Mál nr. 7/2026. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.
Úrskurður kærunefndar útboðsmála 3. september 2026
í máli nr. 7/2026:
M+M Turbinen Technik GmbH
gegn
Landsvirkjun
Lykilorð
Útboðsskilmáli. Forval. Kærufrestur. Frávísun.
Útdráttur
L auglýsti forval fyrir útboð um kaup á toppvél og sótti M um þátttöku. Þátttöku M var hafnað á grundvelli þess að það uppfyllti ekki kröfur forvalsgagna um fjárhagslegt hæfi og kærði M þá ákvörðun. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála var vísað til þess að forvalið hefði verið auglýst þann 7. nóvember 2025 og lægi ekki annað fyrir en að forvalsgögn hefðu verið aðgengileg umsækjendum þann sama dag. Kæran barst kærunefndinni 27. febrúar 2026 og var þá kærufrestur vegna lögmæti skilmálans liðinn samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá var viðurkennt af hálfu M að félagið uppfyllti ekki kröfu forvalsgagna um fjárhagslegt hæfi, og væri ekki hægt að miða við annað tímabil en forvalsgögn gerðu beinlínis ráð fyrir. Var kröfu M því hafnað. Þá hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfu L þess efnis að M yrði gert að greiða málskostnað.
Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 27. febrúar 2026 kærði M+M Turbinen Technik GmbH (hér eftir „kærandi“) innkaupaferli Landsvirkjunar (hér eftir „varnaraðili“) nr. 2025-16 auðkennt „Þeistareykir Geothermal Topping Unit – Back-pressure T/G Unit.“
Af kærunni verður ráðið að þess sé krafist að ákvörðun varnaraðila, um að hafna kæranda um þátttöku í forvali innkaupaferlisins, verði endurskoðuð (e. reassess) eða felld úr gildi.
Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Í greinargerð varnaraðila 13. mars 2026 er þess aðallega krafist að kröfu kæranda verði vísað frá kærunefnd útboðsmála, en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Þá krefst varnaraðili þess að kæranda verði gert að greiða hæfilegan málskostnað við rekstur málsins að mati kærunefndar.
Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 9. apríl 2026.
I
Málavextir eru þeir að 7. nóvember 2025 auglýsti varnaraðili forval fyrir útboð um kaup á toppvél fyrir Þeistareykjastöð, en um innkaupaferlið gilti reglugerð nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu. Forvalsgögn innifólu í sér ítarlegt spurningarblað (e. Pre-Qualification Questionnaire (PQQ)). Í kafla 2 komu fram leiðbeiningar fyrir þátttakendur spurningarblaðið og í kafla 3 komu fram upplýsingar um hvernig lagt yrði mat á svör þátttakenda. Í kafla 4 komu fram spurningar um þátttakanda, t.d. um skráningu hans og tengiliði, auk spurninga sem kynnu að varða ógildingu.
Í kafla 5 komu fram spurningar til þátttakenda um fjárhagslegt hæfi. Samkvæmt lið 5.1 skyldi meðal ársvelta (e. average annual turnover) þátttakenda vera meiri en 25 milljón dollarar síðustu þrjú ár. Þessu til stuðnings skyldu bjóðendur leggja fram endurskoðaða ársreikninga fyrir síðastliðin þrjú ár, og var tekið fram að þessir ársreikningar yrðu rannsakaðir af sérfræðingum varnaraðila til að meta hvort þátttakendur hefðu yfir að ráða fullnægjandi efnahagslegri og fjárhagslegri getu (e. Economic and financial standing) til þess að hljóta samninginn. Einkunn fyrir þennan lið yrði gefin annað hvort staðið eða fallið (e. Pass/Fail).
Frestur til þess að skila inn svörum í forvalinu var til 17. desember og tók kærandi þátt í forvalinu með því að skila inn svörunum. Með bréfi 10. febrúar 2026 tilkynnti varnaraðili kæranda að honum hefði verið hafnað þátttöku í innkaupaferlinu þar sem hann hefði ekki staðist kröfu í lið 5.1 um fjárhagslega getu.
