í Reykjavík, sem sérfræðing til ráðgjafar og aðstoðar nefndinni í málinu með vísan til heimildar í 2. mgr. 104. gr. laga nr. 120/2016. Aðilar málsins gerðu ekki athugasemdir við það og var skipunarbréf hans undirritað 5. ágúst 2026.

Kærandi sendi kærunefnd útboðsmála frekari athugasemdir 5. ágúst 2026 vegna aðkomu sérfræðings í málið og veitti kærunefndin varnaraðila og Smith & Norland hf. færi á að tjá sig um þær. Athugasemdir varnaraðila vegna þessa eru meðal athugasemda hans frá 14. ágúst 2026.

Kærandi sendi viðbótarathugasemdir til kærunefndar útboðsmála 31. ágúst 2026 og veitti nefndin varnaraðila og Smith & Norland hf. færi á að tjá sig um þær. Athugasemdir bárust frá varnaraðila 7. september 2026.

Kærunefnd útboðsmála sendi varnaraðila beiðni um frekari upplýsingar 3. september 2026 og óskaði eftir svörum við tilteknum spurningum. Svör varnaraðila bárust 7. september 2026.

Kærunefnd útboðsmála sendi varnaraðila aftur beiðni um frekari upplýsingar 7. september 2026 sem varnaraðili svaraði 11. september 2026.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

 

I

Varnaraðili auglýsti hið kærða innkaupaferli 3. júlí 2026 sem nefnt var lokað innkaupaferli, og bauð tilteknum aðilum að gera tilboð í verkið. Þar á meðal voru kærandi og Smith & Norland hf. Samkvæmt grein 0.1.2 í verðfyrirspurnargögnum fólst í verkinu útvegun og uppsetning á umferðarljósabúnaði vegna breytinga á gatnamótum Snorrabraut og Hverfisgötu annar vegar og Snorrabraut og Laugavegar hins vegar fyrir Borgarlínu, Lotu 1. Gömlum stjórnkassa skyldi skipt út fyrir nýjan ásamt tilheyrandi búnaði, ný ljósker, skynjarar, hnappabox og hljóðgjafar fyrir blindramerki. Þá skyldi setja ný ljósker á núverandi og nýja umferðstólpa við Laugaveg og götuljós.

Kærandi telji að skilyrði innkaupaferlisins virðist sniðin að vörum og þjónustu Yunex Traffic, sem Smith & Norland hf. hafi umboð fyrir. Kærandi vísar til fréttar sem hafi birst á heimasíðu Yunex Traffic frá 18. maí 2026 þar sem skýrlega sé lýst hvernig félagið og varnaraðili hafi komist að samkomulagi um að endurnýja umferðarljósakerfi borgarinnar með búnaði og þjónustu frá Yunex Traffic. Þar segi einnig að í september 2025 hafi varnaraðili uppfært miðlægt umferðarstýringarkerfi sitt með búnaði frá félaginu og að á grunni þess sé varnaraðili nú byrjaður að innleiða umferðarstýringarkerfi félagsins. Á samfélagsmiðlum félagsins komi einnig fram að varnaraðili hafi ákveðið að miðstýra umferðarstýringu með búnaði félagsins, sem sé að aðstoða varnaraðila með ýmsum hætti við uppsetningu á kerfinu. Þá komi fram í yfirliti varnaraðila að hann hafi keypt búnað til þessa, en ekki liggi fyrir hvenær gengið hafi verið frá samningnum og greitt fyrir hann. Þá sé bent á að ýmis annar kostnaður fylgi kaupunum, en fyrirsjáanlegt sé að varnaraðili muni þurfa að greiða fyrir uppsetningu, þjónustu og fleira næstu árin, að óbreyttu. Jafnvel þó búnaðurinn sjálfur teldist hafa verið keyptur fyrir meira en sex mánuðum síðan sé kaupunum ekki endilega lokið. Sé hvorki ljóst hver heildarkostnaðurinn sé vegna búnaðarins né hvenær kaupunum sé lokið. Um leið sé búið að útiloka alla samkeppni á öllum snjalllausnum og forgagnskerfi í Reykjavík. Í verðfyrirspurnargögnum séu gerðar kröfur um að boðinn búnaður samrýmist þeirri miðlægu stýritölvu sem keypt hafi verið af Yunex og vísar kærandi í þeim efnum til lýsingu í almennum kröfum til stýrikassa, sbr. grein 1.1.1.0.

Kærandi byggir á því að brot varnaraðila séu tvö og nátengd, þ.e. annars vegar að kaupa mikilvægan búnað án útboðs beint af Yunex Traffic og hins vegar að sníða útboðsgögn í hinni kærðu verðfyrirspurn að þeim búnaði og annarri tækni frá sama fyrirtæki. Brotin stefni þannig saman að því að tryggja að Yunex Traffic verði fyrir valinu sem samningsaðili. Bendi kærandi á að engin heimild sé fyrir því að kaupa þennan eina hlut í heildarkerfi beint af einu fyrirtæki og séu aðstæður í þessu máli því að öllu leyti sambærilegar og í úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 32/2019. Kostnaðurinn við það sem varnaraðili hafi keypt beint af Yunex sé sagður 28.362.189 krónur en búnaðurinn einn og sér sé ekki eini kostnaðurinn. Við þann kostnað bætist kostnaður við hugbúnaðarleyfi, uppsetningu, rekstur, viðhald og þjónustu, auk þess sem kærandi telji að miðlægi stýribúnaðurinn sé einnig hluti af heildarinnkaupum á stýrikerfi umferðarljósa. Stýritölvan sé lítill, en mjög mikilvægur, hluti heildarkerfisins og kostnaður þess sé nokkur hundruð milljónir króna. Varnaraðili beri sönnunarbyrði fyrir því að lögmæt réttlæting hafi verið fyrir því að kaupa þennan eina hluta kerfisins án útboðs. Honum beri einnig að sýna fram á að réttlætanlegt sé að líta á kaupin á miðlæga stýribúnaðinum sem einstök kaup án tenginga við önnur innkaup. Auk þessa telji kærandi að varnaraðila hafi borið að auglýsa innkaupin á EES-svæðinu, en ekki fara með innkaupaferlið sem lokað útboð.

Varnaraðili bendir á að kærandi geri afar víðtækar kröfur um óvirkni, viðurlög og ógildingu án þess að fyllilega skýrt megi ráða til hvaða samninga þessi úrræði eigi að taka til. Efni kærunnar varði að mati varnaraðila að minnsta tvö aðskilin mál, annars vegar um kaup á miðlægri stýritölvu og uppfærslu á henni, og hins vegar innkaup á umferðarljósabúnaði þeim sem verðfyrirspurnin laut að. Kærandi virðist halda fram að leggja eigi saman kaup varnaraðila á uppfærslu miðlægrar stýritölvu umferðarljósabúnaðar árið 2025 við fyrirhuguð innkaup varnaraðila á grundvelli verðfyrirspurnarinnar. Því hafni varnaraðili og vísi til þess að samningur um uppfærslu á miðlægri stýritölvu umferðarljósa annars vegar og kaup á umferðarljósabúnaði hins vegar teljist ekki einn og sami samningurinn, enda sé um eðlisólík innkaup að ræða. Hugbúnaður varnaraðila hafi verið keyptur á grundvelli útboðs árið 2005, hafi verið uppfærður og ekki sé unnt að semja við annan framleiðanda um uppfærsluna en Yunex Traffic. Uppfærslan teljist til þjónustuinnkaupa en innkaup samkvæmt verðfyrirspurninni sé vörusamningur sem ekki þurfi að fara fram samhliða. Að auki sé um að ræða samning og fyrirhugaðan samning sem ekki séu á milli sömu aðila, og slíka samninga beri ekki að leggja saman við mat á útboðsskyldu, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur 2. apríl 2025 í máli nr. E-3742/2022. Varnaraðili andmælir einnig fullyrðingum kæranda þess efnis að ýmiss kostnaður muni bætast ofan á kostnað við uppfærsluna, sem ekki hafi verið tilgreindur, og að uppfærslan hafi takmarkað möguleika kæranda í verðfyrirspurninni. Þetta sé órökstutt hjá kæranda.