II
Kærandi bendir á að þótt honum sé ljóst mikilvægi þess að gerðar séu kröfur til fjárhagslegrar getu þátttakenda í útboði sem þessu, þá sé krafan um meðalársveltu að lágmarki 25 milljónir dollara ósanngjörn og ekki í samræmi við kostnað útboðsins sem kærandi telji að sé á bilinu 5-6 milljónir dollara. Kærandi viðurkenni að meðalársvelta hans sé lítið eitt undir kröfu útboðsgagna miðað við ársreikninga áranna 2022-2024, en kærandi sé fullkomlega í stakk búinn að afhenda þá vöru sem útboðið tekur til án nokkurrar áhættu fyrir varnaraðila. Að auki uppfylli kærandi þessa kröfu sé miðað við ársreikninga áranna 2023-2025. Loks vísar kærandi til þess að þessi krafa sé svo ströng að hún gangi gegn meginreglum útboðsréttar um meðalhóf og jafnræði og gangi gegn meginreglunni um að stuðla að aukinni samkeppni.
Í lokaathugasemdum kæranda er því andmælt að kröfugerð hans sé óljós, enda sé ljóst að kærandi óski þess að ákvörðun varnaraðila um að hafna þátttöku kæranda í forvalinu verði endurskoðuð, m.a. með vísan til stjórnsýslureglna og hugsanlegra mistaka af hálfu varnaraðila. Þá er því andmælt að kæran hafi borist utan kærufresta samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, og á það bent að tilkynning varnaraðila um höfnun á þátttöku kæranda í forvalinu sé dagsett 10. febrúar 2026 og kærandi hafi lagt fram kæru þann 27. febrúar 2026, sem sé innan þess kærufrests sem kveðið sé á um ákvæðinu.
Þá vísar kærandi til þess að kostnaðaráætlun varnaraðila sé í andstöðu við 2. og 3. mgr. 82. gr. reglugerðar nr. 340/2017, en þar sé lagt bann við að fjárhagskröfur séu meira en tvöföld fjárhæð kostnaðaráætlunar nema í undantekningartilvikum. Að mati kæranda sé kostnaður við verkið á bilinu 6-6,5 milljónir dollara, en varnaraðili hafi gert kröfu um meðalársveltu síðastliðinna þriggja ára skuli vera að lágmarki 25 milljónir dollara. Varnaraðili hafi ekki fært fram sérstök rök fyrir því að krafan skuli vera svo mikið hærri en áætlaður kostnaður við verkið.
III
Varnaraðili bendir á að málatilbúnaður kæranda virðist að miklu leyti byggja á því að krafa forvalsgagna um meðalársveltu upp á 25 milljónir dollara sé óhófleg og feli í sér ólögmæta takmörkun á samkeppni þar sem áætlað samningsvirði sé í raun einungis á bilinu 5-6 milljónir dollara. Þá sé krafa kæranda óljós og óskýr, þar sem svo virðist sem þess sé óskað að ákvörðun varnaraðila sé áfrýjuð og hún verði endurskoðuð. Ekki sé gerð krafa um ógildingu ákvörðunarinnar. Ekki verði séð að kærunefndin hafi heimild til þess að endurskoða ákvörðun varnaraðila eða endurmeta hæfi bjóðanda. Varnaraðili byggir á því að krafa kæranda sé óljós og óskýr, og því sé ógerningur að taka afstöðu til hennar. Þá byggir varnaraðili á því að krafa kæranda sé of seint fram komin, en forvalsgögn hafi verið birt 7. nóvember 2025 og kæran hafi borist 27. febrúar 2026. Þá hafi 20 daga frestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 verið löngu liðinn. Kærunefnd útboðsmála hefur ítrekað slegið föstu í úrskurðarframkvæmd sinni að telji bjóðandi skilmála útboðsgagna ólögmæta eða úr hófi þá byrji kærufrestur að líða eftir að gögnin hafi verið gerð aðgengileg, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 24/2023.