Varnaraðili andmælir málatilbúnaði kæranda um að grein 1.1.1.0 í verðfyrirspurnargögnum sé sniðin að Yunex Traffic og bendir á að kærandi hafi áður teflt fram sömu málsástæðum, sbr. ákvörðun kærunefndar útboðsmála 1. október 2020 í máli nr. 41/2020, þar sem ekki hafi verið fallist á þessar kröfur kæranda. Ekkert hafi breyst sem nú eigi að leiða til annarrar niðurstöðu í þessu máli. Þá reifar varnaraðili að búnaður Swarco, sem kærandi sé umboðsaðili fyrir á Íslandi, sé meðlimur í OCIT Developer Group og styðjist við OCIT staðalinn varðandi þann hug- og vélbúnað sem hann framleiðir og kærandi selji. Áskilnaður um að umferðarljósabúnaður geti tengst í gegnum OCIT feli því enga hindrun fyrir kæranda, en kærandi hafi ekki rökstutt að hvaða leyti svo eigi að vera nema með mjög almennum hætti. Það sé þvert á móti eitt af meginatriðum OCIT að gera framleiðendum umferðarljósabúnaðar kleift að tengja sinn búnað við miðlægar stýritölvur annarra framleiðanda. Varnaraðili bendir í þessu sambandi á að kærandi hafi m.a. orðið hlutskarpastur í innkaupaferlum þar sem gerður hafi verið sams konar áskilnaður, og engin vandkvæði hafi verið við tengingu umferðarljósabúnað Swarco við miðlæga stýritölvu varnaraðila og Vegagerðarinnar.

Þá bendir varnaraðili á að samningur vegna uppfærslu miðlægu stýritölvunnar hafi verið 29.626.885 krónum og því verið undir viðmiðunarfjárhæð 4. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 360/2022 með síðari breytingum. Fjárhæð fyrirhugaðra kaupa á umferðarljósabúnaði á grundvelli verðfyrirspurnarinnar sé einnig undir viðmiðunarfjárhæð reglugerðarinnar, en varnaraðili bendi einnig á að kaupin varði sérstakt samstarfsverkefni varnaraðila og Betri samgangna ohf. sem teljist til flutningsþjónustu í skilningi reglugerðar nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, þar sem viðmiðunarfjárhæð sé 63.742.000 krónur. Um sé að ræða sitt hvorn samninginn og ekki beri að leggja saman fjárhæðir þeirra við mat á útboðsskyldu. Þá séu bæði innkaupin undir viðmiðunarfjárhæðum og falli því ekki undir úrskurðarvald kærunefndarinnar. Að auki séu kröfur um óvirkni samnings um uppfærslu miðlægu stýritölvunnar komnar fram utan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Í greinargerð varnaraðila 7. september 2026 er ítrekað að kaup samkvæmt verðfyrirspurninni séu sérstök kaup og verkefni sem varnaraðili og Betri samgöngur ohf. hafi með sér og falli undir veitutilskipunina. Vísar varnaraðili til úrskurðar kærunefndar útboðsmála nr. 32/2019 og ákvörðunar nefndarinnar nr. 41/2020 til stuðnings því að ekki skuli leggja saman tvo samninga við mat á verðmæti innkaupa.