Til stuðnings varakröfu sinni byggir varnaraðili á því kaupanda sé heimilt að krefjast þess að fyrirtæki hafi tiltekna lágmarksveltu á ári til að tryggja að fjárhagsstaða þess sé traust, sbr. b. lið 1. mgr. 80. gr., sbr. 1. mgr. 82. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Kærandi hafi viðurkennt að hann uppfylli ekki kröfu forvalsgagna um fjárhagslegt hæfi sé miðað við árin 2022-2024. Af þessum sökum sé ekki hægt að taka til greina umsókn kæranda í forvalinu, en slíkt fæli í sér brot á jafnræði gagnvart öðrum þátttakendum. Þá sé varnaraðila óheimilt að líta til annarra gagna eða annarra viðmiðunartímabila, en kærandi hafi upplýst að hann gæti uppfyllt kröfu um fjárhagslegt hæfi ef litið væri til áranna 2023-2025. Ekki sé hægt að breyta kröfu um viðmiðunartímabil eftir á til að koma til móts við einn bjóðanda sem nái ekki viðmiðum fyrir hið upphaflega tímabil, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 24/2023. Þá andmælir varnaraðili sjónarmiðum kæranda þess efnis að krafan um 25 milljón dollara meðalársveltu sé óhófleg miðað við áætlað verðmæti samningsins. Veltukrafan í forvalsgögnum sé innan þeirra marka sem kveðið sé á um í 2. mgr. 82. gr. reglugerðar nr. 340/2017, þar sem hún nemi ekki meira en tvöfölduðu áætluðu heildarverðmæti samningsins samkvæmt kostnaðaráætlun varnaraðila. Fullyrðing kæranda um að samningsvirðið sé einungis 5-6 milljónir dollara sé ekki í samræmi við kostnaðaráætlun varnaraðila, en mat hafi verið lagt á samninginn í samræmi við fyrirmæli reglugerðarinnar og veltukrafan sé innan þeirra marka sem 2. mgr. 82. gr. reglugerðarinnar heimili.
IV
Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Áður var fjallað um kærufrest í 94. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup og sagði í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi að þeim lögum að við opinber innkaup sé oft og tíðum sérlega mikilvægt að ekki sé fyrir hendi óvissa um gildi tiltekinna ákvarðana kaupanda, jafnvel þótt þær kunni að vera ólögmætar og leiða til bótaskyldu.
Í úrskurðarframkvæmd kærunefndar útboðsmála hefur verið litið svo á að bjóðendur hafi skamman frest til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varðar efni þeirra byrjar að líða, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1/2024.
Hið kærða útboð var auglýst 7. nóvember 2025 og liggur ekki annað fyrir en að forvalsgögn hafi verið aðgengileg umsækjendum frá þeim degi. Í skilmálum forvalsins kemur fram sá skilmáli sem mál þetta varðar. Verður því að telja að frestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 hafi byrjað að líða frá þeim degi. Kæran barst kærunefnd útboðsmála 27. febrúar 2026 og var þá 20 daga kærufrestur samkvæmt ákvæðinu löngu liðinn. Lögmæti skilmálans kemur því ekki til skoðunar af hálfu kærunefndar útboðsmála.
Þá er viðurkennt af hálfu kæranda að tilboð hans hafi ekki uppfyllt kröfur í lið 5.1 í spurningarblaði forvalsgagna um meðalársveltu, sem var lágmarkskrafa í hinu kærða innkaupaferli. Ekki getur komið til greina að miða við endurskoðaða ársreikninga annarra ára en þeirra sem beinlínis eru nefndir í forvalsgögnum, sbr. meginreglu 40. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Af þessum sökum er ljóst að tilboð kæranda var ógilt og gat ekki komið til greina í hinu kærða innkaupaferli.
Með vísan til alls framangreinds verður að hafna kröfu kæranda í máli þessu.
Varnaraðili krefst þess að kæranda verði gert að greiða hæfilegan málskostnað við rekstur málsins. Í 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa getur kærunefnd útboðsmála úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem rennur í ríkissjóð. Þrátt fyrir að kæru kæranda í máli þessu hafi verið vísað frá kærunefnd útboðsmála verður ekki talið að skilyrði þessa ákvæðis séu uppfyllt. Er kröfu varnaraðila að þessu leyti því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda, M+M Turbinien-Technik GmbH, í máli þessu er hafnað.
Kröfu Landsvirkjunar, um að M+M Turbinen-Tecknik GmbH verði gert að greiða málskostnað, er hafnað.
Reykjavík, 3. september 2026
Kristín Haraldsdóttir
Dóra Sif Tynes
Auður Finnbogadóttir