Í svari varnaraðila 11. september 2026 við beiðni kærunefndar útboðsmála kemur m.a. fram að fjárhæð samninga um kaup á umferðarljósabúnaði frá 3. júlí 2025 til 3. júlí 2026 hafi numið 59.117.560 krónum, en ekki lægi fyrir áætlaður kostnaður fyrir tímabilið 3. júlí 2026 til 3. júlí 2027. Þá lægi ekki fyrir önnur áætlun um kaup á umferðarljósabúnaði á fjárhagsárinu 2026 en óformlegar áætlanir um endurnýjun umferðarljósa á næstu árum, sem væru gróflega áætlað innkaup fyrir 19 staðsetningar fyrir lauslega samanlagt um 76 milljónir króna. Þá var tekið fram að ekki lægi fyrir skrifleg greining á því hvort beita hafi átt 30. gr. laga nr. 120/2016 við mat á virði innkaupanna, enda teldi varnaraðili að fyrirhuguð innkaup samkvæmt hinni kærðu verðfyrirspurn væru einstök innkaup og fæli í sér sérstakan samning.

Í bréfi Smith & Norland hf. er bent á að varnaraðili hafi fullan og óskoraðan rétt til að fyrirskrifa og velja þann búnað sem sérfræðingar varnaraðila hverju sinni telji hagkvæmastan og bestan fyrir vinnuveitanda sinn án íhlutunar félagsins.

 

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli eða samningsgerð um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Varnaraðili heldur því fram að innkaupin falli undir 11. gr. veitureglugerðarinnar nr. 340/2016. Af þeim sökum eigi hinar almennu viðmiðunarfjárhæðir 23. gr. laga nr. 120/2016 ekki við í málinu. Á þetta verður ekki fallist. 11. gr. veitureglugerðarinnar gildir um starfsemi í tengslum við framboð eða starfrækslu á kerfum sem þjóna almenningi á sviði flutninga með járnbrautum, sjálfvirkum kerfum, sporvögnum, strætisvögnum, hópbifreiðum eða togbrautum. Hin kærðu innkaup falla ekki undir þetta. Þau varða stýringu umferðar á gatnamótum sem tilheyra hinu almenna gatnakerfi. Þótt strætisvagnar eigi þar leið um með sama hætti og einkabílar dugar það ekki til þess að umferðarstýring á gatnamótunum teljist svo sértæk og bundin við kerfi strætisvagna að hún geti fallið undir 11. gr. veitureglugerðarinnar. Verður því horft til viðmiðunarfjárhæða 23. gr. laga nr. 120/2016 við úrlausn málsins.

Með hinni kærðu verðfyrirspurn stefndi varnaraðili að gerð vörusamnings í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 23. gr. sömu laga segir að öll innkaup opinberra aðila á vörum og þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 4. mgr. skal bjóða út og gera í samræmi við þau innkaupferli sem nánar er kveðið á um í IV. kafla. Samkvæmt 4. mgr. 23. gr. laganna skal ráðherra birta viðmiðunarfjárhæðir fyrir opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu í íslenskum krónum í reglugerð í samræmi við skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Endurskoða skal viðmiðunarfjárhæðir á tveggja ára fresti, í fyrsta sinn 1. janúar 2018. Í 2. gr. reglugerðar nr. 360/2022, sbr. breytingarreglugerð nr. 495/2026 segir að viðmiðunarfjárhæðir sveitarfélaga vegna vörusamninga sé 31.871.000 krónur. Er það því sú fjárhæð sem skylda varnaraðila til að auglýsa innkaupin á Evrópska efnahagssvæðinu miðast við.

Á meðal þess sem kærandi heldur fram í kæru er að innkaupin fari umfram viðmiðunarfjárhæðir á þeirri forsendu að innkaupin séu „aðeins hluti af mun stærri heildarinnkaupum, þ.e. endurnýjun alls umferðarljósabúnaðar Reykjavíkurborgar.“ Í sjálfu sér benda engin gögn til þess að fyrir liggi heildstæð áætlun um endurnýjun alls þessa búnaðar. Á hitt má þó fallast að fram sé komið að á vegum varnaraðila eigi sér iðulega stað endurnýjun á einhverjum hluta þessa búnaðar eftir því sem tilefni telst til á hverjum tíma. Að því leyti er sýnt að hin kærðu innkaup séu áþekk öðrum innkaupum sem eiga sér stað hjá Reykjavíkurborg og varða ýmis önnur gatnamót. Um útreikning virðis innkaupanna gilda því ákvæði 30. gr. laga nr. 120/2016, sbr. til hliðsjónar 11. mgr. 5. gr. tilskipunar nr. 2014/24/EB um samninga gerða „með reglulegu millibili.“ Atvik hér eru önnur en í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3742/2022.

Varnaraðili hefur upplýst að fjárhæð innkaupa umferðarljósabúnaðar á fjárhagsárinu 2025 hafi verið 7.953.448 krónur. Þá hefur hann upplýst að fjárhæð samninga um kaup á umferðarljósabúnaði frá 3. júlí 2025 til 3. júlí 2026 hafi verið 59.117.560 krónur. Eins hefur hann upplýst að ekki liggi fyrir áætlanir um innkaup búnaðar sem þessa sem taki til 12 mánaða tímabils frá 3. júlí 2026 eða sem taki til fjárhagsársins 2026 eins og sér. Hann hefur þó upplýst að á næstu árum sé gert ráð fyrir innkaupum fyrir 19 staðsetningar fyrir „lauslega samanlagt um 76 milljónir króna“ og þar af sé hlutur Reykjavíkurborgar 60 milljónir króna og Vegagerðarinnar 16 milljónir króna. Allar framangreindar fjárhæðir eru án virðisaukaskatts.

Varnaraðili hefur upplýst að hjá honum liggi ekki fyrir skrifleg greining á því hvort beita hafi átt 30. gr. laga nr. 120/2016 við mat á virði innkaupanna. Af upplýsingum frá varnaraðila má þó ráða að fjárhagsárið 2025 getur vart hafa talist lýsandi við mat á umfangi fyrirhugaðra innkaupa, enda er umfang viðskiptanna margfalt meira á 12 mánaða tímabilinu sem lauk 3. júlí 2026 eða á þeim degi sem hin kærða verðfyrirspurn var send út. Áætlanir fyrir fjárhagsárið 2025 og 12 mánaða tímabil frá 3. júlí 2026 munu ekki vera til. Aðeins liggur fyrir áætlun til „margra ára“ líkt og lýst er að framan. Vafi leikur því á um hvert hefði verið réttilega metið umfang viðskiptanna þann 3. júlí 2026 eftir þeim reglum sem mælt er fyrir um í a. og b. lið 30. gr. laga nr. 120/2016. Verður því með hliðsjón af umfangi viðskiptanna 12 mánuðina fyrir útsendingu verðfyrirspurnarinnar að ætla að innkaupin hafi farið umfram viðmiðunarfjárhæð og skylt hafi verið að auglýsa þau á Evrópska efnahagssvæðinu.

Að mati nefndarinnar og með hliðsjón af áliti sérfræðings hennar verður ekki að svo stöddu séð að skilyrði innkaupaferlisins séu sniðin að vörum og þjónustu Yunex Traffic, sem Smith & Norland hf. hafi umboð fyrir, líkt og kærandi heldur fram. Þá verður ekki annað séð en að liðinn sé sex mánaða frestur 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 til að hafa uppi kröfu um óvirkni samnings varnaraðila og Smith & Norland hf. um vélbúnað og hugbúnað auk þjónustusamnings vegna uppfærslu á miðlægri stýringu umferðarljósa í Reykjavík.

Samkvæmt framangreindu verður að telja, eins og mál þetta liggur fyrir á þessu stigi, að verulegar líkur hafi verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem getur leitt til ógildingar á ákvörðunum eða öðrum athöfnum varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Verður því fallist á kröfu kæranda um að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir.

 

Ákvörðunarorð

Innkaupaferli varnaraðila, Reykjavíkurborgar, auðkennt „Umferðarljós – Snorrabraut / Hverfisgata og Snorrabraut / Laugavegur“, er stöðvað um stundarsakir.

 

Reykjavík, 21. september 2026

 

Reimar Pétursson

 

Kristín Haraldsdóttir

 

Auður Finnbogadóttir